II. LE CADRE JURIDIQUE DE LA PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES 2012-2017
A. UN PROJET DE LOI QUI S'INSCRIT DANS LA NOUVELLE ARCHITECTURE DE LA POLITIQUE DE FINANCES PUBLIQUES
1. La norme supérieure : le TSCG
a) Le TSCG : une règle de solde structurel, moins contraignante et économiquement plus pertinente que le volet « correctif » du pacte de stabilité
L'article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire (TSCG) instaure une règle de solde structurel. Le rapporteur ayant récemment présenté ce traité en détail dans son rapport sur le projet de loi autorisant sa ratification, on se contentera ici d'en rappeler les principaux points. L'article 3 précité est reproduit en annexe au présent rapport.
Concrètement, la France devra s'engager à respecter une trajectoire de solde structurel (c'est-à-dire corrigé des effets de la conjoncture), lui permettant d'atteindre en fin de période son « objectif à moyen terme » (OMT), qu'elle a choisi de définir comme correspondant à l'équilibre structurel des comptes publics.
Cette règle est plus souple et tient mieux compte des impératifs de la politique économique que le volet « correctif » du pacte de stabilité, parce qu'elle est entièrement définie en termes de solde structurel. Par ailleurs, le TSCG prévoit la possibilité de s'écarter temporairement de la trajectoire de solde structurel, pourvu que l'écart soit rapidement corrigé, et même, en cas de « circonstances exceptionnelles », de modifier ou de repousser l'OMT.
b) Une obligation de transposition en droit interne
Selon l'article 3 du TSCG, les règles qu'il prévoit « prennent effet dans le droit national des parties contractantes (...) au moyen de dispositions contraignantes et permanentes, de préférence constitutionnelles, ou dont le plein respect et la stricte observance tout au long des processus budgétaires nationaux sont garantis de quelque autre façon ».
Cette transposition doit être effective un an après l'entrée en vigueur du TSCG. Celle-ci devant avoir lieu le 1 er janvier 2013 si douze Etats de la zone euro l'ont ratifié (à défaut, dès qu'ils l'auront fait), le délai limite de transposition devrait donc expirer au 1 er janvier 2014.
L'article 8 du TSCG prévoit que la Cour de justice de l'Union européenne peut être saisie par un Etat sur le respect de l'obligation de transposition de son article 3.
c) L'interprétation souple par la Commission européenne de l'obligation de transposition
(1) Une interprétation souple de la notion de dispositions « contraignantes »
Bien que le texte du traité soit évidemment demeuré inchangé, son interprétation n'est aujourd'hui plus la même qu'il y a quelques mois, lorsqu'il pouvait être considéré que le TSCG impliquait de se doter de dispositions internes juridiquement contraignantes, et donc de réviser la Constitution.
Le 20 juin 2012, la Commission européenne a publié une communication, prévue par le TSCG, dans laquelle elle interprète la notion de « dispositions contraignantes » dans un sens beaucoup plus large, puisqu'il suffirait pour les Etats de respecter vis-à-vis de l'organisme indépendant qu'ils doivent mettre en place le principe « se conformer ou s'expliquer » .
(2) Une interprétation souple de la notion de dispositions « permanentes »
Selon le Gouvernement, la Commission européenne retient également une interprétation souple de la notion de normes « permanentes ».
Elle considérerait en effet que les lois de programmation des finances publiques - qui peuvent être modifiées par la loi ordinaire, et le seront en tout état de cause tous les deux ans pour actualiser les programmations triennales du budget de l'Etat - sont « permanentes » au sens du TSCG.