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Projet de loi autorisant la ratification du traité sur le commerce des armes

3 octobre 2013 : Commerce des armes ( rapport - première lecture )

Rapport n° 33 (2013-2014) de M. Daniel REINER, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, déposé le 3 octobre 2013

Disponible au format PDF (306 Koctets)


N° 33

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2013-2014

Enregistré à la Présidence du Sénat le 3 octobre 2013

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi autorisant la ratification du traité sur le commerce des armes (PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE),

Par M. Daniel REINER,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Louis Carrère, président ; MM. Christian Cambon, Jean-Pierre Chevènement, Robert del Picchia, Mme Josette Durrieu, MM. Jacques Gautier, Robert Hue, Jean-Claude Peyronnet, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Daniel Reiner, vice-présidents ; Mmes Leila Aïchi, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Gilbert Roger, André Trillard, secrétaires ; M. Pierre André, Mme Kalliopi Ango Ela, MM. Bertrand Auban, Jean-Michel Baylet, René Beaumont, Pierre Bernard-Reymond, Jacques Berthou, Jean Besson, Michel Billout, Jean-Marie Bockel, Michel Boutant, Jean-Pierre Cantegrit, Luc Carvounas, Pierre Charon, Marcel-Pierre Cléach, Raymond Couderc, Jean-Pierre Demerliat, Mme Michelle Demessine, MM. André Dulait, Hubert Falco, Jean-Paul Fournier, Pierre Frogier, Jacques Gillot, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Gournac, Jean-Noël Guérini, Joël Guerriau, Gérard Larcher, Robert Laufoaulu, Jeanny Lorgeoux, Rachel Mazuir, Christian Namy, Alain Néri, Jean-Marc Pastor, Philippe Paul, Bernard Piras, Christian Poncelet, Roland Povinelli, Jean-Pierre Raffarin, Jean-Claude Requier, Richard Tuheiava, André Vallini.

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

837 (2012-2013) et 34 (2013-2014)

Mesdames, Messieurs,

Après plusieurs années de négociation et deux conférences diplomatiques, le Traité sur le commerce des armes a été adopté par l'Assemblée générale des Nations unies le 2 avril 2013, à une très large majorité.

L'objectif affiché est d'établir une norme internationale commune la plus stricte possible, afin de réguler le transfert international d'armes classiques.

Ce Traité n'est pas un acte empêchant le commerce des armes, il cherche uniquement à l'encadrer, à instituer des normes internationales strictes car ce n'est pas un commerce anodin.

Ce Traité vise à protéger les populations civiles, à contribuer à la paix, à la stabilité internationale et à promouvoir l'action responsable des États parties dans le commerce des armes. En effet, de trop nombreuses personnes sont victimes chaque année de cette régulation insuffisante.

Signé par la France le 3 juin 2013, il est aujourd'hui soumis à l'approbation du Sénat.

I. LE COMMERCE DES ARMES : UN ACTE NON ANODIN QU'IL CONVIENT DE SURVEILLER

A. ÉTAT DES LIEUX DU COMMERCE DES ARMES 1(*)

1. La France est l'un des principaux exportateurs de matériel de défense

La France figure parmi les cinq premiers exportateurs de matériel de défense. En 2012, les prises de commandes se sont élevées à 4,8 milliards.

Sur la période 2008-2012, l'Asie-Pacifique devient la principale destination des exportations françaises avec 27,8% des prises de commandes. Le Moyen-Orient représente 21,4% des prises de commandes françaises et l'Amérique latine 20,9%. En 2012, la répartition géographique des prises de commandes françaises confirme l'importance prise par l'Asie-Pacifique (52%). L'Arabie saoudite demeure le premier client sur la période 2003-2012, néanmoins de nouveaux partenariats avec la Fédération de Malaisie ou le Brésil se concrétisent.

Sur la période 2006-2011, la France se maintenait au 4ème rang des pays exportateurs, avec 8,6%, après les États-Unis (48%), Russie (12%) Royaume-Uni (10,8%) mais devant Israël (5%).

2. Un commerce mondial dynamique

On estime le montant total des dépenses militaires dans le monde, en 2012, à 1 244 milliards d'euros. La croissance du volume des exportations mondiales d'armements est estimée à environ 9%, le montant des prises de commandes atteignant 79,5 milliards d'euros.

Ce sont principalement les commandes de pays d'Asie, du Moyen-Orient et d'Amérique latine qui sont à l'origine de la croissance du marché. Les pays de la zone Asie ont vu leurs dépenses militaires doubler en 10 ans, et, pour la première fois, les pays européens de l'OTAN ont moins dépensé pour leur défense (285 Md$) que les pays d'Asie-Pacifique (300 Md$).

De même, la Russie a augmenté ses dépenses d'armements de 113% entre 2003 et 2012 et projette d'investir 600 milliards d'euros d'ici à 2022 dans les acquisitions de défense.

Les pays de l'Union européenne, quant à eux, ont réduit leurs budgets de défense. Ainsi, les États membres consacrent en moyenne 1,3% de leurs PIB à leur budget de la défense, établissant leur part dans les dépenses d'armement mondiales à 18%, en constance diminution. Ce sont la France, le Royaume-Uni, l'Allemagne et l'Italie qui, au sein de l'Union européenne, ont les dépenses de défense les plus élevées, pourtant leur part dans le marché mondial est passé de 15% en 2000 à 10% en 2010. En matière d'exportations d'armements, les pays de l'Union européenne contribuent à hauteur de 30% de celles-ci.

Malgré cette baisse continue, les pays de l'Union européenne, les États-Unis et le Canada assurent encore aujourd'hui 60% des dépenses militaires mondiales, notamment par la part des États-Unis, qui pèsent pour 40%, malgré une baisse de 6 % de leur budget de défense en 2013.

Les pays importateurs, quant à eux, se répartissent en quatre grandes aires géographiques : le Proche et Moyen-Orient (32,9% des importations), l'Asie (24,6%), l'Europe (7,7%) et l'Amérique du sud (2,8%). Sur la période 2006-2012, ce sont l'Arabie saoudite, l'Inde et les Émirats arabes unis qui se hissent parmi les premiers importateurs. Les dix premiers pays importateurs représentent, sur la même période, 54% des acquisitions (Arabie saoudite, Inde, Émirats arabes unis, États-Unis, Australie, Royaume-Uni, Irak, Algérie, Corée du Sud, Israël).

3. Les populations civiles, premières victimes du commerce des armes

Au-delà du commerce licite des armements, le commerce illicite est aussi une réalité à prendre en compte. S'il est difficile d'apprécier exactement ce qu'il représente, les conséquences de cette activité non suffisamment encadrée se ressentent principalement sur les populations civiles.

Selon Amnesty International :

- Chaque minute, 1 personne est tuée par arme dans le monde, et 15 sont blessées ;

- 80% des victimes des conflits armés sont des civils ;

- 875 millions d'armes à feu sont en libre-circulation dans le monde.

D'après les Nations-Unies, 40 à 60 % du commerce des armes légères dans le monde est illicite à un moment ou à un autre.

B. UNE LÉGISLATION INÉGALE

1. Une législation européenne parmi les plus abouties

Si le commerce des armes a toujours figuré, en filigrane, dans le champ d'application du marché commun2(*), les premières interventions de la Commission européenne, marquant un véritable point de départ politique, se font à la fin des années 1990.

Les diverses initiatives européennes ont conduit, en 2007, la Commission européenne à émettre des propositions, qui sont devenues, après négociation, deux directives formant le « paquet défense ». Celui-ci contient, outre la stratégie industrielle et l'harmonisation des procédures de passation des marchés, deux volets permettant la fluidité des échanges :

- L'amélioration de la compétitivité à l'exportation ;

- La mise en place d'un contrôle rigoureux.

Sur ce dernier point, au sein de l'Union européenne, dès 1998, la France, avec le Royaume-Uni, a oeuvré pour l'adoption d'un code de conduite européen en matière d'exportation d'armements. De portée essentiellement politique, ce code de conduite a été transformé en décembre 2008 en une « position commune » du Conseil de l'Union européenne (n°2008-944 PESC, position commune définissant des règles communes régissant le contrôle des exportations de technologie et d'équipement militaire), à caractère contraignant.

La position commune fixe huit critères que les autorités nationales doivent respecter pour l'octroi de leurs autorisations.

-

LES 8 CRITÈRES DE LA POSITION COMMUNE

-

- Premier critère : respect des engagements internationaux des États membres (en particulier : sanctions adoptées par le Conseil de sécurité des Nations unies ou l'Union européenne, accords en matière de non prolifération) ;

- Deuxième critère : respect des droits de l'homme dans les pays de destination finale ;

- Troisième critère : situation intérieure dans le pays de destination finale (existence de tensions ou de conflits armés) ;

- Quatrième critère : préservation de la paix, de la sécurité et de la stabilité régionales ;

- Cinquième critère : sécurité nationale des États membres et de leurs pays amis ou alliés ;

- Sixième critère : comportement du pays acheteur à l'égard de la communauté internationale, et notamment son attitude envers le terrorisme, la nature de ses alliances et le respect du droit international ;

- Septième critère : existence d'un risque de détournement de technologie ou des équipements militaires dans le pays acheteur ou de réexportation de ceux-ci dans des conditions non souhaitées ;

- Huitième critère : compatibilité des exportations des technologies ou d'équipement militaires avec la capacité technique et économique du pays destinataire, compte tenu du fait qu'il est souhaitable que les États répondent à leurs besoins légitimes de sécurité et de défense en consacrant un minimum de ressources humaines et économiques aux armements.

Sur ce fondement, les États membres se notifient les autorisations qu'ils ont refusées, en précisant le motif de refus par rapport aux huit critères établis par la position commune, et se transmettent des données très précises sur leurs exportations d'armements ; un rapport annuel sur les exportations d'armements et la mise en oeuvre de la position commune est publié chaque année au Journal Officiel de l'Union européenne.

Une procédure de consultation préalable est prévue lorsqu'un État membre envisage d'autoriser une exportation refusée par un autre. Toutefois, la décision ultime est finalement du ressort de chaque État.

2. Un contrôle rigoureux en droit français

La loi n° 2011-702 du 22 juin 2011 relative au contrôle des importations et des exportations de matériels de guerre et de matériels assimilés, à la simplification des transferts des produits liés à la défense dans l'Union européenne et aux marchés de défense et de sécurité a permis à la France de remplir ses obligations en termes de transposition de la directive dite du « paquet défense ».

Les articles de cette loi concernant les transferts intra-communautaires et les exportations d'armements de matériels de guerre, ainsi que le décret du 9 novembre 2011 permettant son application, sont entrés en vigueur le 30 juin 2012.

Le dispositif français repose sur le principe de l'autorisation : toute personne qui souhaite fabriquer, faire commerce ou se livrer à une activité d'intermédiation dans le domaine des armes doit avoir reçu l'autorisation du ministre de la défense.

L'autorisation est également obligatoire en matière d'exportation ou importation d'équipements à destination de pays non-membres de l'Union européenne ainsi que pour les opérations de transit ou transbordement.

Les demandes d'autorisation sont examinées par la Commission interministérielle pour l'étude des exportations de matériels de guerre (CIEEMG). Notons que la France se base en particulier sur les critères de la Position commune pour octroyer ou non une autorisation.

De même, l'article L. 2335-4 du code de la défense dispose que toute autorisation peut être suspendue, modifiée, abrogée ou retirée « pour des raisons de respect des engagements internationaux de la France, de protection des intérêts essentiels de sécurité, d'ordre public ou de sécurité publique ou pour non-respect des conditions spécifiées dans la licence ».

La France est également membre de l'Arrangement de Wassenaar3(*) sur le contrôle des exportations d'armes conventionnelles et de biens et technologies à double usage, depuis sa création en 1996. Les États parties à l'Arrangement doivent s'assurer que les transferts d'armes et de biens et technologies à double usage conventionnels qu'ils effectuent ne contribuent pas au développement ou au renforcement de capacités militaires pouvant nuire à la sécurité et à la stabilité régionale et internationale.

Les États participants ont défini une liste de biens et technologies à double usage, ainsi qu'une liste de biens militaires qu'ils s'engagent à contrôler à l'exportation. Ces listes sont mises à jour annuellement par le groupe d'experts de l'Arrangement. Pour sa part, la France a adopté la liste commune des équipements militaires de l'Union européenne, qui reprend la liste des biens militaires de l'arrangement de Wassenaar, par arrêté du 27 juin 2012 (modifié), en la complétant par deux catégories de biens : les satellites ainsi que les fusées et les lanceurs spatiaux.

Ainsi, la France possède déjà une législation très restrictive en matière de commerce des armes. Elle prend en compte, par définition, dans sa politique de délivrance des autorisations, les situations de conflits, ainsi que les atteintes graves aux droits de l'homme. Le contrôle rigoureux des exportations d'armes et la question de la maitrise des armements restent des priorités françaises.

3. A l'échelle mondiale, peu de législations en la matière

Hors zone européenne, les législations en la matière ne sont pas nombreuses.

Au niveau régional, on peut néanmoins citer le cas de la CEDEAO, qui a adopté un régime de contrôle du désarmement, comportant des règles communes, en matière d'armes légères.

Du point de vue de la coopération entre les États, aucune règle universelle ne régissait le commerce des armes, à part les embargos résultant de décisions du Conseil de sécurité des Nations unies. C'est ainsi que l'interdiction d'importer ou d'exporter des armes fait partie du régime de sanctions à l'égard de l'Iran. De même, certains engagements internationaux lient les pays, mais sans réelle valeur juridique : il en est ainsi des engagements politiques encourageant la transparence, ou le dispositif, mis en place dans les années 1990, d'incitation à la coopération à la lutte contre la dissémination des armes légères et de petit calibre.

Le seul véritable traité universel en matière de désarmement est celui sur l'interdiction complète des essais nucléaires, conclu en 1996. Les traités sur l'interdiction des mines antipersonnel (1997) et des armes à sous-munitions (2008), n'ont, quant à eux, pas été conclus dans le cadre des Nations unies. D'ailleurs, plusieurs pays ont refusé de participer aux négociations et de signer le texte, parmi lesquels les États-Unis, la Russie, la Chine, l'Inde ou encore le Pakistan.

Néanmoins, aucun instrument juridique véritablement contraignant n'introduisait de responsabilités dans le commerce licite des armes conventionnelles par l'établissement de normes internationales communes strictes pour l'importation, l'exportation et le transfert de ces armes.

C. LA VOLONTÉ DE CRÉER UN OUTIL COMMUN : LE TCA

1. La genèse : le rôle des ONG et de certains États

Dès la fin des années 1990, des ONG se positionnent en demandant un instrument universel de régulation du commerce des armes.

En parallèle, en 1997, l'ancien Président du Costa-Rica et prix Nobel de la paix, Oscar Arias, accompagné de sept autres prix Nobel, lance un appel pour un code international de conduite juridiquement contraignant sur les transferts d'armes.

Au début des années 2000, un collectif d'ONG, « contrôlez les armes » se crée afin de promouvoir la création de cet instrument.

Contrôlez les armes : un rassemblement d'ONG à l'échelle mondiale pour promouvoir un traité sur le commerce des armes

Alliance mondiale de la société civile et militant pour un traité sur le commerce des arme, la campagne de « Contrôlez les armes » est lancée dès 2003. Il s'agit d'une coalition qui regroupe aujourd'hui 62 ONG et qui produit un important travail en matière de recherche et d'information des États par la rédaction de rapports et préconisations.

Son action, notamment auprès des pouvoirs publics dans une centaine de pays, a largement contribué à mettre la question du commerce des armes sur le devant de la scène des relations internationales.

Le Royaume-Uni est le premier des États membres permanents du conseil de sécurité de l'ONU à soutenir ce projet et est rapidement suivi de l'ensemble des États membres de l'Union européenne, au premier rang desquels la France.

En 2006, la résolution 61/89 des Nations unies marque le lancement du processus d'élaboration d'un traité visant à réglementer le commerce international des armes conventionnelles, appelé « traité sur le commerce des armes » (TCA).

L'année 2009 marque un tournant, puisque les Etats-Unis se joignent au soutien au TCA, à condition que ce dernier soit adopté par consensus. 153 États membres des Nations unies votent, la même année, pour la mise en place d'un processus officiel qui inclut cinq réunions d'un Comité préparatoire en vue de la conférence de négociations sur le TCA en juillet 2012. Les réunions préparatoires se déroulent entre 2010 et 2012, Les réunions du Comité préparatoire renforcent considérablement le texte des Nations unies qui doit refléter les vues d'une grande majorité des États membres. Il inclut une des propositions phares d'Amnesty International et du Comité international de la Croix-Rouge : les États n'autorisent pas les transferts d'armes classiques internationaux dès lors qu'il existe un risque substantiel que ces armes ne soient utilisées pour commettre ou faciliter de graves violations du droit international relatif aux droits humains ou du droit international humanitaire.

2. La conférence diplomatique de 2012 : un texte presque abouti

La première conférence diplomatique se tient du 2 au 28 juillet 2012 à New-York. Elle s'ouvre forte du résultat des réunions préparatoires, pour que soit négocié et voté un texte dont les bases sont déjà solides.

Déjà le 2 juillet, dans une tribune conjointe avec ses homologues d'Allemagne, du Royaume-Uni et de Suède, le ministre des affaires étrangères français avait rappelé l'importance d'aboutir à un traité solide, efficace et juridiquement contraignant sur le commerce des armes.

Ainsi, la proposition de texte soumise par le président de la Conférence, l'ambassadeur argentin Roberto Garcia Moritan, au terme des 4 semaines de négociation, répondait globalement aux attentes de la France. Certes, le détail de la rédaction était considéré comme perfectible, mais la France encourageait, au nom de la responsabilité, tous les États à envisager de bonne foi les compromis à leur portée afin de parvenir à un accord.

Néanmoins, certains pays, au premier rang desquels les États-Unis, ont souhaité un délai supplémentaire afin de parfaire la rédaction du Traité. C'est ainsi que la conférence se termine sur l'absence de signature du Traité.

Loin de se laisser décourager, la France et ses partenaires ont continué à porter cette question sur la scène onusienne. Le texte du 26 juillet est ainsi considéré comme une base de négociation dont les acquis devront être préservés.

L'Assemblée générale des Nations unies, par sa résolution 67/234, convoque ainsi une nouvelle conférence diplomatique sur le même thème.

3. La conférence diplomatique de 2013 : de la finalisation du texte au vote final

La seconde conférence diplomatique, tenue du 18 au 28 mars 2013, se voulait être une conférence de finalisation. De fait, elle a été courte, le texte rédigé en juillet 2012 étant bien avancé. Le texte issu de cette nouvelle conférence est perçu comme de meilleure qualité, plus abouti, que le précédent.

L'adoption par consensus ayant été bloqué par trois pays (Corée du Nord, Iran et Syrie), le projet de texte est alors soumis au vote de l'assemblée générale le 2 avril 2013.

Celui-ci est adopté à une très grande majorité : 155 voix pour, 3 voix contre, 22 abstentions. 13 pays n'ont pas pris part au vote. La Chine s'est abstenue pour une question de procédure : le contournement de la règle du consensus.

La Russie, l'Inde, et certains pays arabes ont, quant à eux, également opté pour l'abstention, mais en raison du contenu même du traité : ils estimaient en effet que le TCA, tel que soumis au vote, comportait trop de lacunes et ne prenait pas assez en compte certaines préoccupations, en particulier des importateurs.

II. LE TCA : UN TEXTE ROBUSTE ET AMBITIEUX

A. UN SUCCÈS MAJEUR DANS L'ENCADREMENT DU COMMERCE DES ARMES

1. Un accord historique et ambitieux

Le TCA est un accord historique : pour la première fois, les États cherchent à se doter d'un même code de conduite, d'un même cadre sur cette question particulière qu'est le commerce des armements.

Il ne s'agit pas d'un traité de désarmement, ni d'un traité d'interdiction, mais d'un traité de réglementation. Il ne fournit pas d'assistance au désarmement, à la démobilisation et à la réintégration. Son objectif n'est pas non plus de résorber les tensions internes.

Ce texte est un premier pas, et même si certains ont pu souligner quelques faiblesses dans la rédaction du texte adopté, il s'agit néanmoins d'un traité qui va de l'avant, qui se pose en cadre international commun à la majorité des pays. Il est perfectible dans ses ambitions et son champ d'application.

2. Les deux objectifs de régulation du commerce légitime et lutte contre les ventes illicites

Le TCA conjugue deux dimensions : d'une part la régulation du commerce légitime entre États, principal sujet du débat, d'autre part la prévention des trafics illicites, plus consensuelle. Ainsi les objectifs de la France que les deux dimensions soient abordées sont atteints.

Néanmoins, les pays sceptiques reprochent justement ces deux points. En effet, d'après eux, les règles susceptibles de contrôle du commerce légitime entre États sont contestables. Ils estiment également que le traité est faible en matière de lutte contre les trafics illicites, notamment l'absence d'interdiction de tout transfert d'armes à des acteurs non étatiques.

Sur ce point particulier, les négociateurs français estiment que c'était impossible à intégrer, du fait de l'existence d'un marché privé légitime de l'armement : pour les particuliers dans les États au régime de détention d'armes sinon permissif du moins libéral, ou pour les sociétés de transport de fonds par exemple.

B. LA CONSÉCRATION DU DROIT INTERNATIONAL HUMANITAIRE

Situés au coeur des dispositions du traité, les articles 6 et 7 consacrent la reconnaissance d'un droit international humanitaire. Celui-ci devient en effet le critère à respecter dans l'évaluation d'une demande d'exportation.

1. Des interdictions strictes

L'article 6 prohibe toute exportation d'armement, armes classiques, munitions, pièces et composants, lorsque l'exportation :

- violerait les obligations de l'État exportateur au regard des mesures prises par le Conseil de sécurité des Nations unies. C'est le cas, notamment, des mesures d'embargos sur les armes ;

- violerait les obligations internationales résultant des accords auxquels l'État exportateur est partie, notamment concernant le transfert et trafic illicite d'armes classiques ;

- permettrait la commission de génocides, crimes contre l'humanité, attaques contre des civils, crimes de guerre, et violations graves des conventions de Genève.

Du fait de ces interdictions strictes de transfert, aucune évaluation n'est nécessaire. Néanmoins, l'application reste difficile, comme l'indiquait la Commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH) dans son avis sur l'avant-projet de TCA en date du 21 février 2013 : comment prouver l'intention d'un État de commettre un génocide, par exemple ?

2. Une évaluation des demandes d'exportation au regard du droit humanitaire

L'article 7 considère que, pour toute demande d'exportation n'entrant pas dans le champ des exclusions de fait prévues par l'article 6, l'État exportateur doit procéder à une évaluation objective, non discriminatoire, mais la plus complète possible, de l'utilisation de ces armes.

L'État receveur de la demande doit en particulier estimer si une exportation d'armes porterait atteinte à la paix et à la sécurité, et pourrait servir à :

- commettre une violation grave au droit international humanitaire ou au droit international des droits de l'homme, ou en faciliter la commission ;

- commettre une infraction, ou en faciliter la commission, au regard des conventions ou protocoles internationaux relatifs au terrorisme ou à la criminalité transnationale auxquels l'État exportateur est partie ;

- commettre ou faciliter la commission d'actes graves de violence fondés sur le sexe, ou contre les femmes et les enfants.

S'il s'avère que c'est le cas, alors l'État doit chercher à atténuer les risques possibles. In fine, s'il considère, à l'issue de l'évaluation et après avoir examiné les mesures d'atténuation possible, qu'il existe un risque prépondérant de commission des actes précités, il ne doit pas autoriser l'exportation.

Enfin, toute autorisation peut être réexaminée s'il est avéré que de nouvelles informations sont portées à la connaissance de l'État exportateur.

Cet article, en posant explicitement le principe du droit international humanitaire et du droit international des droits de l'homme, les place au coeur du dispositif d'évaluation.

Si nous ne pouvons que nous en réjouir, les termes employés, néanmoins, laissent perplexes.

Il en est ainsi de l'adjectif « prépondérant », qui suscite des controverses. La procédure même d'évaluation des risques, par étape, se conclut sur l'expression de « risque prépondérant », qui doit empêcher l'exportation. Or, la notion de risque prépondérant, en droit international, n'existe pas. Certains États, comme la Nouvelle-Zélande, pour clarifier cette terminologie, ont déclaré qu'ils l'interprèteraient comme étant un risque substantiel4(*). Il conviendra, pour ne pas porter préjudice au Traité et pour éviter des mises en oeuvre différentes entre les États, que l'interprétation soit clarifiée et harmonisée.

Également, quid des mesures d'atténuation des risques possibles ? Elles ne sont pas explicitement énoncées, si ce n'est des « mesures de confiance ou des programmes élaborés et arrêtés conjointement par les États exportateurs et importateurs » ...

C. UN CHAMP D'APPLICATION LARGE

1. Les armes et activités concernées

Le champ d'application du traité est circonscrit à l'article 2. Ainsi, les armes classiques entrant dans le champ d'application sont les chars de combat, véhicules blindés de combat, systèmes d'artillerie de gros calibre, avions de combat, hélicoptères de combat, navires de guerre, missiles et lanceurs de missiles, armes légères et armes de petit calibre. Les dispositions des articles 6 et 7 s'appliquent également aux munitions (article 3) et pièces et composants (article 4).

Elles ne s'appliquent pas, en revanche, aux armes dédiées au maintien de l'ordre (matraques, ...).

Qu'est-ce qu'une arme classique ?5(*)

Les armes classiques sont difficiles à définir précisément. En principe, les armes n'ayant pas une capacité de destruction massive sont dites classiques. Il s'agit du type d'armes le plus courant.

Elles comprennent les engins capables de tuer, de neutraliser ou de blesser une cible militaire essentiellement au moyen d'explosifs brisants, d'explosifs combustible-air, d'énergie cinétique ou de dispositifs incendiaires.

Les activités, quant à elles, regroupent l'exportation, l'importation, le transit, le transbordement, et le courtage. Elles n'englobent pas le transport international par un État partie ou pour son compte d'armes destinées à son propre usage.

Les activités non explicitement commerciales, comme les dons, cessions et prêts d'armes, ne sont pas couvertes par le champ d'application du TCA. Il s'agit là d'une lacune que soulèvent certaines ONG, arguant qu'ainsi, une grande partie des opérations échappent à cette vigilance.

Selon les informations portées à la connaissance de votre rapporteur, un projet de loi relatif aux activités d'intermédiation et de courtage serait en cours de rédaction. Il va de soi que votre rapporteur encourage le gouvernement à veiller scrupuleusement à ce que ce texte respecte les dispositions du présent traité.

2. La règle de la transparence

L'article 13 institue des règles visant à améliorer la transparence.

Ainsi les États Parties doivent fournir, dans un délai d'un an à compter de l'entrée en vigueur, un rapport initial détaillé précisant les mesures qu'ils ont prises pour sa mise en oeuvre : lois, listes de contrôle, règlements et mesures administratives ... ainsi que toute mesure nouvelle. De même les États rendent compte des mesures jugées efficaces pour lutter contre le détournement des armes classiques.

Ils ont également l'obligation de fournir un rapport annuel concernant les importations et exportations d'armes classiques. Les informations commerciales sensibles ou relevant de la sécurité nationale peuvent être exclues de ce rapport.

Ces rapports sont distribués aux États Parties, et le secrétariat les tient à disposition.

Rappelons que la France rend déjà public, chaque année, un rapport au Parlement sur les exportations d'armement.

III. LA RATIFICATION DU TCA, POINT DE DÉPART D'UNE COOPÉRATION INTERÉTATIQUE ÉTENDUE

A. L'ENJEU DES RATIFICATIONS

1. L'entrée en vigueur du TCA

Ouvert à la signature par les États depuis le 3 juin 2013, et signé par la France le jour même, le traité doit être ratifié par cinquante pays pour pouvoir entrer en vigueur.

L'article 22 précise en effet que le TCA entrera en vigueur 90 jours après la date du dépôt du cinquantième instrument de ratification, d'acceptation, ou d'approbation.

Au 03/10/2013, 113 pays avaient signé le traité et 7 l'avaient ratifié6(*). Les États-Unis l'ont signé le 25 septembre 2013, geste ô combien important pour la crédibilité du traité.

La ratification revêt une importance majeure. En effet, la France avait fait de l'adoption du TCA une de ses priorités, l'enjeu est désormais son universalisation afin que les principaux acteurs du commerce des armes adhèrent au traité. Rappelons que les ¾ des exportations d'armement sont effectuées par les membres permanents du Conseil de sécurité et Israël.

Néanmoins, il est également prévu, dans son article 23, une application provisoire dudit traité : tout pays, au moment de sa signature ou du dépôt de son instrument de ratification, peut déclarer vouloir appliquer les articles 6 et 7, d'ores et déjà, alors même que le TCA n'est pas entré en vigueur.

Au 03/10/2013, 7 pays avaient choisi cette procédure.

2. La possibilité d'amender le texte

L'entrée en vigueur du TCA permettra également d'ouvrir le délai courant pour la procédure d'amendement.

En effet, si le TCA est un préalable nécessaire, il ne doit pas être un texte figé et rigide dans un domaine aussi mouvant que celui de l'armement. Ainsi, sur proposition de la France, une clause permet d'amender le texte et de faire évoluer le champ d'application, donc les matériels concernés, afin de prendre en compte les développements technologiques ultérieurs.

La procédure d'amendement est encadrée à l'article 20 du TCA. Celui-ci peut être amendé 6 ans après son entrée en vigueur, par les États-parties. À l'expiration de ce délai, ce sera la Conférence des États parties (cf. infra) qui pourra les examiner, tous les 3 ans.

Pour amender le texte, la règle est la recherche du consensus. En cas d'impossibilité, alors l'amendement est soumis au vote, et doit recueillir une majorité ¾ des États parties présents et votants pour être adopté.

Les règles de diffusion, présentation et entrée en vigueur sont également prévues par cet article.

Votre rapporteur engage la France à ne pas attendre que le texte soit amendé pour l'appliquer de façon vertueuse et exemplaire.

B. DES OBJECTIFS À LONG TERME

1. La mise en place de structures dédiées

Deux structures seront créées par l'entrée en vigueur du TCA : un secrétariat dédié et une Conférence des États parties.

Le secrétariat est chargé d'aider les États parties dans la mise en oeuvre du Traité. Il est provisoire tant que la première Conférence des États parties ne s'est pas tenue. Si les fonctions de ce secrétariat sont parfaitement listées par l'article 18 (recevoir, mettre à disposition et distribuer les rapports, tenir à jour la liste des points de contact nationaux, rapprocher offre et demande d'assistance dans la mise en oeuvre du Traité, faciliter les travaux de la Conférence des États-parties ...), son organisation n'est pas encore définie.

Ainsi, concernant le recrutement, l'article 18 prévoit que les effectifs devront être en nombre suffisant et ayant la compétence nécessaire, sans plus de précisions.

De même, l'emplacement géographique n'est pas non plus acté. Selon les informations recueillies par la Commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, plusieurs villes pourraient potentiellement accueillir ce secrétariat : New-York, Vienne ou encore Genève. Cette dernière aurait la préférence des autorités françaises, notamment du fait de la francophonie.

La Conférence des États-parties, quant à elle, prévue à l'article 17, est convoquée par le secrétariat dans un délai d'un an après l'entrée en vigueur du TCA. Elle est en charge en particulier de l'examen de la mise en oeuvre du Traité, des recommandations relatives à sa mise en oeuvre, des propositions d'amendement, de toute question interprétative, des tâches et budget du secrétariat, de l'opportunité de la création de tout organe subsidiaire, ...

Il est à noter que les questions de financement des structures et de l'éventuelle participation des États-parties ne sont pas abordées dans le TCA, sauf mention selon laquelle la Conférence des États-parties adopte les règles financières pour son propre fonctionnement et adopte un budget pour la période financière entre deux sessions ordinaires.

2. Une coopération entre États dans la mise en oeuvre du TCA

Les articles 15 et 16 instituent coopération et assistance dans la mise en oeuvre du Traité.

L'article 15 met en place des mécanismes de coopération, notamment par échange d'informations sur des questions d'intérêt mutuel, sur les activités ou acteurs illicites, pour prévenir et éliminer le détournement des armes classiques, mais également par retour d'expérience sur la mise en oeuvre du Traité.

Ils apportent également leur aide pour diligenter des enquêtes, poursuites ou procédures judiciaires se rapportant à la violation de mesures prévues par le TCA.

L'article 16, quant à lui, prévoit l'assistance : tout État Partie peut demander à recevoir une assistance dans la mise en oeuvre du Traité, qu'elle soit juridique, institutionnelle, technique, matérielle ou financière.

Les États Parties en mesure d'apporter leur assistance doivent, sur demande, la fournir. L'assistance peut également être obtenue par des organisations internationales, au premier rang desquelles l'ONU, des ONG ...

À noter la création d'un fonds d'affectation volontaire, afin d'aider les États Parties requérant une assistance internationale. Pour son financement, la formule retenue est vague, puisque selon la terminologie employée, « chaque État Partie est encouragé à alimenter le Fonds ». Il conviendrait là-aussi de clarifier cette disposition.

C. UN TRAITÉ CONFORME AUX ENGAGEMENTS DE LA FRANCE

1. Une intégration fluide en droit interne

Le droit européen et le droit français étant déjà très avancés en matière de législation sur le commerce des armes, le présent traité s'intègrera de façon fluide, d'autant plus que le champ d'application de la Position commune, qui couvre l'ensemble des équipements militaires de la liste commune de l'Union européenne, est plus vaste que les catégories couvertes par les articles 2, 3 et 4 du TCA. De même, les interdictions et critères d'évaluation des exportations, prévus dans les articles 6 et 7, sont eux-aussi couverts par la Position Commune.

Ainsi, la Commission européenne, le 8 mai 2013, a rédigé une proposition de décision du Conseil autorisant les États-membres à signer, dans l'intérêt de l'Union européenne, le traité sur le commerce des armes. Dans cette décision, l'Union européenne encourage ses États-membres à signer le présent traité, après avoir effectué une analyse de l'adéquation des dispositions du traité avec l'acquis communautaire en la matière :

« En conséquence, une analyse détaillée a été effectuée, conformément aux directives de négociation du Conseil sur ces questions, qui a conclu que les dispositions du TCA (articles 6, 7, 9 et 26) garantissent sa compatibilité avec l'acquis. En tout état de cause, en cas de problème de compatibilité, l'article 26, paragraphe 1, pourrait s'appliquer. Cet article dispose que l'application du traité ne porte pas atteinte aux obligations souscrites par les États parties en vertu d'accords internationaux, actuels ou futurs, auxquels ils sont parties, pour autant que ces obligations soient compatibles avec le traité. »

De même, un projet de décision est actuellement en cours de négociation, afin d'autoriser les États-membres à ratifier le TCA, et aboutit à la même conclusion.

Également, le TCA prévoit la rédaction de rapports (sur les mesures prises pour la mise en oeuvre du traité, sur les exportations et importations d'armes classiques, et sur les mesures prises en matière de lutte contre les détournements d'armes classiques). Or, la France, par son rapport annuel au Parlement sur les exportations d'armements, met déjà en oeuvre cette transparence.

Néanmoins, certaines ONG soulignent que cette obligation de transparence pourrait être l'occasion d'aller un peu plus loin, s'appuyant sur des exemples européens : les Britanniques, Allemands, Néerlandais et Espagnols vont ainsi au-delà de la France dans le détail des informations, sans que cela ne porte préjudice aux exportations. Sont ainsi inclus le contenu analytique, les refus, des informations mensuelles aux parlementaires, ...

2. Des accords non affectés

Les exportations de défense constituent un volet important de la politique de sécurité et de défense de la France. Celles-ci ont toujours été mises en oeuvre de telle manière que les critères tels que le respect des droits de l'homme soient respectés. Le contrôle rigoureux des exportations d'armements est et demeure une priorité française.

Le droit français intégrant par définition, et de façon plus étroite, les avancées du traité, les autorisations en cours ont d'ores et déjà été accordées à l'aune des critères du TCA.

Il va donc de soi que le TCA n'aura aucun impact sur les engagements de la France, en matière de fourniture de matériels de défense, ou de coopération dans le domaine de la défense avec nos pays partenaires. Ainsi, les accords conclus ne seront nullement affectés par le TCA.

A cet égard, l'article 26 du Traité, introduit à la demande de l'Inde, soutenue par la France, soulève tout de même des interrogations sur la question de la place du TCA. Pour les ONG, il s'agit même d'une faille dans le dispositif.

Il est vrai que la rédaction même de cet article incite à la prudence : tout État pourrait ainsi se prévaloir des dispositions d'un accord précédemment conclu si les dispositions sont « cohérentes » avec celles du TCA. De plus, le TCA ne peut être invoqué pour priver un accord précédemment conclu. C'est d'ailleurs également le raisonnement tenu par la commission européenne dans sa proposition de décision précitée : « En tout état de cause, en cas de problème de compatibilité, l'article 26, paragraphe 1, pourrait s'appliquer ».

Les ONG ont fait part à votre rapporteur de leurs craintes de voir le TCA placé au second plan du fait de cette mesure, voyant ainsi sa portée et sa crédibilité affectées par une lecture dérogatoire.

Votre rapporteur encourage la France à faire en sorte que la norme mise en oeuvre soit la meilleure possible et la plus conforme aux intérêts du TCA.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie sous la présidence de M. Jean-Louis Carrère, président, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a procédé à l'examen du présent projet de loi le 3 octobre 2013.

Après l'exposé du rapporteur, un débat s'est engagé.

M. André Vallini. - Quelles sont les modalités d'amendement du texte ?

M. Daniel Reiner, rapporteur. - La possibilité d'amendement est ouverte 6 ans après l'entrée en vigueur du texte. Les modalités sont prévues à l'article 20 du Traité.

Mme Kalliopi Ango Ela. - Comment mesurer la bonne application du Traité ? Quant à sa mise en oeuvre, aura-t-elle des effets sur des mesures comme les embargos ?

M. Daniel Reiner, rapporteur.- Le Traité ne prévoit pas de mesure de coercition. Néanmoins on peut supposer que si un Etat ratifie le Traité, c'est qu'il compte respecter ses engagements. De plus, la Conférence des Etats-parties et les ONG veilleront.

Concernant les embargos, ils ne seront pas amoindris du fait de l'article 6, qui prohibe toute exportation qui violerait les obligations de l'État exportateur au regard des mesures prises par le Conseil de sécurité des Nations unies, notamment les embargos.

Mme Michelle Demessine. - Il est important que la France soit fournisseur de sécurité collective plutôt que marchand de canon ! Néanmoins les ONG se posent des questions sur la traçabilité et la transparence des exportations. Ne serait-il pas judicieux d'opérer un contrôle parlementaire plus effectif, a posteriori, en s'inspirant de l'exemple de nos voisins ?

M. Daniel Reiner, rapporteur.- Les procédures ont déjà été améliorées en la matière, puisque désormais le Ministre de la défense présente lui-même le rapport au Parlement sur les exportations d'armements. Mais vous avez raison, un contrôle accru est préférable ... à condition que les Parlementaires utilisent cette possibilité.

Suivant l'avis du rapporteur, la commission adopte le projet de loi à l'unanimité et propose qu'il fasse l'objet d'une procédure normale en séance publique.

ANNEXE 1 - DETAIL DES VOTES DU TCA

ANNEXE 2 - ETAT DES SIGNATURES ET RATIFICATIONS

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* 1 L'ensemble de ce paragraphe a pour source le rapport au Parlement 2013 sur les exportations d'armement de la France

* 2 Voir le rapport de M. Josselin de Rohan, « Contrôle des importations et exportations de matériels de guerre et marchés de défense et de sécurité », Sénat, n°306 (2010-2011).

* 3 Les pays participant à l'arrangement de Wassenaar sont les Etats membres de l'Union européenne (sauf Chypre), l'Afrique du Sud, l'Argentine, l'Australie, le Canada, la Corée du Sud, les Etats-Unis, le Japon, la Norvège, la Nouvelle-Zélande, la Russie, la Suisse, la Turquie et l'Ukraine.

* 4 Un risque substantiel n'est ni un doute, ni une possibilité. Il n'est pas non plus, a contrario, une haute probabilité. Pour Amnesty International, « il doit être raisonnablement prévisible que les utilisateurs finaux envisagés utiliseront probablement les armes pour commettre des violations graves ou pour porter atteinte aux droits humains de manière répétitive. »

* 5 Source : ONU

* 6 Voir liste en annexe