N° 59
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 octobre 2012 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des affaires sociales (1) sur la proposition de loi de MM. Gérard ROCHE et les membres du groupe union centriste et républicaine tendant à élargir la contribution de solidarité pour l' autonomie aux travailleurs non salariés et aux retraités et à compenser aux départements la moitié de leurs dépenses d' allocation personnalisée d' autonomie ,
Par M. Gérard ROCHE,
Sénateur
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(1) Cette commission est composée de : Mme Annie David , présidente ; M. Yves Daudigny , rapporteur général ; M. Jacky Le Menn, Mme Catherine Génisson, MM. Jean-Pierre Godefroy, Claude Jeannerot, Alain Milon, Mme Isabelle Debré, MM. Jean-Louis Lorrain, Jean-Marie Vanlerenberghe, Gilbert Barbier , vice-présidents ; Mmes Claire-Lise Campion, Aline Archimbaud, Catherine Deroche, M. Marc Laménie, Mme Chantal Jouanno , secrétaires ; Mme Jacqueline Alquier, M. Jean-Paul Amoudry, Mmes Natacha Bouchart, Marie-Thérèse Bruguière, MM. Jean-Noël Cardoux, Luc Carvounas, Mme Caroline Cayeux, M. Bernard Cazeau, Mmes Karine Claireaux, Laurence Cohen, Christiane Demontès, MM. Gérard Dériot, Jean Desessard, Mme Muguette Dini, MM. Guy Fischer, Michel Fontaine, Mme Samia Ghali, M. Bruno Gilles, Mmes Colette Giudicelli, Christiane Hummel, M. Jean-François Husson, Mme Christiane Kammermann, MM. Ronan Kerdraon, Georges Labazée, Jean-Claude Leroy, Gérard Longuet, Hervé Marseille, Mme Michelle Meunier, M. Alain Néri, Mme Isabelle Pasquet, M. Louis Pinton, Mmes Gisèle Printz, Catherine Procaccia, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roche, René-Paul Savary, Mme Patricia Schillinger, MM. René Teulade, François Vendasi, Michel Vergoz, Dominique Watrin . |
Voir le(s) numéro(s) :
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Sénat : |
391 (2011-2012) |
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Cosignée par les membres du groupe Union centriste et républicaine (UCR) ainsi que par plusieurs représentants du groupe Union pour un mouvement populaire (UMP), la présente proposition de loi a un objet simple : apporter une ressource pérenne au financement de l'allocation personnalisée d'autonomie (Apa) afin d'alléger la charge croissante que fait aujourd'hui peser cette prestation sur les budgets départementaux.
Créée par la loi du 20 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie, l'Apa bénéficiait au 31 décembre 2011 à 1 199 267 personnes pour un coût total de près de 5,3 milliards d'euros, soit un peu moins de 20 % de l'ensemble des dépenses d'aide sociale des départements.
Son financement est assuré depuis l'origine conjointement par ces derniers et par une contribution dite de « solidarité nationale », versée dans un premier temps par le fonds de financement de l'Apa (Ffapa) puis par la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA). Trois ressources principales viennent alimenter la section du budget de la CNSA destinée à assurer le concours de celle-ci au financement de l'Apa : il s'agit d'une participation des régimes obligatoires d'assurance vieillesse, de 95 % de la part de CSG affectée à la CNSA et, depuis 2004, de 20 % du produit de la contribution de solidarité pour l'autonomie (CSA). L'ensemble de ce concours s'élevait en 2011 à 1,6 milliard d'euros.
La participation de l'Etat au financement de la prestation ayant progressé à un rythme bien inférieur à celui de l'augmentation globale des dépenses d'Apa, le taux de couverture de celles-ci par la CNSA est passé de 43 % en 2002 à moins de 30 % en 2010 avant de remonter très légèrement à 30,8 % l'année suivante. Les départements supportaient cette même année une charge nette de 3,7 milliards d'euros, un chiffre en hausse continue depuis 2002.
Cette situation s'explique en grande partie par le fait qu'aucune disposition législative ne permet aujourd'hui de répartir de façon claire et équitable la charge du financement de l'Apa entre l'Etat et les départements. Evoquée au moment de la discussion de la loi du 20 juillet 2001 et fréquemment mise en avant depuis, l'idée d'un financement à parité n'est cependant demeurée qu'un engagement informel, rapidement contredit par la réalité des faits.
Or la dégradation de la situation financière de nombre de nos départements impose aujourd'hui d'apporter une solution urgente et pérenne au financement de l'Apa. Tel est l'objet de la présente proposition de loi qui propose d'élargir l'assiette de la CSA aux revenus des travailleurs indépendants ainsi qu'aux pensions de retraite et de reverser l'intégralité de la recette ainsi créée au financement de l'Apa.
L'ambition de ce texte n'est en aucun cas d'apporter une solution globale au financement de la dépendance. D'autres débats s'engageront prochainement qui auront notamment à traiter de la lourde question du reste à charge pour les personnes âgées dépendantes. Il s'agit simplement d'apporter une réponse pragmatique, durable et équitable à un problème précis, afin de donner aux départements les moyens de continuer à accomplir dans des conditions satisfaisantes leur mission d'aide sociale auprès de nos aînés.
I. PRESTATION UNIVERSELLE ET GÉNÉREUSE DANS SON PRINCIPE, L'ALLOCATION PERSONNALISÉE D'AUTONOMIE REPOSE SUR UN FINANCEMENT MIXTE, ASSURÉ PAR LES DÉPARTEMENTS ET PAR UNE CONTRIBUTION DE SOLIDARITÉ NATIONALE
A. UNE PRESTATION AU CoeUR DE L'ACTION D'AIDE SOCIALE DES DÉPARTEMENTS
1. Origine et principes de versement de l'allocation personnalisée d'autonomie
L'allocation personnalisée d'autonomie (Apa) a été créée par la loi du 20 juillet 2001 1 ( * ) en remplacement de la prestation spécifique dépendance (PSD).
Introduite en 1997 à l'initiative du Sénat 2 ( * ) et fruit d'une réflexion entamée de longue date au sein de la Haute Assemblée 3 ( * ) , cette prestation constituait un premier pas, décisif mais volontairement modeste et conçu comme transitoire, vers une réforme plus ambitieuse de l'aide sociale aux personnes âgées dépendantes. A la fin de l'année 2000, la PSD était versée à 140 000 bénéficiaires. Son montant moyen était de 3 500 francs par mois à domicile et légèrement inférieur à 1 900 francs par mois en établissement.
Tout comme la PSD, l'Apa est une prestation en nature , c'est-à-dire affectée au paiement de dépenses déterminées à l'avance. Elle est destinée aux personnes âgées de soixante ans et plus confrontées à des situations de perte d'autonomie. Cette dernière est appréciée à l'aide de la grille Aggir (Autonomie gérontologie groupe iso-ressources). Si les trois premiers groupes iso-ressources ouvraient droit à la PSD, l'Apa a été élargie aux personnes relevant du Gir 4 .
Au 31 décembre 2011, 1 199 267 personnes bénéficiaient de l'Apa, soit quasiment deux fois plus qu'en 2002.
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La grille Aggir permet une évaluation de la perte d'autonomie de la personne en repérant ce qu'elle fait et ce qu'elle ne fait pas seule. « Seule » signifie que l'on exclut ce que font les aidants et les soignants ; en revanche, les aides matérielles et techniques (comme les lunettes, prothèses, fauteuil roulant, poche de colostomie, etc.) sont prises en compte. La grille distingue six niveaux de Gir :
Source : Drees, « L'évolution de
l'allocation personnalisée d'autonomie de 2002 à
2009 », Etudes et résultats n° 780, octobre 2011.
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Environ 60 % des personnes éligibles à l'Apa bénéficient de l'aide à domicile. Une équipe médico-sociale du conseil général évalue le niveau et la nature des besoins de la personne puis définit un plan d'aide dont le montant ne peut excéder un plafond déterminé pour chaque Gir au niveau national.
L'aide en établissement est versée à 40 % des bénéficiaires de l'Apa. Elle contribue au paiement d'une partie du tarif dépendance demandé par l'établissement, fonction du Gir du bénéficiaire 4 ( * ) .
Contrairement à la PSD, l'Apa est une prestation universelle . Le montant de l'aide est cependant modulé en fonction du niveau de ressources des bénéficiaires. Le plan d'aide notifié aux bénéficiaires de l'Apa à domicile est ainsi diminué d'un ticket modérateur plus ou moins important selon le niveau de revenus de la personne et pouvant atteindre jusqu'à 90 % du plan d'aide. Seuls les revenus les plus modestes, soit un bénéficiaire sur quatre, sont exonérés de cette participation financière. En établissement, le ticket modérateur est égal au tarif des Gir 5 et 6. Peut s'y ajouter une participation financière calculée en fonction des revenus du résident, de son Gir de rattachement et du tarif dépendance de l'établissement.
L'Apa diffère également de la PSD en ce qu' elle n'est pas soumise à une récupération sur succession . L'existence d'un tel mécanisme a souvent été avancée comme une explication à la faible montée en charge du dispositif de la PSD.
En 2009, le montant moyen mensuel de l'aide à domicile s'établissait à 500 euros tandis que celui de l'aide en établissement était de 478 euros .
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Montants moyens mensuels d'Apa et de la participation financière selon le degré de dépendance en décembre 2009 (en euros) |
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Montant mensuel à domicile |
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Degré de dépendance |
Montant moyen du plan d'aide |
Montant payé par les conseils généraux |
Participation financière à la charge de la personne âgée |
Part des bénéficiaires acquittant un ticket modérateur (en %) |
Participation financière des bénéficiaires acquittant effectivement un ticket modérateur |
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Gir 1 |
1 013 |
833 |
180 |
72 |
249 |
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Gir 2 |
790 |
636 |
154 |
76 |
202 |
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Gir 3 |
585 |
477 |
108 |
76 |
142 |
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Gir 4 |
356 |
293 |
63 |
78 |
81 |
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Ensemble |
500 |
408 |
92 |
75 |
120 |
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Montant mensuel en Ehpad* |
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Montant moyen du tarif dépendance |
Montant payé par les conseils généraux |
Participation financière à la charge de la personne âgée** |
* La partie établissement ne concerne que les
établissements hébergeant des personnes âgées qui ne
sont pas sous dotation globale
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Gir 1 et 2 |
563 |
400 |
163 |
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Gir 3 et 4 |
352 |
200 |
152 |
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Ensemble |
478 |
320 |
159 |
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Source : Drees, « L'évolution de
l'allocation personnalisée d'autonomie de 2002 à
2009 »,
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2. Un dispositif au coeur de l'action d'aide sociale des départements
En 2010, les dépenses nettes d'aide sociale des départements se sont élevées à 30,3 milliards d'euros , pour des budgets globaux de fonctionnement de 53,9 milliards d'euros 5 ( * ) .
Après la gestion du revenu de solidarité active (RSA), l'aide sociale aux personnes âgées représente le deuxième poste de dépenses d'aide sociale des départements. Elle s'est élevée en 2010 à 6,5 milliards d'euros.
90 % des dépenses d'aide sociale aux personnes âgées sont aujourd'hui constitués des allocations versées aux personnes âgées dépendantes, qui recouvrent essentiellement l'Apa et de façon plus marginale l'allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP) et la prestation de compensation du handicap (PCH).
La gestion de l'Apa est donc aujourd'hui au coeur de l'action d'aide sociale des départements, qui ont développé de réelles compétences en matière d'accompagnement des personnes âgées dépendantes.
L'Apa joue un rôle d'autant plus essentiel que son volet « aide à domicile » a permis de repousser considérablement l'âge d'entrée des personnes âgées en établissement spécialisé . Ce souci d'assurer le maintien à domicile des aînés le plus longtemps possible correspond à une aspiration générale au sein de la population française. Selon une enquête de la Drees parue en mai 2006, huit Français sur dix estiment préférable le maintien à domicile des personnes âgées dépendantes tandis que 18 % privilégieraient l'entrée en institution spécialisée 6 ( * ) .
Une telle évolution entraîne également de profonds changements dans la prise en charge des personnes âgées dépendantes en établissement. La maison de retraite a de plus en plus vocation à devenir le lieu d'une prise en charge médicalisée et spécifique des derniers moments de la fin de vie.
* 1 Loi n° 2001-647 du 20 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie.
* 2 Loi n° 97-60 du 24 janvier 1997 tendant, dans l'attente du vote de la loi instituant une prestation d'autonomie pour les personnes âgées dépendantes, à mieux répondre aux besoins des personnes âgées par l'institution d'une prestation spécifique dépendance.
* 3 Notamment à travers : la proposition de loi n° 210 (1989-1990) de Lucien Neuwirth visant à créer une allocation pour les situations de dépendance résultat d'un état de sénescence ; la proposition de loi n° 295 (1992-1993) de Jean-Pierre Fourcade et Philippe Marini tendant à instituer une allocation aux personnes âgées dépendantes ; l'amendement de la commission des affaires sociales du Sénat à la loi n° 94-629 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale, créant une prestation expérimentale dépendance.
* 4 Trois tarifs dépendance sont appliqués en établissement, correspondant aux Gir 1 et 2, aux Gir 3 et 4 et aux Gir 5 et 6. Le tarif dépendance est l'une des trois composantes de la tarification des établissements, les deux autres étant le tarif hébergement (payé par le résident ou l'aide sociale à l'hébergement) et le tarif soins (financé par l'assurance maladie).
* 5 Drees, « Les dépenses d'aide sociale départementale en 2010 », Etudes et résultats n° 792, mars 2012.
* 6 Drees, « Dépendance des personnes âgées et handicap : les opinions des Français entre 2000 et 2055 », Etudes et résultats n° 491, mai 2006.