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Projet de loi portant application de l'article 11 de la Constitution

5 juin 2013 : Référendum ( rapport - deuxième lecture )

CHAPITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES AU RECUEIL DES SOUTIENS

Article 2 - Rôle du ministère de l'intérieur en matière de recueil des soutiens

Dans la rédaction initiale du projet de loi organique, le recueil des soutiens apportés à une proposition de loi présentée en application de l'article 11 de la Constitution était confié au ministère de l'intérieur qui le « mett[ait] en oeuvre pour le compte et sous le contrôle de la commission de contrôle instituée au chapitre IV » de la loi organique, ce que l'Assemblée nationale avait approuvé.

Le Sénat ayant supprimé la commission de contrôle, il avait réécrit en première lecture cet article tout en maintenant l'intervention du ministre de l'intérieur, étant entendu que ce dernier agissait, conformément aux dispositions de l'article 11 de la Constitution, sous le contrôle du Conseil constitutionnel. Votre commission avait choisi de placer les opérations matérielles de recueil « sous la responsabilité du ministre de l'intérieur » à l'instar de l'organisation matérielle des élections qui incombent aux préfets pour les élections sénatoriales et aux maires, agissant comme agents de l'État, pour les autres élections. Cette responsabilité, qui se résumerait à recueillir, enregistrer et conserver les soutiens apportés à la proposition de loi, n'aurait offert au ministre de l'intérieur aucune prérogative particulière en matière de recevabilité des soutiens dont seul le Conseil constitutionnel, saisi d'une requête, aurait été juge.

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a rétabli cet article dans sa rédaction initiale.

Votre commission ayant de nouveau supprimé la commission de contrôle, elle a, par l'adoption d'un amendement de son rapporteur, rétabli cet article reprenant la rédaction issue des travaux du Sénat en première lecture. Elle a toutefois précisé que le recueil des soutiens s'effectue sous le contrôle du Conseil constitutionnel pour lever les doutes qui auraient pu naître de sa rédaction initiale.

Votre commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.

Article 3 - Délais applicables au recueil des soutiens

Cet article précise les délais encadrant la phase de recueil des soutiens.

À l'issue de la première lecture à l'Assemblée nationale, la période de recueil des soutiens s'ouvrait à une date fixée par décret et comprise dans un délai de deux mois à compter de la publication de la décision du Conseil constitutionnel déclarant que l'initiative satisfait aux dispositions de l'article 45-2 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 (I), pour une durée de trois mois (II). Le délai de deux mois était prolongé si une élection présidentielle ou des élections législatives générales étaient prévues ou intervenaient dans les six mois suivant la décision du Conseil constitutionnel ; la date d'ouverture de la période de recueil des soutiens était alors reportée au premier jour du deuxième mois suivant le déroulement des dernières élections (III). Le délai de trois mois était suspendu si la dissolution de l'Assemblée nationale, l'empêchement définitif du Président de la République ou la vacance de la présidence de la République provoquaient des élections législatives ou une élection présidentielle anticipée ; la période de recueil des soutiens était alors suspendue à compter de la publication du décret de convocation des électeurs à l'élection (IV). La période de recueil des soutiens reprenait dans les deux cas à compter du premier jour du deuxième mois suivant le déroulement des dernières élections.

En première lecture, le Sénat n'avait apporté qu'une seule modification à ce dispositif : prenant en compte le nombre élevé de soutiens à recueillir pour remplir les conditions de recevabilité posées par l'article 11 de la Constitution, il avait porté de trois à six mois la durée de la période de recueil des soutiens.

Au cours de la deuxième lecture, l'Assemblée nationale a modifié cet article en trois points :

- elle a réduit à un mois, au lieu de deux, le délai courant entre la décision du Conseil constitutionnel et l'ouverture de la période de recueil des soutiens ;

- elle a encore allongé la période de recueil des soutiens en la portant de six à neuf mois ;

- elle a précisé que l'empêchement définitif du Président de la République devait avoir été constaté par le Conseil constitutionnel pour provoquer la suspension de la période de recueil des soutiens.

Votre commission a adopté l'article 3 sans modification.

Article 4 - Modalités du recueil des soutiens

Dans la rédaction initiale du projet de loi organique, cet article prévoyait que les électeurs apportaient leur soutien à une proposition de loi présentée en application de l'article 11 de la Constitution par voie électronique exclusivement, solution justifiée, aux yeux du Gouvernement, par son coût, sa souplesse et sa modernité. L'Assemblée nationale s'était rendue à ces arguments et n'avait modifié l'article que pour préciser la notion d'électeurs par une référence à l'article L. 2 du code électoral.

Soucieux d'assurer l'égalité d'expression entre les électeurs, le Sénat avait modifié cet article afin d'ouvrir la faculté d'apporter son soutien sur papier. Il avait par ailleurs supprimé la référence insérée par l'Assemblée nationale pour y substituer la formule figurant à l'article 11 de la Constitution : « électeurs inscrits sur les listes électorales ».

Au cours de la deuxième lecture, la commission des lois de l'Assemblée nationale avait adopté cet article sans modification car l'alternative sur papier au soutien électronique avait été demandée par certains députés dès la première lecture. En séance publique cependant, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement supprimant la faculté de recourir au papier pour apporter son soutien à une proposition de loi. Outre des arguments budgétaires (renforcement des effectifs en préfecture et sous-préfecture pour accueillir les électeurs, impression de formulaires de soutien), le Gouvernement a mis en avant la complexité des contrôles à instituer pour s'assurer qu'un même électeur ne soutiendrait pas une même proposition de loi par plusieurs voies, qui impliqueraient, selon lui, la création de commissions départementales de contrôle composées de magistrats.

La possibilité de déposer un soutien par voie papier n'implique pas forcément l'ensemble des coûts de gestion que le Gouvernement a soulevé pour s'opposer à l'alternative ouverte par le Sénat. Afin de permettre au Gouvernement d'adopter les modalités qui lui paraîtraient optimales pour assurer le recueil de ces soutiens papier, la rédaction retenue par le Sénat lui laissait d'ailleurs une certaine liberté pour préciser le dispositif. S'agissant plus particulièrement du contrôle des soutiens ainsi recueillis, si le dépôt s'opère sous forme papier, l'enregistrement peut s'effectuer au sein d'un fichier électronique centralisé qui permettrait d'identifier immédiatement les doublons, ce qui ne créerait pas de difficultés supplémentaires par rapport à un enregistrement uniquement par voie électronique.

Souhaitant privilégier l'égal accès des électeurs à l'exercice de leur droit, votre commission a rétabli la faculté ouverte aux électeurs d'apporter leur soutien à une proposition de loi sur papier. Elle a donc adopté un amendement de son rapporteur rétablissant le texte issu des travaux du Sénat en première lecture.

Votre commission a adopté l'article 4 ainsi modifié.

Article 5 (supprimé) - Mise à disposition par les communes et les consulats de points d'accès à un service de communication en ligne

Introduit dans le projet de loi organique déposé par le Gouvernement à la suite de la consultation du Conseil d'État afin de conjurer le risque d'une inégalité d'accès des électeurs à l'exercice de leur droit, l'article 5 prévoyait la mise à disposition par les communes de points d'accès permettant aux électeurs d'apporter leur soutien à une proposition de loi référendaire.

En première lecture, l'Assemblée nationale avait approuvé cette disposition en en limitant toutefois le périmètre aux seules communes ayant la qualité de chef-lieu de canton.

Le Sénat ayant ouvert la faculté de soutenir une proposition de loi sur papier, il avait supprimé cette disposition qui constituait une obligation nouvelle pour certaines communes.

Par cohérence avec la suppression de l'alternative papier au cours de l'examen en séance publique (cf. supra), l'Assemblée nationale a rétabli cet article dans une nouvelle rédaction résultant de l'adoption d'un amendement du Gouvernement rectifié à deux reprises à la suite du débat qui s'est engagé en séance. L'article 5 impose désormais que soit mis à disposition des électeurs un accès à un service de communication en ligne « au moins dans la commune la plus peuplée de chaque canton » ainsi que dans les consulats. Cette nouvelle rédaction n'édicte donc d'obligation que pour une seule commune par canton, de sorte que les autres communes le désirant puissent proposer elles aussi ce service. Par souci d'égalité de traitement, elle prend également en compte la situation des électeurs français établis hors de France et ne disposant pas d'un accès Internet.

Tirant les conséquences du rétablissement de l'alternative papier, votre commission a, sur proposition de son rapporteur, supprimé l'article 5.

Article 7 - Publicité de la liste des soutiens et destruction des données personnelles collectées

Dans la rédaction initiale du projet de loi organique, cet article prévoyait que les traitements automatisés de données à caractère personnel nécessaires à la mise en oeuvre de la procédure de recueil des soutiens des électeurs seraient autorisés par décret en Conseil d'État, dans le respect des dispositions de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.

En première lecture, l'Assemblée nationale avait imposé que le décret en Conseil d'État soit pris après avis de la CNIL. Elle avait par ailleurs étendu le domaine d'intervention de ce décret, d'une part, aux conditions dans lesquelles la liste des soutiens apportés à une proposition de loi référendaire pourrait être consultée par le public, ainsi que, d'autre part, au délai au-delà duquel les données collectées dans le cadre de la procédure de recueil des soutiens seraient détruites.

Par souci de lisibilité, le Sénat avait estimé nécessaire de distinguer les différentes questions en renvoyant à l'article 8 l'obligation de consultation de la CNIL pour toute mesure d'application des opérations de recueil des soutiens. L'article 7 consacrait pour sa part le principe de la publicité de la liste des soutiens en contrepartie de la garantie de la destruction des données collectées à l'issue d'un délai de deux mois à compter de la publication au Journal officiel de la décision du Conseil constitutionnel constatant si la proposition de loi référendaire a ou non recueilli le soutien d'un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales. Dans l'esprit de votre rapporteur, cette publication relevait du Conseil constitutionnel à partir des données communiquées par le ministère de l'intérieur.

L'Assemblée nationale n'ayant apporté, en deuxième lecture, que des modifications rédactionnelles, votre commission a adopté l'article 7 sans modification.