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Projet de loi portant application de l'article 11 de la Constitution

5 juin 2013 : Référendum ( rapport - deuxième lecture )

CHAPITRE IER - DISPOSITIONS RELATIVES AU CONSEIL CONSTITUTIONNEL

Article 1er (art. 45-1 à 45-6 (nouveaux) de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958) - Examen par le Conseil constitutionnel d'une proposition de loi présentée en application de l'article 11 de la Constitution

Conformément au quatrième alinéa de l'article 11 de la Constitution, cet article détermine les conditions dans lesquelles le Conseil constitutionnel exerce son contrôle. À ce titre, il insère dans l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel six nouveaux articles regroupés au sein d'un nouveau chapitre intitulé « De l'examen d'une proposition de loi présentée en application de l'article 11 de la Constitution ».

1. La saisine du Conseil constitutionnel et la première phase du contrôle de recevabilité de la proposition de loi

L'article 45-1 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 nouvellement créé a trait à la saisine du Conseil constitutionnel. L'Assemblée nationale l'ayant peu modifié, y figuraient, à l'issue de sa première lecture, la distinction entre initiative référendaire et proposition de loi, ainsi que l'interdiction d'ajouter ou de retirer des signatures. Ces dispositions ayant été soit supprimées, soit transférées à l'article 1er A pour ce qui est des restrictions relatives aux signatures, le Sénat y avait introduit, en première lecture :

- l'obligation pour le président du Conseil constitutionnel d'aviser immédiatement de sa saisine le Président de la République, le Premier ministre et le président de l'autre assemblée ;

- la précision selon laquelle les délais prévus aux troisième et sixième alinéas de l'article 11 de la Constitution sont calculés à compter de la date d'enregistrement de la saisine par le Conseil constitutionnel. Le respect de ces délais est en effet une condition de la recevabilité d'une proposition de loi dont le troisième alinéa prévoit qu'elle ne peut abroger une disposition législative promulguée depuis moins d'un an ni, conformément au sixième alinéa, porter sur le même sujet qu'une proposition soumise à référendum moins de deux ans auparavant.

Si l'Assemblée nationale a conservé, en deuxième lecture, ces deux apports, elle a toutefois modifié le point de départ des délais. Alors que le Sénat avait prévu que ces derniers seraient calculés à compter de la date d'enregistrement de la saisine par le Conseil constitutionnel, l'Assemblée nationale y a substitué la date de la décision de ce dernier sur la recevabilité de la proposition. Ce report de la date à prendre en compte permettrait certes de « gagner » jusqu'à un mois, durée dont dispose le Conseil constitutionnel pour statuer sur la recevabilité de la proposition de loi. Il convient cependant de noter que cela reviendrait à priver les auteurs de la proposition de la maîtrise d'un élément pourtant essentiel de sa recevabilité puisque la date de la décision du Conseil constitutionnel ne dépend que de lui-même. C'est pourquoi votre commission, sur proposition de son rapporteur, a adopté un amendement rétablissant la date d'enregistrement de la saisine par le Conseil constitutionnel comme point de départ de la computation de ces délais.

L'Assemblée nationale a en outre transféré cette précision relative aux délais au 2° de l'article 45-2 de l'ordonnance précitée.

Le nouvel article 45-2, qui n'a connu que peu de modifications au cours de la première lecture, énumère en effet les conditions de recevabilité dont la vérification incombe au Conseil constitutionnel en vertu de l'article 11 de la Constitution : nombre de signataires au moins égal à un cinquième des membres du Parlement (1°), respect des conditions de délais (2°) et non contrariété de la proposition de loi à la Constitution (3°).

Le futur article 45-3 de l'ordonnance dispose quant à lui que la décision du Conseil constitutionnel, qui devrait obligatoirement être motivée à la suite d'un amendement de votre rapporteur en première lecture, est publiée au Journal officiel. Dans l'hypothèse où la proposition de loi répondrait aux conditions énumérées à l'article 45-2, cette publication ferait également apparaître le nombre de soutiens d'électeurs requis pour remplir la dernière condition de recevabilité.

2. Le contrôle des opérations de recueil des soutiens

Dans la rédaction initiale du projet de loi organique, le contrôle des opérations de recueil des soutiens des électeurs était confié à une commission ad hoc, le Conseil constitutionnel n'intervenant qu'en appel des décisions de cette commission et statuant sur le rapport de cette dernière pour juger de la dernière condition de recevabilité de la proposition de loi : le soutien d'au moins un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales.

Ce dispositif avait été entériné par l'Assemblée nationale en première lecture. Ainsi, le nouvel article 45-4 prévoyait que la commission ad hoc instituée par le chapitre IV de la loi organique transmettait au Conseil constitutionnel un dossier au vu duquel le Conseil statuait, dans un délai d'un mois, sur le respect de la dernière condition de recevabilité, sa décision étant publiée au Journal officiel.

Le Sénat ayant décidé de supprimer la commission de contrôle, il avait modifié l'article 45-4 afin de préciser le contrôle exercé directement par le Conseil constitutionnel en matière de recueil des soutiens. Ce contrôle de régularité des opérations de recueil des soutiens s'apparentant à la surveillance des opérations référendaires, le Sénat avait prévu, s'inspirant de l'article 50 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, que le Conseil constitutionnel examinerait et trancherait définitivement toutes les réclamations. En cas d'irrégularités constatées dans le déroulement des opérations, le Conseil constitutionnel apprécierait s'il y avait lieu de maintenir les opérations ou d'en prononcer l'annulation totale ou partielle. Les dispositions relatives à la décision du Conseil constitutionnel sur la recevabilité de la proposition de loi au regard de la condition du recueil des soutiens d'au moins un dixième des électeurs étaient renvoyées à l'article 45-6, étant précisé que cette décision intervenait dans un délai d'un mois suivant la clôture de la période de recueil des soutiens.

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a souhaité rétablir la commission de contrôle dans son rôle d'appui au Conseil constitutionnel pour la surveillance des opérations de recueil des soutiens. Elle a cependant clarifié, à l'article 45-4, l'articulation entre cette commission et le Conseil constitutionnel en explicitant le rôle de juge d'appel et de dernier ressort de ce dernier des décisions prises par la commission sur les réclamations portées devant elle. Elle a également précisé qu'au cas où la commission constaterait des irrégularités lors du déroulement des opérations de recueil, il appartiendrait au Conseil constitutionnel d'en apprécier les conséquences.

Par un renvoi à l'article 17 du projet de loi organique, l'Assemblée nationale a en outre allongé les délais de saisine de chacune de ces instances. Elle a ainsi prévu que la commission de contrôle pouvait être saisie d'une réclamation portant sur les opérations de recueil des soutiens à une proposition de loi dès la transmission de celle-ci au Conseil constitutionnel par le président de l'assemblée saisie. L'Assemblée nationale a également porté de cinq à dix jours suivant la fin de la période de recueil des soutiens ce délai de saisine. Le délai de recours devant le Conseil constitutionnel serait également porté à dix jours suivant la transmission du dossier de la commission de contrôle.

Enfin, au terme de la deuxième lecture à l'Assemblée nationale, l'article 45-6 reprend les dispositions qui figuraient à l'origine à l'article 45-4 relatives à la décision du Conseil constitutionnel sur la recevabilité de la proposition de loi, prise au regard du dossier établi par la commission de contrôle.

Votre commission ayant souhaité de nouveau supprimer la commission de contrôle, elle a adopté deux amendements de son rapporteur rétablissant le texte adopté par le Sénat en première lecture pour les articles 45-4 et 45-6, sous réserve d'une modification. Elle a ainsi maintenu l'allongement de cinq à dix jours du délai de saisine pour toute réclamation portant sur le recueil des soutiens, adopté par l'Assemblée nationale. Votre commission a en effet considéré que cela permettait d'aligner ce nouveau contentieux sur le contentieux des élections sénatoriales et législatives, dont l'article 33, alinéa 1, de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 prévoit que la contestation est possible « jusqu'au dixième jour qui suit la proclamation des résultats de l'élection ».

3. Les pouvoirs d'instruction du Conseil constitutionnel

À l'issue de la première lecture à l'Assemblée nationale, le nouvel article 45-5 conférait au Conseil constitutionnel un pouvoir d'enquête, de vérification sur pièces et sur place et de recueil de témoignages pour l'ensemble des contrôles que lui confiait l'article 11 de la Constitution, tandis que l'article 45-6 renvoyait les modalités pratiques au règlement intérieur du Conseil constitutionnel, notamment en ce qui concerne les missions des rapporteurs adjoints prévus à l'article 36 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958.

Le Sénat avait réécrit l'article 45-5 en circonscrivant l'usage de ses prérogatives par le Conseil constitutionnel au seul contrôle des opérations de recueil des soutiens. Il avait en revanche estimé l'article 45-6 redondant avec l'article 56 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 et y avait en conséquence substitué un renvoi au sein de cet article, l'article 45-6 nouveau étant lui dédié à la décision du Conseil constitutionnel sur la recevabilité de la proposition de loi au regard de la condition du recueil du soutien d'au moins un dixième des électeurs (cf. supra).

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale n'a pas modifié l'article 45-5, ni le renvoi à cet article introduit à l'article 56 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958.

Votre commission a adopté l'article 1er ainsi modifié.