Projet de loi de finances pour 2013 : Les conditions générales de l'équililbre financier (première partie de la loi de finances)

C. - Dispositions relatives aux budgets annexes et aux comptes spéciaux

ARTICLE 31 - Reconduction des budgets annexes et comptes spéciaux existants

Commentaire : le présent article vise à la reconduction des budgets annexes et comptes spéciaux existants.

Cet article vise à confirmer pour l'année 2013, sous réserve des dispositions de la présente loi de finances, les affectations résultant de budgets annexes créés et de comptes spéciaux ouverts antérieurement.

L'article 16 de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) prévoit la possibilité d'affecter certaines recettes sous forme de budgets annexes ou de comptes spéciaux. Par ailleurs, aux termes de l'article 1 ^er de la LOLF, la loi de finances de l'année détermine la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'Etat, ainsi que l'équilibre financier qui en résulte.

Par conséquent, les dispositions relatives aux affectations de ressources doivent être autorisées et reconduites annuellement, sous réserve des dispositions particulières pouvant être prises dans le cadre du projet de loi de finances de l'année.

ARTICLE 32 (Art. 302 bis K, 1609 quatervicies et 1647 du code général des impôts) - Aménagement de la gestion des taxes perçues par la direction générale de l'aviation civile

Commentaire : le présent article a pour objet d'imposer un nouveau régime déclaratif pour la taxe d'aviation civile et la taxe d'aéroport, de reporter la déclaration de la taxe d'aviation civile du 1 ^er janvier au 1 ^er avril de l'année et enfin d'instaurer des frais d'assiette et de recouvrement, au profit de l'Etat, pour la taxe de solidarité, la taxe d'aéroport et la taxe sur les nuisances sonores aériennes.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA TAXE D'AVIATION CIVILE : UNE REVALORISATION APPLICABLE AU 1 ^ER JANVIER DE L'ANNÉE

La taxe d'aviation civile (TAC), prévue par l'article 302 bis K du code général des impôts (CGI), est due par les transporteurs aériens en raison du nombre de passagers et de la masse de fret et de courrier qu'ils transportent pour tous les vols effectués au départ de la France ^{203 ( * )} . Son produit est reversé au budget annexe « Contrôle et exploitations aériens » et au budget général de l'Etat .

Par ailleurs, la TAC fait l'objet d'une majoration, due par les seuls passagers, dite « taxe sur les billets d'avion » ou « taxe de solidarité » (TS), au profit du Fonds de solidarité pour le développement ^{204 ( * )} , instituée à l'initiative du président Jacques Chirac suite à la mission confiée à Jean-Pierre Landau sur les nouvelles contributions financières internationales en faveur du développement.

Actuellement, le II de l'article 302 bis K précité dispose qu'à compter de 2011, les tarifs de la TAC « sont revalorisés chaque année dans une proportion égale au taux prévisionnel de croissance de l'indice des prix à la consommation hors tabac associé au projet de loi de finances de l'année ».

Cette revalorisation est applicable dès le 1 ^er janvier de l'année et, d'après l'évaluation préalable annexée au présent article, « prend la forme d'un décret publié au cours du premier trimestre de l'année ». En pratique, ces décrets sont parus le 4 mai pour l'année 2012 et le 9 juin pour l'année 2011.

Au surplus, l'application au 1 ^er janvier pose un problème de trésorerie pour les compagnies aériennes. En effet, les ventes de billets pour le premier trimestre de l'année N commence dès le mois de septembre de l'année N-1. A cette date, les compagnies ne connaissent pas la revalorisation du tarif de la TAC. Elles ne sont donc pas en mesure de répercuter le coût exact de la taxe sur leurs passagers, même si elles peuvent l'anticiper assez largement.

L'évaluation préalable précitée rappelle également que « la date d'entrée en vigueur des tarifs n'est aujourd'hui pas cohérente avec la date de changement des saisons dans le calendrier de l'Association internationale du transport aérien », fixé au 1 ^er avril de chaque année et qui, pour cette raison, peut correspondre à la date d'ouverture de l'exercice comptable pour certaines compagnies aériennes ^{205 ( * )} .

B. LA TAXE D'AVIATION CIVILE ET LA TAXE D'AÉROPORT : UNE DÉCLARATION MENSUELLE OBLIGATOIRE

La taxe d'aéroport (TA), prévue à l'article 1609 quatervicies du CGI, est une taxe affectée aux « personnes publiques ou privées exploitant des aérodromes dont le trafic [...] s'élève au cours de la dernière année civile [...] à plus de 5 000 unités de trafic (UDT). Une unité de trafic est égale à un passager ou 100 kilogrammes de fret ou de courrier ».

Elle est due par les transporteurs aériens et « s'ajoute au prix acquitté par le client ». Les aérodromes sont répartis en différentes classes auxquelles correspond un tarif compris dans une fourchette. In fine , c'est un arrêté conjoint du ministre chargé du budget et du ministre chargé de l'aviation civile qui détermine le tarif applicable pour chaque aérodrome.

La taxe doit financer les « services de sécurité-incendie-sauvetage, de lutte contre le péril animalier, de sûreté et des mesures effectuées dans le cadre des contrôles environnementaux. Elle contribue [...] au financement des matériels de contrôle automatisé aux frontières par identification biométrique » .

Tout comme pour la TAC mentionnée ci-dessus, la TA fait l'objet, de la part des entreprises de transport aérien, d'une déclaration mensuelle sur laquelle elles indiquent le nombre de passagers et la masse de fret et de courrier embarqué le mois précédent pour les vols effectués au départ de chaque aérodrome.

Or, comme le précise l'évaluation préalable annexée au présent article, ce régime de déclaration mensuelle est trop lourd « pour les entreprises redevables de la TAC et de la TA qui déclarent des sommes modestes ou qui n'ont qu'une activité faible ou nulle. De même, pour la DGAC, le traitement de nombreuses déclarations implique un traitement administratif long et coûteux au regard des enjeux induits par les montants en cause ».

Ainsi, pour l'année 2011, les déclarations souscrites pour un montant inférieur à 1 000 euros représentent à peine 1 % des sommes versées mais près de 46 % des déclarations pour la TAC et environ 40 % pour la TA .

C. L'ABSENCE DE FRAIS D'ASSIETTE ET DE RECOUVREMENT SUR LES TAXES AFFECTÉES RECOUVRÉES PAR LA DGAC

Parmi les taxes recouvrées par la direction générale de l'aviation civile (DGAC), on compte trois taxes affectées à des opérateurs publics ou privés.

La « taxe de solidarité » (TS), additionnelle à la TAC, alimente le Fonds de solidarité pour le développement géré par l'Agence française de développement.

La TA ( cf. supra ) est transférée aux personnes exploitant des aérodromes.

Enfin, la taxe sur les nuisances sonores aériennes (TNSA) est également reversée aux exploitants d'aéroports. Elle permet le financement d'aides aux riverains afin d'atténuer les nuisances sonores dues au trafic aérien. Elle peut aussi servir à rembourser les avances consenties par les personnes publiques dans le même but.

Ces trois taxes, recouvrées par la DGAC, mais qui lui ne bénéficient pas, ne font pas l'objet de frais d'assiette et de recouvrement comme c'est habituellement le cas dans des circonstances similaires .

L'article 1647 du CGI dresse par exemple une liste de plusieurs impositions recouvrées par l'Etat pour lesquelles il perçoit un pourcentage du produit au titre de frais d'assiette et de recouvrement : taxe d'archéologie préventive, cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, contribution de supervision de la Banque de France, etc.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. UNE REVALORISATION DES TARIFS DE LA TAC AU 1 ^ER AVRIL

Le 1° du I dispose que les « tarifs annuels [de la TAC] , fixés par arrêté conjoint du ministre chargé du budget du ministre chargé de l'aviation civile, entrent en vigueur pour les vols effectués à compter du 1 ^er avril de l'année ».

Les tarifs seront toujours revalorisés au 1 ^er janvier mais applicables seulement au 1 ^er avril. En outre, elle sera effectuée par arrêté et non plus par décret, permettant une plus grande réactivité de l'administration.

B. LA POSSIBILITÉ DE SOUSCRIRE UNE DÉCLARATION TRIMESTRIELLE EN MATIÈRE DE TAC ET DE TA

Le 2° du I - pour la TAC - et le II - pour la TA - du présent article adaptent les obligations déclaratives pour les entreprises de transport aérien qui versent moins de 12 000 euros chaque année au titre de la TAC ou de la TA. Dans ce cas, il leur sera désormais possible de souscrire une déclaration trimestrielle et non plus mensuelle .

En revanche, si le montant déclaré de TAC ou de TA au cours des quatre trimestres civils consécutifs de l'année dépasse 12 000 euros, alors l'entreprise devra à nouveau souscrire une déclaration mensuelle.

Que ce soit pour la TAC ou la TA, les déclarations sont accompagnées du paiement de la taxe et adressées aux comptables du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens », c'est-à-dire à la DGAC.

C. LA MISE EN PLACE DE FRAIS D'ASSIETTE ET DE RECOUVREMENT POUR LA TS, LA TA ET LA TNSA À HAUTEUR DE 0,5 % DES MONTANTS RECOUVRÉS

Le III du présent article ajoute un XVII à l'article 1647 qui dispose que « pour frais d'assiette et de recouvrement, l'Etat prélève 0,5 % des sommes recouvrées » au titre de la TS, de la TA et de la TNSA.

Ces sommes sont affectées au budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » et prélevées par ses agents comptables. Le dispositif est neutre pour les redevables des taxes puisque le coût des frais de recouvrement sera supporté par les affectataires.

*

L'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de notre collègue député Christian Eckert, rapporteur général, et avec l'avis favorable du Gouvernement, cinq amendements de précision et de cohérence rédactionnelles.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Les enjeux budgétaires du présent article restent modérés puisque le décalage au 1 ^er avril de la revalorisation des tarifs de la TAC ferait perdre 1,13 million d'euros au budget annexe et 0,26 million d'euros au budget général, compte tenu de la répartition actuelle de la recette.

En revanche, l'instauration de frais d'assiette et de recouvrement ferait gagner 5,5 millions d'euros au budget annexe, soit le montant nécessaire pour couvrir les charges induites pour la DGAC par l'activité de perception des taxes affectées.

S'agissant enfin du nouveau régime déclaratif, l'évaluation préalable du présent article relève à juste titre qu'il est « susceptible de diminuer les coûts de traitement de l'impôt, sans obérer les rentrées fiscales ». Cet effet n'est cependant pas chiffré.

Au total, les modifications opérées par le présent article relèvent de la bonne gestion et de la simplification administrative.

ARTICLE 33 (Art. 49 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006) - Financement des radars routiers automatisés et de la modernisation du système national du permis de conduire

Commentaire : le présent article a pour objet d'augmenter de 67 millions d'euros le plafond du produit des amendes perçues par le biais des radars affecté à la section 1 du compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers » en vue de financer la hausse des frais de fonctionnement des radars et du système de permis à points.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UN COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE POUR SUIVRE L'AFFECTATION DU PRODUIT DES AMENDES

1. Des dépenses réparties en deux sections et cinq programmes

L'article 49 de la loi de finances pour 2006 ^{206 ( * )} a créé le compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers », abusivement appelé « CAS Radars ». Conformément à l'article 21 de la LOLF, « les comptes d'affectation spéciale retracent, dans les conditions prévues par une loi de finances, des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées ».

Le « CAS Radars » a vocation à retracer les dépenses financées à partir du produit des amendes. Ses recettes se composent du produit des amendes perçues par la voie des radars et de celui des autres amendes de police de la circulation, à l'exception d'une partie affectée à l'Agence pour le financement des infrastructures de transport de France (AFITF) et à l'Agence pour la cohésion sociale et l'égalité (ACSé) au titre du Fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD).

Ses dépenses sont réparties en deux sections, elles-mêmes respectivement divisées en deux et trois programmes.

La section 1 « Contrôle automatisé » comprend le programme 751 (« Radars »), qui finance le déploiement et l'entretien des radars ainsi que le fonctionnement du centre de traitement des infractions ; et le programme 752 (« Fichier national du permis de conduire ») qui supporte les charges de gestion du permis à points.

La section 2 « Circulation et stationnement routiers » comprend le programme 753 (« Contrôle et modernisation de la politique de la circulation et du stationnement »), qui gère le déploiement du « procès-verbal électronique », le « PVé » ; le programme 754 (« Contribution à l'équipement des collectivités territoriales pour l'amélioration des transports en commun, de la sécurité et de la circulation routières ») transfère aux collectivités territoriales une partie des recettes des amendes ; enfin, le programme 755 (« Désendettement de l'Etat ») vient abonder le budget général au titre des recettes non fiscales.

2. Des modalités complexes d'affectation des recettes

Le « CAS Radars » est alimenté par trois types de recettes :

- les amendes forfaitaires faisant suite aux infractions relevées par les radars, dites « AF radars » ;

- les autres amendes forfaitaires, dites « AF hors radars » ;

- les amendes forfaitaires majorées (en cas de retard de paiement), dites « AFM ».

L'affectation de ces trois recettes répond à une clef de répartition complexe entre les deux sections.

Pour les « AF radars », 160 millions d'euros sont affectés au programme 754 (« Collectivités ») de la section 2. Pour le reste, un montant fixé en loi de finances vient abonder la section 1. A ce jour, ce montant est arrêté à 172 millions d'euros. Le solde, variable selon les années, va à l'AFITF.

Pour les « AF hors radars » et les « AFM », 35 millions d'euros sont affectés à l'ACSé au titre du FIPD. Le reste vient alimenter la section 2. Une partie, définie en loi de finances, est orientée vers le programme 753 (« PVé »), soit environ 32,4 millions d'euros pour l'année 2013.

La part non utilisée pour le programme 753 est ensuite répartie à raison de 53 % pour le programme 754 (« Collectivités »), en sus des 160 millions d'euros perçus au titre des « AF radars », et de 47 % pour le programme 755 (« Désendettement de l'Etat »).

Le graphique ci-dessous récapitule les affectations des trois recettes entre les deux sections et les cinq programmes.

Affectation du produit des amendes au sein du « CAS Radars » dans le PLF 2013

Source : projet annuel de performances du « CAS Radars » annexé au projet de loi de finances pour 2013

B. UN BESOIN DE FINANCEMENT DE 67 MILLIONS D'EUROS AU TITRE DE LA SECTION 1 DU « CAS RADARS »

A ce jour, l'affectation des « AF radars » au « CAS radars » est limitée à 399 millions d'euros, à raison de 172 millions pour la section 1 et de 160 millions pour la section 2 au titre du programme 754 (« Collectivités ») . « Par dérogation », la loi de finances pour 2012 avait porté le produit des « AF radars » à la section 1 à 192 millions d'euros.

S'agissant des 160 millions d'euros, 100 millions d'euros reviennent aux communes et établissements intercommunaux selon une répartition arrêtée par le Comité des finances locales ^{207 ( * )} « en vue de financer des opérations destinées à améliorer les transports en commun et la circulation » et 60 millions d'euros sont orientés vers les départements, la collectivité territoriale de Corse et les régions d'outre-mer « afin de financer des opérations contribuant à la sécurisation de leur réseau routier ».

Dans la section 1, en 2012, 176 millions d'euros ont été dépensés au titre du programme 751 (« Radars ») et 16 millions d'euros au titre du programme 752 (« FNPC »). Or il apparaît que les dépenses prévues pour l'année 2013 s'élèveront à 211 millions d'euros pour le programme 751 et à près de 27,7 millions d'euros pour le programme 752 .

En effet, l'Agence nationale de traitement automatisé des infractions (ANTAI) doit faire face à une augmentation de ses coûts résultant notamment de la mise en oeuvre de la directive « transfrontière », qui autorise la poursuite des conducteurs étrangers en infraction, ce qui implique des coûts de traduction et de téléconseil en langues étrangères. En outre, 15 millions d'euros seront nécessaires pour procéder à des investissements informatiques.

S'agissant de la gestion du permis à points (y compris l'envoi de près de 15,5 millions de lettres chaque année), près de 12 millions d'euros supplémentaires viendront financer le lancement et le fonctionnement de l'application informatique FAETON.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article modifie l'article 49 de la loi de finances pour 2006 afin de relever :

- le plafond global d'affectation des « AF radars » au « CAS Radars » de 332 millions d'euros à 399 millions d'euros ;

- au sein du plafond précédent, le plafond d'affectation des « AF radars » à la section 1 du CAS de 172 millions d'euros à 239 millions d'euros afin de financer les dépenses supplémentaires exposées plus haut .

En revanche, l'affectation de 160 millions d'euros à la section 2 et du solde du produit des « AF radars » à l'AFITF n'est pas modifiée.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de notre collègue député Christian Eckert, rapporteur général, et du Gouvernement, l'Assemblée nationale a complété le présent article, dont l'objet initial n'est toutefois pas modifié, en adoptant un amendement de la commission des finances et quatre sous-amendements du Gouvernement.

Au total, 10 millions d'euros supplémentaires sont prélevés sur les « AF hors radars » et les « AFM » afin d'être affectés à l'ACSé au titre du FIPD . L'exposé des motifs de l'amendement prévoit que cette somme permettra de « financer les projets de vidéoprotection déjà engagés dans les communes de Cergy, Pontault-Combault, Les Mureaux, Asnières-sur-Seine, Angers, Dijon, Aubervilliers, Gennevilliers ou Saint-Denis de la Réunion ».

Par ailleurs, la dotation de 160 millions d'euros affectés aux collectivités sur le produit des « AF radars » est portée à 170 millions d'euros , à raison de 106 millions d'euros pour les communes et les établissements intercommunaux et 64 millions d'euros pour les départements, la collectivité territoriale de Corse et les régions d'outre-mer.

Enfin, par sous-amendement du Gouvernement, il est désormais prévu que la section 1 supporte les dépenses liées « à l'activité de recouvrement de la trésorerie du contrôle automatisé ».

IV. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Le graphique ci-dessous retrace les modifications résultant du texte adopté par l'Assemblée nationale.

Affectation du produit des amendes au sein du « CAS Radars » dans le PLF 2013 amendé par l'Assemblée nationale

Les chiffres en italique correspondent à une baisse. Les chiffres soulignés correspondent à une hausse.

Source : calculs de la commission des finances du Sénat

Au total, le FIPD profite d'une hausse nette de 10 millions d'euros , qui, comme le souligne l'exposé des motifs d'un sous-amendement du Gouvernement, « profitent aux collectivités territoriales ».

L'augmentation des recettes en faveur du programme 754 (« Collectivités ») n'est que de 4,7 millions d'euros . En effet, compte tenu de l'affectation au FIPD, le solde du produit des « AF hors radars » et des « AFM » diminue de 10 millions d'euros. Au regard des règles de répartition de la section 2,53 % de cette baisse est répercutée sur le programme 754, compensée par la hausse de 10 millions d'euros en provenance des « AF radars », soit un montant net in fine de + 4,7 millions d'euros.

Les diminutions nettes concernent :

- l'AFITF pour un montant de 10 millions d'euros ;

- le programme 755 (« Désendettement de l'Etat ») pour un total de 4,7 millions d'euros .

On pourrait s'interroger sur le fait que les modifications apportées par l'Assemblée nationale se fassent au détriment de l'AFITF et du budget de l'Etat. Toutefois, l'évaluation préalable annexée au présent article rappelle « le dynamisme du rendement des amendes forfaitaires perçues par la voie de systèmes automatiques ». En effet, entre l'exécution 2011 et les prévisions 2013, les recettes « AF radars » sont en augmentation de près de 74 millions d'euros, soit une hausse d'un peu moins de 14 %.

Par conséquent, si un tel dynamisme se maintient en 2013, le produit des « AF radars » pourrait être supérieur à la prévision et venir compenser la perte de recettes pour l'AFITF. En revanche, les ressources « AF hors radars » et « AFM » ne connaissent pas une telle évolution. Néanmoins, à l'issue de l'examen de la première partie du présent projet de loi de finances, nos collègues députés avaient majoré les recettes non fiscales de 128,4 millions d'euros. La perte de recettes provoquée par les modifications apportées au présent article a donc été largement compensée.

ARTICLE 34 - Valorisation des infrastructures de télécommunication des services de l'Etat

Commentaire : le présent article a pour objet d'élargir le champ du compte d'affectation spéciale « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien » à des opérations conduites par le ministère de l'intérieur.

I. LE DROIT EXISTANT

Le compte d'affectation spéciale (CAS) « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien » a été créé par l'article 54 de la loi de finances initiale pour 2009 pour retracer :

- en recettes, le produit des redevances acquittées par les opérateurs privés pour l'utilisation des bandes de fréquences libérées par les ministères à compter du 1 ^er janvier 2009, ainsi que le produit de la cession de l'usufruit de tout ou partie des systèmes de communication militaires par satellites de l'Etat ;

- en dépenses, les frais de fonctionnement et d'investissement liés aux services de télécommunication utilisant le spectre hertzien ou visant à en améliorer l'utilisation, ainsi que les dépenses liées aux interceptions et au traitement des émissions électromagnétiques dans les domaines de la surveillance et du renseignement.

En pratique, le CAS n'a fonctionné qu'à partir de 2011, lors des cessions de fréquences 800 MHz et 2,6 GHz du ministère de la défense. Par dérogation, le ministère de la défense a pu conserver l'ensemble des ressources ainsi perçues, alors que pour les ministères civils une partie de ces ressources (au moins égale à 15 %) doit contribuer au désendettement de l'Etat par des versements au budget général.

Les ressources ainsi disponibles pour le ministère de la défense sur le compte d'affectation spéciale s'élèvent à 1,07 milliard d'euros en 2013.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Les modifications proposées au présent article visent à faciliter l'utilisation du CAS par d'autres ministères, en particulier le ministère de l'intérieur après que l'Etat sera devenu, le 1 ^er janvier 2013, propriétaire du réseau Automatisation des Communications Radiophoniques Opérationnelles de Police (ACROPOL), qui est le réseau de communications radio de la police nationale depuis 1994.

Il est attendu 90 millions d'euros de recettes nouvelles, qui seraient affectés à la modernisation des systèmes d'information et de communication de la police nationale (pour 50 millions d'euros), de la gendarmerie nationale (à hauteur de 30 millions d'euros) et de l'administration centrale et territoriale du ministère de l'intérieur (pour 10 millions d'euros).

Compte tenu de l'élargissement du champ du CAS, le 1° du I du présent article tend à en compléter son nom : « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien , des systèmes et des infrastructures de télécommunications de l'Etat ».

L'intitulé du programme 762 (actuellement, « Optimisation de l'usage du spectre hertzien ») doit également être modifié, pour devenir « Optimisation de l'utilisation du spectre hertzien et interception et traitement des émissions électromagnétiques (ministère de la défense »).

Par ailleurs, il serait créé un nouveau programme 763, géré par le ministère de l'intérieur, et intitulé « Optimisation de l'usage du spectre hertzien et des infrastructures du réseau physique de télécommunications du ministère de l'intérieur ».

Le 2° du I élargit les recettes du CAS au produit de la cession de l'usufruit de tout ou partie des « systèmes de communication radioélectrique » des services de l'Etat, ainsi que le produit des redevances d'occupation domaniale en cas d'utilisation des « points hauts » (antennes, relais...) dont dispose aujourd'hui le ministère de l'intérieur.

Le 3° du I procède à des modifications de conséquence.

Le 4° du I tire les conséquences de l'extension du champ du CAS, en élargissant la liste de ses dépenses à celles de fonctionnement et d'investissement relatifs aux réseaux, applications, matériels et équipements de communication radioélectrique.

Le II précise les conditions d'application de la cession de l'usufruit, de l'utilisation des points hauts ou d'autorisation d'occupation domaniale. Des contrats, après mise en concurrence, devront assurer la continuité du service public, dans des conditions qui seront précisées par un décret en Conseil d'Etat, et précisant :

- les conditions dans lesquelles l'Etat conserve les droits d'utilisation des systèmes et des infrastructures nécessaires à l'exécution des missions de service public ;

- les modalités de contrôle de l'Etat sur l'utilisation de ces systèmes et infrastructures ;

- les sanctions susceptibles d'être infligées en cas de manquement aux obligations du contrat ;

- l'interdiction, d'une part, de toute cession de l'usufruit, de son apport sous quelque forme que ce soit ou de toute création de sûretés s'y rattachant et, d'autre part, de toute cession ou transmission du titre d'occupation domaniale, qui n'aurait pas été dûment autorisé par l'Etat.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

En seconde délibération, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements du Gouvernement tendant à majorer les crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » et de la mission « Sécurité » à hauteur, respectivement, de 10 millions d'euros et de 80 millions d'euros. Les exposés des motifs des amendements observent qu'il est « prématuré » de prévoir en 2013 des recettes du CAS au titre de la valorisation du réseau ACROPOL , mais qu' il convient d'assurer le financement des dépenses de fonctionnement envisagées en 2013 :

« Parallèlement à l'élaboration du PLF, une mission d'inspection interministérielle a été lancée pour préciser les conditions opérationnelles de cette opération et son potentiel de recettes. Elle a conclu récemment que la prévision de 90 millions d'euros inscrite dans le PLF était prématurée en 2013 et ne devrait être atteinte qu'en 2014 ou 2015. Les recettes ne devraient en revanche pas dépasser quelques centaines de milliers d'euros en 2013.

« Afin de garantir au ministère de l'intérieur les ressources indispensables à l'équipement, à l'entretien et à la maintenance de ses systèmes d'information et de communication, le Gouvernement propose donc (...) de procéder à un abondement des crédits du budget général », sur les missions « Administration générale et territoriale de l'Etat » et « Sécurité », à hauteur des ressources manquantes sur le CAS :

- 10 millions d'euros sur le programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » ;

- 50 millions d'euros sur le programme 176 « Police nationale » de la mission « Sécurité » ;

- 30 millions d'euros sur le programme 152 « Gendarmerie nationale » de la mission « Sécurité ».

Le présent article ne mentionnant pas les montants de recettes attendues, il n'a pas été nécessaire d'opérer, par coordination, une modification de cet article, suite à l'adoption des deux amendements précités du Gouvernement en deuxième délibération.

Par ailleurs, des amendements de coordination diminuant les crédits du CAS devraient être déposés par le Gouvernement au Sénat : pour les recettes, ces dispositions doivent être adoptées en première partie du présent projet loi de finances ; s'agissant des dépenses, la modification devrait être opérée à l'article 48 (état D).

IV. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Comme l'ont observé nos collègues Yves Krattinger et François Trucy, rapporteurs spéciaux de la mission « Défense », ces ressources extra-budgétaires ont opportunément complété des dotations budgétaires qui, seules, ne permettent pas d'atteindre les objectifs fixés par la loi de programmation militaire.

L'extension du champ du CAS aux opérations du ministère de l'intérieur tend à présent à effectivement permettre de mieux valoriser les ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien pour les ministères civils.

Les amendements adoptés par l'Assemblée nationale en seconde délibération ont toutefois rappelé les incertitudes sur le montant et le calendrier de perception de ces recettes , par nature exceptionnelles. Par le passé, les prévisions d'encaissement de ressources hertziennes du ministère de la défense avaient déjà dû être reportées à plusieurs reprises, et les rapporteurs spéciaux de votre commission des finances en charge de la mission « Défense » avaient souligné le caractère peu satisfaisant de telles opérations. En effet, elles tendent à combler, par des ressources exceptionnelles par nature incertaines, les dotations budgétaires du ministère de la défense pour parvenir aux objectifs fixés par la loi de programmation militaire.

ARTICLE 35 (Art. 23 de la loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011) - Élargissement du périmètre du compte d'affectation spéciale « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage »

Commentaire : le présent article crée deux nouvelles catégories de dépenses au sein du compte d'affectation spéciale « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage » afin de mieux identifier le financement, au titre de la compensation de l'Etat due aux régions, des actions en faveur du développement de l'apprentissage et d'autoriser le reversement de recettes indûment perçues au titre des années antérieures.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA CRÉATION DU COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « FINANCEMENT NATIONAL DU DÉVELOPPEMENT ET DE LA MODERNISATION DE L'APPRENTISSAGE »

Parallèlement aux crédits budgétaires de la mission « Travail et emploi », un nouveau compte spécial « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage » (CAS FNDMA) ^{208 ( * )} a été créé en loi de finances rectificative pour 2011 (article 23 de la loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011).

Doté pour le premier exercice 2012 de 575 millions d'euros pour assurer la péréquation entre régions des ressources de la taxe d'apprentissage (200 millions d'euros), les contrats d'objectifs et de moyens (COM) Etat-régions (360 millions d'euros) et inciter financièrement les entreprises à respecter les quotas en matière d'alternance (15 millions d'euros), ce nouveau compte spécial est financé par la fraction du quota de la taxe d'apprentissage (467 millions d'euros) et la contribution supplémentaire à l'apprentissage (108 millions d'euros).

Auparavant, les fonds versés aux régions par le fonds national du développement et de la modernisation de l'apprentissage (FNDMA) au titre des COM n'apparaissaient pas dans le budget de l'Etat, alors même qu'il s'agissait de dotations attribuées aux régions selon des critères et des objectifs définis par l'Etat ^{209 ( * )} .

Dans une large mesure, la création du CAS FNDMA est donc une opération purement comptable qui se borne à remplacer l'ancien FNDMA en en reprenant les attributions dorénavant pilotées par un compte d'affectation spéciale au sens de la LOLF ( cf. infra).

Il faut toutefois noter que le Gouvernement précédent a adjoint un nouveau poste de dépense, doté de 15 millions d'euros, consistant en un dispositif de bonus - malus , entré en application cette année sur la base des résultats constatés dans les entreprises en 2011. Désormais, les entreprises de plus de 250 salariés qui n'atteignent pas dans leur effectif un taux de 4 % (au lieu de 3 % antérieurement) de jeunes en alternance devront verser à l'Etat (sur le compte d'affectation spéciale FNDMA) une contribution supplémentaire (malus). A contrario les entreprises exemplaires bénéficieront du versement d'une prime (bonus) de la part de l'Etat.

B. L'OBJECTIF POURSUIVI : UNE PLUS GRANDE LISIBILITÉ DES MOYENS CONSACRÉS AU DÉVELOPPEMENT DE L'APPRENTISSAGE

En application de l'article 21 de la LOLF, un compte d'affectation spéciale retrace « des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées » : il s'agit donc de mieux identifier les recettes et les dépenses afférentes à une politique publique. Au même titre qu'une mission budgétaire, cet outil présente l'avantage de fournir une vision consolidée des moyens mis en oeuvre par l'Etat en faveur de l'apprentissage .

La « budgétisation » de fonds actuellement gérés en tant que comptes de tiers par le Trésor public, au sein d'un nouveau compte d'affectation spéciale, constitue un progrès en matière de sincérité budgétaire . Il complète l'information du Parlement sur l'utilisation des crédits affectés à l'apprentissage, en complément du vote des crédits de la mission « Travail et emploi ». Le principe de la création de ce compte avait été approuvé par votre commission des finances sur un avis favorable de notre collègue François Patriat, rapporteur spécial des crédits de la politique de l'emploi et de l'apprentissage au sein de la mission « Travail et emploi ».

Le fonctionnement du CAS FNDMA est défini juridiquement par les opérations de recettes et de dépenses limitativement énumérées par l'article 23 de la loi de finances rectificative précitée. Ainsi, le détail des recettes est le suivant :

- la fraction du quota de la taxe d'apprentissage, soit 22 % de la taxe d'apprentissage (article L. 6241-2 du code du travail) ^{210 ( * )} ;

- les versements opérés au Trésor public en application de sanctions concernant une utilisation ou une collecte inadéquate de la taxe d'apprentissage (cette recette reste très marginale au vu des montants constatés) ;

- la contribution supplémentaire à l'apprentissage (CSA) applicable aux entreprises de 250 salariés et plus embauchant moins de 4 % de salariés en alternance ^{211 ( * )} ;

- et les fonds de concours.

Les dépenses autorisées sont les suivantes :

- le financement des centres de formation d'apprentis et des sections d'apprentissage conventionnés avec la région ou l'Etat ;

- le financement des actions arrêtées en application des COM Etat-région ;

- le financement d'actions nationales de communication et de promotion de l'apprentissage ;

- et le versement aux entreprises de 250 salariés et plus du bonus précité.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose de compléter la liste actuelle des dépenses autorisées au sein du CAS FNDMA par deux nouvelles catégories de dépenses afin de :

- mieux identifier le financement, au titre de la compensation de l'Etat due aux régions, des actions en faveur du développement de l'apprentissage (alinéa e) inséré par le présent article à l'article 23 de la loi de finances rectificative précitée) ;

- et d'autoriser le reversement de recettes indûment perçues au titre des années antérieures (alinéa f) inséré dans les mêmes conditions par le présent article).

A. MIEUX IDENTIFIER LE FINANCEMENT, AU TITRE DE LA COMPENSATION DE L'ETAT DUE AUX RÉGIONS, DES ACTIONS EN FAVEUR DU DÉVELOPPEMENT DE L'APPRENTISSAGE

Une fraction de la dotation générale de décentralisation (DGD) finance, à partir du budget général au titre de la mission « Travail et emploi », les indemnités compensatrices forfaitaires, dites « primes d'apprentissage », versées par les régions aux entreprises, en application du transfert de compétence de l'Etat vers les régions de la formation professionnelle et de l'apprentissage opéré par la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité. Sur ce fondement, la compensation due par l'Etat aux régions s'est élevée à 1,7 milliard d'euros en loi de finances initiale pour 2012, inscrits au programme 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi », dont 801 millions d'euros affectés au paiement de la prime d'apprentissage .

Partant du constat que la consommation de ces crédits s'est située les années passées entre 520 millions d'euros et 600 millions, il est apparu que la différence entre ce montant et la dotation allouée aux régions était redéployée au niveau local vers d'autres actions en faveur du développement de l'apprentissage. Aussi, le Gouvernement propose-t-il d' identifier ces crédits sur le plan comptable , soit un montant de 250 millions d'euros pour 2013, en procédant à un transfert :

- en les retirant de la ligne budgétaire du programme 103 de la mission « Travail et emploi » dédiée au paiement de la prime d'apprentissage ;

- et en les réaffectant intégralement au CAS FNDMA sur une action nouvelle dénommée « Compensation au titre des compétences transférées aux régions en matière d'apprentissage ».

Ainsi, les crédits alloués à la prime d'apprentissage seront ramenés à 551 millions d'euros, contre 801 millions d'euros dans l'exercice antérieur (réduisant le total de la dotation de décentralisation à 1,45 milliard d'euros, au lieu de 1,7 milliard d'euros en 2012), le reliquat de 250 millions d'euros étant affecté au CAS FNDMA.

B. AUTORISER LE REVERSEMENT DE RECETTES INDÛMENT PERÇUES AU TITRE DES ANNÉES ANTÉRIEURES

Le second poste de dépense créé par le présent article consiste à autoriser le reversement par le CAS FNDMA des recettes indûment perçues au titre des années antérieures à l'exercice budgétaire en cours. Il s'agit d'une clause de précaution dont la portée est essentiellement juridique, la répétition de l'indu étant un dispositif qui figure communément dans les comptes spéciaux. Mutatis mutandis , le compte spécial « Pensions » comporte, parmi ses prévisions de dépenses, quelque 5 millions d'euros de remboursements aux agents et employeurs pour des cotisations versées à tort ^{212 ( * )} .

L'Assemblée nationale a adopté sans modification le présent dispositif dans son ensemble .

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Les créations ou modifications des recettes et dépenses d'un compte d'affectation spéciale sont examinées en première partie des lois de finances dans la mesure où elles sont susceptibles d'avoir une incidence sur le solde budgétaire. En l'espèce, le présent article répond à ce critère même si, pour l'exercice 2013, aucune modification du montant global de la compensation due par l'Etat aux régions n'est observée. Cette opération de reconfiguration de la présentation budgétaire des crédits affectés à l'apprentissage demeure donc totalement neutre, tant pour le financement des primes d'apprentissage que pour celui d'actions de développement de l'apprentissage au niveau régional.

Au demeurant, l'objet du présent article repose sur le souci d'une justification au premier euro de toute dépense. C'est pourquoi, sans préjudice de l'examen des crédits de la mission « Travail et emploi » par notre collègue François Patriat, il convient de souligner que le dispositif proposé permet à la fois de renforcer la sincérité budgétaire des crédits alloués à l'apprentissage et de bénéficier des recettes spécifiques du CAS FNDMA pour les financer.

ARTICLE 36 (Art. 235 ter ZF du code général des impôts) - Aménagement du compte d'affectation spéciale « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs »

Commentaire : le présent article a pour objet de relever le plafond de la taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires de 155 millions d'euros à 200 millions d'euros afin de dégager des ressources en vue de couvrir l'augmentation de la subvention versée par l'Etat à la SNCF en contrepartie de l'exploitation des « trains d'équilibre du territoire » .

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES TRAINS D'ÉQUILIBRE DU TERRITOIRE SONT FINANCÉS PAR DES RECETTES AFFECTÉES AU TRAVERS D'UN COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE

L'Etat et la SNCF ont signé une convention, le 13 décembre 2010, par laquelle l'entreprise ferroviaire s'engage à exploiter quarante lignes « d'équilibre du territoire », dites « trains d'équilibre du territoire » (TET). En pratique, il s'agit des trains Intercités, précédemment appelés Corail, Lunéa ou Téoz, dont l'exploitation est déficitaire pour la SNCF.

L'Etat est autorité organisatrice des TET. Il définit les obligations de service public en matière de desserte des gares, de fréquence, de maintenance et de régénération du matériel roulant. En contrepartie, la SNCF perçoit une compensation financière afin de couvrir le déficit d'exploitation et « le bénéfice raisonnable de l'exploitant » .

Le financement des TET se fait au travers du compte d'affectation spéciale (CAS) « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs ». Un CAS retrace, selon l'article 21 de la loi organique relative aux lois de finances, « dans les conditions prévues par une loi de finances, des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées ».

En recettes, le compte reçoit :

- le produit de la contribution de solidarité territoriale (CST) , due par les entreprises de transport ferroviaire de voyageurs et assise sur le chiffre d'affaires des prestations de transport de voyageurs (hors trains conventionnés). En pratique, elle est prélevée sur les lignes TGV ;

- une fraction de la taxe d'aménagement du territoire (TAT) , acquittée par les sociétés d'autoroute ;

- le produit de la taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires (TREF) , qui frappe les entreprises de transport ferroviaire de voyageurs. Seuls sont redevables les entreprises dont le chiffre d'affaires soumis à la CST est supérieur à 300 millions d'euros, soit, en pratique, la seule SNCF.

En dépenses, le compte retrace les contributions liées à l'exploitation des TET, à la régénération du matériel roulant ainsi que les frais relatifs aux études, enquêtes de satisfaction sur la qualité de service et de missions de conseil juridique, financier ou technique.

B. UN FINANCEMENT INSUFFISANT À PARTIR DE 2012

En 2011, le compte était équilibré entre les recettes et les dépenses, à hauteur de 210 millions d'euros. Pour 2012, les dépenses du compte étaient évaluées par la loi de finances initiales à 280 millions d'euros et financées par la CST pour 90 millions d'euros, par la TAT dans la limite d'un plafond de 35 millions d'euros et par la TREF dans la limite d'un plafond de 155 millions d'euros.

Toutefois, pour 2012, la prévision d'exécution fait apparaître un surcoût de 45 millions d'euros à raison :

- du maintien de certaines dessertes dont la suppression était initialement prévue - notamment cinq allers-retours entre Paris et Belfort pour une durée d'observation de 18 mois après la mise en service de la LGV Rhin-Rhône ;

- de la réévaluation de certaines charges facturées au prix réel ;

- de la compensation du manque à gagner pour la SNCF résultant de majorations tarifaires inférieures aux dispositions prévues par la convention.

En conséquence, il est nécessaire d'augmenter les ressources du CAS . C'est l'objet du présent article.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

La TREF est codifiée à l'article 235 ter ZF du CGI, dont le III dispose que « le taux de la taxe, compris entre 15 % et 35 %, est fixé par arrêté conjoint des ministres chargés respectivement des transports, de l'économie et du budget. Le montant de la taxe est plafonné à 155 millions d'euros ».

Le présent article relève le plafond de 155 à 200 millions d'euros .

*

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Le présent article répond à l'impératif d'équilibrer le financement des TET . Le Gouvernement propose d'augmenter la TREF plutôt qu'une des deux autres contributions affectées au CAS. En effet, l'augmentation de la CST aurait eu pour conséquence de faire peser l'intégralité de la hausse sur le prix des billets des TGV, alors qu'ils sont déjà parmi les plus chers du marché. La hausse de la TAT aurait porté la participation des sociétés d'autoroute de 12,5 % à 24,6 % de la dépense totale.

Devant la commission du développement durable du Sénat, le 8 octobre 2012, Guillaume Pépy, président-directeur général de la SNCF, a souligné qu'il fallait « revoir la répartition du financement, qui est aujourd'hui assuré à hauteur de 15 %, soit 35 millions d'euros, par une contribution sur les péages autoroutiers, et, pour 85 % par une taxe sur les activités ferroviaires, dont le montant augmente avec les années ».

Cette préoccupation est légitime. Néanmoins, le Gouvernement travaille actuellement sur l'ensemble des prélèvements acquittés par les sociétés concessionnaires d'autoroute (redevance domaniale, TAT, etc.). Il n'est donc pas opportun, pour l'instant, de modifier la clef de répartition du financement des TET, sachant qu'une réforme de plus grande ampleur pourrait être prochainement présentée .

ARTICLE 36 bis (nouveau) (Art. L. 3211-5-1 [nouveau] du code général de la propriété des personnes publiques) - Régime juridique des cessions de biens immobiliers bâtis situés dans une forêt domaniale

Commentaire : le présent article a pour objet, d'une part, de préciser les conditions dans lesquelles les biens immobiliers bâtis, ainsi que leur terrain d'assiette, appartenant au domaine privé de l'Etat situés dans une forêt domaniale peuvent être cédés et, d'autre part, d'autoriser la cession de la partie correspondant à une zone artisanale d'une ancienne base de l'Organisation du traité de l'Atlantique Nord (OTAN) située sur la commune de Velaine-en-Haye, en Meurthe-et-Moselle.

I. LE DROIT EXISTANT

Une forêt domaniale fait partie du domaine privé de l'Etat et est, à ce titre, cessible ^{213 ( * )} . Toutefois, les cessions de forêts domaniales sont encadrées par l'article L. 3211-5 du code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP) qui dispose que les « bois et forêts de l'Etat ne peuvent être aliénés qu'en vertu d'une loi ». Cet article prévoit des exceptions à ce principe ; aussi l'Etat peut-il céder des bois et forêts satisfaisant aux conditions suivantes, précisées par voie réglementaire :

- présenter une superficie de moins de 150 hectares ;

- ne pas être nécessaires à la préservation de certains enjeux écologiques : « ni au maintien et à la protection des terrains en montagne, ni à la régularisation du régime des eaux et à la protection de la qualité des eaux, ni à l'équilibre biologique d'une région ou au bien-être de la population » ;

- leur exploitation doit s'avérer déficitaire , les produits ne couvrant pas les charges de gestion.

Le code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP) pose donc un cadre juridique précis aux ventes de forêts domaniales . Néanmoins, certaines incertitudes entourent son application. Comme l'avait souligné notre ancienne collègue Nicole Bricq ^{214 ( * )} , un doute subsiste quant à la qualification à réserver à une parcelle qui appartenait auparavant à un massif forestier mais qui a été déboisée et accueille, le cas échéant, des immeubles bâtis . Celle-ci continue-t-elle à relever du régime juridique des cessions de forêts domaniales prévu à l'article L. 3211-5 du CGPPP ?

Aucune réponse certaine n'a été apportée à cette question. Or, une telle incertitude est de nature à décourager les cessions de biens immobiliers bâtis situés dans la dépendance des forêts domaniales , comme par exemple les maisons forestières ^{215 ( * )} . En effet, la qualité juridique de leur assiette, c'est-à-dire du terrain sur lequel elles sont construites, reste floue.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, avec l'avis favorable du rapporteur général du budget Christian Eckert, prévoit :

- d'une part, d' autoriser la cession de la partie correspondant à une zone artisanale d'une ancienne base de l'Organisation du traité de l'Atlantique Nord (OTAN) située sur la commune de Velaine-en-Haye , en Meurthe-et-Moselle. Cette zone correspond au parc d'activités de la forêt de Haye ^{216 ( * )} ; le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune prévoit que ses parcelles sont destinées à des usages économiques (industrie, commerce, services, etc.) ^{217 ( * )} . Propriété de l'Etat, la zone est gérée par l'Office national des forêts (ONF) ;

-  d'autre part, de préciser les conditions dans lesquelles les biens immobiliers bâtis, ainsi que leur terrain d'assiette, appartenant au domaine privé de l'Etat situés dans une forêt domaniale peuvent être cédés .

Ainsi, il est proposé de définir un régime juridique propre aux cessions des biens immobiliers bâtis situés sur un terrain relevant d'une forêt domaniale ^{218 ( * )} . A ce titre, il est prévu d'insérer un nouvel article L. 3211-5-1 dans le code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP) qui détermine les conditions dans lesquelles un tel bien peut être aliéné ; celui-ci ne doit pas présenter d'utilité pour atteindre les objectifs de gestion durable des bois et forêts et doit être desservi par une voie routière ou un chemin forestier.

En outre, le présent article limite la superficie du terrain d'assiette pouvant être cédé avec le bâtiment à celle « permettant un usage normal » de ce dernier, comme la cour, le jardin ou le parc qui lui est rattaché. Enfin, il est précisé que la liste des immeubles pouvant être vendus dans ces conditions est fixé par décret des ministres chargés des forêts et du domaine.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Le présent article propose de mettre fin à l'incertitude juridique qui entoure la cession de biens immobiliers bâtis situés dans une forêt domaniale . En effet, à ce jour, le code général de la propriété des personnes publiques, qui encadre la vente des forêts du domaine privé de l'Etat, ne précise pas si la procédure qu'il prévoit s'applique également aux parcelles de ces forêts accueillant des bâtiments . Par conséquent, un risque d'annulation des cessions de ces biens existe.

Cette imprécision a conduit l'Etat, par prudence, à cesser toutes les opérations portant sur des biens situés dans des forêts domaniales. Dès lors, la cession des maisons forestières ne présentant plus d'utilité à l'Office national des forêts (ONF) n'était plus possible .

C'est pour mettre fin à cette situation que le présent dispositif a été proposé . Aussi prévoit-il de définir un régime juridique propre aux cessions de biens immobiliers bâtis situés sur un terrain relevant d'une forêt domaniale. Néanmoins, ces ventes doivent respecter des conditions précises, répondant à un objectif de gestion durable de la forêt, et sont limitées dans leur ampleur : seuls le bâtiment et le terrain qui en permet un usage normal peuvent être aliénés . Au-delà de cette assiette, le régime classique des cessions de forêts domaniales arrêté par l'article L. 3211-5 du code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP) continue de s'appliquer.

Le dispositif proposé permettra la vente des maisons forestières devenues inutiles à l'ONF, ce qui représentera un produit de 30 millions d'euros au minimum en 2013 , selon le Gouvernement.

Par ailleurs, le présent article propose d'autoriser la cession de la partie correspondant à une zone artisanale d'une ancienne base de l'Organisation du traité de l'Atlantique Nord (OTAN) située sur la commune de Velaine-en-Haye , en Meurthe-et-Moselle. Ce parc d'activités dépendant de la forêt domaniale de Haye, sa vente nécessite une autorisation législative . Cette opération ne semble pas poser de difficulté : seules les parcelles utilisées à des fins économiques seront cédées . En effet, depuis plusieurs années, les chefs d'entreprises interpellent l'ONF afin d'acquérir les terrains sur lesquels ils déploient leur activité. A l'inverse, ceux d'entre eux nécessaires à l'objectif de mise en valeur du patrimoine forestier seront conservés.

ARTICLE 37 (art. 51 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006) - Prise en charge par le service des retraites de l'Etat des pensions versées aux agents ayant acquis des droits à la caisse de retraite des fonctionnaires et agents publics de Mayotte

Commentaire : le présent article a pour objet d'achever le transfert des fonctionnaires de Mayotte vers le service des retraites de l'Etat et la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales.

L'article 64-1 de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 modifiée relative à Mayotte a prévu l'intégration, au plus tard le 31 décembre 2010, des agents titulaires de Mayotte dans les trois fonctions publiques (d'Etat, territoriale et hospitalière), avec affiliation aux régimes de retraite correspondants (le service des retraites de l'Etat, SRE, et la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales, CNRACL). Ces agents étaient auparavant affiliés à la Caisse des retraites des fonctionnaires et agents publics de Mayotte (CRFM).

L'ordonnance n° 2012-790 du 31 mai 2012 modifiant l'article 64-1 de la loi du 11 juillet 2001 précitée a prévu que les agents intégrés dans l'une des trois fonctions publiques bénéficient d'une retraite versée par le régime de base géré par la caisse de sécurité sociale de Mayotte, dans l'hypothèse où ils ne peuvent pas bénéficier de la pension de retraite prévue par la loi du 11 juillet 2001 en quittant leur emploi.

Les cotisations des agents mahorais sont donc bien versées au SRE et à la CNRACL.

En revanche, les décrets d'application de l'article 64-1 de la loi du 11 juillet 2001, précisant les modalités d'application du règlement des droits à pension et de la répartition de la charge entre les différents régimes, ne sont pas parus, ce qui a conduit le CRFM à continuer de verser des prestations aux agents concernés, même après la date du 31 décembre 2010. Faute de ressources suffisantes du CRFM, une subvention de l'Etat a été inscrite au programme 195 « Régimes de retraite des mines, de la SEITA et divers » de la mission « Régimes sociaux et de retraite » pour permettre au CRFM de payer les droits aux pensionnés.

Le présent article vise à mettre fin à cette situation, en englobant dans le champ du compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » les sommes actuellement versées par le CRFM, qui a vocation à disparaître, et en modifiant en conséquence les dépenses visées par la première section du CAS « Pensions », créé par l'article 51 de la loi de finances pour 2006.

Le présent article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, représente une nouvelle étape dans le règlement du transfert des fonctionnaires de Mayotte s'agissant de leurs droits à pension, pour un coût annuel pour l'Etat estimé à 9,7 millions d'euros.

Une dernière étape sera la publication, attendue, des décrets d'application de l'article 64-1 de la loi du 11 juillet 2001, afin de permettre l'extinction définitive du CRFM.

ARTICLE 38 (Art. L.131-8, L. 241-2, L. 862-3 du code de la sécurité sociale et art. 520 B et 520 C du code général des impôts) - Clarification des relations financières entre Etat et sécurité sociale

Commentaire : cet article tend à 1) récréer un compte de concours financiers « Avances aux organismes de sécurité sociale », 2) affecter à la sécurité sociale une fraction supplémentaire de TVA en compensation des exonérations résiduelles de cotisations sociales sur les heures supplémentaires, 3) affecter une part supplémentaire de droit de consommation sur les tabacs à la branche maladie, 4) affecter le produit des taxes sur les boissons sucrées et à édulcorant au Fonds « CMU ».

I. LES RELATIONS FINANCIÈRES ENTRE L'ÉTAT ET LA SÉCURITÉ SOCIALE

A. DES FLUX FINANCIERS DE NATURE FISCALE OU BUDGÉTAIRE

Les relations financières entre l'Etat et la protection sociale peuvent être regroupées en cinq grandes catégories ( cf. encadré), qui engendrent des flux financiers de nature fiscale ou de nature budgétaire.

Les masses financières en jeu sont importantes puisque, selon les données de l'annexe au projet de loi de finances pour 2013 sur les relations financières entre l'Etat et la protection sociale, les crédits du budget général à destination de la protection sociale atteindront 77,5 milliards d'euros en 2013 , soit 20 % des dépenses totales de l'Etat, et les recettes fiscales affectées 166 milliards d'euros , en tenant compte de la contribution sociale généralisée (CSG) et de la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS).

Les relations financières entre l'Etat et la protection sociale

• Le versement par l'Etat de « cotisations » pour ses personnels et de subventions à certains régimes spéciaux

L' « Etat-employeur » ou « l'Etat-gestionnaire » , tout d'abord, verse aux organismes de sécurité sociale des « cotisations » pour la protection sociale de ses personnels civils, militaires et ouvriers, ainsi que des subventions d'équilibre à divers régimes spéciaux de retraites. Selon l'annexe précitée au PLF pour 2013, ces montants devraient atteindre respectivement en 2013 : 51,8 milliards d'euros et 6,4 milliards d'euros .

• Le financement de prestations sociales gérées par la sécurité sociale

L'Etat finance, ensuite, par des contributions publiques, différentes prestations sociales dont la gestion est assurée par la sécurité sociale : l'allocation adulte handicapé (AAH) ou l'aide médicale de l'Etat (AME), par exemple. En 2013, les concours de l'Etat à ce titre devraient atteindre, selon la même source, 15,8 milliards d'euros (hors compensation d'exonérations de cotisations sociales - cf. infra ).

• Le financement de politiques sociales

A ces dépenses, s'ajoute également la participation de l'Etat à des politiques publiques qui bénéficient, par ailleurs, d'un financement de la sécurité sociale . Tel est le cas de la sécurité sanitaire qui donne lieu notamment à un co-financement Etat/sécurité sociale de nombreuses agences de sécurité sanitaire (l'Agence de la biomédecine, l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales, la Haute autorité de santé, l'Etablissement de préparation et de réponses aux urgences sanitaires,...). En 2013, les crédits inscrits dans le cadre de la mission « Santé » au titre de la prévention, de la sécurité sanitaire et de l'offre de soins s'élèveraient à 701 millions d'euros .

• L'affectation de recettes fiscales

Du côté des recettes fiscales, de nombreux impôts ou taxes affectées viennent compléter les recettes « naturelles » de la sécurité sociale que sont les cotisations sociales.

Si certaines taxes sont affectées à la sécurité sociale selon le principe du « pollueur-payeur » (les droits sur les tabacs et les alcools, par exemple), la fiscalisation du financement de la sécurité sociale résulte d'autres facteurs :

- l'universalisation de la protection sociale : la création de la contribution sociale généralisée (CSG), en 1991, répond notamment à cette évolution de notre système de protection sociale ;

- la fiscalisation du financement de la dette sociale : la résorption de la dette de la sécurité sociale qui incombe à la CADES est financée, non pas par des cotisations sociales, mais par l'impôt, en l'espèce la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) et, depuis 2009, par une fraction de CSG, ainsi qu'une part des prélèvements sociaux sur les revenus du capital et des versements du Fonds de réserve pour les retraites ;

- l'accroissement des besoins de financement de notre système de protection sociale ou la nécessité de financer de nouveaux risques . Ainsi, le financement de la réforme des retraites de 2010 a reposé sur une affectation de recettes fiscales de l'ordre de 1,5 milliard d'euros. Quant à la prise en charge des personnes âgées dépendantes, elle a notamment conduit à la création, en 2004, d'une contribution spécifique affectée à la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) : la contribution solidarité autonomie (CSA) ;

- la compensation, enfin, des exemptions d'assiette de cotisations sociales par la création d'impositions de toute nature (forfait social, contributions sur les « retraites chapeaux », contributions salariales et patronales sur les stock-options,...).

• La compensation des allègements de cotisations sociales

Enfin, l'« Etat-financeur de la politique de l'emploi » assure la compensation aux régimes de sécurité sociale des allègements et des exonérations de cotisations sociales décidés par l'Etat en vue de soutenir la politique de l'emploi. Si les exonérations ciblées donnent lieu à compensation par crédits budgétaires (3,5 milliards d'euros en 2013), les allègements généraux de charges sociales et les exonérations partielles qui demeurent sur les heures supplémentaires sont compensés à la sécurité sociale par le mécanisme des « paniers fiscaux » ^{219 ( * )} (soit, respectivement, 20,8 milliards d'euros et 500 millions d'euros en 2013).

Source : commission des finances, d'après les données de l'annexe au PLF pour 2013 sur les relations financières entre l'Etat et la protection sociale

B. UN MANQUE DE LISIBILITÉ SELON LA COUR DES COMPTES

Dans son rapport de septembre 2012 sur la sécurité sociale, la Cour des comptes a dressé un bilan assez sévère de ce qu'elle considère désormais comme le troisième pilier du financement de la sécurité sociale (les impôts et taxes affectés, à l'exception de la CSG et de la CRDS).

Selon la Cour, « cet ensemble constitue désormais de facto , aux côtés des cotisations et de la CSG, un troisième pilier du financement de la sécurité sociale. Il se présente comme un agrégat foisonnant , principalement assis sur la consommation et dont le dynamisme contrasté fragilise certains régimes et branches. Il apparaît instable , d'une lisibilité insuffisante , peu responsabilisant dans ses modalités pour les organismes de sécurité sociale qui en bénéficient et la gestion de ces impôts, éclatée entre plusieurs administrations, n'est pas suffisamment transparente ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article doit se lire en « miroir » de l'article 3 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013. Ces deux articles opèrent des réaffectations de recettes entre l'Etat, le Fonds national d'aide au logement (FNAL), le Fonds national des solidarités actives (FNSA), la Caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV), la Caisse nationale d'assurance maladie (CNAM) et le Fonds « CMU » . Ces réaffectations, présentées comme des mesures de simplification et de clarification, portent sur une masse financière totale de plus d'un milliard d'euros .

A. LES RÉAFFECTATIONS DE RECETTES OPÉRÉES PAR LE PRÉSENT ARTICLE

1. L'affectation d'une fraction supplémentaire de TVA en compensation des exonérations de cotisations sociales sur les heures supplémentaires

En application des articles L. 131-7 et L. 139-2 du code de la sécurité sociale qui posent le principe d'une compensation par l'Etat des pertes de recettes pour la sécurité sociale résultant de dispositifs d'exonération de cotisations sociales, le A du II du présent article propose d' affecter à la sécurité sociale 0,33 % de TVA nette en compensation des exonérations de cotisations patronales qui ont été maintenues sur les heures supplémentaires effectuées dans les entreprises de moins de 20 salariés (articles L. 241-18 du code de la sécurité sociale).

En effet, si la loi de finances rectificative du 16 août 2012 a maintenu le principe d'une compensation des exonérations résiduelles sur les heures supplémentaires, elle a renvoyé la fixation de ses modalités techniques d'application à la prochaine loi de finances.

Le B du II précise que les caisses et les régimes recevront une quote-part , fixée par arrêté, de cette fraction de TVA au prorata de leur part relative dans la perte de recettes résultant des exonérations de cotisations sociales sur les heures supplémentaires . L'ACOSS centralisera le produit de cette fraction de TVA et effectuera sa répartition entre les caisses et régimes concernés.

Le C du II rappelle le principe d'une compensation par l'Etat à l'euro près des pertes de recettes résultant pour la sécurité sociale des exonérations sur les heures supplémentaires : en cas d'écart entre le montant de TVA affectée et le coût définitif du dispositif d'exonération, cet écart est résorbé par la plus prochaine loi de finances suivant sa constatation.

2. L'affectation d'une part supplémentaire de droit de consommation sur les tabacs à la branche maladie

Le A du III du présent article affecte à la Caisse nationale d'assurance maladie (CNAM) une part supplémentaire de droit de consommation sur les tabacs (5,37 %) , la fraction affectée à la branche maladie passant de 58,10 % à 63,47 %.

Cette part de droits tabacs est issue :

- d'une part, de la suppression de la fraction des droits de consommation sur les tabacs destinée à compenser, jusqu'en 2012, une partie des exonérations sur les heures supplémentaires . Cette part est désormais en quelque sorte « libre d'affectation » compte tenu de la réduction du champ des exonérations sur les heures supplémentaires décidée en loi de finances rectificative d'août 2012 ;

- d'autre part, de la suppression de la part de droits tabacs affectée au FNAL .

3. L'affectation de l'ensemble des taxes sur les boissons sucrées et à édulcorants au Fonds « CMU »

Le C du III et le IV réaffectent au fonds « CMU » l'ensemble du produit des taxes sur les boissons à sucre ajouté et les boissons à édulcorants , jusqu'alors réparti entre l'Etat ^{220 ( * )} et la CNAM.

• Le C du III redéfinit ainsi les ressources du Fonds « CMU » :

- l'affectation du produit de la taxe de solidarité additionnelle aux cotisations d'assurance afférentes aux garanties de protection complémentaire est maintenue ;

- sont ajoutées les deux taxes comportementales précitées : la taxe sur les boissons sucrées et la taxe sur les boissons à édulcorants ;

- est, en revanche, supprimée la subvention d'équilibre versée par l'Etat. Celle-ci n'a pas été versée depuis 2009, le produit des autres taxes affectées au fonds étant suffisant pour assurer son équilibre.

• Le IV modifie, quant à lui, l'affectation des deux taxes comportementales :

- la taxe sur les boissons à sucre ajouté, auparavant affectée à l'Etat et à la branche maladie, à parts égales, sera désormais versée dans sa totalité au seul Fonds « CMU » ;

- la taxe sur les boissons à édulcorants, jusqu'à présent affectée à l'Etat, est également versée au Fonds « CMU ».

B. LA CRÉATION D'UN COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS « AVANCES AUX ORGANISMES DE SÉCURITÉ SOCIALE »

Le I du présent article propose, quant à lui, de rétablir le compte de concours financiers intitulé « Avances aux organismes de sécurité sociale » qui avait été introduit par la loi de finances rectificative du 14 mars 2012 et supprimé par la loi de finances rectificative du 16 août 2012.

Le collectif de mars 2012 avait en effet proposé la mise en place de ce compte en raison de la forte augmentation de la fraction de TVA affectée à la sécurité sociale suite à l'instauration du mécanisme de « TVA sociale ». La loi de finances rectificative d'août 2012 a supprimé ce dispositif, ainsi que le compte de concours financiers.

Pour rappel, les comptes de concours financiers sont définis par l'article 21 de la loi organique relative aux lois de finances ( cf . encadré suivant).

Les comptes de concours financiers - article 21 de la LOLF

« Les comptes de concours financiers retracent les prêts et avances consentis par l'Etat. Un compte distinct doit être ouvert pour chaque débiteur ou catégorie de débiteurs.

« Les comptes de concours financiers sont dotés de crédits limitatifs, à l'exception des comptes ouverts au profit des Etats étrangers et des banques centrales liées à la France par un accord monétaire international, qui sont dotés de crédits évaluatifs.

« Les prêts et avances sont accordés pour une durée déterminée. Ils sont assortis d'un taux d'intérêt qui ne peut être inférieur à celui des obligations ou bons du Trésor de même échéance ou, à défaut, d'échéance la plus proche. Il ne peut être dérogé à cette disposition que par décret en Conseil d'Etat.

« Le montant de l'amortissement en capital des prêts et avances est pris en recettes au compte intéressé.

« Toute échéance qui n'est pas honorée à la date prévue doit faire l'objet, selon la situation du débiteur :

« - soit d'une décision de recouvrement immédiat, ou, à défaut de recouvrement, de poursuites effectives engagées dans un délai de six mois ;

« - soit d'une décision de rééchelonnement faisant l'objet d'une publication au Journal officiel ;

« - soit de la constatation d'une perte probable faisant l'objet d'une disposition particulière de loi de finances et imputée au résultat de l'exercice dans les conditions prévues à l'article 37. Les remboursements ultérieurement constatés sont portés en recettes au budget général. »

1. Un compte de concours financiers qui ne concernera que les affectations de TVA à la sécurité sociale

Ce compte est destiné à retracer respectivement, en dépenses et en recettes, les versements à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) et les remboursements des avances sur le montant de TVA affectée à la sécurité sociale , en application :

- du 3° de l'article L. 241-2 du code de la sécurité sociale, soit la fraction de TVA affectée à la branche maladie (affectation qui résulte en partie du schéma complexe de financement de la réforme des retraites de 2010 ^{221 ( * )} ) ;

- du A du II du présent article, soit la fraction de TVA affectée aux caisses et régimes de sécurité sociale en compensation des exonérations de cotisations sociales sur les heures supplémentaires qui ont été maintenues pour les entreprises de moins de 20 salariés.

Les affectations de taxes à la sécurité sociale retracées dans le compte de concours financiers sont donc limitées à la seule TVA pour deux raisons principales :

- les volumes de TVA affectés à la sécurité sociale sont relativement importants par rapport aux autres recettes affectées à la sécurité sociale : 9,3 milliards d'euros ;

- les autres recettes fiscales sont quasiment entièrement affectées aux organismes de sécurité sociale , contrairement à la TVA qui demeure pour sa majeure partie affectée à l'Etat.

2. Un compte divisé en deux programmes

Le compte sera subdivisé en deux programmes :

- le programme 837 qui retrace les avances à l'ACOSS de la fraction de TVA versée à la branche maladie (5,88 %), soit 8,8 milliards d'euros pour 2013 ;

- le programme 840 qui retrace, quant à lui, les avances de la fraction de TVA affectée aux organismes de sécurité sociale en compensation des exonérations de cotisations patronales sur les heures supplémentaires (0,33 %), soit 500 millions d'euros pour 2013.

Comme l'indique le projet annuel de performances associé au compte de concours financiers, « le compte d'avance effectue les versements en fonction des prévisions d'encaissement de recettes, suivant un échéancier fixé par convention entre les parties concernées en fonction des contraintes qui pèsent sur la trésorerie de l'Etat et de l'ACOSS. Une régularisation annuelle s'effectue, le cas échéant, en janvier N+1 au vu des données d'exécution de l'exercice ».

Le présent article s'applique à compter du 1 ^er janvier 2013 .

C. LES RÉAFFECTATIONS « MIROIR » OPÉRÉES INITIALEMENT PAR L'ARTICLE 3 DU PLFSS

L'article 3 du PLFSS, dans sa version initiale, propose de modifier, à taux d'imposition constant, les prélèvements sur les revenus du capital ainsi que leur affectation .

Pour rappel, les prélèvements sociaux sur les revenus du capital et du patrimoine sont au nombre de cinq :

- la contribution sociale généralisée (CSG) au taux de 8,2 % (art. L. 136-6 du code de la sécurité sociale) ;

- la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) au taux de 0,5 % (art. 15 et 16 de l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale) ;

- le prélèvement social au taux de 5,4 % (art. L. 245-16 du code de la sécurité sociale) ;

- la contribution additionnelle au prélèvement social au taux de 0,3 % (contribution solidarité-autonomie), codifiée à l'article L. 14-10-4 du code de l'action sociale et des familles ;

- la contribution additionnelle au prélèvement social au taux de 1,1 % (contribution au financement du revenu de solidarité active), codifiée à l'article L. 262-24 du code précité.

L' article 3 du PLFSS propose de :

1) baisser de 5,4 % à 4,6 % le taux du prélèvement social sur les revenus du capital prévu à l'article L. 245-16 du code de la sécurité sociale , et, par conséquent, de modifier sa clé de répartition entre les différents organismes de sécurité sociale affectataires ; les parts affectées à la CNAM, à la CNAV et au FSV sont minorées comme suit :

Répartition du prélèvement social sur les revenus du capital

	Ancienne répartition (2 ^e LFR 2012)	Nouvelle répartition (PLFSS - version initiale)
CNAMTS	0,60	0,15
CNAVTS	2,90	2,75
CNAF	0,30	0,30
CADES	1,30	1,30
FSV	0,30	0,10
Total	5,40	4,60

2) supprimer la contribution additionnelle au prélèvement social sur les revenus du capital de 1,1 % destinée au FNSA ;

3) en contrepartie du 1) et du 2) et afin de ne pas modifier le niveau équivalent d'imposition sur les revenus du capital, créer une nouvelle contribution (un prélèvement de solidarité sur les revenus du patrimoine) ayant les mêmes caractéristiques que les deux précédentes (en termes d'assiette et de recouvrement), mais dont le taux est porté à 1,9 % . Pour ce faire, un article 1600-0-S est introduit dans le code général des impôts.

Prélèvements sociaux sur les revenus du capital

Dispositif actuel		Dispositif proposé
CSG	8,2 %	CSG	8,2 %
CRDS	0,5 %	CRDS	0,5 %
Prélèvement social	5,4 %	Prélèvement social	4,6 %
Contribution additionnelle au prélèvement social (contribution solidarité autonomie)	0,3 %	Contribution additionnelle au prélèvement social (contribution solidarité autonomie)	0,3 %
Contribution additionnelle au prélèvement social (contribution au financement du revenu de solidarité active)	1,1 %	Prélèvement de solidarité sur les revenus du patrimoine	1,9 %
Total	15,5 %		15,5 %

Source : commission des finances

Ce nouveau prélèvement sera affecté au FNAL (0,45 point) et au FNSA (0,35 point).

*

L'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de notre collègue député, Christian Eckert, rapporteur général, cinq amendements rédactionnels.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

A. UN BILAN GLOBAL LOIN D'ÊTRE NEUTRE POUR LES DIFFÉRENTS ORGANISMES CONCERNÉS

Le tableau ci-après retrace l'impact des différentes mesures initialement proposées par le présent article et l'article 3 du PLFSS, pour chacun des organismes concernés.

Si l'impact global (toutes administrations publiques confondues) est neutre , en revanche, des « gagnants » et des « perdants » apparaissent, et au sein de ces deux catégories, en quelque sorte, de « faux gagnants » et de « faux perdants ». Il convient, en effet, de tenir compte d'autres dispositions proposées en PLF ou en PLFSS pour avoir une vision globale des flux financiers en jeu.

Les principaux « gagnants » des articles 3 du PLFSS et 38 du PLF sont le FNAL, le FNSA et le Fonds CMU :

• s'agissant du FNAL , il convient néanmoins de noter que si celui-ci perçoit 449 millions d'euros de ressources supplémentaires, la contribution de l'Etat au fonds diminuera de 594 millions d'euros en 2013 . Le FNAL bénéficiera, par ailleurs, pour compenser la baisse de sa subvention, d'un prélèvement exceptionnel sur les versements des employeurs au titre de la participation à l'effort de construction (mission « Egalité des territoires, logement et ville ») ;

• en ce qui concerne le FNSA , l'augmentation de ses recettes de l'ordre de 480 millions d'euros permettra de financer l'extension de ses missions, à savoir la prise en charge pérenne des primes de Noël versées aux bénéficiaires de différents dispositifs de solidarité (article 70 du PLF pour 2013) ;

• quant au fonds CMU , la hausse de ses ressources devrait compenser, pour partie, les dépenses supplémentaires qui résulteront pour le fonds du dispositif prévu à l'article 21 du PLFSS tendant à améliorer les modalités de remboursement de la couverture maladie universelle complémentaire aux organismes gestionnaires, notamment la CNAM. Grâce à cette mesure, la CNAM bénéficiera de 300 millions d'euros en provenance du Fonds CMU.

Quant aux « perdants » des réaffectations de recettes introduites par le PLFSS et le PLF, il s'agit de l'Etat et de la branche « vieillesse » prise dans son sens large (CNAV et FSV) . S'agissant de l'Etat, il convient de rappeler que la hausse des recettes affectées au FNAL lui permet néanmoins de diminuer sa contribution au fonds.

Impact initial de l'article 3 du PLFSS et de l'article 38 du PLF

(en millions d'euros)

	Etat	FNAL	FNSA	CNAM	CNAV	FSV	Fonds CMU
TVA nette	- 189	-	-	+ 189	-	-	-
Droits tabacs	- 449	- 170	-	+ 619	-	-	-
Taxe sur les boissons à sucre ajouté	- 153	-	-	- 153	-	-	+ 306
Taxe sur les boissons à édulcorant	- 61	-	-	-	-	-	+ 61
Bilan PLF 2013	- 852	- 170	-	+ 655	-	-	+ 367
Prélèvement social	-	-	-	- 619	- 205	- 275	-
Prélèvement de solidarité	-	+ 619	+ 480	-	-	-	-
Bilan PLFSS 2013	-	+ 619	+ 480	- 619	- 205	- 275	-
Total	- 852	+ 449	+ 480	+ 36	- 205	- 275	+ 367

Source : commission des finances

Ces schémas ont été bouleversés par les amendements adoptés à l'article 3 et à l'article 23 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013.

B. UN OBJECTIF DE SIMPLIFICATION À RELATIVISER

Le présent article est présenté comme une mesure de simplification des relations financières entre l'Etat et la protection sociale. Il convient néanmoins de relativiser celle-ci :

- était-il, par exemple, logique d'affecter - dans la version initiale de l'article 3 du PLFSS et du présent article - au Fonds « CMU » chargé de financer les dispositifs d'aides à l'acquisition d'une complémentaire santé des taxes comportementales ? Ces taxes auraient tout aussi bien pu être affectées à la branche maladie qui supporte la majeure partie des dépenses liées au surpoids ou à l'obésité . Ces taxes seront finalement affectées à la branche maladie du régime des exploitants agricoles ;

- surtout, ces réaffectations portent seulement sur un milliard d'euros, somme à mettre en regard des masses financières globales en jeu , soit 166 milliards d'euros (y compris CSG et CRDS) ;

- au-delà de la compréhension des circuits de financement ainsi créés, la plus grande difficulté posée par ces mécanismes tient à l'appréciation de leur évolution à long terme . En effet, le rendement et le dynamisme des recettes affectées ne sont pas comparables, compte tenu notamment de leur assiette différente.

Compte tenu des mesures adoptées à l'Assemblée nationale à l'occasion de l'examen du PLFSS, le Gouvernement devra sans doute proposer des mesures de coordination au présent article.

ARTICLE 39 (art. 1605 du code général des impôts) - Majoration de la contribution à l'audiovisuel public

Commentaire : cet article tend à augmenter, en 2013, de deux euros la contribution à l'audiovisuel public en France métropolitaine, comme dans les départements d'outre-mer.

I. LE DROIT EXISTANT

A. L'ASSIETTE ET LES REDEVABLES DE LA CONTRIBUTION À L'AUDIOVISUEL PUBLIC

Aux termes du 1° du II de l'article 1605 du code général des impôts (CGI), la contribution à l'audiovisuel public (anciennement dénommée « redevance audiovisuelle ») est due par toutes les personnes physiques qui détiennent un « appareil récepteur de télévision ou un dispositif assimilé permettant la réception de la télévision  pour l'usage privatif du foyer », quel que soit le mode d'acquisition, au 1 ^er janvier de l'année au cours de laquelle la contribution est due.

De surcroît, ces personnes doivent être imposables à la taxe d'habitation, au titre d'un local meublé affecté à l'habitation . En effet, la loi de finances pour 2005 ^{222 ( * )} a réformé le régime de la redevance audiovisuelle afin notamment d'adosser son recouvrement à celui de la taxe d'habitation.

Toutes les personnes physiques autres que celles mentionnées au 1° de l'article 1605 ainsi que les personnes morales qui détiennent un appareil récepteur dans un local situé en France sont également assujetties.

La contribution est recouvrée auprès des particuliers avec la taxe d'habitation. S'agissant des professionnels, elle est perçue selon les mêmes modalités que la taxe sur la valeur ajoutée (TVA).

Une seule contribution est due, quel que soit le nombre de téléviseurs, le nombre d'occupants de la résidence ou le nombre de résidences (principales et secondaires) équipées d'un téléviseur.

Ne sont pas redevables de la contribution, non seulement les personnes exonérées de la taxe d'habitation qui remplissent certaines conditions de revenus, mais également celles qui n'étaient pas assujetties à la redevance en 2004, avant la réforme, et dont les « droits acquis » ont été ainsi maintenus. Il s'agit des :

- personnes infirmes non soumises à l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) ayant un revenu fiscal ne dépassant pas certaines limites, et remplissant certaines conditions de cohabitation ;

- les personnes âgées de plus de 65 ans au 1 ^er janvier 2004 qui étaient non imposables à l'impôt sur le revenu, non soumises à l'ISF et remplissant certaines conditions de cohabitation.

Sont également exonérées les personnes bénéficiaires du revenu minimum d'insertion (RMI) en 2009 et du revenu de solidarité active (RSA) au 1 ^er janvier 2010, sous conditions de ressources et de cohabitation, ainsi que les personnes dont le revenu fiscal de référence du foyer fiscal pour la taxe d'habitation est nul.

En 2011, 26,3 millions de foyers étaient assujettis à la CAP, dont 4,4 millions de redevables étaient dégrevés.

B. L'ÉVOLUTION DU MONTANT DE LA CONTRIBUTION

Le montant de la redevance a évolué depuis 2008 . Tout d'abord, la loi de finances rectificative pour 2008 ^{223 ( * )} a prévu son indexation sur l'indice de prix à la consommation hors tabac ^{224 ( * )} , à compter du 1 ^er janvier 2009 . Cette indexation a ainsi porté, pour 2009, le montant de la contribution à l'audiovisuel public à 118 euros en métropole (au lieu de 116 euros en 2008) et à 75 euros dans les départements d'outre-mer (au lieu de 74 euros en 2008).

Puis, la loi relative à la communication audiovisuelle ^{225 ( * )} de 2009 a prévu une augmentation de deux euros du montant de la contribution à l'audiovisuel public afin de l'établir, hors indexation, à 120 euros pour la France métropolitaine et à 77 euros pour les départements d'outre-mer. Ainsi, le montant de la contribution après indexation ^{226 ( * )} s'élève, en 2010, à 121 euros en métropole et à 78 euros dans les départements d'outre-mer.

En 2011 , ce montant est fixé, après indexation ^{227 ( * )} , à 123 euros en métropole et 79 euros en outre-mer.

La dernière modification a eu lieu en 2012, le décret n° 2012-653 du 4 mai 2012 portant incorporation au code général des impôts de divers textes modifiant et complétant certaines dispositions de ce code établissant le montant de la contribution à l'audiovisuel public à 125 euros en métropole et à 80 euros dans les départements d'outre-mer, sur la base d'un taux d'inflation de 1,7 %.

Evolution du montant de la redevance/contribution à l'audiovisuel public

(en euros)

Année	2008	2009	2010	2011	2012
Montant Métropole	116	118	121	123	125
Montant Outre-Mer	74	75	78	79	80

Source : ministère du budget

C. UNE AFFECTATION AU PROFIT DES ORGANISMES DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC

Les encaissements nets de contribution étaient évalués à 2 764 millions d'euros en 2011, selon le projet de loi de finances pour 2012.

Ces recettes participent au financement des organismes de l'audiovisuel public ^{228 ( * )} définis à l'article 1605 du CGI, par le biais d'un compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public » ^{229 ( * )} . Pour 2012, la loi de finances prévoyait un montant total des ressources pour ces organismes de 3 290 millions d'euros.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose d' augmenter, hors indexation sur l'inflation, le montant de la contribution à l'audiovisuel public de deux euros , portant son montant de 125 euros à 127 euros pour la France métropolitaine et de 80 euros à 82 euros pour l'outre-mer.

Le rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi prévoit une évolution de l'indice des prix à la consommation hors tabac de 1,75 %. Après indexation, le montant de la CAP en 2013 serait donc, respectivement, de 129 euros en métropole (soit 4 euros de plus qu'en 2012) et de 83 euros en outre-mer (soit 3 euros de plus qu'en 2012).

*

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Selon les données de l'évaluation préalable, le rendement de la présente mesure, hors indexation et après prise en compte de son impact sur la mission « Remboursements et dégrèvements » (8,4 millions d'euros) au titre des différents dispositifs d'exonérations ( cf. supra ), s'élèverait à 50,6 millions d'euros en 2013, 54,4 millions d'euros en 2014 et 54,9 millions d'euros en 2015.

Avec cette augmentation de la contribution à l'audiovisuel public, l'amélioration de la situation financière de l'audiovisuel public reposera à la fois sur les efforts de maîtrise des coûts et sur le contribuable.

Cette mesure doit être analysée comme une étape, dans l'attente de la prochaine réforme de l'audiovisuel public annoncée par le Gouvernement, qui traitera notamment de la question du financement global de ces organismes.

ARTICLE 40 (Art. 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006) -Garantie des ressources de l'audiovisuel public

Commentaire : le présent article a un double objet :

- actualiser les données relatives au compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public », qui retrace le financement des bénéficiaires de la contribution à l'audiovisuel public ;

- reconduire le mécanisme de garantie de ressources de ces bénéficiaires lorsque les recouvrements sont inférieurs aux prévisions budgétaires.

I. LE DROIT EXISTANT : UN FINANCEMENT DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC PAR UN COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS

Hors ressources propres et subventions de l'Etat, les organismes de l'audiovisuel public sont financés par les avances accordées par un compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public ».

Définis à l'article 1605 du code général des impôts (CGI), les bénéficiaires de ces financements sont  France Télévisions, Radio France, ARTE-France, l'Institut national de l'audiovisuel (INA), ainsi que la société holding « Audiovisuel Extérieur de la France » ^{230 ( * )} .

Les ressources de ce compte de concours financiers proviennent, d'une part, des encaissements du produit de la contribution à l'audiovisuel public (CAP) ^{231 ( * )} , nets des frais de trésorerie et de recouvrement et, d'autre part, d'une dotation correspondant au montant des exonérations de contribution , prises en charge par le budget général.

Depuis 2005, un mécanisme dit de « double garantie » des ressources accordées aux organismes de l'audiovisuel public a été mis en place par le Parlement à l'initiative de notre collègue député Patrice Martin-Lalande, rapporteur spécial de la mission « Médias ».

Chaque année, la loi de finances détermine le niveau minimal des ressources affectées aux organismes , en précisant le montant prévisionnel d'encaissements de la contribution ainsi que le plafond de prise en charge des exonérations de la contribution par le budget de l'Etat.

De surcroît, si les encaissements de la contribution sont inférieurs aux prévisions de la loi de finances, l'Etat est conduit à majorer le remboursement des exonérations à due concurrence, nonobstant le plafond précédemment fixé.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : LA RECONDUCTION DES MÉCANISMES DE GARANTIE DU FINANCEMENT DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC

Le 1° du présent article actualise le montant maximal des exonérations de la contribution prises en charge par le budget général de l'Etat en le portant de 526,4 millions d'euros à 535,8 millions d'euros en 2013.

Le 2° a pour objet de reconduire en 2013, le montant garanti aux organismes de l'audiovisuel public . Si les encaissements nets de la contribution s'avèrent inférieurs à 2 861,9 millions d'euros, la limite de la prise en charge par le budget général de l'Etat prévue au 1° est majorée à hauteur de la perte constatée. Le montant du plancher d'encaissements nets de la contribution à l'audiovisuel public progresse donc de 3,26 %.

Evolution des ressources du compte d'avances n° 903-60
aux organismes de l'audiovisuel public pour 2011, 2012 et 2013

(en millions d'euros)

	LFI 2011	LFI 2012	PLF 2013
Encaissements nets de la contribution à l'audiovisuel public de l'année (TTC)	2 652,2	2 764,0	2 861,9
Crédits budgétaires au titre du remboursement des exonérations	569,8	526,4	535,8
Total disponible pour répartition (TTC)	3 222,0	3 290,4	3 397,7
Taux de croissance des ressources garanties	+ 3,2 %	+ 2,1 %	+ 3,26 %

Source : ministère de la Culture et de la communication

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

La reconduction du mécanisme de garantie de financement de l'audiovisuel public tend non seulement à permettre la nécessaire indépendance des médias qui en sont les bénéficiaires, mais également à renforcer ainsi la qualité de l'offre du service public .

Le présent article propose donc de porter le montant total de ressources garanties du compte spécial aux organismes de l'audiovisuel public à 3 397,7 millions d'euros , soit une hausse de près de 3,26 %.

Cette évolution de la prévision des encaissements nets de la contribution à l'audiovisuel public se fonde sur :

- une progression de 0,85 % du nombre d'assujettis en 2013 professionnels , soit 225 638 foyers ;

- une augmentation du montant de la contribution audiovisuelle publique de quatre euros, soit 3,2 % par rapport à 2012. En effet, ce dernier est, d'une part, indexé sur la prévision d'inflation retenue dans le présent projet de loi de finances, soit 1,75 % et, d'autre part, majoré de deux euros aux termes de l'article 39 du présent projet de loi.

Le montant de la contribution s'établit donc en 2013 à 129 euros en métropole contre 125 euros en 2012 et à 83 euros dans les départements d'outre-mer, contre 80 euros en 2012. Cette hausse représente un complément de ressources de l'ordre d'une centaine de millions d'euros.

Le montant des ressources garanties aux bénéficiaires des avances du compte de concours financiers se répartit de la façon suivante ( cf. tableau ci-dessous).

Evolution de la répartition des crédits du compte spécial
« Avances à l'audiovisuel public » entre les organismes de l'audiovisuel public

(en euros)

Programme	LFI 2010	LFI 2011	LFI 2012	PLF 2013	Ecart 2012/2013 en %
Programme 841 : France Télévisions	2 092 233 200	2 146 460 743	2 131 399 421	2 243 117 423	+5,24 %
Programme 842 : Arte France	241 934 420	251 809 230	269 166 230	268 358 731	- 0,30 %
Programme 843 : Radio France	583 862 843	606 591 415	627 721 010	624 555 910	- 0,50%
Programme 844 : Contribution au financement de l'action audiovisuelle extérieure	117 517 100	125 197 562	169 243 179	169 243 179	0 %
Programme 845 : Institut national de l'audiovisuel	87 206 469	91 941 050	92 870 160	92 405 809	- 0,50%
Total	3 122 754 032	3 222 000 000	3 290 400 000	3 397 681 052	+ 3,26 %

Source : ministère de l'Economie et des finances

ARTICLE 41 (Art. 1605 bis du code général des impôts) - Prorogation de dégrèvement de contribution à l'audiovisuel public

Commentaire : le présent article tend à proroger d'une année le dégrèvement de la contribution à l'audiovisuel public, accordé aux personnes âgées de plus de 65 ans au 1 ^er janvier 2004, sous conditions de ressources .

I. LE DROIT EXISTANT : UN RÉGIME PROVISOIRE DE DÉGRÈVEMENT DE LA CONTRIBUTION À L'AUDIOVISUEL PUBLIC POUR LES CATÉGORIES LES PLUS « FRAGILES »

La réforme de 2005 ^{232 ( * )} de la « redevance audiovisuelle », dénommée depuis ^{233 ( * )} « contribution à l'audiovisuel public », a conduit non seulement à modifier son mode de perception, en l'adossant à celui de la taxe d'habitation, mais également à l'alignement de ses conditions de dégrèvement. En conséquence, 800 000 foyers, exonérés de la redevance mais assujettis à la taxe d'habitation, ont dû acquitter la redevance.

Par application du 3° de l'article 1605 bis du code général des impôts, un dispositif transitoire, jusqu'au 31 décembre 2007, de maintien des « droits acquis » au dégrèvement de la redevance audiovisuelle a été alors mis en place au bénéfice de certains contribuables :

- les foyers dont l'un des membres est mutilé, invalide civil ou militaire, ou atteint d'une invalidité ou d'une infirmité d'au moins 80 %, ce dernier n'étant pas redevable de la taxe d'habitation, avec un revenu fiscal de référence de 2003 n'excédant pas le seuil défini au I de l'article 1417 du code général des impôts, sous réserve de ne pas être redevable de l'impôt de solidarité sur la fortune et de satisfaire à la condition de cohabitation. Par tolérance administrative, les personnes redevables de taxe d'habitation qui hébergeaient une personne infirme pouvaient bénéficier de l'exonération de redevance audiovisuelle ;

- les personnes âgées d'au moins 65 ans au 1 ^er janvier 2004 , non imposables à l'impôt sur le revenu (revenus de 2002), non redevables de l'impôt de solidarité sur la fortune au titre de 2002, et n'habitant pas avec des personnes imposables à l'impôt sur le revenu.

S'agissant des contribuables mutilés, invalides ou infirmes , l'article 142 de la loi de finances pour 2008 ^{234 ( * )} a pérennisé le dégrèvement de la redevance . 18 096 infirmes ou invalides étaient concernés en 2008.

En revanche, l'exonération en faveur des personnes âgées n'a fait l'objet que d'une reconduction annuelle . L'article 29 de la loi de finances rectificative pour 2007 ^{235 ( * )} a tout d'abord institué en faveur de ces personnes un dégrèvement de 50 % du montant de la « redevance audiovisuelle » pour l'année 2008. Puis, l'article 8 de la loi du 8 février 2008 pour le pouvoir d'achat ^{236 ( * )} a transformé ce dégrèvement partiel en un dégrèvement total pour la seule année 2008. Enfin, depuis la loi de finances pour 2009 ^{237 ( * )} , un article du projet de loi de finances proroge chaque année ce dispositif.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : LA RECONDUCTION DU RÉGIME PROVISOIRE

Le présent article vise à reconduire le dispositif d'exonération provisoire de la contribution à l'audiovisuel public, accordé aux personnes âgées de plus de 65 ans au 1 ^er janvier 2004, sous conditions de ressources.

A cette fin, il remplace, au dernier alinéa du 3° de l'article 1605 bis du CGI, les mots « et 2012 » par les mots «, 2012 et 2013 ».

D'après l'évaluation préalable jointe au présent article, le nombre de bénéficiaires de la disposition sera de l'ordre de 367 000 foyers pour 2013, pour un coût de 47,3 millions d'euros , contre 53 millions d'euros et 408 000 bénéficiaires en 2012. Cette régression s'explique par le critère d'âge, qui implique qu'aucun nouveau bénéficiaire ne peut entrer dans ce mécanisme . En conséquence, son coût régresse chaque année dans une proportion de 10 % par an.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de notre collègue député Christian Eckert, un amendement visant à pérenniser le dégrèvement de contribution à l'audiovisuel public en faveur des contribuables âgés de plus de 65 ans au 1 ^er janvier 2004 et disposant de faibles revenus, qui est prorogé chaque année.

A cette fin, l'amendement réécrit l'article 41 du projet de loi de finances pour 2013, en supprimant les mots « pour les années 2008, 2009, 2010, 2011 et 2012 » du dernier alinéa du 3 °de l'article 1 605 bis du code général des impôts.

IV. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

La prorogation annuelle du dégrèvement de la contribution à l'audiovisuel public en faveur des personnes âgées de plus de 65 ans au 1 ^er janvier 2004 est une mesure de justice sociale . En effet, elle participe au maintien du pouvoir d'achat d'une catégorie de personnes à revenus faibles.

Au-delà, la pérennisation du dispositif proposée par l'Assemblée nationale serait de nature à lever l'incertitude annuelle pesant sur les bénéficiaires du dégrèvement.

Par ailleurs, elle aurait un coût modeste et voué à s'éteindre progressivement, puisque le nombre de bénéficiaires du dégrèvement diminue tous les ans mécaniquement.

Enfin, la pérennisation du dispositif irait aussi dans le sens de l'égalité et de la cohérence , étant donné que le dégrèvement au profit des personnes infirmes disposant de faibles revenus a, pour sa part, été pérennisé dès la loi de finances pour 2008.

ARTICLE 42 (art. 71 de la loi n° 84-1208 du 29 décembre 1984de finances pour 1985) - Elargissement du compte de commerce « Approvisionnement des armées en produits pétroliers »

Commentaire : le présent article a pour objet de modifier et de régulariser le compte de commerce « Approvisionnement des armées en produits pétroliers ».

Le compte de commerce « Approvisionnement des armées en produits pétroliers » a été créé par l'article 71 de la loi de finances pour 1985. Il retrace des opérations en recettes et en dépenses opérées par le Service des essences des armées (SEA) dans le cadre de sa mission de soutien pétrolier : approvisionnement, stockage et distribution des produits pétroliers auprès des unités (y compris sur les théâtres d'opérations extérieures), et pour d'autres entités et services, notamment la gendarmerie nationale et la sécurité civile.

De premières modifications ont été apportées au régime d'approvisionnement des armées en produits pétroliers, par les articles 62 et 71 de la loi de finances pour 2010 : il a notamment été mis fin à la gestion spécifique de ses combustibles de navigation par la marine, et pris en compte la couverture financière des variations de prix des produits pétroliers.

Plusieurs régularisations de la situation du SEA et du compte de commerce sont proposées par le présent article à l'article 71 de la loi de finances pour 1985, suite à un contrôle de la Cour des comptes sur le compte de commerce rendu en juillet 2012 :

- en recettes, la notion de cession de produits pétroliers est complétée pour mentionner également les « autres fluides et produits complémentaires »  (par exemple, les produits chimiques désoxydants) ;

- en dépenses, il est proposé que les achats visent également les produits non pétroliers, comme les liquides hydrauliques et les emballages vides, ainsi que le retraitement des déchets d'hydrocarbures et les opérations de transport et de stockage (en particulier, les opérations effectuées par pipeline pour approvisionner les forces de l'OTAN).

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

Les modifications proposées procèdent à une régularisation bienvenue du compte de commerce, dont il convient de rappeler les enjeux financiers (en 2011, 729 millions d'euros en recettes et 753 millions d'euros en dépenses).

ARTICLE 42 bis (nouveau) (Art. 80 de la loi n° 67-1114 du 21 décembre 1967 de finances pour 1968) - Suppression d'une subdivision du compte de commerce « Opérations commerciales des Domaines »

Commentaire : le présent article a pour objet d'acter juridiquement la suppression de la subdivision « Opérations foncières réalisées pour le compte des collectivités publiques » du compte de commerce « Opérations commerciales des Domaines ».

I. LE DROIT EXISTANT

Le compte de commerce ^{238 ( * )} n° 907 « Opérations commerciales des Domaines », dit « compte de commerce du Domaine », retrace des opérations qui ont pour seul point commun le rôle qu'y jouent le service France Domaine et le comptable spécialisé du Domaine. Ce compte, qui a enregistré 64,8 millions d'euros de recettes et 46,8 millions d'euros de dépenses en 2011, comporte six subdivisions :

- « Ventes mobilières et patrimoine privé » ;

- « Gestion d'immeubles domaniaux confiés provisoirement à l'administration des domaines » ;

- « Opérations foncières réalisées pour le compte des collectivités publiques » ;

- « Gestion des cités administratives » ;

- « Opérations réalisées en application de décisions de justice » ;

- « Zone des cinquante pas géométriques ».

En 2011, l'une de ses subdivisions était totalement inactive, celle relative aux « Opérations foncières réalisées pour le compte des collectivités publiques » . Cette dernière a été créée par l'article 80 de la loi de finances pour la loi de finances pour 1968 ^{239 ( * )} afin de « retracer les recettes et les dépenses afférentes aux acquisitions d'immeubles, de droits immobiliers ou de fonds de commerce poursuivies à l'amiable ou par voie d'expropriation par les directions départementales des impôts, chargés du domaine [...] pour le compte des services publics ou militaires de l'Etat ou des collectivités et organismes ayant fait appel à leurs concours ».

Toutefois, l'activité retracée dans cette subdivision s'était restreinte du fait du transfert de la majorité des routes nationales aux départements.

Par conséquent, il a été décidé de rendre la subdivision « Opérations foncières réalisées pour le compte des collectivités publiques » inactive à compter du 1 ^er janvier 2011.

Aussi, la Cour des comptes a-t-elle recommandé la suppression de la subdivision précitée dans son analyse de l'exécution du budget de l'Etat portant sur le compte de commerce « Opérations commerciales des Domaines » au titre de l'exercice 2011.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, avec l'avis favorable de la commission des finances, prévoit l'abrogation du I de l'article 80 de la loi de finances pour 1968. De cette manière, la suppression de la subdivision « Opérations foncières réalisées pour le compte des collectivités publiques » du compte de commerce « Opérations commerciales des Domaines » serait consacrée juridiquement .

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Le présent article propose de supprimer une subdivision du « compte de commerce du Domaine », totalement inactive depuis 2011 , cette dernière ayant perdu sa raison d'être depuis le transfert des routes nationales de l'Etat aux départements.

Aussi s'agit-il d' acter juridiquement la suppression de la subdivision « Opérations foncières réalisées pour le compte des collectivités publiques » , déjà effective d'un point de vue comptable.

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* ²⁰³ Les tarifs de la TAC sont les suivants : 4,24 euros par passager à destination de la France, de l'Union européenne, de l'Espace économique européen ou de la Suisse ; 7,62 euros par passager vers d'autres destinations ; 1,27 euro par tonne de courrier ou de fret.

* ²⁰⁴ Cf. commentaire de l'article 27 du présent projet de loi.

* ²⁰⁵ Jusqu'à l'exercice 2010-2011, Air France clôturait ses exercices le 31 mars. Par décision de son assemblée générale, en date du 7 juillet 2011, l'entreprise a aligné l'ouverture et la clôture de son exercice comptable avec l'année civile.

* ²⁰⁶ Loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.

* ²⁰⁷ Articles L. 2334-24 et L. 2334-25 du code général des collectivités territoriales.

* ²⁰⁸ La loi de finances rectificative pour 2011 a remplacé l'ancien Fonds national pour le développement et la modernisation de l'apprentissage (FNDMA) par un nouveau compte d'affectation spéciale intitulé « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage » (CAS FNDMA). Conformément à l'article 21 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), ce CAS constitue une mission budgétaire.

* ²⁰⁹ Il convient de préciser que le produit affecté au FNDMA a le statut de dotation : son montant n'est pas pris en compte dans le périmètre des ressources propres des régions retenues dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004 prise en application de l'article 72-2 de la Constitution relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales.

* ²¹⁰ Le montant définitif de l'année 2012 n'a pas encore été communiqué par la DGFIP. A l'heure actuelle, il est de 410 millions d'euros et devrait s'élever à environ 440 millions en 2013.

* ²¹¹ L'intégralité du produit de la CSA est affectée au FNDMA depuis la loi n° 2009-1437 du 24 novembre 2009 relative à l'orientation et à la formation professionnelle. Le montant de la CSA est actuellement de 211 millions d'euros et devrait s'élever à plus de 230 millions en 2013.

* ²¹² Cet exemple est donné à titre d'illustration car il porte sur un total de dépenses de 41 milliards d'euros, sans commune mesure avec le montant des dépenses du CAS FNDMA qui s'établit à 825 millions d'euros pour 2013.

* ²¹³ Une forêt appartenant au domaine public de l'Etat, à l'instar du bois de Vincennes, est inaliénable.

* ²¹⁴ Rapport d'information n° 327 (2010-2011).

* ²¹⁵ Les maisons forestières ont pour finalité initiale d'assurer le logement des gardes forestiers ; c'est pourquo, elles ont été mises à disposition de l'Office national des forêts (ONF) par l'Etat. Cependant, certaines de ces maisons n'accueillent plus d'agents de l'ONF ; ce sont ces dernières qu'il est aujourd'hui envisagé de céder.

* ²¹⁶ Cette zone artisanale correspond à la zone UX du plan local d'urbanisme de la commune de Velaine-en-Haye.

* ²¹⁷ Agence de développement et d'urbanisme de l'aire urbaine nancéienne, Rapport de présentation - Plan local d'urbanisme de la commune de Velaine-en-Haye , janvier 2007.

* ²¹⁸ Le présent article mentionne le « patrimoine immobilier bâti de l'Etat situé sur un terrain mentionné [à] l'article L. 211-1 du code forestier », c'est-à-dire relevant du régime forestier. Or, l'article L. 2212-1 du CGPPP répute faire partie du domaine privé « les bois et forêts des personnes publiques relevant du régime forestier ».

* ²¹⁹ Depuis 2011, les allègements généraux ne sont plus compensés en tant que tel par l'Etat. Le panier fiscal qui lui était auparavant destiné lui a été affecté de façon définitive et pour solde de tout compte.

* ²²⁰ En PLF pour 2012, il avait été décidé d'affecter une partie du produit de ces taxes à l'Etat afin de financer la compensation que celui-ci aurait dû verser à la sécurité sociale en raison de l'introduction d'exonérations sociales en faveur du secteur agricole. Ces exonérations n'ont pas encore pu être mise en oeuvre compte tenu de leur examen par la commission européenne.

* ²²¹ Sur ce point ce reporter au rapport de notre collègue Nicole Bricq, rapporteure générale, sur la loi de finances rectificative du 14 mars 2012 (Rapport n° 390 (2011-2012)).

* ²²² Cf. Article 41 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005.

* ²²³ Cf. Article 97 de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008.

* ²²⁴ Tel qu'il est prévu dans le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour l'année considérée.

* ²²⁵ Cf. Article 31 de la loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision.

* ²²⁶ Indexation à partir du taux d'inflation de 1,2 % comme indiqué dans le rapport économique, social et financier et retenu pour la construction du budget 2010.

* ²²⁷ Indexation du montant de la contribution sur la prévision d'inflation retenue dans le projet de loi de finances pour 2011 de 1,5 %.

* ²²⁸ France Télévisions, Radio France, ARTE-France, l'Institut national de l'audiovisuel (INA), ainsi que la société holding « Audiovisuel Extérieur de la France », ses filiales, France 24 et Radio France Internationale.

* ²²⁹ Les ressources de ce compte d'affectation spéciale proviennent, d'une part, des encaissements de la contribution à l'audiovisuel public nets des frais de trésorerie et de recouvrement et, d'autre part, d'une dotation correspondant au montant des exonérations de contribution pris en charge par le budget général.

* ²³⁰ Les crédits du compte de concours financier participent également au financement de l'action audiovisuelle extérieure par le biais du partenaire de la société AEF, TV5 Monde détenu à 49 % à ce jour.

* ²³¹ Ancienne « redevance audiovisuelle ».

* ²³² Loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005.

* ²³³ Cf . Article 29 de la loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public.

* ²³⁴ Loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008.

* ²³⁵ Loi n° 2007-1824 du 25 décembre 2007 de finances rectificative pour 2007.

* ²³⁶ Loi n° 2008-111 du 8 février 2008 pour le pouvoir d'achat.

* ²³⁷ Loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009.

* ²³⁸ Selon l'article 22 de la loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), les comptes spéciaux du Trésor, les comptes de commerce « retracent des opérations de caractère industriel et commercial effectuées à titre accessoire par des services de l'Etat non dotés de la personnalité morale. Les évaluations de recettes et les prévisions de dépenses de ces comptes ont un caractère indicatif. Seul le découvert fixé pour chacun d'entre eux a un caractère limitatif. Sauf dérogation expresse prévue par une loi de finances, il est interdit d'exécuter, au titre de ces comptes, des opérations d'investissement financier, de prêts ou d'avances, ainsi que des opérations d'emprunt. »

* ²³⁹ Loi n° 67-1114 du 21 décembre 1967 de finances pour 1968 .