Projet de loi de financement de la sécurité sociale de financement de la sécurité sociale pour 2013 : Examen des articles

TROISIÈME PARTIE - DISPOSITIONS RELATIVES AUX RECETTES ET À L'ÉQUILIBRE GÉNÉRAL POUR 2012

Section 1 - Dispositions relatives aux recettes et équilibre financier de la sécurité sociale

Article 11 (art. L. 131-6, L. 133-6-8, L. 612-3, L. 612-4, L. 612-5, L. 612-13, L. 722-4, L. 756-3, L. 756-4 et L. 756-5 du code de la sécurité sociale) - Alignement des prélèvements sociaux à la charge des travailleurs non salariés non agricoles

Objet : Cet article vise à déplafonner les cotisations maladie au régime des travailleurs non salariés non agricoles, à réduire la cotisation minimale maladie-maternité, à intégrer dans l'assiette des cotisations des gérants majoritaires la déduction forfaitaire pour frais professionnels, à assujettir à cotisations les dividendes des travailleurs indépendants au-delà d'un certain seuil et à assurer un niveau de contribution équivalent entre les auto-entrepreneurs et les autres travailleurs indépendants.

I - Le dispositif proposé

Les déséquilibres du RSI

Le régime des travailleurs non salariés non agricoles regroupe en 2012 de l'ordre de 2,6 millions d'euros de cotisants, dont 800 000 auto-entrepreneurs.

Le produit des cotisations est d'environ 13 milliards d'euros, ce qui représente de l'ordre de 85 % des prestations. L'écart entre prestations et cotisations est principalement couvert par l'affectation d'une large part de la contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés (C3S). Celle-ci couvre les déficits de la protection maladie et vieillesse de base du RSI. Cette affectation de recettes d'équilibre a représenté 2,4 milliards d'euros en 2011, après 3,7 milliards d'euros en 2010.

Les déficits de la protection maladie et vieillesse de base du RSI ont, in fine , un impact sur l'équilibre du FSV. En effet, celui-ci se voit attribuer un reliquat de la C3S, après prélèvement d'une part de son produit au régime maladie des salariés agricoles (part proportionnelle), et après avoir couvert les déficits précités (part variable, en valeur, selon le niveau du déficit).

Le régime social des indépendants présente des déséquilibres en recettes qui explique une partie des déficits. Ainsi, alors que, sur le champ de la maladie, les droits à prestation en nature sont identiques entre le régime général et celui des indépendants, l'écart de taux de cotisation pour le financement des soins est de l'ordre de quatre points par rapport au régime général. Les cotisations maladie sont, en outre, plafonnées à la part des revenus inférieurs à cinq plafonds de la sécurité sociale (181 860 €). Les travailleurs indépendants bénéficient d'autres règles favorables pour ceux exerçant sous forme de société, en termes de déduction forfaitaire des frais professionnels de l'assiette des cotisations, ou en termes de non-assujettissement de certains dividendes présentant le caractère de rémunérations d'activité « masquées ». Enfin, le régime social favorable des auto-entrepreneurs engendre de moindres recettes par rapport au droit commun des indépendants en raison d'un taux de cotisation plus favorable.

A cette faiblesse des recettes correspond une forte dégressivité des cotisations, avec des effets de seuil. Cette dégressivité est due notamment à l'existence de la cotisation minimale, avec un fort impact sur les plus bas revenus, et au plafonnement des cotisations maladie.

Taux de cotisation en fonction du revenu : comparaison régime général
et travailleurs indépendants

Source : étude d'impact du présent article

Le présent article entend donc réduire les déséquilibres du régime, avec un impact attendu sur l'ensemble des comptes publics de 1,1 milliard d'euros en 2013.

Un déplafonnement des cotisations maladie et maternité

Le D du paragraphe I modifie l'article L. 612-4 du code de la sécurité sociale. Il supprime la mention de tout plafond pour les cotisations d'assurance maladie et maternité au RSI. Le taux des cotisations demeurera fixé par décret, comme c'est aujourd'hui le cas. Il serait toujours de 6,5 % en 2013. La possibilité d'une réduction de cotisations dues au titre de la première et de la deuxième année est maintenue.

Le G du I modifie de la même manière l'article L. 722-4 du code de la sécurité sociale pour déplafonner la cotisation maladie sociale additionnelle de solidarité des praticiens et auxiliaires médicaux. Le C du I prévoit la fixation du taux par décret, et non plus par arrêté interministériel.

En revanche, le F du I maintient un plafond de cotisation pour les cotisations finançant les indemnités journalières.

Une réduction sur la cotisation maladie et maternité

Le E du I du présent article change les modalités de calcul de la cotisation minimale due à l'assurance maladie et maternité du RSI. L'article L. 612-5 du code de la sécurité sociale, qu'il rétablit, fixe, en effet, le principe d'une réduction de cotisation, en-deçà d'un certain plafond de revenu d'activité.

Lorsque le revenu d'activité sera négatif ou nul, la réduction de cotisation sera maximale. Fixée par décret, elle serait de 307 euros, soit 30 % de la cotisation minimale, selon l'étude d'impact. Pour les revenus d'activité positifs, la réduction décroîtra linéairement jusqu'à s'annuler à un niveau de revenu égal à 40 % du plafond annuel de la sécurité sociale (14 549 euros). A ce niveau, la cotisation minimale sera à son montant normal de 945 euros. La cotisation minimale exigible évoluera donc, selon le revenu d'activité, entre 638 euros (945 euros - 307 euros) et 945 euros.

Un élargissement de l'assiette

Le A du I élargit l'assiette des cotisations sociales des indépendants exerçant sous forme de société en modifiant l'article L. 131-6 du code de la sécurité sociale.

Le 1° supprime la déduction de l'assiette au titre des frais professionnels ^{6 ( * )} . Il en est de même pour les intérêts d'emprunt versés pour acquérir des parts d'une société.

Le 2° assujettit les dividendes de l'ensemble des travailleurs indépendants exerçant leur activité en société à cotisations sociales lorsque ces dividendes sont supérieurs à 10 % du capital social. Il s'agit d'éviter que des salaires soient versés, sans justification, sous forme de dividendes et échappent ainsi à toute cotisation.

Un niveau équivalent de cotisation entre les auto-entrepreneurs et les autres indépendants

Le B du I complète l'article L. 133-6-8 du code de la sécurité sociale et prévoit un taux de cotisation des auto-entrepreneurs équivalent à celui des autres travailleurs indépendants. L'augmentation des taux de cotisation qui en découlera sera fixée par décret. Les auto-entrepreneurs resteront toutefois toujours exonérés des cotisations minimales dues par les indépendants. Le principe fondateur du régime des auto-entrepreneurs « zéro chiffre d'affaires = zéro cotisations » est donc maintenu.

Les dispositions transitoires

Les H , I , J du I procèdent à diverses mesures de coordination.

Le paragraphe II du présent article prévoit des dispositions transitoires concernant l'élargissement de l'assiette des cotisations sociales (dividendes et déduction des frais professionnels).

Une réforme de grande ampleur

La réforme proposée par le Gouvernement est de grande ampleur, au-delà du seul rendement budgétaire attendu du présent article.

Le tableau ci-dessous évalue à 500 000 indépendants le nombre de redevables concernés par le déplafonnement de la cotisation maladie. De même, 660 000 gérants majoritaires seraient concernés par la suppression de la déduction des frais professionnels de l'assiette. Pour ceux-ci, l'assiette devrait être augmentée de 11 %.

Sur le plan du rendement, ces deux mesures assurent une contribution déterminante : en 2013, 410 millions d'euros pour le déplafonnement de la cotisation maladie et 575 millions d'euros pour la suppression de la déduction des frais professionnels de l'assiette des cotisations.

Les différentes composantes de la réforme du régime des indépendants
(en millions d'euros)
	Administration bénéficiaire	Nombre d'indépendants concernés	Impact 2013	Impact 2014	Impact 2015	Impact 2016
Déplafonnement de la cotisation maladie	FSV	500 000 personnes	+ 410	+ 345	+ 280	+ 345
Abattement sur la cotisation minimale maladie		160 000 personnes	- 90	- 80	- 70	- 80
Suppression de la déduction des frais professionnels de l'assiette	RSI, FSV, tous attributaires CSG et CRDS	660 000 personnes	+ 575	+ 460	+ 355	+ 460
Assujettissement des dividendes au-delà d'un certain seuil	RSI, FSV	50 000 personnes	+ 75	+ 65	+ 55	+ 65
Relèvement des cotisations des auto-entrepreneurs	Etat	400 000 personnes	+ 130	+ 130	+ 130	+ 130
Total		Non cumulable	+ 1 100	+ 920	+ 750	+ 920
Source : étude d'impact du présent article

Le Gouvernement souligne qu'il y aura un certain nombre de gagnants à la réforme, en particulier grâce à la réduction sur la cotisation minimale maladie.

Le tableau ci-dessous montre les gagnants et perdants potentiels de la réforme. 33 000 redevables, au-delà d'un revenu annuel de 181 860 euros, assurent, grâce au déplafonnement des cotisations en particulier, un rendement de 355,4 millions d'euros.

Répartition des « gagnants » et « perdants » de la réforme du RSI en fonction du revenu annuel
(gain/perte en euros ; impact budgétaire en millions d'euros)
	Gagnants			Perdants
	Effectif	Gain moyen	Impact budgétaire	Effectif	Gain moyen	Impact budgétaire
Moins de 4 788€	310 000	227 €	70,4 M€
Entre 4 788 € et 7 000 €	42 000	108 €	4,5 M€	17 000	59 €	1,0 M€
Entre 7 000 € et 10 000 €	73 000	66 €	4,8 M€	56 000	201 €	11,3 M€
Entre 10 000 € et 40 000 €	61 000	23 €	1,4 M€	54 000	393 €	21,2 M€
Entre 14 549 € et 36 372 €				207 000	791 €	163,7 M€
Entre 36 372 € et 181 860 €				460 000	786 €	361,6 M€
Plus de 181 860 €				33 000	10 769 €	355,4 M€
Source : étude d'impact du présent article, calculs de votre commission

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté quatre amendements rédactionnels de notre collègue député Gérard Bapt avec l'avis favorable du Gouvernement.

Elle a aussi adopté un amendement du Gouvernement, introduisant un I bis au I du présent article prévoyant, conformément à ce qu'indiquait l'étude d'impact, que la réduction sur la cotisation minimale maladie-maternité ne soit pas compensée par l'Etat.

III - La position de votre rapporteur

Votre rapporteur est sensible aux considérations d'équité qui tendent à aligner les règles de cotisation des indépendants sur celles en vigueur depuis de nombreuses années dans le régime général salarié. Le plafonnement des cotisations maladie-maternité apparaissait, en effet, comme une survivance si l'on garde en mémoire le fait que, hors affectation de recettes d'équilibre (C3S), le RSI est en réalité dans une situation de grave déficit.

Les marges ainsi dégagées pour améliorer le financement des prestations du RSI ont pour effet induit une affectation supplémentaire de C3S au FSV et une réduction de son déficit. C'est en large partie grâce au présent article qu'est résorbée une proportion significative du déficit du FSV.

Votre rapporteur vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 12 (art. L. 651-1, L. 651-2-1 et L. 651-5 du code de la sécurité sociale) - Modernisation et simplification de l'assiette de la contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés dans le secteur des assurances et clarification de l'affectation du produit des placements financiers de cette contribution

Objet : Cet article vise à adapter la définition du chiffre d'affaires retenu pour l'assiette de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) dans le secteur des assurances.

I - Le dispositif proposé

Définition de la C3S

La contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) est depuis son origine, en 1970, un prélèvement exclusivement affecté aux organismes de sécurité sociale. Elle est calculée sur le chiffre d'affaires des entreprises lorsque celui-ci est supérieur à 760 000 euros annuels. Le commerce, l'industrie manufacturière et le secteur financier (banques et assurances) représentent, en montant, 70 % du rendement de la contribution. Son taux est resté inchangé à 0,13 %, mais une contribution additionnelle a été créée par la loi du 13 août 2004 relative à la réforme de l'assurance maladie, au taux de 0,03 %. Au total, le taux de la C3S s'établit donc à 0,16 %.

Le rendement de la contribution est fortement corrélé à l'activité économique. Son évolution a été négative en 2010, avec un dynamisme retrouvé de l'assiette en 2011 et 2012. En 2013, la croissance de rendement attendue est de 1,9 %.

Le produit de la C3S est réparti entre trois affectataires :

- la branche maladie du régime des exploitants agricoles bénéficie d'une quote-part de 30,89 % ;

- le régime social des indépendants (RSI) reçoit le produit de la taxe à concurrence de son déficit comptable constaté au titre des prestations de base ;

- le fonds de solidarité vieillesse bénéficie de l'excédent de la contribution non affectée au RSI.

Le produit de la C3S et sa répartition 2011-2013
(en millions d'euros)
	2011	2012	2013
C3S	4 328 M€	4 537 M€	4 624 M€
RSI	2 435 M€	2 885 M€	3 172 M€
Branche maladie du régime des exploitants agricoles	1 325 M€	1 402 M€	1 428 M€
Fonds de solidarité vieillesse	569 M€	250 M€	23 M€
C3S additionnelle	1 046 M€	1 043 M€	1 063 M€
Fonds de solidarité vieillesse	1 046 M€	1 043 M€	1 063 M€
Total	5 374 M€	5 580 M€	5 687 M€
Source : commission des comptes de la sécurité sociale

L'opportunité d'une réforme de l'assiette pour le secteur financier

Dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012, le précédent gouvernement avait présenté une réforme de l'assiette de la C3S pour les entreprises du secteur bancaire. Dans le cadre d'opération de contrôle du recouvrement étaient en effet apparues de fortes disparités dans le calcul du chiffre d'affaires, réalisé par les entreprises elles-mêmes, pour le versement de la C3S. La rédaction des dispositions relatives à la C3S donnait alors trop de latitude à ce secteur pour la définition de l'assiette. La réforme, approuvée par votre commission, avait consisté à se référer à la définition du chiffre d'affaires tel qu'il est donné par le code général des impôts pour le calcul de la cotisation sur la valeur ajoutée (CVAE).

Lors des débats au Parlement, députés et sénateurs avaient souhaité que soit engagée une même réforme pour le secteur des assurances.

Le présent article procède donc à une réforme de l'assiette de la C3S pour le secteur des assurances. Lors du réexamen des déclarations de C3S d'un échantillon de sociétés d'assurance, ne sont toutefois pas apparues de mêmes disparités d'assiette que dans le secteur bancaire.

Le droit existant détermine des assiettes distinctes pour les assurances et les mutuelles ou institutions de prévoyance. La différence entre assurances et mutuelles réside essentiellement, à l'article L. 651-5 du code de la sécurité sociale, dans la référence faite, d'une part, à la comptabilité des entreprises d'assurance, d'autre part, à la comptabilité des mutuelles et institutions de prévoyance.

Le dispositif proposé

Le A du paragraphe I du présent article modifie l'article L. 651-1 du code de la sécurité sociale. Cet article détermine les redevables de la C3S. La modification, introduite par le présent article, distingue les banques des sociétés d'assurances et définit les redevables du secteur des assurances de manière globale (assurance, capitalisation réassurance, mutuelles, institutions de prévoyance), indépendamment de leur forme juridique.

Le B du I affecte au FSV les produits de trésorerie sur la C3S réalisés par le RSI, qui perçoit la totalité du produit de la contribution pour la réaffecter partiellement aux deux autres bénéficiaires (branche maladie du régime des exploitants agricoles et fonds de solidarité vieillesse) en cours d'exercice.

Le C du I redéfinit l'assiette de la C3S pour le secteur des assurances. L'assiette est définie de manière commune pour les assurances, les mutuelles et les institutions de prévoyance. La définition du chiffre d'affaires de référence est celle donnée par le code général des impôts pour le calcul de la cotisation sur la valeur ajoutée.

La définition du chiffre d'affaires donné par le 1 du VI
de l'article 1586 sexies du code général des impôts

« Le chiffre d'affaires comprend :

- les primes ou cotisations ;

- les autres produits techniques ;

- les commissions reçues des réassureurs ;

- les produits non techniques, à l'exception de l'utilisation ou de reprises des provisions ;

et les produits des placements, à l'exception des reprises de provisions pour dépréciation, des plus-values de cession et de 95 % des dividendes afférents aux placements dans des entreprises liées ou avec lien de participation, des plus-values de cession d'immeubles d'exploitation et des quotes-parts de résultat sur opérations faites en commun. »

Cependant, la réalité des métiers de l'assurance conduit à prendre en compte au titre du chiffre d'affaires, pour ce qui concerne les opérations sur devises, leur seul résultat positif net (les gains dont sont déduites les pertes).

En outre, comme c'est déjà le cas dans le droit actuel, sont exclus du calcul du chiffre d'affaires l'ensemble des cotisations et primes provenant des contrats complémentaire-santé « responsables et solidaires ».

Le paragraphe II du présent article prévoit une entrée en vigueur au 1 ^er janvier 2013 pour ce qui concerne le calcul du chiffre d'affaires de la C3S. L'affectation des produits de trésorerie au FSV vaut à compter de l'exercice 2012.

Le rendement de la mesure est estimé à 55 millions d'euros à compter de 2013, dont 7 millions d'euros au titre des mutuelles.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

A l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à ajuster le chiffre d'affaires à la réalité du métier des assurances. Les résultats de certains postes financiers sont, en effet, étroitement liés à la couverture des engagements pris vis-à-vis des assurés.

La modification opérée porte sur deux points. La première consiste à exclure de l'assiette les reprises sur réserve de capitalisation ^{7 ( * )} . La seconde retient pour la catégorie des ajustements sur opérations à capital variable (Acav) le résultat positif net (les plus-values nettes des moins-values, et non le résultat brut (les seules plus-values, sans prise en compte des moins-values). Les Acav constituent le support des contrats d'assurance vie investis en unités de compte (obligations, mais aussi actions) ^{8 ( * )} .

A l'initiative de notre collègue député Gérard Bapt, l'Assemblée nationale a, de surcroît, adopté un amendement rédactionnel.

III - La position de votre rapporteur

Votre rapporteur approuve une disposition susceptible de clarifier l'assiette de la C3S pour les entreprises du secteur des assurances, d'apporter un rendement supplémentaire aux organismes de sécurité sociale et d'affecter les gains de trésorerie réalisés sur le produit de la contribution au FSV.

Il reste conscient des difficultés à appréhender l'assiette fiscale de la C3S en fonction des réalités économiques du secteur des assurances. Certains postes du compte de résultat sont constitués, de surcroît, de plus-values ou moins-values latentes, qui n'engendrent pas, en tant que tel, de flux financiers. On peut ainsi citer les produits ou pertes de change, ou les ajustements sur les opérations à capital variable (Acav).

Dans ce dernier cas, l'assiette retenue pour la C3S peut avoir un impact significatif pour les entreprises ayant une activité dans le secteur de l'assurance vie. Le tableau ci-dessous montre la difficulté d'appréhender la « bonne assiette » pour les Acav. Ces ajustements varient en plus ou en moins, en fonction de l'évolution des cours du marché « actions ».

L'évolution du CAC 40 et les ajustements Acav
(en millions d'euros)
	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011
CAC 40 Indice fin d'année Evolution	4 715,2	5 541,8 17,5%	5 614,1 1,3%	3 218,0 - 42,7%	3 936,3 22,3%	3 804,8 - 3,3%	3 159,8 - 17,0%
Ajustement Acav positif	-	23 457	18 050	8 326	34 047	21 617	12 017
Ajustement Acav négatif	-	- 7 131	- 15 212	- 62 474	- 9 019	- 11 371	- 27 905
Ajustement Acav net	-	16 326	2 838	- 54 148	25 028	10 246	- 15 888
Evolution cumulée depuis le 1/1/2006	-	+ 16 326	+ 19 164	- 34 984	- 9 956	+ 290	- 15 598
Source : entreprises du secteur de l'assurance

Si l'on examine la période de référence 2005-2011 (ce choix est purement conventionnel, et la prise en compte de 2012 ferait apparaître des résultats différents), on constate que le cumul des ajustements est négatif à hauteur de 15,9 milliards d'euros. Dans la première rédaction de l'article, l'assiette de la C3S (sur ce poste précis) aurait été constituée des seuls ajustements positifs , soit 117,5 milliards d'euros. La modification introduite par le Gouvernement permet de déduire les ajustements négatifs ^{9 ( * )} , d'où un résultat positif net pris en compte au titre de l'assiette de la C3S sur la période qui aurait été, rétrospectivement, si la nouvelle assiette s'était appliquée, de 54,5 milliards d'euros.

La différence entre le cumul des ajustements (- 15,6 milliards d'euros) et l'addition annuelle des ajustements positifs nets (+ 54,6 milliards d'euros) tient au fait que, pour certains exercices, les ajustements négatifs ont été très supérieurs aux ajustements positifs.

Ce point précis illustre les difficultés à définir le chiffre d'affaires des sociétés d'assurances à retenir pour la C3S. Votre rapporteur croit cependant qu'il est difficile d'aller plus loin que le point d'équilibre trouvé par le Gouvernement, sauf à retirer de l'assiette de la C3S certains postes comme les Acav, constitués de plus-values ou de moins-values latentes, au détriment du rendement de la mesure.

Il convient de surcroît d'être attentif, sur ce point, à la comptabilité de l'assiette de la C3S aux règles communautaires. Cette contribution doit, en effet, être différenciée clairement d'une taxe sur la valeur ajoutée. La C3S ne doit pas être assimilée à une nouvelle TVA, ce qui ne serait pas compatible avec la sixième directive TVA du 17 mai 1977.

Un arrêté de la Cour de justice des communautés européennes du 27 novembre 1985 a jugé que la C3S n'était pas contraire à la directive précitée, dès lors qu'elle porte sur le chiffre d'affaires global annuel, et non pas opération par opération.

Pour ces raisons, votre rapporteur vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 13 (art. 231 du code général des impôts ; art. L. 131-8 du code de la sécurité sociale) - Elargissement de l'assiette et renforcement de la progressivité de la taxe sur les salaires

Objet : Cet article vise à supprimer une niche sociale dans l'assiette de la taxe sur les salaires et à en renforcer la progressivité par la création d'une nouvelle tranche pour les revenus supérieurs à 150 000 euros par an.

I - Le dispositif proposé

Le droit existant

La taxe sur les salaires est due par les employeurs établis en France non soumis à la TVA ou qui ne l'ont pas été sur 90 % au moins de leur chiffre d'affaires. La taxe s'applique à deux grandes catégories de contribuables : les employeurs intervenant dans le champ social (hôpitaux, établissements médico-sociaux, associations et organismes à but non lucratif) et les entreprises du secteur financier, banques et assurances.

L'assiette des rémunérations prise en compte au titre de la taxe sur les salaires est identique à celle des cotisations sociales. Elle ne prend pas en compte les rémunérations accessoires (intéressement, participation, prévoyance etc.).

Le barème de la taxe sur les salaires est un barème progressif établi par tranche de rémunération individuelle annuelle. Les taux n'ont pas été modifiés depuis trente ans. Les tranches de revenu du barème évoluent, elles, dans la même proportion que la limite supérieure de l'impôt sur le revenu de l'année précédente.

Taux de taxe sur les salaires applicable par tranche de rémunération individuelle annuelle
En dessous de 7 604 €	4,25 %
Entre 7 604 € et 15 185 €	8,50 %
Au-dessus de 15 185 €	13,60 %
Source : article 231 du code général des impôts

Le périmètre étroit de l'assiette et l'absence de révision des taux du barème expliquent un faible dynamisme de la taxe sur les salaires dont l'intégralité du produit est affectée aux organismes de sécurité sociale. Le produit attendu de la taxe en 2012 est de 11,9 milliards d'euros.

En 2012, la branche vieillesse du régime général bénéficiait de 59,03 % du produit de la taxe sur les salaires, la branche famille de 24,27 % et le FSV de 16,70 %.

Rendement de la taxe sur les salaires
(en millions d'euros)
2011	2012 (prévision)	2013 (prévision)
11 665	11 902	12 080
Source : annexe « voies et moyens » au projet de loi de finances pour 2013

Une double mesure : un élargissement de l'assiette, une meilleure progressivité du barème

Le présent article poursuit un double objectif : élargir l'assiette de la taxe sur les salaires à l'ensemble des éléments constituant aujourd'hui la rémunération des salariés et créer une nouvelle tranche à un taux marginal supérieur conforme à l'importance des revenus perçus.

Le 1° du paragraphe I du présent article définit les rémunérations constituant l'assiette de la taxe sur les salaires comme celle de la CSG, à l'exception des cotisations sociales. Les rémunérations concernées sont celles définies à l'article L 136-2 du code de la sécurité sociale. Le champ est donc plus large que celui des cotisations sociales et englobe notamment les revenus tirés de la participation et de l'intéressement.

Le 2° crée une nouvelle tranche marginale supérieure pour les rémunérations individuelles annuelles supérieures à 150 000 euros. Pour la fraction de rémunération supérieure à 150 000 euros, le taux applicable de taxe sur les salaires serait de 20 %.

Nouveau barème : taux applicable par tranche de rémunération individuelle annuelle
En dessous de 7 604 €	4,25 %
Entre 7 604 € et 15 185 €	8,50 %
Entre 15 185 € et 150 000 €	13,60 %
Au-dessus de 150 000 €	20,00 %
Source : projet de loi de financement de la protection sociale

Le paragraphe II du présent article vise à affecter le surcroît de taxe sur les salaires à la branche famille. Dans cette perspective, les quotes-parts d'affectation du produit de la taxe sont modifiées. La branche vieillesse du régime général bénéficierait de 56,8 % du produit, la branche famille de 27,1 % et le FSV de 16,1 %.

Le paragraphe III prévoit une application du nouveau dispositif aux rémunérations versées en 2013.

Le rendement attendu de la mesure est estimé à 470 millions d'euros.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de votre rapporteur

Votre rapporteur est très favorable à un article visant à supprimer une niche sociale, conformément aux positions qu'il a notamment défendues dans le cadre de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012. L'introduction d'une tranche supplémentaire pour les rémunérations supérieures à 150 000 euros permet de prendre en compte les nouvelles inégalités de revenu apparues au cours des trente dernières années dans notre pays.

Le dispositif n'est pas susceptible d'affecter les employeurs intervenant dans le champ social. Hormis des cas ponctuels, les rémunérations de leurs salariés ne dépassent pas les 150 000 euros annuels. L'intéressement et la participation ne constituent pas une modalité de rémunération courante dans ce secteur.

La mesure est concentrée sur le secteur financier, il est vrai déjà impacté par le relèvement du forfait social dans la loi de finances rectificative du 16 août 2012, et par la réforme de la C3S, votée en 2011 pour les banques et proposée à l'article 12 pour les sociétés d'assurances.

Votre rapporteur vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 14 (supprimé) (art. L. 136-2, L. 136-5, L. 137-18 et L. 242-1 du code de la sécurité sociale) - Réforme des prélèvements sociaux applicables aux « carried interests »

Objet : Cet article propose de soumettre au forfait social les revenus issus des « carried interests » des gestionnaires de fonds investis dans le capital risque.

I - Le dispositif proposé

Le régime actuel

Le capital risque vise l'apport de fonds propres, par des investisseurs spécialisés, à des sociétés non cotées, avant que celles-ci ne soient en mesure de s'autofinancer. Au sein des activités de capital investissement, le capital risque vise donc les premières phases de la vie des entreprises. Cette phase est la plus risquée pour des investisseurs. Elle est aussi potentiellement la plus rémunératrice. Selon l'association française d'investissement en capital (Afic), le capital risque a représenté de l'ordre de 600 millions d'euros en 2011, pour 371 entreprises. Cette activité occupe une part limitée dans le total du capital investissement (9,7 milliards d'euros d'investissements en 2011), et plus encore dans le total des investissements dans les PME. Elle vise des entreprises certes peu nombreuses, mais à haut potentiel.

Les fonds communs de placement à risques comme les sociétés de capital risque constituent un instrument de collecte de l'épargne et un vecteur d'investissement. Ils doivent être investis à plus de 50 % dans des entreprises non cotées. Les fonds communs de placement dans l'innovation, investis en titres de sociétés innovantes non cotées en bourse à hauteur de 60 % minimum, et les fonds d'investissement de proximité, investis dans des PME régionales pour au moins 60 %, constituent des modalités particulières de fonds communs de placement à risques.

Les gestionnaires des fonds communs de placement à risques bénéficient, en plus de leur salaire, d'un mode de rémunération supplémentaire, inspiré de places financières étrangères : les parts et actions à rendement subordonné ou « carried interests » . Ce mode de rémunération tient compte de la performance de leurs investissements. Il suppose que le gestionnaire investisse dans le fonds, pour un certain montant, aux côtés des autres investisseurs.

Les « carried interests » portent, en général, sur 20 % de la plus-value réalisée par le fonds à sa liquidation (s'il est en plus-value), à condition que le rendement offert aux investisseurs ait dépassé un certain seuil, communément de 8 % (le « hurdle rate » ). L'exemple cité par l'étude d'impact montre l'importance des gains susceptibles d'être engendrés par ce mode de rémunération, supérieurs à ceux dont peuvent bénéficier les investisseurs extérieurs à l'équipe de gestion.

Le fonctionnement et la rémunération du « carried interest »
selon l'étude d'impact

Soit un FCPR (fonds commun de placement à risques) dans lequel dix souscripteurs extérieurs apportent 10 millions d'euros. Cinq souscripteurs sont salariés de la société de gestion qui gère le FCPR, porteurs de « carried interests ». La souscription de chacun de ces cinq salariés s'élève à 1 % du capital investi, soit 100 000 euros, les cinq autres souscripteurs se répartissant à parts égales les 9,5 millions d'euros restants, soit 1,9 million d'euros d'apport pour chaque souscripteur.

Le FCPR est créé en N (apports effectués dès N). Il effectue une répartition d'actif de 800 000 euros par souscripteur « extérieur » en n+3 et une deuxième répartition d'actif pour les mêmes souscripteurs de 1,5 million d'euros en n+7. Par ailleurs, lors de la liquidation à n+10, un montant de 3 millions d'euros est attribué à tous les porteurs dont 20 % réservés pour les gestionnaires.

La somme nette perçue par souscripteur « extérieur » est donc de :
[0,8 + 1,5 + (3 x 80 %)] - 1,9 = 2,8 millions d'euros (soit un rendement de 150 %)

La somme nette perçue par chaque salarié de l'équipe gestionnaire est quant à elle de : (3 x 20 %) - 0,1 = 0,5 million d'euros (soit un rendement de 500 %).

Les prélèvements fiscaux et sociaux sur les « carried interests » sont ceux applicables aux plus-values sur actions ou parts de société. Les « carried interests » sont donc assimilés à une opération en capital, et non à un salaire.

Ainsi, dans l'état actuel du droit, les « carried interests » bénéficient du prélèvement libératoire à l'impôt sur le revenu. Ils ne sont pas soumis à cotisations sociales patronales ou salariales, mais à la CSG, à la CRDS et aux prélèvements additionnels applicables aux revenus du patrimoine, soit, en 2012, un taux de 15,5 %.

Pour bénéficier de ce régime fiscal et social avantageux, les gestionnaires de fonds commun de placement à risques doivent respecter certaines conditions. Elles ont été précisées en loi de finances rectificative pour 2009, à l'initiative de notre collègue Jean Arthuis.

Les gestionnaires doivent percevoir un salaire au titre de leur contrat de travail avec leur société de gestion. Ils sont tenus de conserver leurs parts au moins cinq ans. Surtout, ils doivent acquérir au moins 1 % du total des souscriptions du fonds. Ce pourcentage est ramené à titre dérogatoire à 0,25 % dans certains cas, en particulier pour les fonds d'investissement de proximité ou les fonds communs de placement dans l'innovation, ou à 0,5 % sur avis d'un comité du capital investissement placé auprès du ministre chargé de l'économie.

Si ces conditions ne sont pas respectées, le gestionnaire est alors assujetti à un prélèvement forfaitaire de 30 %. En pratique, ce taux ne s'applique que très rarement. Le rendement du prélèvement forfaitaire de 30 % s'est établi en 2011 à 917 000 euros tandis que celui du prélèvement au taux de 15,5 % a eu un produit estimé à 400 millions d'euros.

Le dispositif inscrit dans le projet de loi adopté par le Gouvernement

Le Gouvernement a proposé, dans le texte du projet de loi déposé à l'Assemblée nationale, de soumettre les « carried interests » à la CSG et la CRDS applicables aux revenus d'activité (8 %) en ce qui concerne les gestionnaires, et non plus à 15,5 % en tant que revenus du patrimoine, et, pour les employeurs, de les assujettir au forfait social de 20 %. Au total, le dispositif fait passer les prélèvements sociaux de 15,5 % à 28 %, majoritairement à la charge des employeurs.

Le rendement du dispositif est estimé à 80 millions d'euros en 2013 et à 112 millions d'euros par an à compter de 2014. L'étude d'impact émet cependant des réserves sur le chiffrage compte tenu de la faiblesse des données disponibles sur les « carried interests » .

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

A l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de suppression du présent article. L'amendement a été présenté comme un amendement de conséquence et de cohérence avec les votes intervenus sur le projet de loi finances, à l'article 6, concernant la taxation des plus-values sur valeurs mobilières.

III - La position de votre rapporteur

La création du forfait social correspond à un constat.

L'octroi d'avantages pécuniaires et sociaux nouveaux (intéressement, participation, etc.), tout comme les modes de rémunération spécifiques à certaines catégories de salariés (distribution d'actions gratuites, stock-options, etc.), au-delà du seul salaire, ne peuvent aboutir à exempter les employeurs de tout effort vis-à-vis du financement de la protection sociale. Le forfait social consacre dans le même temps la difficulté objective d'assujettir complètement ces revenus aux cotisations sociales.

Dans le cas des « carried interests » , il n'est pas douteux que les gains concernés correspondent à des opérations en capital, au même titre, par exemple, que les attributions gratuites d'actions ou les stock-options.

La différence éventuelle par rapport à d'autres modes de rémunération en capital tient au fait que les gestionnaires acceptent une véritable prise de risque. Ils investissent, en effet, leur épargne personnelle. C'est aussi le cas pour les stock-options, mais les cadres dirigeants d'entreprise bénéficient dans le cadre du dispositif d'une valeur d'achat minorée par rapport à la valeur de marché.

Le risque pris par les gestionnaires doit être apprécié à sa juste mesure. Rien n'indique que le gestionnaire atteindra la performance que les investisseurs attendent du fonds. Dans cette situation, le gestionnaire ne retrouve « que » ses parts, sans « carried interests » . Pour obtenir le versement de « carried interests » , le délai peut aussi être particulièrement long. A l'extrême, le fonds peut être liquidé en moins-value.

Malgré la prise de risque des gestionnaires, il n'est cependant pas douteux que le « carried interest » constitue un gain indissociable de leur activité de salarié. C'est en leur qualité de gestionnaire que ces salariés peuvent obtenir un tel mode de rémunération. Les gains qu'ils attendent sont hors de proportion par rapport à ceux dont peuvent bénéficier les investisseurs extérieurs à la gestion du fonds. Le rendement au titre des « carried interests » est très nettement supérieur (500 % dans le cas de l'exemple cité par l'étude d'impact) à celui des investisseurs externes (150 % dans le cas de l'exemple cité par l'étude d'impact).

Aussi n'y a-t-il pas de lien entre le mode de taxation des « carried interests » à l'impôt sur le revenu et celui retenu au titre des prélèvements sociaux, même si une vision globale de la charge fiscale est nécessaire pour éviter la délocalisation d'équipes de gestion.

Le régime social des « carried interests » est recensé à l'annexe 5 du projet de loi de financement de la sécurité sociale au titre des mesures d'exonérations de cotisations. Cette niche sociale n'a pas, selon la présentation qui en est faite dans l'annexe, d'objectif particulier.

Comparaison des taxations des salaires
et des autres composantes de rémunération

Les différentiels de régime entre les « carried interests » et, par exemple, les éléments taxés au forfait social (intéressement, participation) sont difficilement justifiables auprès de nos concitoyens. Il paraît hautement souhaitable que ce ne soient pas uniquement les gestionnaires, c'est-à-dire les salariés, qui supportent les prélèvements sociaux applicables aux « carried interests » . Les employeurs doivent prendre leur part du financement de la protection sociale sur des assiettes aujourd'hui exonérées. C'est précisément l'objet du forfait social. La probabilité que les employeurs effectuent des arbitrages défavorables aux rémunérations des salariés (certains risques sont parfois évoqués dans le domaine de l'épargne salariale), ou délaissent le capital risque, est limitée. Le forfait social s'applique, en l'espèce, à une plus-value. Il ne s'impute pas sur la masse salariale mais sur les revenus financiers de la société de gestion.

Pour toutes ces raisons, il paraît souhaitable de rétablir l'article 14 du présent projet de loi de financement et de mettre fin à une niche sociale sans justification. Le taux du forfait social peut difficilement être fixé, dans ce cas précis, en deçà de 20 %. Il y a certes une prise de risque du gestionnaire. Toutefois, il ne serait pas juste socialement d'aligner le taux du forfait des « carried interests » sur le taux de 8 % de la prévoyance complémentaire. La taxation globale des « carried interests » resterait d'ailleurs inchangée, à 16 %, contre 15,5 % aujourd'hui.

Aussi votre commission a-t-elle adopté, à l'initiative de votre rapporteur, un amendement visant à rétablir cet article.

Votre rapporteur vous demande donc de rétablir cet article.

Article 15 (art. L. 133-7, L. 241-10 du code de la sécurité sociale ; art. L. 741-27 du code rural et de la pêche maritime) - Suppression du mécanisme de l'assiette forfaitaire pour l'emploi d'un salarié à domicile

Objet : Cet article supprime la possibilité, pour le particulier employeur, de cotiser sur une assiette forfaitaire pour l'emploi d'un salarié.

I - Le dispositif proposé

Le dispositif de l'assiette forfaitaire

Ainsi que le précise l'étude d'impact annexée au projet de loi, le mécanisme de l'assiette forfaitaire des cotisations des particuliers employeurs a été mis en place par un arrêté du 23 décembre 1968, dans le but de les inciter au respect des obligations déclaratives.

Son inscription dans la loi (article L. 133-7 du code de la sécurité sociale) n'a toutefois eu lieu qu'en 2003 ^{10 ( * )} , dans un contexte d'encouragement du secteur des services à la personne, sans qu'il soit alors fondamentalement modifié.

En application de ce dispositif, les particuliers employeurs ont la possibilité de choisir l'assiette sur laquelle sont appliquées les cotisations dues pour l'emploi de leur salarié : ils peuvent ainsi acquitter les cotisations sociales sur l'intégralité du salaire versé au salarié (assiette réelle) ou sur une assiette forfaitaire égale au montant du salaire minimum de croissance (Smic) multiplié par le nombre d'heures de travail effectuées.

La loi conditionne le choix de l'assiette forfaitaire à un commun accord entre l'employeur et le salarié. En l'absence d'accord ou à défaut de choix mentionné par l'employeur, c'est l'assiette réelle qui s'applique.

L'évolution de la législation

Dans un premier temps, la loi n° 2005-841 du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale a instauré une incitation économique à cotiser sur le salaire réel. A compter du 1 ^er janvier 2006, le bénéfice d'un abattement de quinze points sur les cotisations patronales a ainsi été ouvert pour les particuliers employeurs cotisant sur l'assiette réelle . La possibilité d'opter pour une assiette forfaitaire a, quant à elle, été maintenue.

Le mécanisme d'abattement sur l'assiette réelle, qui faisait l'objet d'une compensation de l'Etat à la sécurité sociale, a eu pour effet d'inciter les particuliers employeurs à choisir ce mode de calcul. En 2010, deux employeurs sur trois avaient opté pour l'assiette réelle.

Dans un second temps, cet abattement a été supprimé par la loi de finances pour 2011, dans un double souci de suppression d'une niche sociale et d'économie budgétaire. Depuis le début des années 2000, le secteur des services à la personne a effectivement bénéficié d'aides sociales et fiscales en forte croissance, dont le coût pour les finances publiques atteignait 6 milliards d'euros en 2010 ; d'avantages fiscaux dont le montant s'élevait à 3,8 milliards cette même année ; d'exonérations de cotisations sociales pour 2,1 milliards. Dans un contexte budgétaire particulièrement contraint, il est apparu nécessaire de cibler les avantages accordés sur les publics qui en avaient le plus besoin et de mettre fin à cette niche.

La suppression de l'abattement a, mécaniquement, fait repartir à la hausse le nombre de contrats reposant sur le choix de l'assiette forfaitaire. Celle-ci bénéficie aujourd'hui à 225 000 employeurs.

Un dispositif critiquable

Pour le Gouvernement, le maintien du dispositif de l'assiette forfaitaire n'est pas justifiable pour deux raisons principales :

- la première est d'ordre budgétaire. Avec ce mode de calcul, les cotisations sociales sont en effet moins élevées que si elles étaient calculées sur la rémunération réellement perçue par le salarié.

Cette perte de recettes pour les finances publiques est difficilement défendable dans le contexte actuel et ce, d'autant plus que le secteur des services à la personne a fait l'objet, ces dernières années, d'importants efforts de la part des pouvoirs publics. Il semble plus pertinent de recentrer les aides, qu'il s'agisse d'exonérations de cotisations ou d'exemption, sur des dispositifs plus prioritaires ;

- la seconde raison est d'ordre social. Même si la loi prévoit que le choix de l'assiette forfaitaire doit recueillir l'accord du salarié, en pratique, la capacité de celui-ci à peser réellement sur la décision dépend de son pouvoir de négociation, qui est très variable d'une situation à l'autre.

Plus grave, le choix de l'assiette forfaitaire porte préjudice aux droits à prestations du salarié . En effet, en acquittant moins de cotisations, celui-ci voit in fine le montant de sa retraite, de ses indemnités journalières versées en cas de maladie ou d'accident du travail, ainsi que ses allocations chômage en cas de perte d'emploi diminuer. Or le salarié n'a pas forcément conscience de ces conséquences au moment de son embauche par le particulier employeur.

Le tableau ci-dessous illustre, s'agissant de l'assurance retraite (base et complémentaire), la perte mensuelle de revenu liée au mécanisme de l'assiette forfaitaire.

Salaire de référence	Pension nette mensuelle en 2022 si déclaration au réel (euros 2012)		Pension nette mensuelle en 2022 si déclaration pendant 10 ans au forfait (euros 2012)		Perte nette mensuelle de pension en 2022 si déclaration au forfait (euros 2012)
	Base	Complémentaire	Base	Complémentaire
1 Smic	698	311	698	311	0
1,1 Smic	838	373	733	343	135
1,5 Smic	1 047	467	846	391	277
2 Smic	1 396	622	1 088	471	459
Source : Etude d'impact annexée au projet de loi

La mesure proposée

Pour l'ensemble de ces raisons, le présent article propose de supprimer le mécanisme de l'assiette forfaitaire . Désormais, les particuliers employeurs devront cotiser sur l'intégralité du salaire versé à leur salarié.

Le paragraphe I supprime, à l'article L. 133-7 du code de la sécurité sociale, les dispositions relatives au droit d'option entre l'assiette réelle et l'assiette forfaitaire, et procède à un aménagement rédactionnel de l'ensemble de l'article.

Cette mesure ne modifie pas le dispositif d'exonérations de cotisations sociales et d'aides fiscales spécifiques ouvert au bénéfice des particuliers employeurs dits « fragiles » (personnes de plus de soixante-dix ans, personnes dépendantes, invalides, handicapées ou ayant un enfant handicapé, ainsi que les bénéficiaires de l'allocation personnalisée d'autonomie), lorsqu'ils recourent à une aide à domicile (article L. 241-10 du code de la sécurité sociale). Pour ces employeurs, seule la possibilité de cumuler le dispositif d'assiette forfaitaire avec les aides spécifiques dont ils bénéficient est supprimée.

En outre, cette mesure ne remet pas en cause les incitations fiscales existantes pour le recours aux services à la personne : réduction d'impôt pour les inactifs et crédit d'impôt pour les actifs lors de l'emploi d'un salarié à domicile ^{11 ( * )} ; TVA à taux réduit pour les prestations de services à la personne.

Le gain attendu est estimé, à partir de 2013, à 340 millions d'euros pour le régime général et 135 millions pour les autres organismes sociaux (assurance chômage et retraite complémentaire), soit 475 millions au total .

Le paragraphe II précise que le nouveau régime s'appliquera aux cotisations et contributions sociales dues au titre des rémunérations versées à compter du 1 ^er janvier 2013 .

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté quatre amendements modifiant le présent article.

Le premier , présenté par le Gouvernement, corrige une erreur matérielle afin que la suppression de l'assiette forfaitaire et les dispositions concernant le recouvrement qui figurent à l'article L. 133-7 du code de la sécurité sociale s'appliquent aux employés de maison embauchés au service d'un exploitant agricole . Ces salariés étant actuellement concernés par le dispositif de l'assiette forfaitaire, il est logique qu'ils soient visés par sa suppression.

Le deuxième amendement, présenté par le groupe socialiste, républicain et citoyen, propose de maintenir un allègement du coût du travail pour les particuliers employeurs au titre des cotisations patronales qu'ils versent pour l'emploi de leurs salariés à domicile, de façon à compenser pour partie la suppression du mécanisme de l'assiette forfaitaire.

Cet allègement prend la forme d' une déduction forfaitaire sur chaque heure de travail effectuée par le salarié à domicile, dont le montant et les modalités d'indexation seront fixés par décret.

L'article L. 241-10 du code de la sécurité sociale et l'article L. 741-27 du code rural et de la pêche maritime sont modifiés en conséquence.

Lors du débat en séance publique, il a été indiqué par le ministre du budget que le montant de la déduction applicable aux cotisations dues au titre des rémunérations versées à compter du 1 ^er janvier 2013 serait de 0,75 euro par heure travaillée .

Par ailleurs, celui-ci a annoncé que cette mesure, dont le coût est estimé à 210 millions d'euros, serait compensée par « une fraction supplémentaire de TVA nette et par un ensemble de mesures fiscales prises en loi de finances pour 2013 » .

Les troisième et quatrième amendements, identiques, proposent la remise, un an après la publication du présent texte, d' un rapport sur l'impact de la suppression de l'assiette forfaitaire sur l'emploi auprès des particuliers employeurs. La Fédération des particuliers employeurs (Fepem) s'était en effet émue de l'incidence de cette mesure sur l'emploi des salariés à domicile, évoquant le chiffre de 85 000 destructions d'emplois.

III - La position de votre rapporteur

Pour votre rapporteur, la suppression de l'assiette forfaitaire s'attache à corriger une double injustice :

- d'une part, le salarié déclaré au forfait par son employeur est lésé car, en acquittant moins de cotisations, il perd en même temps des droits à prestations ;

- d'autre part, l'employeur qui déclare le salaire réel est paradoxalement désavantagé par rapport à celui qui déclare sur la base du forfait ; non seulement le premier ne bénéficie plus d'abattement de cotisations patronales, mais le second fait subir une perte de recettes aux organismes sociaux.

Dès lors, le maintien de cette option exorbitante du droit commun ne se justifie plus.

Votre rapporteur est cependant pleinement conscient des éventuels effets négatifs que pourrait avoir cette mesure sur le comportement des particuliers employeurs, qui auront le choix entre déclarer au réel, mettre fin au contrat ou même ne pas déclarer, c'est-à-dire recourir au travail au noir. In fine , c'est l'emploi des salariés à domicile qui pourrait en pâtir.

Aussi approuve-t-il la proposition équilibrée de l'Assemblée nationale , qui consiste à maintenir la suppression de l'assiette forfaitaire et donc à améliorer les droits des salariés, tout en permettant aux particuliers employeurs de bénéficier d'un allègement du coût du travail au titre des cotisations patronales qu'ils versent pour l'emploi de leurs salariés.

Il insiste toutefois sur la nécessité d'une compensation intégrale de cette nouvelle réduction de cotisations aux organismes de sécurité sociale. Selon les informations qui lui ont été transmises par les services du ministère, la perte de recettes résultante sera compensée par une fraction supplémentaire de TVA nette dans le cadre de l'article 38 du projet de loi de finances pour 2013, lequel vise à clarifier et à rationaliser les relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale, dans un objectif de plus grande lisibilité.

Pour ces raisons, il vous demande d'adopter cet article sans modification .

Article 15 bis (art. L. 241-11 du code de la sécurité sociale) - Exonération de cotisation totale au titre d'une partie des personnes employées par les associations intermédiaires

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, tend à supprimer le versement d'une cotisation forfaitaire d'AT-MP pour une partie des personnes employées par les associations intermédiaires.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Cet article, issu d'un amendement de Laurent Grandguillaume adopté par l'Assemblée nationale, supprime la cotisation forfaitaire prévue à l'article L. 241-11 du code de la sécurité sociale due par les associations intermédiaires au titre des personnes qu'elles emploient moins de 750 heures par an.

Il génère une perte de ressource de l'ordre de 2 millions d'euros pour la branche AT-MP qui devra être compensée par une ressource fiscale.

II - La position de votre rapporteur

Les associations intermédiaires, régie par les articles L. 5132-7 et suivant du code du travail, embauchent des personnes sans emploi rencontrant des difficultés sociales et professionnelles particulières en vue de favoriser leur insertion professionnelle. A cette fin, elles mettent leurs salariés, à titre onéreux, à la disposition de personnes physiques ou morales.

Votre rapporteur reconnaît l'intérêt de cette mesure d'exonération partielle de cotisations AT-MP pour les associations. Il note cependant que la branche AT-MP était la seule pour laquelle il n'existait plus d'exonération de cotisation, celle-ci étant intrinsèquement liée à la protection des salariés.

Votre rapporteur vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 15 ter (art. 20 de la loi n° 2007-1786 du 19 décembre 2007 de financement de la sécurité sociale pour 2008) - Prorogation du dispositif expérimental d'affiliation au régime général des personnes exerçant une activité réduite à des fins d'insertion

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, proroge de deux ans le dispositif dérogatoire et expérimental d'affiliation au régime général de la sécurité sociale pour les personnes exerçant une activité réduite à fin d'insertion.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Le dispositif dérogatoire et expérimental d'affiliation au régime général des personnes exerçant une activité réduite à des fins d'insertion

L'article 20 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 a instauré, à titre expérimental, un droit à l'affiliation au régime général de la sécurité sociale pour les personnes exerçant une activité réduite à fin d'insertion et bénéficiant d'un accompagnement en matière administrative et financière assuré par une association agréée par le ministre chargé de la sécurité sociale.

Cette affiliation intervient dans le cadre de l'article L. 311-2 du code de la sécurité sociale qui pose le principe de l'assujettissement au régime général pour toutes les personnes exerçant une activité salariée et rémunérée.

En procédant ainsi, l'article crée une double dérogation :

- une dérogation aux conditions d'affiliation au régime général puisque les activités visées par l'article ne sont pas salariées ;

- une dérogation aux règles qui voudraient que les personnes concernées relèvent du régime social des indépendants.

L'objectif de ce dispositif est, en effet, de favoriser l'intégration sociale et professionnelle de personnes, souvent en difficulté, qui exercent des activités procurant de faibles revenus . Les activités visées sont, par exemple, un petit commerce local, la préparation de plats à domicile et vendus dans le voisinage, des travaux de couture, etc. Ces occupations ne sont généralement pas déclarées, aussi bien du fait de la lourdeur et de la complexité des formalités administratives nécessaires qu'en raison de la faiblesse des revenus qu'elles procurent.

L'idée est donc de permettre la déclaration de ces activités et, par ce biais, faire en sorte que les personnes concernées puissent accéder, à l'avenir, au statut de travailleur indépendant, en s'insérant alors dans le système de protection sociale classique.

Plusieurs mesures réglementaires ont défini les modalités d'application du dispositif :

- sont reconnues comme activités économiques réduites à fin d'insertion l'importation, la fabrication et la vente de produits alimentaires ou artisanaux, les petites activités de voisinage et la vente d'objets de récupération ;

- le bénéfice de l'affiliation est ouvert aux personnes dont les revenus tirés de leur activité économique réduite ne dépassent pas le salaire de base annuel retenu pour le calcul des prestations familiales (soit 4 740 euros pour l'année 2011) ;

- la durée maximale d'affiliation est fixée à cinq ans ;

- les personnes éligibles sont redevables d'une cotisation forfaitaire de 5 % de leurs revenus déclarés pour la couverture des assurances sociales et une cotisation de 8 % au titre de la CSG et de la CRDS ;

- enfin, elles reçoivent l'aide d'une association agréée pour la déclaration de leur activité et qui assure leur accompagnement en matière administrative et financière.

Les prorogations successives du dispositif

La version initiale de l'article 20 de la loi de financement pour 2008 prévoyait que l'entrée dans le dispositif prenait fin au 31 décembre 2010.

L'article 23 de la loi de financement pour 2011 a ensuite porté cette date au 31 décembre 2012.

Le présent article propose, une nouvelle fois, de prolonger de deux ans la date d'entrée dans le dispositif, soit jusqu'au 31 décembre 2014.

II - La position de votre rapporteur

Votre rapporteur approuve la prorogation de ce dispositif qui représente une première étape dans un parcours d'insertion économique vertueux comportant, notamment, la déclaration des activités, l'affiliation à un régime de sécurité sociale et l'accompagnement par une association agréée.

C'est pourquoi il vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 16 (art. L. 14-10-4 et L. 14-10-5 du code de l'action sociale et des familles ; art. L. 136-8 du code de la sécurité sociale) - Contribution additionnelle sur les pensions de retraite et d'invalidité au profit de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie

Objet : Cet article crée une contribution additionnelle de solidarité assise sur les pensions de retraite et d'invalidité ainsi que sur les préretraites, affectée en 2013 au fonds de solidarité vieillesse puis mise en réserve à partir de 2014 au sein d'une nouvelle section du budget de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie.

I - Le dispositif proposé

Le présent article a pour objet d'étendre la contribution de solidarité pour l'autonomie (CSA) aux pensions de retraite, d'invalidité et aux préretraites.

Créée par la loi du 30 juin 2004 relative à la solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées ^{12 ( * )} en même temps que la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA), la CSA est composée de deux types de ressources :

- une contribution de 0,3 % assise sur les revenus des travailleurs salariés due par les employeurs publics et privés correspondant à la « journée de solidarité » ; son assiette est identique à celle des cotisations patronales d'assurance maladie ; sont exclus du paiement de la contribution les travailleurs indépendants, agricoles ou non agricoles, ainsi que les personnes bénéficiant de revenus de remplacement ;

- une contribution additionnelle de 0,3 % au prélèvement social de 2 % qui s'applique aux revenus du patrimoine et aux produits de placement.

Le produit de la CSA, qui devrait s'élever à 2,4 milliards d'euros en 2012, est entièrement affecté à la CNSA et réparti entre différentes sections du budget de la caisse.

Définie à l'article L. 14-10-5 du code de l'action sociale et des familles, la structure du budget de la CNSA est en effet composée de six sections :

- la section I est dédiée en premier lieu au financement des établissements et services médico-sociaux pour personnes handicapées (sous-section 1) et âgées (sous-section 2) ^{13 ( * )} ; elle participe également à celui des groupes d'entraide mutuelle et des maisons pour l'autonomie et l'intégration des malades d'Alzheimer (les Maia) ;

- la section II retrace la contribution de la CNSA au financement de l'allocation personnalisée d'autonomie (Apa) ;

- la section III , celle de la CNSA au financement de la prestation de compensation du handicap (PCH) et des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) ;

- la section IV concerne les financements dédiés à la promotion d'actions innovantes, à la formation des aidants et accueillants familiaux et au renforcement de la professionnalisation des métiers de service exercés auprès des personnes âgées et handicapées ;

- la section V regroupe l'ensemble des autres dépenses en faveur de l'autonomie ; depuis 2011 en particulier, elle retrace le plan d'aide à l'investissement dont le financement est assuré à partir d'une fraction du produit de la CSA prélevée sur la section I ;

- enfin, la section VI porte sur les frais de gestion de la caisse.

En 2012, le produit de la CSA a été réparti de la façon suivante au sein du budget de la CNSA :

- la moitié a alimenté la section I : 13 % , soit 311 millions d'euros, ont été dédiés aux établissements et services accueillant des personnes handicapées ; 39 % , soit 932 millions d'euros, l'ont été aux établissements et services accueillant des personnes âgées ;

- 20 % du produit de la CSA, c'est-à-dire 478 millions d'euros, ont été alloués spécifiquement au financement de l'Apa à travers la section II ;

- 26 % , soit 622 millions d'euros, l'ont été au financement de la prestation de compensation du handicap (PCH) ;

- enfin, 2 % sont venus participer au financement du plan d'aide à l'investissement retracé au sein de la section V, ce qui représente près de 50 millions d'euros.

Evolution du rendement de la CSA depuis 2006
(en millions d'euros)
	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012 (p)	2013 (p)
CSA sur les revenus d'activité	1 777	1 844	1 887	1 887	1 918	1 973	2 020	2 063
CSA sur les revenus du patrimoine	161	202	215	151	138	145	152	156
CSA sur les revenus de placement	148	174	194	169	183	216	229	230
Total	2 085	2 220	2 296	2 206	2 239	2 334	2 401	2 448
Source : CNSA

Le présent article étend la CSA aux pensions de retraite et d'invalidité ainsi qu'aux préretraites.

Le 1° du paragraphe I modifie l'article L. 14-10-4 relatif aux produits de la CNSA en lui ajoutant un 1° bis . Tout comme la contribution perçue sur les revenus salariaux, le taux de la « Casa» » s'élèverait à 0,3 %. En revanche, contrairement à la CSA, elle serait recouvrée et contrôlée selon les règles, garanties et sanctions applicables pour la CSG et non pour les cotisations d'assurance maladie.

Seraient exclus du paiement de la « Casa » les retraités non assujettis à la taxe d'habitation c'est-à-dire, pour une personne seule en France métropolitaine, percevant un revenu fiscal de référence inférieur à 10 024 euros par an ^{14 ( * )} .

Les bénéficiaires de l'allocation de solidarité aux personnes âgées seraient également exonérés du paiement de la « Casa ».

Enfin, les pensions versées aux invalides de guerre et aux anciens combattants ainsi que les pensions temporaires d'orphelin lorsqu'elles remplacent l'allocation aux adultes handicapés à laquelle aurait eu droit le parent décédé ne seraient pas non plus incluses dans l'assiette de la « Casa» ».

Le 2° du paragraphe I crée une septième section au sein du budget de la CNSA destinée à recueillir l'ensemble du produit de la « Casa ». Son objet est expliqué de la façon suivante : « les ressources de cette section sont destinées au financement des mesures qui seront prises pour améliorer la prise en charge des personnes âgées privées d'autonomie ».

Dans l'attente d'une définition plus précise des contours de la réforme prévue pour 2014, le Gouvernement estime que cette mesure constitue un premier pas vers la mobilisation de ressources nouvelles pour assurer le financement de la perte d'autonomie.

La section VI du budget de la CNSA consacrée aux frais de gestion de la caisse est alimentée par un prélèvement effectué sur les autres sections du budget. Le c) du 2° du paragraphe I du présent article exclut explicitement la nouvelle section de toute participation au financement des frais de gestion.

Le paragraphe II du présent article prévoit des dispositions transitoires pour l'année 2013. Le taux de la contribution ne s'élèverait cette année-là qu'à 0,15 % et son produit serait entièrement affecté au fonds de solidarité vieillesse (FSV).

Cette disposition trouve une justification technique dans le fait que le FSV est un organisme qui concourt au financement des régimes de base de sécurité sociale, contrairement à la CNSA.

Elle devrait venir combler en partie le déficit du FSV évalué pour l'année 2012 à 4,1 milliards d'euros par l'annexe 8 au projet de loi de financement.

Selon l'étude d'impact annexée à ce texte, le rendement de la « Casa » devrait s'élever à 350 millions d'euros en 2013 puis 700 millions d'euros à partir de 2014.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté trois amendements au présent article.

Le premier vise à décaler du 1 ^er janvier 2013 au 1 ^er avril 2013 l'entrée en vigueur de la « Casa ».

Le deuxième a pour objet de réduire l'assiette de la contribution aux seuls retraités assujettis au taux de CSG à 6,6 % . Par rapport au projet de loi initial, seraient donc également exonérés du paiement de la « Casa » les retraités qui, tout en étant assujettis à la taxe d'habitation, bénéficient du taux réduit de CSG de 3,8 %, c'est-à-dire ceux dont la cotisation d'impôt sur le revenu de l'année précédente n'atteint pas le seuil de 61 euros applicable pour la mise en recouvrement de celle-ci. Cela reviendrait en pratique à exonérer du paiement de la « Casa » 44 % des retraités.

Le dernier amendement tend à refonder le dispositif transitoire prévu par le présent article. Le taux de la contribution serait porté à 0,3 % dès 2013 .

Son produit ne serait plus directement affecté au FSV mais entièrement à la CNSA : 95 % iraient à la section II du budget (financement de l'Apa) et 5 % à la section IV (actions innovantes). En revanche, afin que la mesure reste neutre pour le FSV, une part de la CSG affectée à la CNSA serait prélevée à due concurrence sur chacune des deux sections pour être réorientée vers le FSV. L'effet de la modification introduite par l'amendement est donc purement facial puisque la CNSA ne bénéficierait d'aucune augmentation de ses ressources par ce biais en 2013. Cette disposition permet cependant de respecter, en ce qui concerne la « Casa », le principe de sanctuarisation de la CSA au sein du budget de la CNSA qui s'applique depuis la création de cette contribution.

L'effet des modifications de taux, d'assiette et de date d'entrée en vigueur introduites par les trois amendements devrait conduire à porter le rendement de la contribution à 450 millions d'euros en 2013 puis 600 millions d'euros à partir de 2014.

III - La position de votre rapporteur

Outre son application aux revenus du capital, la CSA est actuellement acquittée par les employeurs en contrepartie de la journée de solidarité, travaillée et non rémunérée, effectuée par les seuls salariés.

Posée depuis plusieurs années, la question de l'élargissement de son assiette figure parmi les propositions régulièrement avancées pour assurer le financement d'une meilleure prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées. Ainsi, le rapport du groupe de travail n° 4, remis en juin 2011 au moment du débat national sur la dépendance, évoquait cette piste, estimant qu'elle pourrait procurer des recettes de 950 millions d'euros ^{15 ( * )} .

Ce débat a récemment été ouvert au Sénat, avec l'examen, le 25 octobre dernier, de la proposition de loi dont Gérard Roche était le rapporteur ainsi que le premier signataire , avec l'ensemble des membres du groupe centriste et quelques représentants du groupe Union pour un mouvement populaire (UMP).

Adopté par 178 voix contre 166 , ce texte prévoit, comme l'article 16 dans sa version initiale, l'extension de la CSA de 0,3 % aux pensions de retraite supérieures au seuil d'assujettissement à la taxe d'habitation.

Il s'en distingue toutefois :

- en prévoyant également l'extension de la CSA de 0,3 % aux revenus d'activité non salariés (agricoles et non agricoles) ;

- en affectant l'intégralité des ressources ainsi dégagées , dont le montant a été estimé à une fourchette allant de 884 à 910 millions d'euros, à la section II du budget de la CNSA, c'est-à-dire au financement de l'Apa ; l'augmentation du taux de couverture de l'Apa par la CNSA devrait conduire peu ou prou à un partage 50/50 du financement de la prestation entre l'Etat et les départements.

Comme précédemment indiqué, l'article 16 prévoit quant à lui l'affectation du produit de la « Casa » à une section nouvelle du budget de la CNSA à compter de 2014. Pour l'année 2013, il prévoit, à titre dérogatoire, l'affectation de 95 % à la section II et de 5 % à la section IV, mais retire à due concurrence de chacune de ces sections une partie du produit de la CSG pour la transférer au FSV.

Au cours de sa réunion du 17 octobre, la commission des affaires sociales a procédé à une discussion générale sur la proposition de loi de Gérard Roche. Toutefois, elle n'en a pas examiné les articles. C'est ainsi le texte initial de la proposition de loi qui a été examiné en séance publique et qui, après avoir été amendé, a été adopté par le Sénat.

Une semaine plus tard, lors de la discussion du texte en séance, le Gouvernement s'est opposé à la proposition de loi Roche pour deux motifs :

- premièrement, il a estimé que ce texte préemptait le débat à venir sur la prise en charge de la perte d'autonomie alors que l'institution de la « Casa », par l'article 16 du PLFSS pour 2013, permettait de mettre en place une provision en vue de cette réforme, sans anticiper sur les choix qui seraient effectués à cette occasion ; il a également rappelé que pour 2013, un fonds d'urgence de 170 millions d'euros serait mis en place afin d'alléger les charges liées aux prestations de solidarité pour les départements les plus en difficulté ;

- deuxièmement, le Gouvernement a jugé inopportune la création d'une contribution supplémentaire sur les revenus non salariés , alors que l'article 11 du PLFSS pour 2013 prévoit déjà une augmentation des cotisations sociales des travailleurs indépendants pour un montant de 1 milliard d'euros ; toutefois, Michèle Delaunay, ministre déléguée chargée des personnes âgées et de l'autonomie, relevant l'accord de principe du président du RSI, a souligné avoir « pris bonne note de sa bénévolence » et semblé ne pas exclure pour l'avenir un alignement des non-salariés sur les salariés en cette matière.

Privilégiant la solution retenue par l'article 16 du PLFSS, les arguments du Gouvernement ont inspiré la grande majorité des votes négatifs émis contre la proposition de loi Roche , c'est-à-dire ceux des membres du groupe socialiste et d'une partie des membres du groupe du Rassemblement démocratique et social européen (RDSE). Le vote du groupe communiste, républicain et citoyen (CRC) traduit cependant une opposition à toute contribution nouvelle sur les pensions de retraite , que ce soit sous la forme proposée par Gérard Roche ou par le Gouvernement.

Votre rapporteur constate qu' un large consensus existe au sein de la commission des affaires sociales et du Sénat pour élargir l'actuelle assiette de la CSA et étendre la contribution assise sur les revenus salariés aux pensions de retraite, à l'exception des plus modestes d'entre elles.

Des divergences persistent toutefois sur les modalités et le calendrier d'affectation des ressources nouvelles, ainsi que sur une éventuelle extension aux revenus non salariés.

Dans ces conditions, la commission n'a pas adopté d'amendement sur cet article que votre rapporteur vous demande d'adopter sans modification.

Article 17 (art. L. 381-32, L. 382-31 [nouveau] et L. 412-8 du code de la sécurité sociale ; art. L. 2123-25-2, L. 2123-26, L. 2123-27, L. 2123-29, L. 2321-2, L. 2573-8, L. 3123-20-2, L. 3123-21, L. 3123-22, L. 3321-1, L. 3512-1, L. 4135-20-2, L. 4135-21, L. 4135-22, L. 4135-25 et L. 4321-1 du code général des collectivités locales) - Elargissement de la couverture sociale des élus locaux

Objet : Cet article vise à affilier les élus locaux au régime général de la sécurité sociale pour l'ensemble des risques et à assujettir aux cotisations sociales les indemnités de fonction au-delà d'un certain montant.

I - Le dispositif proposé

Le droit actuel : des cotisations sociales sur les indemnités de fonction pour certains élus locaux, et dans certaines situations

Le droit commun de la sécurité sociale applicable aux élus locaux consiste à ne pas assimiler le mandat d'élu local à une activité salariée, l'élu ne se trouvant pas dans une situation de subordination par rapport à un employeur. L'article L. 311-2 du code de la sécurité sociale, qui prévoit que sont affiliés obligatoirement au régime général de la sécurité sociale les salariés, quels que soient le montant et la nature de leur rémunération, la forme, la nature ou la validité de leur contrat, ne trouve donc pas à s'appliquer.

Par exception à ce principe, l'article L. 381-32 du code de la sécurité sociale rattache au régime général de la sécurité sociale certains élus locaux percevant une indemnité de fonction à condition qu'ils aient cessé leur activité professionnelle salariée et qu'ils ne bénéficient pas d'un régime de protection sociale à titre obligatoire ^{16 ( * )} (cas des bénéficiaires de pensions de retraite ou des indépendants bénéficiant du RSI, par exemple). Le régime se veut donc subsidiaire par rapport aux régimes dont bénéficieraient déjà les élus en dehors de leur mandat .

Les élus locaux concernés sont :

- les maires, quelque soit le nombre d'habitants de la commune, et les adjoints au maire des communes de plus de 20 000 habitants ;

- les maires, adjoints aux maires et conseillers des arrondissements des villes de Paris, Lyon et Marseille ;

- les présidents des établissements publics de coopération intercommunale et les vice-présidents pour les établissements couvrant plus de 20 000 habitants ;

- les présidents des syndicats mixtes constitués de collectivités territoriales et d'établissements publics de coopération intercommunale ainsi que les vice- présidents de ces syndicats lorsqu'ils recouvrent 20 000 habitants au moins ;

- les présidents des conseils généraux ou régionaux ainsi que les vice-présidents ayant reçu délégation de l'exécutif ;

- le président du conseil exécutif de Corse, le président de l'assemblée de Corse et les vice-présidents ayant une délégation de l'exécutif.

L'article L. 381-32 du code de la sécurité sociale conduit à la couverture des risques vieillesse, au versement des prestations en espèces de l'assurance maladie, maternité et invalidité et au bénéfice des prestations en nature de ces mêmes régimes. Les cotisations sociales sont, pour ces régimes, celles de droit commun.

S'agissant des accidents du travail, le code général des collectivités territoriales précise que les collectivités sont responsables des dommages résultant des accidents subis par les élus concernés dans l'exercice de leurs fonctions. Des indemnités journalières peuvent être versées par les collectivités locales au titre de la maladie - pour les élus non couverts par l'article L. 381-32 du code de la sécurité sociale - ou des accidents du travail, pour tous les élus.

Enfin, l'ensemble des élus percevant une indemnité de fonction sont affiliés au régime de retraite complémentaire de l'Ircantec. Pour ceux ne bénéficiant pas de l'article L. 381-32 du code de la sécurité sociale, l'ouverture à des régimes facultatifs par rente (Fonpel ou Carel) est possible.

Un changement de paradigme : l'affiliation systématique des élus locaux au régime général de la sécurité sociale

Le présent article change de paradigme en ce qui concerne le régime de sécurité sociale applicable aux élus locaux. Le principe de l'affiliation systématique des élus est retenu, quelle que soit la couverture des risques dont ils bénéficient déjà par ailleurs.

Les cotisations seront prélevées sur les indemnités de fonction dont le montant est supérieur à un seuil défini par décret, en référence à une fraction du plafond de la sécurité sociale. Ce seuil serait de la moitié du plafond de sécurité sociale (18 192 euros par an ou 1 516 euros par mois en 2012).

Ainsi, indépendamment de leur affiliation au régime général à d'autres titres, qui peuvent leur ouvrir des droits par ailleurs, les élus locaux percevant des indemnités de fonction supérieures à 18 182 euros par an, seront affiliés au titre de leur mandat. Les indemnités de représentation ou de déplacement ne sont pas prises en compte.

Au regard de la CSG et de la CRDS, il convient de rappeler que l'ensemble des indemnités de fonction sont assujetties.

Le 1° du paragraphe I du présent article supprime l'article L. 381-32 du code de la sécurité sociale, c'est-à-dire le régime existant d'affiliation de certains élus locaux.

Le 2° du I du présent article crée une nouvelle section dans le code de la sécurité sociale, consacrée aux titulaires de mandats locaux. Au sein de cette section, l'article unique L. 382-31 prévoit que les élus des collectivités territoriales mentionnées à l'article 72 de la Constitution, ainsi que les délégués de ces collectivités membres d'un établissement public de coopération intercommunale, sont affiliés au régime général de la sécurité sociale pour l'ensemble des risques : maladie, maternité et invalidité, vieillesse, famille et accidents du travail-maladies professionnelles.

Le 3° est de conséquence. Il inclut les titulaires de mandats locaux dans la liste des bénéficiaires des dispositions relatives aux accidents du travail-maladies professionnelles.

Le paragraphe II du présent article tire les conséquences du nouveau régime dans le code général des collectivités territoriales. Les membres des conseils municipaux, généraux et régionaux seront affiliés au régime général de la sécurité sociale dans les conditions prévues à l'article L. 382-31 précité.

Le paragraphe III prévoit l'entrée en vigueur du nouveau dispositif à compter du 1 ^er janvier 2013.

Le seuil retenu exclut du dispositif les maires des communes de moins de 1 000 habitants, tous les adjoints au maire de communes de moins de 50 000 habitants (seuls 700 sur les 160 000 adjoints seraient concernés). Les conseillers généraux des départements de moins de 250 000 habitants et les conseillers régionaux des régions de moins d'un million d'habitants seraient également exonérés de toute cotisation.

La charge liée à l'affiliation des élus percevant des indemnités de fonction au-delà du seuil de cotisation représenterait de l'ordre de 140 millions d'euros par an, supportés à 20 % par les élus et à 80 % par les collectivités. Celles-ci ne prendraient plus en charge les remboursements qu'elles effectuent aujourd'hui au titre des accidents du travail survenus dans le cadre d'exercice de la fonction de l'élu (7 millions d'euros d'économies) et les indemnités journalières au titre de la maladie (13 millions d'euros d'économies).

Concrètement, les élus locaux régis par l'ancien article L. 381-32 du code de la sécurité sociale supporteraient toujours le même niveau de cotisation (7,5 %). Les élus locaux entrant dans le régime se verront imputés sur leur indemnité de fonction les 7,5 % de cotisations nouvelles. Les collectivités locales paieront une part patronale de 29,8 %.

En termes de droits nouveaux, l'impact sera le plus évident en matière de retraite, puisque les cotisations ouvrent des droits au titre du régime général . Ceci permettra de compléter les droits à pension acquis par ailleurs, si les élus locaux ont une activité à temps partiel, cotisent en dessous du plafond de sécurité sociale ou sont affiliés à un autre régime que le régime général.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté sur cet article quatre amendements rédactionnels à l'initiative de notre collègue député Gérard Bapt.

III - La position de votre rapporteur

Votre rapporteur est conscient de l'impératif de solidarité nationale et du devoir d'exemplarité des élus. C'est à ce titre que se justifie le plus l'assujettissement de leurs indemnités de fonction aux cotisations sociales, étant rappelé qu'elles sont déjà soumises à CSG et CRDS.

Il convient toutefois de prévoir le cas où des élus locaux auraient des indemnités de fonction inférieures à 1 516 euros par mois, mais ne seraient pas couverts par ailleurs par un régime obligatoire de sécurité sociale. A l'initiative de votre rapporteur, la commission a adopté un amendement afin de leur permettre de cotiser et de s'ouvrir des droits à prestations sociales, à une couverture maladie et à pensions.

Votre rapporteur vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 18 (art. 28 de la loi n° 2011-1906 du 21 décembre 2011 de financement de la sécurité sociale pour 2012 ; art. L. 134-14 [nouveau] et L. 715-1 du code de la sécurité sociale) - Alignement des taux de cotisations au régime général d'assurance maladie des salariés de la Chambre de commerce et d'industrie de Paris et clarification du financement du régime spécial de retraite des chemins de fer secondaires

Objet : Cet article vise, d'une part, à appliquer aux salariés de la Chambre de commerce et d'industrie de Paris affiliés au régime général d'assurance maladie le même régime de cotisations que les fonctionnaires, d'autre part, à clarifier le financement du régime spécial de retraite des chemins de fer secondaires.

I - Le dispositif proposé

L'intégration du régime spécial de la Chambre de commerce et d'industrie de Paris au régime général de la sécurité sociale

Le personnel de la Chambre de commerce et d'industrie de Paris (CCIP) relève d'un régime spécial de sécurité sociale. Ce régime est la conséquence de leur statut particulier. Les salariés de la CCIP sont des agents consulaires ; ce ne sont pas des fonctionnaires mais des agents de droit public titulaires.

Ce personnel a été progressivement intégré au régime général.

L'article 70 de la loi n° 2005-882 du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises a tout d'abord prévu l'affiliation des salariés et anciens salariés de la CCIP au régime général pour les risques vieillesse et invalidité à compter du 1 ^er janvier 2006. Cette mesure avait été justifiée, à l'époque, par la situation de déficit structurel de ce régime spécial et la volonté d'alignement de la CCIP sur les autres chambres de commerce et d'industrie ^{17 ( * )} .

En pratique, seul le risque vieillesse a été transféré au régime général, la gestion du risque invalidité étant difficile à dissocier de celle du risque maladie non transféré.

Dans la continuité de cette réforme, l'article 28 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 a ensuite prévu le transfert, du régime spécial vers le régime général, des risques maladie et maternité pour les salariés et anciens salariés de la CCIP, à compter du 1 ^er janvier 2013 ainsi qu'à cette même date, leur affiliation au régime général pour le risque invalidité.

Cette intégration doit coïncider avec la date de création de la Chambre de commerce et d'industrie de région Paris Ile-de-France ^{18 ( * )} , à laquelle seront rattachées outre la CCIP, les chambres de commerce et d'industrie territoriales de l'Essonne et de Seine-et-Marne ainsi que les chambres de commerce et d'industrie départementales des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis, du Val-de-Marne, du Val-d'Oise et des Yvelines.

Il est prévu que le régime général prenne en charge uniquement les prestations en nature servies au titre des risques maladie, maternité, invalidité et décès . Les personnels de la CCIP ne sont pas concernés par les prestations en espèces (indemnités journalières) du régime général. En effet, ils bénéficient d'une prise en charge de ces prestations par la CCIP ; les statuts du personnel prévoient ainsi le maintien du salaire même en cas d'arrêt de travail pour maladie non professionnelle. Les autres chambres de commerce, elles, ne prennent pas en charge les prestations en espèces, qui sont donc versées par le régime général.

L'application, aux salariés de la CCIP intégrés au régime général, des mesures relatives aux fonctionnaires

Le présent article comporte trois mesures qui tiennent compte du statut particulier des salariés de la CCIP. Celles-ci modifient l'article 28 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2012.

- Une affiliation limitée aux prestations en nature

Le a) du paragraphe I apporte la précision omise dans la loi de financement pour 2012, selon laquelle l'affiliation des salariés de la CCIP au régime général ne vaut que pour les prestations en nature .

Les prestations en espèces prévues aux articles L. 321-1 et L. 331-3 du code de la sécurité sociale, c'est-à-dire les indemnités versées respectivement en cas d'arrêt maladie et d'arrêt maternité, sont prises en charge par la CCIP.

- Le maintien de l'exemption de la cotisation salariale d'assurance maladie

Le b) du I prévoit le maintien de l'application aux personnels de la CCIP des dispositions de l'article L. 131-9 du code de la sécurité sociale.

En application de cet article, introduit par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998, les salariés de la CCIP ne sont pas redevables de la cotisation salariale d'assurance maladie, maternité, invalidité et décès du régime général .

Cette cotisation salariale est, en effet, destinée à financer les prestations en espèces du régime général, dont ne bénéficient pas les salariés de la CCIP. Il est donc logique que, comme les fonctionnaires, ils soient dispensés de cette cotisation.

Or, dans le cadre de l'intégration du régime spécial de la CCIP au régime général, le maintien de l'exemption de cotisation salariale d'assurance maladie pour ses personnels nécessite une disposition législative . A défaut, ceux-ci se verraient assujettis au taux de cotisation applicable aux assurés du régime général, soit 0,75 %.

- L'alignement du taux de cotisation dû par la CCIP sur celui acquitté par l'Etat

Par analogie avec les règles appliquées pour les fonctionnaires relevant du régime général pour les seules prestations en nature, le paragraphe II du présent article prévoit que le taux de cotisation dû par la CCIP pour ses salariés affiliés au régime général soit identique à celui acquitté par l'Etat pour les fonctionnaires affiliés au régime général.

Actuellement de 5,1 %, ce taux de la cotisation sera porté à 9,7 % au terme d'une période transitoire de montée en charge qui s'achèvera au 31 décembre 2018. Un projet de décret simple, en cours d'élaboration, fixe le calendrier de ce relèvement, selon une progressivité annuelle de 0,7 point.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par le Gouvernement portant sur le régime spécial de retraite des agents des chemins de fer secondaires d'intérêt général, des chemins de fer d'intérêt local et des tramways , qui est en voie d'extinction.

L'amendement modifie tout d'abord le titre du chapitre IV du titre III du livre I ^er du code de la sécurité sociale (« Relations interrégimes » à la place de « Compensation »).

Il rétablit ensuite, après l'article L. 134-13, une section 6 intitulée « Relations entre le régime général et les régimes spéciaux » ^{19 ( * )} , composée d'un article unique, l'article L. 134-14 .

Celui-ci prévoit que les charges et les produits du régime spécial de retraite des agents des chemins de fer secondaires d'intérêt général, des chemins de fer d'intérêt local et des tramways, mentionnés à l'article L. 715-1, sont retracés dans les comptes de la Caisse nationale d'assurance vieillesse (Cnav) qui en assure l'équilibre financier. Cette mesure s'appliquera à compter de l'exercice 2013. En contrepartie, la Cnav recevra les réserves du régime spécial.

Le régime spécial de retraite des agents des chemins de fer secondaires, créé en 1922, n'accueille plus de nouveaux assurés depuis 1954, date à laquelle les agents nouvellement recrutés ont été basculés vers la Cnav pour la couverture retraite de base et vers la Carcept ^{20 ( * )} pour la couverture complémentaire. Il compte aujourd'hui moins de 8 000 assurés.

Depuis 1992, la Cnav en assure la gestion dans le cadre d'un fonds spécial qui, conformément aux dispositions des articles L. 715-2 et D. 715-1 du code de la sécurité sociale, doit être équilibré en recettes et en dépenses. Lorsque les recettes ne permettent pas de couvrir la totalité des dépenses, l'équilibre du fonds est assuré par le versement d'une contribution de l'Etat dont le montant est fixé en loi de finances.

Comme le note la Cour des comptes dans son rapport sur la certification des comptes du régime général portant sur l'exercice 2011, ce fonds dégage des déficits depuis 2005. Cependant, la Cnav s'est abstenue à ce jour de constater une quelconque créance sur l'Etat. Au 31 décembre 2011, cette créance s'élevait pourtant à 84 millions d'euros.

Pour la Cour, le défaut d'inscription dans les comptes de la Cnav de la créance qu'elle détient sur l'Etat au titre du financement des déficits du fonds spécial des chemins de fer secondaires affecte la sincérité et la fidélité des comptes de la caisse.

En prévoyant que les charges et les produits du régime spécial sont retracés dans les comptes de la Cnav, le présent amendement répond à l'observation de la Cour .

III - La position de votre rapporteur

Votre rapporteur reconnaît l'utilité de cet article qui, d'une part, précise les modalités d'intégration du régime spécial de la Chambre de commerce et d'industrie de Paris au régime général, d'autre part, rationalise les relations financières entre le régime spécial des chemins de fer secondaires et la Cnav.

En conséquence, il vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 19
(art. 18 de la loi n° 2004-803 du 9 août 2004 relative au service public
de l'électricité et du gaz et aux entreprises électriques et gazières)
Relèvement des taux de la contribution tarifaire d'acheminement

Objet : Cet article prévoit le relèvement de la fourchette des taux de la contribution tarifaire d'acheminement (CTA) applicable aux prestations de distribution de gaz pour répondre au besoin de financement du régime spécial de retraite des industries électriques et gazières (IEG).

I - Le dispositif proposé

La contribution tarifaire d'acheminement

La CTA constitue une imposition de toute nature instituée par l'article 18 de la loi n° 2004-803 du 9 août 2004 relative au service public de l'électricité et du gaz et aux entreprises électriques et gazières. Elle participe au financement de deux catégories de dépenses de la branche vieillesse de la Caisse nationale des industries électriques et gazières (Cnieg) :

- d'une part, les droits spécifiques passés : il s'agit des droits des agents travaillant dans les activités dites « régulées » (c'est-à-dire les activités d'acheminement de l'énergie), constitués avant l'adossement, le 31 décembre 2004, du régime spécial au régime général. La part des charges prise en charge par la CTA a été fixée à 60,43 % du total des droits spécifiques passés ;

- d'autre part, la soulte due à la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés (Cnav) en contrepartie de l'adossement du régime à hauteur de la même quote-part que pour les droits spécifiques, soit 60,43 %. Dans le cadre de l'adossement en effet, les régimes de retraite de droit commun versent à la Cnieg des financements égaux à la somme des pensions de vieillesse qu'ils auraient versées, selon leurs propres règles, aux agents des industries électriques et gazières (IEG) si ces derniers relevaient de leurs régimes. En contrepartie, les régimes de droit commun perçoivent des cotisations dont la somme correspond à celle des cotisations qui leur auraient été versées si les agents des IEG relevaient de leurs régimes. La neutralité de l'adossement est assurée par le versement d'une soulte au régime général.

En 2011, le rendement de la CTA a été de 1,138 milliard d'euros , dont 73 % ont financé les droits spécifiques et 27 % ont été reversés à la Cnav au titre de la soulte.

La CTA est assise sur la part fixe hors taxe des tarifs d'utilisation des réseaux de transport et de distribution d'électricité et sur une quote-part hors taxe des tarifs d'utilisation des réseaux de transport et de distribution de gaz naturel. Elle revêt quatre taux différents selon qu'il s'agit de la distribution ou du transport de l'électricité ou du gaz naturel. Ces taux sont fixés par arrêté interministériel des ministres chargés de l'énergie, du budget et de la sécurité sociale, après avis de la commission de régulation de l'énergie, dans la limite de fourchettes définies par la loi du 9 août 2004 . Ces taux sont compris :

- entre 1 % et 10 % s'agissant de l'utilisation des réseaux de transport de gaz naturel ;

- entre 10 % et 20 % s'agissant de l'utilisation des réseaux de distribution de gaz naturel ;

- entre 5 % et 15 % s'agissant de l'utilisation des réseaux de transport et de distribution d'électricité de tension supérieure ou égale à 50 kilovolts ;

- et entre 15 % et 30 % s'agissant de l'utilisation des autres réseaux de distribution d'électricité.

Les difficultés financières du régime de retraite des IEG

Le paragraphe V de l'article 18 de la loi du 9 août 2004 prévoit que les taux de la CTA sont fixés « en fonction des besoins prévisionnels des cinq prochaines années ». En décembre 2005, les taux ont ainsi été établis à des niveaux permettant d'équilibrer sur cinq ans l'évolution des droits passés relatifs aux activités régulées. Cette mesure a permis à la Cnieg de dégager un excédent jusqu'en 2007 puis ponctuellement en 2010. Il a été décidé en 2010 de maintenir inchangés les niveaux de ces taux en raison d'un surcroît de financement intervenu de manière exceptionnelle dans le cadre de la clause de revoyure de l'adossement avec l'Agirc et l'Arrco.

Cependant, depuis l'exercice 2011, la branche vieillesse de la Cnieg se trouve de nouveau en situation de déficit, le produit de la CTA ne permettant pas d'assurer l'intégralité du financement des charges qui lui incombent .

Selon le rapport à la commission des comptes de la sécurité sociale d'octobre 2012, sous l'hypothèse d'un maintien des taux à leurs niveaux actuels, le déficit de la branche vieillesse de la Cnieg atteindrait 100 millions d'euros en 2012 puis 150 millions d'euros en 2013, ce qui conduirait à l'épuisement de ses réserves fin 2013 .

Le relèvement de la fourchette de taux s'appliquant à la distribution de gaz naturel

Pour répondre au besoin de financement du régime spécial de retraite des IEG, le Gouvernement prévoit d'augmenter les taux de la CTA.

A cette fin, seul le relèvement du taux applicable à la distribution du gaz naturel requiert une intervention législative. Le présent article prévoit de modifier le paragraphe V de l'article 18 de la loi du 9 août 2004 pour élargir la fourchette qui encadre la fixation de la CTA applicable aux tarifs de distribution du gaz naturel . La borne plancher passerait de 10 % à 15 % et la borne plafond de 20 % à 25 %.

S'agissant des hausses des trois autres taux applicables respectivement à la distribution d'électricité, au transport d'électricité et au transport de gaz, elles s'opéreront à l'intérieur des fourchettes actuellement définies par la loi.

Au total, selon l'étude d'impact annexée au présent projet de loi, les nouveaux taux définis par arrêté pour les cinq prochaines années passeront de :

- 8,2 % à 9,51 % pour les prestations de transport d'électricité ;

- 21,0 % à 23,65 % pour les prestations de distribution d'électricité ;

- 5,3 % à 5,77 % pour les prestations de transport de gaz naturel ;

- 17,7 % à 21 % pour les prestations de distribution de gaz naturel.

Ces hausses de taux engendreraient pour la Cnieg un surcroît de recettes de 160,5 millions d'euros en 2013 et de 165 millions d'euros en 2016. La hausse du taux applicable aux tarifs de distribution de gaz naturel rapporterait à elle seule 45 millions d'euros en 2013 et 48 millions d'euros en 2016.

Les relèvements de la CTA engendrent très peu de changements pour le consommateur final d'énergie. Selon les exemples fournis dans l'étude d'impact, le surcoût sera de 20 centimes par mois pour un foyer de cinq personnes habitant un logement de 120 mètres carrés exclusivement équipé au gaz, et de 27 centimes par mois pour ce même foyer si son logement est équipé à l'électricité.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de votre rapporteur

Votre rapporteur accueille favorablement cette mesure qui permet de maintenir l'équilibre financier du régime spécial de retraite des industries électriques et gazières et la neutralité financière de son adossement aux régimes de droit commun sans peser de manière excessive sur les consommateurs.

Il vous demande donc d'adopter cet article sans modification.

Article 20 (art. L. 136-2 et L. 137-16 du code de la sécurité sociale) - Régime social de l'indemnité spécifique versée à l'occasion de la rupture conventionnelle du contrat de travail

Objet : Cet article vise à assujettir au forfait social la part des indemnités de rupture inférieure au plafond d'exonération des cotisations sociales (deux plafonds de la sécurité sociale).

I - Le dispositif proposé

Des indemnités de rupture conventionnelle aujourd'hui assimilées aux indemnités de licenciement

Le rapport du comité d'évaluation des dépenses fiscales a souligné à l'été 2011 que le régime français d'exonération aux prélèvements fiscaux et sociaux - selon les montants - des indemnités de licenciement, de mise à la retraite, versées dans le cadre d'un plan de sauvegarde de l'emploi ou de rupture conventionnelle n'avait pas d'équivalent à l'étranger. Selon l'étude d'impact du présent article, l'Allemagne, les Etats-Unis ou la Suède assujettissent ces indemnités au régime fiscal et social de droit commun. Le Royaume-Uni les exonère dans le cadre d'un plafond plus bas qu'en France. L'Italie les soumet au taux de la première tranche de l'impôt sur le revenu.

La loi du 25 juin 2008 portant modernisation du marché du travail a créé une modalité de rupture du contrat de travail dont peuvent convenir d'un commun accord l'employeur et le salarié. Il n'y a pas, comme dans le cas d'un licenciement, de décision unilatérale de l'employeur, mais un accord qui doit être homologué par les Direccte (direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation du travail et de l'emploi), ou, pour les salariés protégés, par l'inspection du travail. Le salarié bénéficie de l'indemnisation au titre du chômage dans les conditions de droit commun.

En 2010, on relevait 253 000 ruptures conventionnelles, pour 30 500 ruptures pour mise à la retraite et 305 000 licenciements.

Le régime social des indemnités de rupture conventionnelle est identique à celui des indemnités de licenciement à deux exceptions près.

Les indemnités versées à un salarié pouvant liquider une pension de retraite à un régime obligatoire de base sont soumises à cotisations sociales, CSG et impôts au premier euro. Pour les salariés couverts par l'accord national interprofessionnel du 11 janvier 2009 (secteur privé à l'exception des professions libérales, des associations et des employeurs agricoles), le montant de l'indemnité conventionnelle est fixé au niveau de l'indemnité légale. Toute indemnité supérieure à l'indemnité légale est donc soumise à CSG.

On rappelle enfin que, s'agissant des indemnités de rupture conventionnelle comme des indemnités de licenciement, les indemnités supérieures à dix plafonds annuels de la sécurité sociale (363 720 euros) sont assujetties aux cotisations sociales, CSG et impôts au premier euro.

Régime des indemnités de rupture conventionnelle

Source : étude d'impact du présent article

Les modifications proposées par le Gouvernement : un assujettissement au forfait social

Le 1° du paragraphe I du présent article supprime de la liste des exemptions au forfait social les indemnités de rupture conventionnelle (article L. 137-15 du code de la sécurité sociale). Les indemnités de licenciement, de mise à la retraite, ainsi que de départ volontaire versées dans le cadre d'un plan de sauvegarde de l'emploi resteraient exonérées.

Le Gouvernement considère que les indemnités de rupture conventionnelle ne peuvent faire l'objet du même régime que celles résultant d'une décision unilatérale de l'employeur.

En conséquence, le 2° du I intègre les indemnités de rupture conventionnelle dans l'assiette du forfait social (20 %) pour celles non assujetties aux cotisations sociales (sont assujettis en totalité les salariés pouvant liquider leur pension et les indemnités supérieures à dix plafonds annuels de la sécurité sociale). L'assiette du forfait social serait la part de l'indemnité non soumise à cotisations sociales, en dessous de deux plafonds annuels de la sécurité sociale de telle sorte que les employeurs assument une contribution, quelle que soit sa forme, sur l'ensemble des montants des indemnités de rupture conventionnelle.

Nouveau régime proposé pour les indemnités de rupture conventionnelle

Source : étude d'impact du présent article

Le paragraphe II du présent article précise que l'assujettissement des indemnités de rupture est indépendant de leur assujettissement à l'impôt sur le revenu.

Le rendement de la mesure est estimé à 330 millions d'euros sur la base de 250 000 ruptures conventionnelles prévues au titre de 2013, avec un montant moyen d'indemnité de 7 430 euros en 2010.

L'ensemble du produit issu de la mesure serait affecté à la Caisse nationale de l'assurance maladie. La clé de répartition du produit du forfait social à 20 % est donc ainsi modifiée :

	Situation actuelle	2013
Assurance maladie	5 %	6,1 %
Assurance vieillesse	6 %	5,6 %
FSV	9 %	8,3 %
Total	20 %	20 %
Source : projet de loi de financement de la sécurité sociale

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel sur cet article.

III - La position de votre rapporteur

Le régime dérogatoire appliqué aux indemnités de rupture conventionnelle fait partie des niches sociales examinées par le comité d'évaluation des dépenses fiscales qui lui a attribué la note de 0 sur une échelle allant de 0 à 3, 0 caractérisant les niches fiscales et sociales à la fois inefficaces et inefficientes.

La mesure proposée par le Gouvernement va donc dans le sens d'une réduction du montant des niches sociales que la commission réclame de ses voeux de manière constante.

Votre rapporteur vous demande donc d'adopter cet article sans modification.

Article 21 (art. L. 862-2, L. 862-3, L. 862-4, L. 862-5, L. 862-6 et L. 862-7 du code de la sécurité sociale) - Remboursement par le fonds CMU des dépenses des organismes gestionnaires de la CMU-c

Objet : Cet article permet un remboursement des dépenses de CMU-c engagées par les organismes gestionnaires, notamment la Cnam, plus proches des réalisations effectives.

I - Le dispositif proposé

Le financement actuel de la CMU-c

La loi n° 99-641 du 27 juillet 1999 portant création d'une couverture maladie universelle a créé deux mécanismes de solidarité :

- la couverture maladie universelle (CMU) permet l'affiliation au régime de base de toute personne résidant en France ^{21 ( * )} de façon stable et régulière lorsqu'elle n'a droit à aucun titre aux prestations en nature d'un régime d'assurance maladie et maternité.

Seul le régime général assure la gestion de ce dispositif, qui n'est pas lié aux ressources du bénéficiaire mais à sa condition de non-affiliation à un régime. D'ailleurs, l'assuré dont le niveau de ressources est supérieur à 9 164 euros par an pour 2011 verse une cotisation égale à 8 % de son revenu fiscal de référence. La loi de 1999 a attribué de nouvelles ressources fiscales à la Cnam pour financer la CMU.

Le nombre de bénéficiaires de la CMU s'élève à 2,15 millions à la fin de 2011 dont 85 % en métropole et 15 % dans les départements d'outre-mer. Les allocataires du revenu de solidarité active ( RSA ) représentent 75 % des assurés CMU ;

- la couverture maladie universelle complémentaire (CMU-c) fournit une assurance complémentaire gratuite pour les personnes disposant de ressources inférieures à 7 771 euros par an, soit 648 euros par mois . A la fin 2011, le nombre de bénéficiaires s'élève à 4,4 millions , dont 87 % en métropole et 13 % dans les départements d'outre-mer. En métropole, les bénéficiaires de la CMU-c représentent 5,9 % de la population et 30 % dans les DOM. Presque le quart des effectifs métropolitains sont concentrés dans cinq départements : Nord, Bouches-du-Rhône, Seine-Saint-Denis, Pas-de-Calais et Paris.

Le dispositif de la CMU-c est relativement connu et on estime que seuls 16 % des bénéficiaires potentiels n'ont pas fait valoir leurs droits.

La CMU-c peut être gérée, au choix du bénéficiaire, par son régime obligatoire de base, ce qui est le cas à 84,3 % fin 2011, ou par un organisme complémentaire (OC, 15,7 % des situations).

Les régimes de base et les organismes complémentaires ont dépensé 1,7 milliard d'euros en 2010 pour la CMU-c, c'est-à-dire la part complémentaire des prestations des bénéficiaires, dont 1,5 milliard pour le seul régime général (Cnam).

Le « fonds de financement de la protection complémentaire de la couverture universelle du risque maladie », établissement public communément appelé « fonds CMU » alors que l'appellation fonds CMU-c serait plus logique, verse aux organismes gestionnaires un montant forfaitaire pour chaque bénéficiaire de la CMU-c qu'ils gèrent : ce forfait s'élevait à 340 euros de 2006 à 2008 et a été revalorisé à 370 euros depuis 2009.

Or, ce forfait ne couvre pas l'ensemble des dépenses des organismes gestionnaires qui, en outre, varient sensiblement en fonction de la situation de santé de leurs bénéficiaires : le coût moyen par bénéficiaire s'élevait ainsi à 429,75 euros en 2010 pour la Cnam et à 372,4 euros pour les complémentaires . Depuis 2005, la Cnam est constamment déficitaire dans la gestion des allocataires de la CMU-c et finance donc une partie des dépenses par ses ressources générales ; pour les organismes complémentaires, l'écart entre les recettes perçues du fonds CMU-c et leurs dépenses afférentes est moindre, même si la moyenne peut masquer des situations diverses selon les OC.

D'abord financé principalement par une dotation de l'Etat, le fonds a ensuite perçu une fraction des taxes sur l'alcool et sur le tabac, puis exclusivement, à compter de 2009, une contribution des organismes complémentaires. Cette « taxe de solidarité » atteint 6,27 % du montant de la cotisation des adhérents ^{22 ( * )} . La CMU-c repose donc sur un mécanisme de solidarité entre les cotisants à un contrat de complémentaire santé et ceux qui disposent de ressources inférieures à 648 euros par mois .

Ressources du fonds CMU

Source : fonds CMU

Le maintien d'un forfait de remboursement, qui sera dorénavant limité aux dépenses réelles et qui sera majoré pour la Cnam

Les dépenses des contrats CMU-c sont remboursées par le fonds aux organismes gestionnaires sous la forme d'un forfait par bénéficiaire : dès lors, si les dépenses réelles dépassent ce forfait, les organismes supportent la différence ; a contrario , lorsque la dépense est inférieure au forfait, les gestionnaires conservent cet excédent.

Selon les estimations du fonds CMU pour 2011, les dépenses moyennes de la Cnam excèdent d'environ 75,3 euros le montant des remboursements, ce qui entraîne un déficit de gestion de près de 257 millions d'euros pour la seule année 2011. Pour les organismes complémentaires, le déficit est estimé à 8,7 millions. Les autres régimes de base qui gèrent le dispositif sont dans des situations contrastées : la mutualité sociale agricole est déficitaire (0,78 million) et le régime social des indépendants excédentaire.

La réforme proposée ( 1° du paragraphe I ) préserve le principe d'un forfait annuel, qui sera fixé par décret puis revalorisé chaque année selon l'inflation prévisionnelle. L'étude d'impact du projet de loi mentionne le relèvement du forfait de 370 à 400 euros pour 2013 .

Contrairement à la situation actuelle, le remboursement des sommes dues sera limité aux dépenses réellement effectuées par les organismes gestionnaires.

En outre, le remboursement à destination de la Cnam sera majoré , dans des conditions fixées par décret, d'un versement permettant la prise en compte du niveau plus important des dépenses qu'elle engage.

A titre exceptionnel en 2013, cette majoration tiendra compte des sommes engagées par la Cnam pour les exercices 2012 et 2013 dans la limite du résultat comptable du fonds ( paragraphe II ).

Dans le même temps, la réforme ( 2° du paragraphe I ) supprime la possibilité d'affecter, par arrêté, tout ou partie du report à nouveau du fonds CMU au profit de la Cnam. Cette possibilité avait été introduite par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 ^{23 ( * )} pour prendre en compte la situation particulièrement déficitaire de la Cnam au regard de la gestion des allocataires de la CMU-c. Ce dispositif n'est plus nécessaire, du fait de la majoration du remboursement envers la Cnam prévu précédemment.

Le fonds CMU devra transmettre au Gouvernement, au plus tard le 1 ^er septembre de chaque année, l'état des sommes correspondant à la prise en charge pour l'ensemble des organismes gestionnaires.

Par ailleurs, les 4° et 6° du paragraphe I clarifient la répartition des compétences en ce qui concerne le contrôle du recouvrement de la taxe due par les organismes complémentaires pour financer le fonds CMU : celui-ci définira les orientations (4°) de ce contrôle au vu des vérifications (6°) qu'il aura opérées et en liaison avec les organismes chargées du recouvrement des cotisations sociales. Le droit actuel prévoit que ces organismes peuvent déléguer le contrôle au fonds CMU.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a pas apporté de modification à cet article.

III - La position de votre rapporteur

Le remboursement des dépenses liées à la couverture maladie universelle complémentaire est basé sur un forfait qui présente deux biais : il est aujourd'hui insuffisant pour couvrir les frais de la plupart des organismes gestionnaires ; il peut être supérieur aux charges réellement engagées.

La réforme proposée corrige ces défauts, en revalorisant le montant du forfait et en limitant le remboursement aux dépenses réelles.

On peut cependant regretter le « découpage » de cette réforme puisque son pendant financier, à savoir l'augmentation des ressources du fonds, est prévu, non pas dans le présent projet de loi de financement, mais dans le projet de loi de finances pour 2013. Selon son article 38, le fonds bénéficiera en effet, à compter du 1 ^er janvier 2013 :

- de la part de l'Etat au sein de la taxe sur les boissons sucrées, pour un montant estimé de 153 millions ;

- de la part de la Cnam au sein de la taxe sur les boissons sucrées, pour un même montant estimé ;

- de la taxe sur les boissons avec édulcorants affectée aujourd'hui à l'Etat (61 millions).

L'exposé des motifs du projet de loi de financement évoque au total « un effort de près de 360 millions d'euros », mais ce calcul inclut étonnamment le transfert par la Cnam au fonds CMU des recettes qu'elle perçoit de la taxe sur les boissons sucrées (153 millions attendus en 2013) ; or, dans le même temps, la Cnam sera la première bénéficiaire de l'amélioration des remboursements opérés par le fonds... Il est donc très malaisé de savoir si, en définitive, les équilibres du régime général d'assurance maladie en seront améliorés.

L'« effort » de l'Etat se limite en fait à 214 millions d'euros au profit du fonds CMU, mais l'exposé des motifs de l'article 38 du projet de loi de finances souligne qu'en réalité, « ces réaffectations seront sans effet sur l'équilibre financier de l'Etat » du fait de mesures prises par ailleurs.

En ce qui concerne l'article lui-même, le forfait versé à la Cnam sera majoré si ses dépenses y sont supérieures. Réserver ce dispositif à la Cnam et ne pas l'ouvrir aux organismes gestionnaires qui seraient dans la même situation pourraient constituer une rupture d'égalité . En outre, la majoration du forfait n'est pas conditionnée, dans la rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale, à l'existence d'un excédent pour le fonds CMU , contrairement au droit existant.

A l'initiative de votre rapporteur, la commission a adopté, à l'unanimité, un amendement visant à modifier l'alinéa 5 de l'article pour prendre en compte ces deux sujets.

Votre rapporteur vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 22 (art. 575 et 575 A du code général des impôts) - Mesures relatives à la fiscalité des tabacs

Objet : Cet article vise à modifier la fiscalité des tabacs dans un objet d'optimisation des recettes et de lutte contre le tabagisme.

I - Le dispositif proposé

Les droits sur les tabacs, une fiscalité complexe et illisible

Les droits sur les tabacs offrent aujourd'hui l'exemple d'une fiscalité inutilement complexe et opaque. Celle-ci ne peut être comprise qu'à la lumière de son impact sur les différents acteurs du marché. Les enjeux économiques ont été dans l'histoire tout aussi prégnants que les objectifs de santé publique pour déterminer la structure et le mode de calcul des droits de consommation sur les tabacs.

Les droits sur les tabacs s'appliquent à six groupes de produits.

Les groupes de produits de la fiscalité du tabac

Cigarettes

Cigares et cigarillos

Tabac à rouler

Autres tabacs à fumer

Tabacs à fumer

Tabacs à mâcher

Les droits de consommation sur les cigarettes constituent l'élément central de la fiscalité sur le tabac. Ils sont calculés de manière différente de ceux applicables aux autres produits du tabac, auxquels est simplement applicable un taux proportionnel, avec un minimum de perception.

Le calcul des droits de consommation sur les cigarettes suppose plusieurs étapes.

Tout d'abord, est établi chaque année un prix de référence de la cigarette. Ce prix correspond au prix moyen pondéré de vente ^{24 ( * )} au détail de l'année n-1. Il est établi au plus tard le 31 janvier de l'année n sur la base de la valeur totale toutes taxes comprises des produits mis à la consommation, divisée par la quantité totale mise à la consommation.

Dans la perspective de la taxation, le prix de référence est établi pour mille cigarettes et arrondi à la demi-dizaine d'euros immédiatement supérieure par rapport au prix moyen pondéré.

Exprimé pour un paquet de cigarettes, le prix de référence est en 2012 de 5,70 euros pour vingt cigarettes.

Pour cette classe de prix, les droits sur les tabacs sont calculés de manière proportionnelle. On applique un pourcentage - 64,25 % en 2012 - au prix de référence. Les droits de consommation sur un paquet de vingt cigarettes à 5,70 euros s'établissent ainsi à 3,66 euros. Il convient d'ajouter à ces droits la TVA, calculée « en dedans », avec un taux de 16,388 % ^{25 ( * )} , soit une TVA de 0,90 euro pour un paquet de vingt cigarettes de la classe de référence. Au total, la charge fiscale sur la classe de prix de référence est de 80,52 %, soit de 4,59 euros pour un paquet de vingt cigarettes.

Taxation en 2012 des cigarettes par rapport au prix de référence (5,70 €) ^*
Structure de prix	Taux	Paquet 20 cigarettes à 5,35 €	Paquet 20 cigarettes à 5,50 €	Paquet 20 cigarettes à 5,70 €	Paquet 20 cigarettes à 6,20 €
Prix de vente au détail		5,35 €	5,50 €	5,70 €	6,20 €
Remise brute allouée au débitant	8,54 % du prix de vente au détail	0,45 €	0,46 €	0,48 €	0,52 €
Droit de consommation	64,25 %			3,66 €
dont part proportionnelle au prix de vente	54,57 %	Minimum de perception + 10 % 4,02 €	Minimum de perception 3,66 €		3,38 €
dont part spécifique en euros pour 1 000 cigarettes	27,58 €				0,55 €
TVA	16,388 % du prix de vente au détail	0,87 €	0,90 €	0,93 €	1,01 €
Charge fiscale totale		4,89 €	4,56 €	4,59 €	4,94 €
soit par rapport au prix de vente au détail		91,4 %	82,90 %	80,52 %	79,67 %
Marge yc remise débitant en centimes		1 centime	48 centimes	63 centimes	74 centimes
* Les prix hors prix de référence diffèrent volontairement de la réalité du marché, avec un paquet de Marlboro à 6,60 euros et un paquet de Gauloises à 6,10 euros. Cela signifie que le prix de référence est plutôt « en arrière » du marché. Il y a en effet un décalage d'une année entre les prix de marché et le prix de référence.
Source : tarif des douanes

Le calcul des droits sur les cigarettes appartenant à d'autres classes de prix est plus complexe. La taxation a, en effet, un caractère mixte. Elle se décompose entre une part spécifique et une part proportionnelle (soit une formule : a + b % x prix ).

Le mode de détermination de la part spécifique est la suivante. Cette part correspond à l'application d'un pourcentage (12 %) sur la charge fiscale de la classe de prix de référence ( cf. tableau ci-dessus : 4,59 euros sur un paquet de vingt cigarettes), soit 0,55 euro pour un paquet de vingt cigarettes. Cette part est fixe, en valeur, pour le calcul des droits de consommation sur les cigarettes dont le prix n'est pas aligné sur le prix de référence.

La part proportionnelle est exprimée en pourcentage. Ce pourcentage est calculé à partir de la classe de prix de référence. Pour cette classe, la part proportionnelle est égale à la différence entre le droit de consommation et la part spécifique. Pour un paquet de vingt cigarettes au prix de référence de 5,70 euros, la part proportionnelle est donc de 3,66 euros (droit de consommation) - 0,55 euro (part spécifique), soit 3,11 euros. Exprimé en pourcentage, ceci correspond à 54,57 % du prix de référence. La part proportionnelle est donc obtenue pour toutes les classes de prix par l'application à ce prix d'un pourcentage de 54,57 %.

L'application d'une telle formule mixte - part spécifique et part proportionnelle - a pour effet de rendre la fiscalité sur les tabacs dégressive en fonction du prix. Le montant de l'accise est proportionnel au prix de vente, mais le taux de taxation est inversement proportionnel au prix de vente. Plus le taux spécifique est élevé, plus cette caractéristique se vérifie.

Evolution des droits de consommation sur les cigarettes
en fonction du prix

Impact du minimum de perception

Source : direction générale des douanes et des contributions indirectes

Enfin, le code général des impôts prévoit un minimum de perception . Pour les cigarettes dont les droits de consommation seraient inférieurs, c'est ce minimum qui est appliqué. En 2012, le minimum de perception est de 183 euros pour mille cigarettes, soit 3,66 euros pour un paquet de vingt cigarettes. Le minimum de perception est donc aligné en 2012 sur la charge fiscale de la classe de prix de référence (paquet à 5,70 euros les vingt cigarettes). Les cigarettes dont le prix est fixé en deçà de 94 % du prix de référence (en dessous de 5,36 euros pour un paquet de cigarettes en 2012) supportent un minimum de perception majoré de 10 %.

Le minimum de perception, ainsi que les prix auxquels il s'applique, peut être relevé en cours d'année par arrêté du ministre du budget en fonction de la hausse des prix constatée par rapport au prix de référence.

L'effet des droits de consommation sur la structure de marché

La fixation relative des parts spécifiques et des parts proportionnelles a un impact fort sur la structure de marché et sur les recettes à attendre des droits sur les tabacs.

Les produits les moins chers de « l'arbre de prix » du marché de la cigarette sont aujourd'hui proches de la classe de prix de référence, du fait de la définition de celui-ci comme le prix moyen pondéré de l'année précédente et de la fixation du minimum de perception au même niveau que la classe de prix de référence. Ils sont donc peu sensibles à une variation de la part spécifique.

En revanche, le relèvement de la part spécifique renforce l'avantage donné aux produits les plus chers, dits « premium » . Dès lors que leur taxation relative baisse à mesure que la part spécifique augmente, leur avantage comparatif occasionne potentiellement une diminution du produit de la fiscalité.

Les changements proposés

Le paragraphe I du présent article réécrit intégralement l'article 575 du code général des impôts sur les droits de consommation du tabac.

Le premier objectif est de simplifier le mécanisme fiscal. Ainsi, le montant de la part spécifique serait obtenu par l'application d'un taux spécifique au prix de référence. En retenant le taux spécifique de 12,5 % proposé par le II du présent article et en l'appliquant au prix de référence, on obtient directement le montant de la part spécifique (sans passer par le calcul de la charge fiscale de référence). Appliquée à 2012, la part spécifique serait donc de 5,70 euros ^{26 ( * )} x 12,5 %, soit 71 centimes.

Le taux proportionnel serait, lui, calculé par différence entre le taux normal et le taux spécifique, soit 64,25 % - 12,5 % = 51,75 % (taux normal = taux spécifique + taux proportionnel).

Le deuxième objectif est de prévoir le même mode de calcul des droits sur les tabacs pour toutes les catégories de produits, en l'alignant sur celui des droits sur les cigarettes. Les droits sur chaque catégorie de produit seront donc établis sur la base d'une part spécifique et d'un taux proportionnel.

Le paragraphe II du présent article établit le barème du taux normal et du taux spécifique applicable à compter du 1 ^er janvier 2013.

Le barème des droits sur les tabacs au 1 ^er janvier 2013
Groupe de produits	Taux normal	Taux spécifique ^*	Taux proportionnel
Cigarettes	64,25 %	12,50 %	51,75 %
Cigares et cigarillos	28,00 %	5,00 %	23,00 %
Tabac à rouler	60,00 %	30,00 %	30,00 %
Autres tabacs à fumer	55,00 %	10,00 %	45,00 %
Tabacs à fumer	50,00 %	0,00 %	50,00 %
Tabacs à mâcher	35,00 %	0,00 %	35,00 %
* A appliquer au prix de référence pour obtenir le montant de la part spécifique.
Source : projet de loi de financement de la sécurité sociale

Le paragraphe III prévoit l'application du nouveau mode de calcul des droits sur les tabacs à compter du 1 ^er janvier 2013.

Le paragraphe IV programme un relèvement des droits au 1 ^er juillet 2013 pour les cigarettes et le tabac à rouler selon le tableau suivant.

Le relèvement des droits sur les cigarettes et le tabac à rouler au 1 ^er juillet 2013
Groupe de produits	Taux normal	Taux spécifique ^27 ( * )	Taux proportionnel
Cigarettes	64,7 %	15 %	49,7 %
Tabac à rouler	62,0 %	30,0 %	32,0 %
Source : projet de loi de financement de la sécurité sociale

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de votre rapporteur

Le dispositif proposé par le Gouvernement vise à obtenir des effets sur le marché du tabac à rouler et sur celui de la cigarette.

La réforme devrait avoir un impact significatif sur le marché du tabac à rouler, auquel est appliqué aujourd'hui un droit exclusivement proportionnel. Ceci conduit à des prix très homogènes entre les différents fabricants. Cette homogénéité rend l'action des pouvoirs publics plus difficile lorsque ceux-ci souhaitent obtenir des fabricants qu'ils relèvent leurs prix à la hausse.

La fixation à un niveau élevé du taux spécifique devrait avoir pour effet de rendre attractive l'apparition d'une gamme « premium » , plus chère, sur le marché du tabac à rouler. L'ouverture de « l'arbre de prix » qui s'ensuivrait facilitera l'objectif d'augmentation de la hausse des prix. Elle aurait, de surcroît, un impact favorable sur les recettes.

Les effets à attendre sur le marché de la cigarette doivent prendre en compte deux effets complémentaires.

D'une part, le taux spécifique connaîtra une augmentation notable en 2013. Aujourd'hui de l'ordre de 9,68 % du prix de référence (correspondant au taux de 12 % appliqué à la charge fiscale totale), le taux spécifique passera à 12,5 % au 1 ^er janvier 2013, puis à 15 % au 1 ^er juillet 2013. Le taux spécifique progressera donc de plus de 50 %. Ceci est donc plutôt favorable aux cigarettes « premium » . Cela l'est moins pour les finances des organismes de sécurité sociale, toutes choses égales par ailleurs. Sur la base d'un prix d'un paquet de vingt cigarettes à 6,1 euros, le poids de la fiscalité sera de 80,64 % au 1 ^er janvier 2013, mais au 1 ^er juillet 2013 de 81,09 %. Pour un paquet de vingt cigarettes à 6,6 euros, la charge fiscale sera de 79,69 % au 1 ^er janvier 2013 et de 79,95 % au 1 ^er juillet 2013.

D'autre part, l'augmentation du taux normal, au 1 ^er juillet 2013, conduira à une augmentation des prix de la part des fabricants si ceux-ci souhaitent conserver leurs marges. Les industriels devraient augmenter leurs prix de 6 %, selon l'étude d'impact ^{28 ( * )} .

Dans le cas du tabac à rouler comme dans celui de la cigarette, le présent article prend en compte la nécessaire politique de lutte contre le tabagisme par une augmentation des prix significative, sans être brutale.

A l'expérience, les très fortes hausses de prix ont certes un effet sur des fumeurs occasionnels, mais peu sur les « gros fumeurs ».

De surcroît, les hausses brutales conduisent à un déport de l'achat de cigarettes du circuit officiel vers le marché noir ou, dans les départements frontaliers, vers des achats à l'étranger. Le chiffre d'affaires « tabac » par habitant était en 2002 de 235 euros dans les départements frontaliers, contre 247 euros dans les autres départements, soit un écart de 12 euros. En 2010, le chiffre d'affaires « tabac » par habitant était de 217 euros dans les départements frontaliers, contre 293 euros dans les autres départements, soit un écart de 76 euros. L'écart de chiffre d'affaires représente de l'ordre de 1,4 milliard d'euros, soit, pour un paquet de cigarettes à 6 euros, de l'ordre de 230 millions de paquets.

Votre rapporteur approuve donc une politique de santé publique fondée sur des augmentations répétées, significatives et non brutales, des prix du tabac pour éviter des déports de consommation du tabac vers des circuits non officiels, ce qui n'aurait pas d'impact réel en matière de tabagisme.

A des fins de lisibilité de la politique fiscale en matière de droits sur les tabacs, la commission a adopté, à l'initiative de votre rapporteur, un amendement de clarification visant à faire figurer dans le tableau des droits, non seulement le taux normal et le taux spécifique, mais aussi le taux proportionnel.

Votre rapporteur vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 23 (art. 520 A du code général des impôts ; art. L. 241-2 du code de la sécurité sociale ; art. L. 731-3 du code rural et de la pêche maritime) - Hausse de la fiscalité sur les bières

Objet : Cet article vise à relever les droits sur les bières et à affecter le produit de cette hausse aux régimes obligatoires de sécurité sociale.

I - Le dispositif proposé

Le contexte actuel

Si l'on fait abstraction de la TVA à taux normal qui leur est applicable, la fiscalité sur les boissons est intégralement affectée aux régimes de sécurité sociale. Hormis une contribution sur les boissons sucrées, créée par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 (article 520 B du code général des impôts), cette fiscalité concerne les alcools. Elle se compose principalement de droits de consommation et de circulation (droits d'accises), mais aussi d'une cotisation sociale additionnelle sur les alcools de plus de 18 degrés (article L. 245-7 du code de la sécurité sociale) et d'une taxe sur les boissons « premix » (article 1613 bis du code général des impôts).

Le produit de la fiscalité sur les boissons représente en 2012 de l'ordre de 3,3 milliards d'euros par rapport à des recettes des régimes obligatoires de base de l'ordre de 239 milliards d'euros, soit 1,4 % du total. Ce produit a connu une forte croissance sur la période récente sous l'effet de l'augmentation de la taxation des alcools forts. Ainsi, les taux ont été relevés en loi de financement pour 2012, l'assiette de la cotisation sociale additionnelle étant de surcroît étendue (auparavant, celle-ci s'appliquait aux alcools de plus de 25 degrés).

Par ailleurs, l'indexation du tarif de l'ensemble des droits d'accises sur les alcools est automatique depuis la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009. Les droits évoluent en fonction du taux d'inflation hors tabac. Les effets de cette indexation ont cependant été plafonnés par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 à 1,75 % par an.

Evolution du produit de la fiscalité sur les alcools
(en millions d'euros)
	2009	2010	2011	2012
Droit de consommation sur les bières et boissons non alcoolisées	379	370	375	370
Droit de consommation sur les vins, poirés, cidres, hydromels	117	121	122	125
Droit sur les produits intermédiaires	111	96	94	100
Droit sur les alcools et spiritueux	2 031	2 106	2 392	1 970
Cotisation additionnelle sur les alcools de plus de 18 degrés (25degrés av. 2012)	518	519	592	590
Total	3 161	3 204	3 575	3 155
Evolution	+ 4,2 %	+ 1,4 %	+ 11 %	- 7,6 % ^1
^1 La baisse est due à des comportements d'anticipation des consommateurs qui ont constitué des stocks en 2011 avant la prise d'effet de hausse de la fiscalité de 2012 .
Source : commission des comptes de la sécurité sociale

La structure globale des prélèvements sur les alcools n'est corrélée, ni avec la part respective de chaque type d'alcool (alcools forts, vins et bières) dans la consommation des ménages, ni avec leur part dans le chiffre d'affaires réalisé par le secteur. Avec les limites liées à cette comparaison ^{29 ( * )} , qui ne remet pas en cause les ordres de grandeur, on constate que les alcools et spiritueux représentent 22,3 % de la consommation annuelle des Français, mais 81,9 % du produit de la taxation des boissons alcoolisées. Pour les vins, leur consommation représente 57 % de celle des ménages, mais 3,8 % des taxes sur les boissons alcoolisées.

Répartition indicative de la consommation, du chiffre d'affaires et de la fiscalité des alcools en France entre bières, vins, champagnes et alcools forts
	Consommation en litres d'alcool pur (2010)	Répartition en % (2010)	Chiffre d'affaires en Md€ (2010)	Répartition du chiffre d'affaires en % (2010)	Fiscalité sur les alcools en Md€ (2011)	Répartition des droits en %
Alcools et spiritueux	2,7	22,3 %	4,0	27,6 %	2,6	81,9 %
Vins	6,9	57,0 %	7,6	51,8 %	0,1 ^1	3,8 %
Bières	2,2	18,2 %	2,7	18,6 %	0,4 ^2	11,5 %
Autres	0,3	2,5 %	0,3 ^3	1,9 %	0,1	3,0 %
Total	12		14,6		3,2
^1 Le produit intègre également les cidres et poirés, qui figurent dans la catégorie « autres » pour le chiffre d'affaires .
^2 Le produit regroupe en fait les bières et les boissons non alcoolisées. Au titre de la seule bière, le produit serait plutôt de 300 millions d'euros.
^3 Cidres et poirés, autres alcools non distillés.
Source : Insee, commission des comptes de la sécurité sociale, calculs commission des affaires sociales

La taxation des différents produits par unité d'alcool n'est pas identique. Pour 10 g d'alcool, correspondant à des volumes différents selon qu'il s'agisse de bière, de vin, d'apéritif ou d'alcool fort, la charge fiscale varie entre 0,4 centime et 27,4 centimes. Pour la bière, la charge fiscale se situe, selon la taille du producteur de la bière ( cf. infra ), dans une fourchette comprise entre 1,7 et 3,4 centimes.

Fiscalité comparée selon les produits : charge fiscale pour 10 g d'alcool pur en centimes d'euros
Un demi à 5 degrés (25 cl)	Une coupe de champagne à 12 degrés (10 cl)	Un verre de vin à 12 degrés (10 cl)	Un verre d'apéritif à 18 degrés (7 cl)	Un verre de whisky à 40 degrés (3 cl)
10 g d'alcool	10 g d'alcool	10 g d'alcool	10 g d'alcool	10 g d'alcool
entre 1,7 et 3,4 cent.	0,9 cent.	0,4 cent.	12,6 cent.	27,4 cent.
Source : Inpes, tarif des douanes, calculs commission des affaires sociales

Le droit fiscal actuel ne vise donc pas à la seule prise en compte du degré d'alcool des produits. Il intègre le comportement des consommateurs, en particulier celui des jeunes, qui adoptent certains types d'alcools plutôt que d'autres pour des comportements à risque, mais aussi des facteurs culturels, liés au mode de vie des Français et à la production de nos terroirs.

Le cadre général des droits sur les alcools, déterminé par deux directives européennes de 1992, reconnaît ces facteurs culturels pour la fixation des tarifs. Ainsi, la directive du 19 octobre 1992 ^{30 ( * )} concernant le rapprochement des taux d'accises sur l'alcool et les boissons alcoolisées a certes défini des taux plancher valables pour l'ensemble des pays européens. Mais, par exemple, afin de tenir compte des demandes des pays producteurs, le taux plancher a été fixé à l'issue d'un compromis politique, sans remise en cause jusqu'à présent, à 0 euro pour le vin.

Publiée à la même date, la directive concernant l'harmonisation des structures des droits d'accises sur l'alcool et les boissons alcooliques ^{31 ( * )} permet de différencier la taxation de certains produits selon la taille des producteurs.

Selon les producteurs, comme selon la Commission européenne, les disparités de taxation ne sont pas de nature à induire des biais de concurrence entre les différentes catégories de boissons alcoolisées. La Cour de justice des communautés européennes laisse d'ailleurs les Etats membres qui, comme la France, produisent à la fois du vin et de la bière, libres de fixer leurs taux d'accises indépendamment de la concurrence existant entre ces produits.

Le régime sur les bières

Le droit européen précité fixe les paramètres pour la détermination des droits sur les bières. Le tarif applicable ne peut être inférieur à 1,87 euro par hectolitre et par degré d'alcool. Ce tarif minimal n'a pas évolué depuis 1992.

Par rapport à leur tarif normal, les Etats membres ont la faculté d'accorder un taux réduit inférieur au taux minimal européen pour les bières dont le degré d'alcool est inférieur à 2,8 % du volume. Ils peuvent aussi appliquer des taux réduits pour les bières fabriquées par des entreprises produisant moins de 200 000 hectolitres par an, à condition que l'abattement par rapport au taux normal ne soit pas supérieur à 50 %.

La France a recours à l'ensemble des mécanismes dérogatoires autorisés par l'Union européenne en ce qui concerne les droits sur les bières.

En 2012, le taux normal de référence est de 2,75 euros par hectolitre et par degré d'alcool. Ce taux peut descendre à 1,38 euro par hectolitre et par degré d'alcool pour les plus petits producteurs, ainsi que pour les bières faiblement alcoolisées.

Les droits sur les bières (2012)
Degré d'alcool inférieur à 2,8 % vol.	1,38€/hl/° d'alcool
Degré d'alcool supérieur à 2,8 % vol.	2,75€/hl/° d'alcool	Taux normal
Production inférieure à 10 000 hl	1,38€ /hl/° d'alcool	Abattement de 50 %
Production comprise entre 10 000 et 50 000 hl	1,64€/hl/° d'alcool	Abattement de 40 %
Production comprise entre 50 000 et 200 000 hl	2,07€/hl/° d'alcool	Abattement de 25 %
Production supérieure à 200 000 hl	2,75€/hl/° d'alcool	Taux normal
Source : direction générale des douanes et des droits indirects

La charge fiscale est donc indépendante du prix. Dans une canette de bière de 33 cl vendue en supermarché, par pack de douze, à 80 centimes d'euros l'unité, la charge fiscale pour un taux de 5 degrés d'alcool est comprise entre 2,3 et 4,6 centimes. Sur un demi vendu 2 euros dans un café ou un bar, avec un même taux d'alcool, la charge fiscale est de 1,7 à 3,4 centimes.

Depuis 1992, date de fixation par les autorités européennes d'un nouveau mode de fixation des droits sur les bières, ceux-ci n'ont pas évolué en France de manière régulière. Le droit normal est ainsi resté fixé à 1,9 euro/hl/° d'alcool entre 1993 et 1997. Il a fait l'objet d'un relèvement significatif en 1997 à 2,6 euros/hl/° d'alcool. Il n'a évolué de nouveau qu'à compter de 2009 par le biais du mécanisme d'indexation automatique.

Pour autant, sur la période 1993-2012, on note au final que les droits sur les bières ont évolué globalement à un rythme supérieur à l'inflation, et même au taux de 1,75 % qui serait aujourd'hui le plafond pour l'indexation automatique, et qui sur la période a été supérieur au taux d'inflation constaté hors tabac.

Evolution du droit sur les bières 1993-2012
(en euros)
Période	1993-1997	1997-2009	2012	2013
Tarif normal par hl/degré d'alcool	1,9	2,6	2,75	7,2
Tarif 1993 actualisé en fonction d'une hausse annuelle de 1,75 %			2,64
Source : code général des impôts, calculs commission des affaires sociales

Les modifications proposées par le Gouvernement

Le Gouvernement souligne que les droits sur les bières sont en France très inférieurs à ceux constatés dans les autres pays européens, y compris lorsque ceux-ci sont des pays de grande production et de grande consommation. Selon son étude d'impact, la France se classerait au 22 ^e rang sur 27 pour la taxation sur la bière, avec un tarif représentant moins de 10 % de celui des Pays-Bas, 30 % de celui de l'Espagne ou du Royaume-Uni, ou bien encore 50 % de celui applicable en Irlande.

Le classement des pays européens pour les droits sur les bières

Droit d'accise sur la bière à 4,5 degrés

Source : étude d'impact sur le présent projet de loi

Le paragraphe I du présent article modifie l'article 520 A du code général des impôts et relève les droits applicables aux bières comme indiqué par le tableau suivant. L'augmentation proposée s'établit à + 160 %.

Le relèvement proposé par le Gouvernement
	Tarif actuel	Nouveau tarif	Augmentation
Degré d'alcool inférieur à 2,8 % vol.	1,38 €/hl/° d'alcool	3,60 €/hl/° d'alcool	+ 160 %
Degré d'alcool supérieur à 2,8 % vol.	2,75 €/hl/° d'alcool	7,20 €/hl/° d'alcool	+ 160 %
Production inférieure à 10 000 hl	1,38 € /hl/° d'alcool	3,60 € /hl/° d'alcool	+ 160 %
Production comprise entre 10 000 et 50 000 hl	1,64 €/hl/° d'alcool	4,32 €/hl/° d'alcool	+160 %
Production comprise entre 50 000 et 200 000 hl	2,07 €/hl/° d'alcool	5,40 €/hl/° d'alcool	+ 160 %
Production supérieure à 200 000 hl	2,75 €/hl/° d'alcool	7,2 €/hl/° d'alcool	+ 160 %
Source : projet de loi de financement, direction générale des douanes

Le produit attendu est de 480 millions d'euros par an pour des droits actuels de 300 millions d'euros. Il suppose donc une inflexion limitée sur le comportement des consommateurs.

L'exposé des motifs, comme l'étude d'impact, justifient la mesure par une politique de réduction de la consommation d'alcool vis-à-vis de la jeunesse et par le constat d'un report de la consommation des spiritueux vers celle de la bière à la suite de l'augmentation des droits sur les spiritueux décidée dans la loi de financement de la sécurité sociale. Aucune donnée n'est cependant fournie pour étayer ce phénomène de report.

Le paragraphe II du présent article détermine l'affectation du produit des droits sur les bières et boissons non alcoolisées prévu à l'article 520 A du code général des impôts à 61 % au profit de la branche vieillesse du régime de la protection sociale des non-salariés agricoles (article L. 731-1 du code rural et de la pêche maritime) et à 39 % au titre de la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (article L. 241-2 du code de la sécurité sociale).

Equilibre du dispositif proposé par le Gouvernement par rapport à la situation actuelle (affectation des recettes de l'article 520 du code général des impôts)
	Clé de répartition actuelle	Recette	Clé de répartition proposée par le Gouvernement	Recette
Branche vieillesse du régime de la protection sociale des non-salariés agricoles	100 %	370 M€	61 %	520 M€
Régime général de l'assurance maladie	-	-	39 %	330 M€
Source : projet de loi de financement

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

A l'initiative de notre collègue député Gérard Bapt, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, un premier amendement visant à introduire un abattement sur les droits des bières produites par des brasseries ne bénéficiant pas, dans le droit actuel, de l'abattement maximal de 50 % autorisé par l'Union européenne. Il s'agit des brasseries ayant une production supérieure à 10 000 hl par an, mais inférieure à 200 000 hl.

L'amendement a pour effet de limiter la hausse de la taxe pour les brasseries ayant une production comprise entre 10 000 et 50 000 hl à 120 % et celle des brasseries ayant une production comprise entre 50 000 et 200 000 hl à 74 %. Le pourcentage de hausse reste inchangé pour les brasseries ayant une production inférieure à 10 000 hl et celles ayant une production supérieure à 200 000 hl. Ce faisant, l'avantage relatif des micro-brasseries disparaîtrait par rapport à leurs concurrents moyens, tandis que celui des brasseries produisant entre 10 000 et 200 000 hl s'accroîtrait par rapport aux plus gros producteurs.

L'impact budgétaire de l'amendement n'est pas connu : il devrait être très limité compte tenu de la structure du marché de la brasserie. Trois groupes internationaux détiennent en France de l'ordre de 90 % du marché en volume.

Le tarif adopté par l'Assemblée nationale
	Tarif du Gouvernement	Abattements	Augmentation	Tarif adopté à l'Assemblée nationale	Abattements	Augmentation
Degré d'alcool inférieur à 2,8 % vol.	3,60€/hl/° d'alcool	50 %	+ 160 %	3,60€/hl/° d'alcool	50 %	+ 160 %
Degré d'alcool supérieur à 2,8 % vol.	7,20€/hl/° d'alcool		+ 160 %	7,20€/hl/° d'alcool		+ 160 %
Production inférieure à 10 000 hl	3,60€ /hl/° d'alcool	50 %	+ 160 %	3,60€ /hl/° d'alcool	50 %	+ 160 %
Production comprise entre 10 000 et 50 000 hl	4,32€/hl/° d'alcool	40 %	+160 %	3,60€/hl/° d'alcool	50 %	+ 120 %
Production comprise entre 50 000 et 200 000 hl	5,40€/hl/° d'alcool	25 %	+ 160 %	3,60€/hl/° d'alcool	50 %	+ 74 %
Production supérieure à 200 000 hl	7,2€/hl/° d'alcool		+ 160 %	7,2€/hl/° d'alcool		+ 160 %
Source : projet de loi de financement, amendements adoptés par l'Assemblée nationale

Toujours à l'initiative de notre collègue député Gérard Bapt, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, un deuxième amendement tendant à modifier l'affectation des recettes prévues aux termes du présent article ainsi que de l'article 3 du présent projet de loi ( cf. commentaire sur cet article). L'amendement a aussi pour effet de réaffecter l'intégralité du produit des droits sur les bières à la branche vieillesse du régime de la protection sociale des non-salariés agricoles.

Enfin, à l'initiative de nos collègues députés Gérard Bapt et Francis Vercamer, l'Assemblée nationale a adopté un amendement tendant à la remise, avant le 31 décembre 2013, d'un rapport au Parlement sur les conditions de mise en place d'un dispositif parafiscal cohérent sur l'ensemble des boissons alcoolisées.

III - La position de votre rapporteur

Votre rapporteur approuve la démarche du Gouvernement tendant à réduire les comportements à risques des jeunes face à l'alcool et à rétablir à leur endroit un certain équilibre de taxation entre les différentes boissons alcoolisées, fortes ou moins fortes, qu'ils sont susceptibles de consommer avec excès. Il s'agit d'éviter tout déport de consommation des boissons alcoolisées les plus taxées vers celles qui le sont moins.

La fixation du bon niveau de relèvement de la taxation constituait un exercice difficile. En matière de taxes comportementales, en particulier sur l'alcool, il existe une certaine rigidité de la consommation face à un effet prix. Ceci justifie un taux d'augmentation très significatif, même si les bières demeurent taxées, pour une même unité d'alcool, très en deçà des spiritueux ou des « premix ». Les jeunes sont plus sensibles à l'effet prix que les autres catégories de la population. La taxation comportementale est donc adaptée pour les produits consommés par la jeunesse.

De surcroît, malgré un impact très faible sur le prix d'un demi, de l'ordre de 5 centimes, le rendement de la mesure s'avérera très significatif : plus de 480 millions d'euros par an.

La France se situerait au dixième rang européen pour les droits sur la bière. L'augmentation de la fiscalité n'apparaît donc pas disproportionnée au regard des pratiques de nos voisins européens.

L'étude d'impact apparaît certes insuffisante s'agissant de l'impact économique éventuel que pourrait avoir la mesure sur les producteurs brassicoles et les emplois. Il faut néanmoins rappeler que les droits sur les boissons alcoolisées s'appliquent à la consommation et non à la production. La fraction de production exportée - une part substantielle du chiffre d'affaires annuel des brasseurs français - n'est ainsi pas concernée par la mesure (en rappelant d'ailleurs que les autres marchés européens ont déjà une taxation plus élevée).

Les aménagements adoptés à l'Assemblée nationale ont mobilisé la totalité des marges de manoeuvre autorisées par les directives européennes. Il n'apparaît donc pas possible de calibrer la mesure de manière différente, sauf à toucher au taux global de l'augmentation et alors à l'économie générale du dispositif.

Votre rapporteur suivra au cours de l'année 2013, dans la perspective du projet de loi de financement de la sécurité sociale, la mise en oeuvre du dispositif. Il pense donc qu'un rapport sur « les conditions de mise en place d'un dispositif parafiscal cohérent sur l'ensemble des boissons alcoolisées » n'est pas nécessaire et propose un amendement de suppression des dispositions correspondantes.

En application de l'article L.O. 111-9 du code de la sécurité sociale, les commissions des affaires sociales de l'Assemblée nationale et du Sénat disposent en effet de tous les moyens pour disposer des informations nécessaires à un tel travail. Votre rapporteur s'interroge en outre sur le caractère « cavalier » du rapport demandé, n'étant pas certaine qu'il puisse entrer, au sens de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, dans la catégorie des documents améliorant le contrôle du Parlement « sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale ».

Votre rapporteur vous demande donc d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 23 bis (art. 520 D du code général des impôts) - Introduction d'une contribution sur les boissons énergisantes

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, vise à instaurer une contribution sur les boissons énergisantes.

I - Le dispositif proposé

A l'initiative de nos collègues députés Gérard Bapt et Jean-Marc Germain, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, le présent article additionnel visant à créer une contribution sur les boissons énergisantes.

Le présent article crée à l'article 520 D du code général des impôts ladite contribution.

Le paragraphe I de l'article 520 D nouveau définit les boissons énergisantes comme celles consistant en un mélange d'ingrédients et contenant un seuil minimal de 220 mg pour 1 litre ou de 300 mg de taurine pour 1 litre.

Les boissons énergisantes concernées relèveraient des codes NC 2009 (jus de fruit) et NC 2202 (eaux minérales et gazéifiées additionnées de sucres ou d'autres édulcorants) du tarif des douanes.

Ainsi, bien que contenant, par définition, un taux de caféine significatif, le café ou les produits à base de café ne seraient pas concernés par la taxe. On peut estimer le taux de caféine dans le café, à environ 1 260 mg pour 1 litre. Les sodas ne seraient pas non plus visés, en raison du seuil retenu (220 mg pour 1 litre) : le taux de caféine qu'ils contiennent est inférieur.

Le paragraphe II détermine le taux de la contribution. Il le fixe à 50 euros l'hectolitre. Dans une version antérieure, nos collègues députés proposaient un tarif de 200 euros l'hectolitre. Ce tarif est sept fois supérieur à celui de la taxe sur les boissons sucrées et à peu près 50 % supérieur au nouveau taux normal applicable aux bières.

Comparaison des tarifs de taxation de différentes boissons assujettis à des droits de consommation
(en euros par hl)
Cidre	Vin	Soda	Bière à 5°	Boisson énergisante	Whisky à 40°
1,27	3,6	7,16	18/36	50	877
Source : tarif des douanes

Le tarif serait relevé chaque année en fonction de l'indice des prix à la consommation hors tabac.

Le paragraphe III précise les redevables de la nouvelle contribution.

Le paragraphe IV définit le régime applicable aux échanges intra-européens.

Le paragraphe V fixe le régime de recouvrement de la taxe, confié à l'administration des douanes.

III - La position de votre rapporteur

Votre commission des affaires sociales approuve la démarche tendant à réduire les comportements à risques de la jeunesse en matière de santé publique. Elle a conscience des modes de consommation dangereux liés aux boissons énergisantes, en particulier lorsqu'elles sont associées à des alcools forts. Dans ces conditions, un droit spécifique sur ces boissons apparaît bienvenu.

Reste la définition de l'assiette. Les seuils de taxation doivent être fixés au regard des caractéristiques de l'ensemble des boissons présentes sur le marché afin d'éviter toute rupture d'égalité. Le droit communautaire proscrirait également une taxe visant en priorité des produits majoritairement importés et venant spécialement d'autres pays de l'Union européenne.

Aussi convient-il de définir l'assiette de la nouvelle taxe de la manière plus objective possible. S'il serait peu justifié de taxer des boissons contenant, en définitive, moins de caféine que le café, il est cohérent de pénaliser fiscalement, dans un objectif de santé publique, les boissons qui combinent, avec des doses significatives, la caféine et la taurine. C'est en effet moins ces substances, prises séparément, qui suscitent des risques pour la santé que leur association. Aussi la commission a-t-elle adopté un amendement de votre rapporteur visant à réserver la nouvelle taxe aux boissons contenant un seuil minimal de 220 mg pour 1 litre et de 300 mg de taurine pour 1 litre.

Votre rapporteur vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 23 bis (art. 1609 vicies du code général des impôts) -Introduction d'une taxation additionnelle sur l'huile de palme, de palmiste ou de coprah affectée à la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés

Objet : Cet article additionnel vise à créer une taxation additionnelle sur l'huile de palme, de palmiste ou de coprah affectée à la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés.

Les huiles de coprah, de palme et de palmiste ne constituent pas à proprement parler des huiles, mais des graisses. Elles sont dures à température ambiante. En raison de leur richesse en acides gras saturés, elles sont utilisées pour la fabrication de la margarine ou comme corps gras de friture. Elles sont utilisées de manière excessive par la restauration collective et dans l'industrie agroalimentaire. Elles sont notamment incorporées dans les produits de biscuiterie et dans l'alimentation salée ou sucrée à destination des enfants ^{32 ( * )} .

Selon l'Anses, les acides gras saturés sont consommés en excès par la population française (16 % des apports énergétiques en moyenne alors que l'apport nutritionnel conseillé est inférieur à 12 %). Dans l'ensemble de la population, ils contribuent au développement de l'obésité. Ils favorisent les maladies cardio-vasculaires.

Pour des motifs de santé publique, il est donc souhaitable de créer une taxe additionnelle à la taxe spéciale, prévue à l'article L. 1609 vicies du code général des impôts, sur les huiles végétales, fluides ou concrètes, effectivement destinées, en l'état ou après incorporation dans tout produit alimentaire, à l'alimentation humaine. Cette taxe additionnelle s'appliquerait aux huiles de coprah, de palme et de palmiste, particulièrement nocives pour la santé. Son taux serait fixé à 300 euros la tonne ^{33 ( * )} . Elle constituerait un signal prix, non à destination des consommateurs, mais à destination des industries agro-alimentaires pour qu'elles substituent à ces huiles de nouvelles compositions plus respectueuses de la santé humaine.

La France consomme 126 000 tonnes d'huile de palme à usage alimentaire par an, soit deux kilos par habitant et par an. Le rendement de la taxe additionnelle serait donc de l'ordre de 40 millions d'euros.

Le tarif serait actualisé chaque année en fonction de la hausse des prix.

Pour les produits incorporant ces huiles, la taxation serait effectuée selon la quantité entrant dans la composition.

Votre commission a donc adopté, sous la forme d'un article additionnel, un amendement en ce sens.

Votre rapporteur vous demande d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'il vous soumet.

Article 24 (art. 1600-0 N et 1635 bis AE du code général des impôts ; art. L. 138-4, L. 138-12, L. 138-13, L. 245-5-1 A, L. 245-5-5 et L. 256-6 du code de la sécurité sociale) - Sécurisation et simplification des prélèvements spécifiques portant sur des produits de santé

Objet : Cet article tend à sécuriser et simplifier les modalités déclaratives et de paiement des prélèvements spécifiques portant sur des produits de santé. Il crée également un droit d'enregistrement sur les demandes d'autorisation préalable de publicité en faveur de certains dispositifs médicaux.

I - Le dispositif proposé

Précisions sur le champ de la taxe sur les premières ventes de médicaments et de produits de santé

L'article 1600-0 N du code général des impôts prévoit que les personnes qui effectuent la première vente en France de médicaments et de produits de santé sont soumises à une taxe annuelle perçue au profit de la Cnam. La rédaction issue de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 ^{34 ( * )} présente des imperfections : elle laisse penser que le redevable peut être le fabricant (façonnier ou sous-traitant) en lieu et place de l'exploitant de l'autorisation de mise sur le marché (AMM). De ce fait, l'assiette de la taxe, donc le rendement projeté, semble être inférieur aux prévisions.

Le A du paragraphe I précise que les assujettis sont ceux qui assurent en France l'exploitation et la vente, et que le fait générateur et l'exigibilité de la taxe interviennent lors de la vente, non uniquement lors de la « première » vente.

Création d'un droit d'enregistrement sur les autorisations préalables de publicité pour les dispositifs médicaux

Le B du paragraphe I étend aux dispositifs médicaux, y compris in vitro , le droit d'enregistrement sur les autorisations préalables relatives aux publicités portant sur le médicament ; il actualise également la rédaction des alinéas correspondants de l'article 1635 bis AE du code général des impôts.

Harmonisation des modalités déclaratives et de paiement des contributions pharmaceutiques recouvrées par les Urssaf

Cinq taxes pharmaceutiques sont recouvrées par les Urssaf, chacune ayant des règles de déclaration et de paiement différentes.

Désormais, la date du 1 ^er juin sera commune pour le paiement provisionnel de la taxe sur le chiffre d'affaires ( 6° ) et de celle sur les ventes en gros ( 1° ), tandis que la régularisation interviendra au 1 ^er mars.

La contribution de la clause de sauvegarde (taux K, cf . article 25 du présent projet de loi) est décalée du 30 juin au 1 ^er juin ( 3° ) et la date de référence pour le calcul est fixée au 1 ^er mars ( 2° ).

Le solde des taxes sur les dépenses de promotion des médicaments ( 4° ) et sur les dépenses de promotion des dispositifs médicaux ( 5° ) sera exigible le 1 ^er mars de l'année suivante, plutôt que le 1 ^er décembre de chaque année.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a pas apporté de modification à cet article.

III - La position de votre rapporteur

Ces adaptations constituent des mesures de simplification et de clarification.

A l'initiative de votre rapporteur, la commission a adopté un amendement visant à conserver le droit en vigueur en ce qui concerne la date de versement du solde de la contribution sur les dépenses de promotion. En effet, le 1 ^er mars de l'année suivant l'exercice semble prématuré pour que les entreprises collectent les éléments permettant de calculer l'assiette, d'autant que l'article 24 ter du projet de loi inclut dans cette assiette des dépenses « externalisées », réalisées effectivement par d'autres sociétés.

Votre rapporteur vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 24 bis (art. L. 161-37-1 et L. 161-45 du code de la sécurité sociale) - Suppression de la taxe due à la HAS pour la réalisation d'études médico-économiques

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, tend à supprimer une taxe additionnelle destinée à financer les études médico-économiques de la HAS.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

L'article 47 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 a instauré une taxe additionnelle, exigible pour toute demande d'inscription ou de renouvellement d'un produit de santé nécessitant une évaluation médico-économique de la part de la HAS. Le plafond de cette taxe avait été fixé à 5 580 euros.

Le présent article additionnel, inséré à l'initiative du Gouvernement, propose d'annuler cette taxe, ce qui conduit à abroger l'article L. 161-37-1 du code de la sécurité sociale et à opérer une coordination à l'article L. 161-45 relatif aux recettes de la HAS.

II - La position de votre rapporteur

Lors de l'examen du projet de loi de financement pour 2012, votre commission avait soutenu la mise en place de cette taxe additionnelle, tout en qualifiant son montant de « modeste ».

Toutefois, à l'expérience, cette taxe crée des difficultés juridiques qui obèrent la capacité de développer les études médico-économiques pour les produits de santé déjà homologués. Or, le besoin d'une telle évaluation est plus prégnant que l'existence de cette taxe, au demeurant « modeste ».

Votre rapporteur vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 24 ter (art. L. 245-2 et L. 245-5-2 du code de la sécurité sociale) - Extension de l'assiette de la contribution sur les dépenses de promotion des médicaments et des dispositifs médicaux

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, vise à étendre l'assiette de la contribution sur les dépenses de promotion des médicaments et des dispositifs médicaux.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

L'article L. 245-2 du code de la sécurité sociale fixe l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement de la contribution instituée au profit de la Cnam et de la HAS sur les dépenses de promotion des entreprises pharmaceutiques.

Cet article additionnel, inséré à l'initiative de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale, vise à étendre le champ de cette contribution.

Son assiette comprend aujourd'hui les frais de publication et les achats d'espaces publicitaires dès lors qu'un médicament figurant sur la liste des spécialités remboursables ou sur celle des spécialités agréées à l'usage des collectivités publiques y est mentionné.

Le a) du 1° précise que l'assiette inclut ces frais et achats, quelle que soit leur nature ou forme. En outre, il ajoute les frais de congrès scientifiques et les manifestations de même nature, y compris les dépenses d'hébergement et de transport qui s'y rapportent ; cet ajout résulte d'un sous-amendement présenté par Christian Paul, député.

Le 2° procède à un abattement de 50 % des frais de congrès en vue du calcul de l'assiette de la taxe.

Le 3° assure une coordination dans le tableau fixant le taux applicable selon l'assiette.

Par ailleurs, seuls les rémunérations, remboursements et frais de publications et d'achats d'espaces publicitaires directement engagés par l'entreprise pharmaceutique sont, selon le droit en vigueur, intégrés dans l'assiette de la contribution. Le b) du 1° y inclut les prestations de même nature mais qui seraient externalisées .

En outre, lorsque la comptabilité de l'entreprise ne permettra pas d'isoler les charges correspondant à l'assiette de la contribution, un calcul forfaitaire sera réalisé à partir du chiffre d'affaires.

Enfin, le 4° transpose l'élargissement de cette assiette à la contribution existant également sur les dispositifs médicaux et autres produits de santé. Le a) inclut désormais dans l'assiette les frais engagés dans la presse spécialisée, ainsi que les frais de congrès scientifique. Le b) intègre les prestations externalisées de même nature et autorise un calcul forfaitaire par rapport au chiffre d'affaires lorsqu'il n'est pas possible d'isoler les charges assujetties. Le c) opère un abattement de 50 % des frais de congrès.

II - La position de votre rapporteur

Selon les informations recueillies par votre rapporteur, cet article devrait apporter environ 15 millions d'euros de recettes supplémentaires à la Cnam (à hauteur de 90 %) et à la HAS (pour 10 %), dont un tiers au titre de l'extension de la contribution aux frais de congrès.

En séance à l'Assemblée nationale, la ministre des affaires sociales et de la santé a annoncé que l'élargissement de la contribution aux frais de congrès et de manifestations contribuerait au financement de la démocratie sanitaire, via le fonds d'intervention régional.

Votre commission a adopté un amendement portant article additionnel après l'article 57 pour tirer les conséquences de cette déclaration sur les missions du FIR.

En ce qui concerne le présent article, votre rapporteur signale qu'un abattement d'assiette est bien prévu pour les dépenses concernées qui sont réalisées « en régie » par l'entreprise, mais qu'il n'est pas explicitement inscrit pour les prestations externalisées. Toutefois, l'abattement étant sensiblement différent selon la nature de la dépense (3 % des remboursements de frais de transport et 50 % des frais de congrès), il serait complexe d'appliquer cette méthode aux dépenses externalisées.

Plus généralement, votre rapporteur souligne la grande complexité et la multiplicité des taxes pharmaceutiques ; une réflexion consolidée est à cet égard nécessaire.

Votre rapporteur vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 25 (art. L. 138-10 du code de la sécurité sociale) - Fixation du taux K de la clause de sauvegarde à 0,4 % pour 2013

Objet : Cet article vise à réduire à 0,4 % pour 2013 le seuil de déclenchement du mécanisme de la clause de sauvegarde à la charge éventuelle des entreprises pharmaceutiques.

I - Le dispositif proposé

L'article 31 de la LFSS pour 1999, codifié aux articles L. 138-10 et suivants du code de la sécurité sociale, a institué un mécanisme de participation des entreprises exploitant des médicaments remboursables à la régulation des dépenses d'assurance maladie.

Lorsque le chiffre d'affaires d'ensemble de ces entreprises dépasse un certain seuil, celles-ci sont assujetties à une contribution dont le taux est d'autant plus élevé que le niveau de dépassement par rapport au seuil défini est important.

Sont cependant exonérées de la contribution les entreprises ayant passé avec le comité économique des produits de santé (Ceps) une convention après le 1 ^er janvier 1999 et encore valide au cours de l'année au titre de laquelle la contribution est due. Ces conventions doivent comporter des engagements des entreprises sur l'évolution de leur chiffre d'affaires pour les médicaments concernés.

Cette contribution est donc avant tout construite comme un mécanisme incitatif dont le but est d'encourager les entreprises à faire évoluer leurs pratiques dans le cadre d'une négociation bilatérale avec le Ceps.

La LFSS pour 2001 a exclu totalement du dispositif les entreprises exploitant des médicaments orphelins. Depuis la LFSS pour 2011, cette exception a été réduite et ne s'applique plus qu'aux médicaments dont le chiffre d'affaires n'excède pas 30 millions euros.

Le taux d'accroissement du chiffre d'affaires des entreprises pris en compte, appelé « taux K », était initialement fixé en référence au niveau de progression de l'Ondam. Cette référence a été abandonnée en 2001 et le taux K est désormais prévu chaque année par la loi de financement.

Fixé à 1,4 % pour 2008 et 2009, 1 % pour 2010, puis 0,5 % en 2011 et 2012, le taux K est abaissé à 0,4 % en 2013 .

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a pas apporté de modification à cet article.

III - La position de votre rapporteur

Le taux K permet de sécuriser, au niveau macro-économique, les objectifs de maîtrise de la dépense de médicaments, qui s'établissent en 2013 à un niveau exigeant, globalement identique à ceux de 2012, à savoir environ 1 milliard d'euros d'économies.

En tout état de cause, le marché du médicament a tendance à stagner depuis 2011 ; surtout, la quasi-totalité des laboratoires pharmaceutiques a conclu une convention avec le Ceps et est donc exclu de l'application éventuelle du taux K.

Votre rapporteur vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 26 - Approbation du montant de la compensation des exonérations, réductions ou abattements d'assiette de cotisations
ou contributions de sécurité sociale

Objet : Cet article tend à approuver le montant des crédits budgétaires ouverts par le projet de loi de finances pour 2013 pour assurer le financement des dispositifs compensés d'exonération, de réduction ou d'abattements d'assiette de cotisations ou contributions de sécurité sociale.

I - Le dispositif proposé

Le présent article propose d'approuver l'ouverture, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2013, de 3,1 milliards d'euros de crédits budgétaires destinés à financer la compensation de dispositifs ciblés d'exonérations, d'exemptions et d'aménagement d'assiette et de taux de cotisations de sécurité sociale.

Les principaux dispositifs bénéficiant de cette compensation budgétaire en 2013 concernent :

- les entreprises implantées en outre-mer pour 1,14 milliard d'euros ;

- les contrats d'apprentissage pour 908 millions d'euros ;

- les travailleurs occasionnels demandeurs d'emplois pour 406 millions d'euros ;

- les organismes d'intérêt général et associations en zone de revitalisation rurale (ZRR) pour 151 millions d'euros ;

- les jeunes entreprises innovantes pour 96 millions d'euros.

Le montant des crédits qu'il est proposé d'ouvrir pour 2013 est en baisse de 0,6 % par rapport à 2012. Cette évolution traduit les choix du Gouvernement en faveur du recentrage de certains dispositifs d'exonérations ciblées.

L'article 60 du projet de loi de finances pour 2013 prévoit ainsi de supprimer l'exonération de cotisation AT-MP pour les travailleurs occasionnels agricoles (TO-DE) . Il propose en contrepartie de cibler ce dispositif sur les bas salaires en accordant une exonération totale pour les rémunérations inférieures ou égales à 1,25 Smic, puis dégressive jusqu'à 1,5 Smic. Cette mesure vise à responsabiliser les employeurs face aux risques professionnels ainsi que de concentrer l'aide sur les bas salaires qui représentent près de 90 % des contrats TO-DE constatés en 2011. Elle réduirait la compensation de 91 millions d'euros dès 2013, 135 millions d'euros en 2014 et 137 millions d'euros en 2015.

Au nom du principe de l'équité contributive, l'article 11 du présent projet de loi propose d'augmenter par voie réglementaire les taux de cotisation des auto-entrepreneurs afin d'aligner ceux-ci sur les taux applicables aux travailleurs indépendants soumis au régime de droit commun. Cette mesure diminuera en 2013 la compensation budgétaire versée par l'Etat de 130 millions d'euros.

L'article 71 du projet de loi de finances propose enfin de supprimer l'exonération de cotisations sociales pour les salariés créateurs ou repreneurs d'entreprises , instituée par la loi du 1 ^er août 2003 pour l'initiative économique. Cette mesure, qui se justifie par la faiblesse de l'impact économique et social du dispositif ainsi modifié, devrait réduire le niveau des compensations de 4 millions d'euros.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de votre rapporteur

Votre rapporteur prend acte de la diminution des crédits destinés à compenser certaines niches sociales ciblées. Cette diminution résulte directement de la politique vigoureuse de révision des niches sociales engagées par le Gouvernement.

Votre rapporteur vous demande d'adopter cet article sans modification.

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* ⁶ Ces frais professionnels restent déductibles au titre de l'impôt sur le revenu.

* ⁷ La réserve de capitalisation est destinée à parer à la dépréciation des valeurs comprises dans l'actif de l'entreprise et à la diminution de leur revenu.

* ⁸ Dans les contrats en euros, l'assurance garantit un rendement. Dans les contrats en unités de compte, l'assureur s'engage sur le nombre d'unités de compte, dont la valeur unitaire varie en fonction des conditions de marché, d'où la nécessité d'avoir en continu dans les comptes de résultat des entreprises d'assurance des ajustements sur des opérations à capital variable.

* ⁹ L'assiette est cependant constituée du résultat positif net, et non du résultat net qui pourrait, lui, être négatif.

* ¹⁰ Ordonnance n° 2003-1213 du 18 décembre 2003.

* ¹¹ Depuis 1991, les contribuables recourant, à titre privé dans leur résidence principale ou secondaire en France, aux services d'employés déclarés bénéficient d'un avantage fiscal, sous la forme d'un crédit d'impôt pour les contribuables exerçant une activité professionnelle ou les demandeurs d'emplois depuis plus de trois mois et, dans les autres cas, d'une réduction d'impôt. Les services éligibles à cet avantage peuvent être rendus soit par un salarié dont le contribuable est l'employeur direct, soit par une association, une entreprise ou un organisme déclaré rendant exclusivement des services à la personne, soit par un organisme habilité ou conventionné à but non lucratif ayant pour objet l'aide à domicile. L'avantage est égal à 50 % du montant des dépenses effectivement supportées. Les dépenses retenues sont plafonnées à 12 000 euros, majorés de 1 500 euros par enfant à charge et par membre du foyer fiscal âgé de plus de soixante cinq ans, sans pouvoir excéder au total 15 000 euros. Le plafond est porté à 20 000 euros pour les personnes invalides (ou ayant à leur charge une personne invalide). Le coût de cette dépense fiscale pour le budget de l'Etat est évalué à près de 3,7 milliards d'euros en 2013.

* ¹² Loi n° 2004-626 du 30 juin 2004 relative à la solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées.

* ¹³ L'ensemble de ces financements forme l'objectif global de dépenses (OGD), affecté aux dépenses de soins des établissements, dont le niveau correspond à la somme de l'Ondam médico-social et des ressources propres de la caisse affectées à cette section du budget.

* ¹⁴ Selon l'étude d'impact annexée au projet de loi, le seuil passe à 11 861 euros pour les habitants de la Martinique, de la Guadeloupe et de la Réunion et à 12 402 euros pour ceux de la Guyane.

* ¹⁵ Rapport du groupe de travail n° 4 : « Stratégie pour la couverture de la dépendance des personnes âgées », juin 2011.

* ¹⁶ Ceci inclut aussi les fonctionnaires placés en position de détachement pour mandat électif qui conservent le bénéfice de leurs régimes ou les élus locaux députés ou sénateurs qui se trouvent de fait affiliés au régime autonome des parlementaires.

* ¹⁷ La CCIP est la seule chambre à avoir maintenu un régime spécial.

* ¹⁸ Créée par la loi n° 2010-853 du 23 juillet 2010 relative aux réseaux consulaires, au commerce, à l'artisanat et aux services.

* ¹⁹ La section 6 était constituée d'un seul article (article L. 134-14), qui a été abrogé par l'article 75 de la loi n° 2005-1579 du 19 décembre 2005.

* ²⁰ La Carcept est la caisse de retraite complémentaire des salariés du secteur des transports et de la logistique.

* ²¹ Hors collectivités d'outre-mer.

* ²² Article L. 862-4 du code de la sécurité sociale.

* ²³ Loi n° 2008-1330 du 17 décembre 2008.

* ²⁴ Jusqu'à la loi de finances rectificative pour 2010, le prix de référence était celui de la cigarette de la classe de prix la plus demandée (la Marlboro). Ce prix changeait en cours d'année, au fil des augmentations de prix. Le montant de la part spécifique changeait donc à chaque augmentation de prix.

* ²⁵ 1/(1+19,6 %).

* ²⁶ Le taux de 12,5 % a été en réalité calculé en fonction de la hausse du prix escompté du prix moyen pondéré au titre de 2012, puisque le présent article n'entrera en application qu'au 1 ^er janvier 2013. Le montant de la part spécifique sera donc inférieur.

* ²⁷ A appliquer au prix de référence pour obtenir le montant de la part spécifique.

* ²⁸ Le rendement de la mesure est donc estimé à 220 millions d'euros en année pleine, soit 110 millions d'euros en 2013.

* ²⁹ La répartition dans la consommation s'effectue par litre d'alcool pur et non en valeur. Le chiffre d'affaires intègre à la fois la production vendue sur le territoire national et les exportations.

* ³⁰ Directive 92/84/CE.

* ³¹ Directive 92/83/CE.

* ³² Chips, nutella, glaces, confiseries, gâteaux, laits infantiles, plats préparés, pizzas...

* ³³ Le taux de la taxe de l'article 1 609 vicies du code général des impôts est fixé à 98,74 euros la tonne pour l'huile de palme et à 107,8 euros la tonne pour les huiles de coprah et de palmiste.

* ³⁴ Loi n° 2011-1906 du 21 décembre 2011.