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Projet de loi de finances pour 2014 : Economie

21 novembre 2013 : Budget 2014 - Economie ( rapport général - première lecture )

B. LES OBSERVATIONS PARTICULIÈRES SUR CERTAINES ACTIONS

1. La crise du financement du FISAC
a) L'effet de ciseau de l'accumulation des dossiers et de la fonte continue des crédits

L'élargissement et l'assouplissement des possibilités d'aides effectués par la loi de modernisation de l'économie du 4 août 2008 ont suscité une progression rapide et forte du nombre de dossiers pouvant répondre aux conditions posées par la nouvelle réglementation (783 dossiers reçus en 2008, 1218 en 2012). Dans le même temps, les crédits affectés au FISAC ont diminué (60 millions d'euros en 2008, 32 en 2013 et 27 millions pour 2014), ce qui a conduit à différer des décisions ministérielles d'attribution d'un nombre croissant de dossiers instruits.

Cet effet de ciseau a entraîné un allongement des délais de prise des décisions d'attribution de subvention pour un nombre croissant de dossiers d'opérations territoriales déposés et instruits par les services de l'État.

Evolution des crédits du FISAC depuis 2011

(en millions d'euros)

Dotations

Montant 2011

Montant 2012

Montant 2013

Montant 2014

LFI 2011, 2012, 2103 et PLF 2014

64,0

42,7

32,3 (1)

27

Régulation budgétaire et redéploiements internes

2,6

- 0,9

   

Total disponible

66,6 (1)

41,8 (1)

   

(1) Les dotations 2011 et 2012 ont été complétées par les réimputations sur le compte FISAC de crédits non utilisés par les bénéficiaires des subve

ntions de ce fonds (15,4 millions d'euros en 2011 et 12,8 millions d'euros en 2012).

Les contraintes budgétaires accrues auxquelles est soumis le FISAC ont conduit le précédent gouvernement, en avril 2012, à redéfinir le cadre d'intervention du FISAC dans un sens plus restrictif, notamment en excluant le financement des aménagements urbains (voirie, parking..) des communes de plus de 3 000 habitants.

Activité du FISAC de 2011 au premier semestre 2013

S'agissant des opérations territoriales (opérations urbaines, opérations rurales, études), le nombre de dossiers reçus par la DGCIS s'élève à 1 570 en 2011, à 1 218 en 2012 et à 312 au 1er semestre 2013.

En 2011, 57,1 millions d'euros ont été alloués à 1 081 opérations. En ce qui concerne 2012, le montant des crédits alloués aux opérations territoriales représente une somme de 31,3 millions d'euros qui a permis de financer 396 opérations. En ce qui concerne le premier semestre 2013, 181 opérations ont été financées pour un montant de 11,9 millions d'euros.

120 dossiers ont fait l'objet d'une décision de rejet en 2011, 46 en 2012 et 12 au 1er semestre 2013. Les principaux motifs de rejet sont les suivants : rentabilité insuffisante de l'entreprise, risque de distorsion de concurrence, dossiers se situant hors du champ d'intervention du FISAC, consommateurs finaux représentant moins de 50 % du chiffre d'affaires de l'entreprise.

En ce qui concerne les opérations nationales, le FISAC a apporté :

- 1,6 million d'euros en 2011, 2,8 millions en 2012 et 1 million au premier semestre 2013 aux pôles d'innovation de l'artisanat ;

- 8 millions d'euros en 2011, 7,84 millions en 2012 et 3,1 millions au 1er semestre 2013 à l'EPARECA ;

- 13,5 millions d'euros en 2011, 8,25 millions en 2012 et 2,2 millions au 1er semestre 2013 aux actions de développement économique réalisées par les chambres de métiers et de l'artisanat ;

- une dotation de 2 millions d'euros en 2012 pour indemniser les entreprises sinistrées suite à des intempéries dans le sud de la France.

Source : réponse au questionnaire budgétaire

b) La réforme à venir des conditions d'attribution des crédits du FISAC

Dans ce contexte particulièrement difficile, une mission d'inspection a été lancée fin 2012, par le ministère de l'artisanat, du commerce et du tourisme, pour procéder à une évaluation complète du FISAC et proposer une réforme appelé de ses voeux par vos rapporteurs spéciaux lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2013.

Dès l'examen du budget pour 2011, le Sénat avait déjà été à l'initiative du relèvement, de 21 millions d'euros, de la dotation de ce fonds afin de le porter à 64 millions d'euros. Pour le budget 2012, nos collègues députés avaient abondé de 1,842 million d'euros la subvention de l'EPARECA qui est prélevée sur la dotation de l'État allouée au FISAC, la portant ainsi de 6 millions à 7,842 millions d'euros. Mais dans tous les cas, vos rapporteurs spéciaux rappellent que ces transferts de crédits ne sont pas satisfaisants, car ils n'apportent pas de solution pérenne et consistent à opérer des ponctions sur d'autres programmes également sous tension : ainsi le programme n° 220 « Statistiques et études économiques », qui doit faire face à la modernisation de l'Insee et à l'opération de délocalisation à Metz d'un centre statistique.

Une réforme du dispositif est donc nécessaire pour lui redonner sa pleine efficacité. Tel est l'objet du projet de loi sur l'artisanat, le commerce et les très petites entreprises dont l'objet est de proposer :

- la mise en place de nouvelles modalités de sélection des dossiers (appel à projets) permettant de respecter l'enveloppe budgétaire annuelle ;

- un recentrage sur le soutien à apporter aux communes rurales et aux quartiers prioritaires de la politique de la ville, pour les aider à maintenir et à développer leurs activités commerciales et artisanales ;

- une réorientation des crédits sur les opérations s'inscrivant dans les priorités gouvernementales, établies chaque année.

Malgré cette perspective de réforme, vos rapporteurs spéciaux regrettent l'orientation prise par le présent projet de loi de finances pour 2014 dont la dotation prévue pour le FISAC, encore réduite, est fixée à 27 millions d'euros (20 millions d'euros hors EPARECA).

Aussi, conscients du caractère insatisfaisant de la procédure de modification de crédits qui consiste à ponctionner un programme pour en abonder un autre, ils proposent malgré tout, et pour le principe, un amendement de crédits afin d'augmenter de 5 millions d'euros3(*) les moyens du FISAC prévus pour 2014, afin de maintenir les crédits à leur niveau de 2013, soit 32 millions d'euros.

2. La réforme des opérateurs en charge de l'internationalisation et de l'attractivité de l'économie française
a) L'opportunité de regrouper des moyens dispersés entre plusieurs agences

Devant la réduction lente mais progressive des subventions pour charges de service public des trois agences Atout France, Ubifrance et AFII, et le risque de saupoudrage des dotations budgétaires, vos rapporteurs spéciaux ont conduit des travaux en vue de la présentation, le 10 juillet dernier, du rapport sur le dispositif public de soutien aux exportations agroalimentaires4(*) dont l'objet était d'apporter des pistes d'améliorations complémentaires aux orientations prises par le Gouvernement en faveur d'une nouvelle stratégie axée sur la structuration des filières agroalimentaires, d'un rôle accru des régions et d'un rapprochement des missions d'Ubifrance avec celles de SOPEXA en matière agroalimentaire (cf. encadré ci-après les principaux constats et recommandations)

Le Gouvernement a annoncé avoir mis à l'étude la création d'une structure commune à Ubifrance et SOPEXA sous la forme d'une coentreprise en joint venture pour regrouper les fonctions de soutien à l'export agroalimentaire, ce qui pourrait correspondre à une première réponse aux recommandations de vos rapporteurs spéciaux. Mais celle-ci reste à expertiser car le risque existe que, sous couvert de simplification, se multiplient sur le terrain des initiatives parallèles et des structures nouvelles sans rationalisation de l'existant. Ainsi, il apparaît indispensable que le déploiement en régions de Bpifrance, avec le soutien de conseillers Ubifrance, ne soit pas doublonné par les actuels représentants des ministères au sein des Dirrecte et du ministère de l'agriculture.

LES TROIS PRINCIPAUX CONSTATS

Extrait du rapport n° 736 (2012-2013) « L'agroalimentaire français face au défi de l'export : pour une réforme ambitieuse du dispositif public de soutien »

1) L'agroalimentaire : une chance pour la France insuffisamment exploitée

Dans le contexte de dégradation de notre solde commercial, déficitaire de 67 milliards d'euros en 2012, les industries agricole et agroalimentaire représentent un atout pour la balance commerciale française avec un excédent de 11,5 milliards d'euros en 2012.

Un tel solde résulte de nos exportations de vins et spiritueux : la France ne profite donc pas pleinement du potentiel de croissance de ce secteur et perd des parts de marché. Encore deuxième exportateur mondial pour l'agroalimentaire en 2000 derrière les États-Unis, elle n'est aujourd'hui qu'au cinquième rang après ce pays, les Pays-Bas, l'Allemagne et le Brésil.

2) Une dispersion des moyens, une gouvernance en « silos » et des chevauchements de compétences

Les rapporteurs spéciaux se sont interrogés sur l'efficience du dispositif public de soutien aux exportations agroalimentaires qui se caractérise par une dispersion des moyens entre plusieurs ministères, quatre opérateurs (Ubifrance, Sopexa, Adepta et FranceAgrimer) et un ensemble d'acteurs publics et privés. L'absence de stratégie commune ne semble ni garantir une utilisation optimale des crédits budgétaires, ni assurer une attractivité efficace de l'offre française.

Le ministère de l'agriculture consacre 27,5 millions d'euros à ce dispositif au travers de plusieurs organismes : Sopexa (13,5 millions puis 9 millions d'euros à partir de 2013), Ubifrance (700 000 euros), Adepta (1,3 million d'euros) et 12 millions d'euros via le budget de FranceAgriMer. Le ministère de l'économie attribue quant à lui 20 millions d'euros à Ubifrance pour des actions en direction du secteur agroalimentaire.

Au total, on constate une tendance au saupoudrage des crédits et une gouvernance défaillante au niveau gouvernemental, une faible concertation interministérielle, un déficit de coordination et des chevauchements de compétences entre les acteurs sectoriels.

3) Une véritable prise de conscience des enjeux par le Gouvernement

Des progrès notables ont néanmoins été observés puisqu'il semble que l'on assiste à une véritable prise de conscience des enjeux par l'actuel Gouvernement. Ainsi, vos rapporteurs ont-ils relevé que la nouvelle stratégie export s'appuyait sur l'agroalimentaire parmi les secteurs prioritaires à développer, sous le vocable « mieux se nourrir », à travers un plan export agroalimentaire interministériel réunissant les ministères de l'agriculture et du commerce extérieur.

LES QUATRE SÉRIES DE RECOMMANDATIONS

Partant de ces constats, et à l'heure où le Gouvernement a défini des axes de modernisation de l'action publique, les rapporteurs spéciaux jugent nécessaire et urgente une réforme ambitieuse du dispositif public de soutien aux exportations agroalimentaires. Ils proposent quatre séries de recommandations.

1) Pour une réforme courageuse de la gouvernance nationale du soutien aux exportations agroalimentaires

Compte tenu des constats effectués, il est proposé le scénario d'une réforme ambitieuse basée sur une reconfiguration de la gouvernance autour d'un opérateur commun de référence dans le respect de l'acquis et des compétences sectorielles au travers de sept recommandations :

- Préparer avant la fin de la délégation de service public à Sopexa en 2017 un remaniement des conditions de gestion et de contrôle de la DSP (recommandation n° 1) ;

- Faire le choix d'une réforme ambitieuse du dispositif public de soutien aux exportations agroalimentaires (recommandation n° 2) ;

- Reconfigurer la gouvernance de l'export agroalimentaire autour d'un opérateur commun de référence (recommandation n° 3) ;

- Prendre en compte et clarifier le périmètre des compétences sectorielles et géographiques sous labellisation des actions par l'opérateur commun de référence (recommandation n° 4) ;

- Communiquer sur les marchés extérieurs d'une seule voix, celle de la France, et non au titre du ministère de tutelle ou d'un opérateur particulier (recommandation n° 5) ;

- Mutualiser les moyens par une mise en commun concrète des logos, matériels de promotion, fichiers existant ainsi que de la conception des nouveaux outils (comme la marque France) (recommandation n° 6) ;

- Coordonner les actions sur le plan fonctionnel, géographique et calendaire avec les opérateurs nationaux, les régions et les réseaux consulaires (recommandation n° 7).

2) Pour une agriculture française tournée vers l'export

Faisant le constat d'une culture de l'export insuffisante dans les filières agricoles et face aux contraintes rencontrées par les entreprises du fait notamment de la lourdeur de certaines procédures, trois recommandations sont formulées :

- Faire de la DGDDI une partie prenante du dispositif de soutien à l'export en l'associant à l'équipe de France de l'export (recommandation n° 8) ;

- Simplifier le plus possible les procédures de certification sanitaires et vétérinaires (recommandation n° 9) ;

- Tourner davantage l'amont vers l'international, en structurant les filières dans ce sens, notamment grâce à la mobilisation de FranceAgriMer (recommandation n° 10).

3) Pour organiser le réseau international d'appui à l'export et donner du corps à la « diplomatie économique »

Enfin, pour donner un contenu au concept de « diplomatie économique » et mieux définir l'organisation du nécessaire « jeu collectif » des acteurs français à l'étranger, il est proposé six recommandations destinées à améliorer les conditions d'élaboration d'une stratégie commune et cohérente, dont la portée peut être étendue d'une part à l'ensemble du réseau et d'autre part à d'autres secteurs économiques :

- Au niveau local, instaurer clairement le « leadership » du représentant de l'État, l'Ambassadeur, afin qu'il dispose des moyens de coordonner l'action et d'assurer la synergie des différentes structures qui concourent à la promotion des exportations (recommandation n° 11) ;

- Traduire le volontarisme de tous les acteurs à travers un plan stratégique et un plan d'action définissant des objectifs aussi précis que possible (recommandation n° 12) ;

- S'assurer que toutes les conventions, chartes et accords, signés à Paris entre les différents acteurs, fassent l'objet de déclinaisons locales permettant une mise en oeuvre plus efficace (recommandation n° 13) ;

- Rechercher et utiliser les circuits d'information les plus opérationnels afin de transmettre aux interprofessions, filières et régions les informations utiles quant aux opportunités identifiées sur les marchés étrangers (recommandation n° 14) ;

- Recenser très précisément les contraintes à l'accès aux marchés (normes sanitaires ou procédures douanières) et articuler étroitement les aspects régaliens et commerciaux afin de réduire plus efficacement ces barrières non tarifaires (recommandation n° 15) ;

- Appliquer strictement le principe de réciprocité dans les négociations et agir en tirant le meilleur parti du levier européen (recommandation n° 16).

4) Pour un dispositif régional de soutien à l'export des PME et TPE lisible et efficace

Partant du constat selon lequel les entreprises considèrent que le dispositif est illisible, complexe, qu'il n'y a pas d'interlocuteur unique capable d'orienter les PME et TPE et que l'État présente en région une organisation pléthorique, il est proposé une rationalisation du dispositif dans le respect des compétences respectives de l'État et des régions :

- Clarifier le rôle de l'État et de ses structures déconcentrées, la création de la BPI et l'implantation de conseillers Ubifrance constituant une opportunité de simplification et de meilleure intégration dans le tissu régional du dispositif de l'État (recommandation n° 17) ;

- Reconnaître pleinement à l'échelon national et international l'action des régions dans le développement à l'export des PME et TPE (recommandation n° 18) ;

- Associer les régions à la gouvernance, à l'élaboration de la stratégie de l'opérateur national et à la coordination des actions (recommandation n° 19) ;

- Confier aux régions un rôle pivot dans l'articulation des dispositifs publics nationaux avec l'action régionale d'appui aux exportations agroalimentaires (recommandation n° 20) ;

- Instaurer une diffusion des bonnes pratiques entre les régions (recommandation n° 21) ;

- Intégrer dans la communication nationale les marques régionales qui sont des marqueurs de qualité et d'attractivité (recommandation n° 22) ;

- S'inspirer dans le développement de la marque France du retour d'expérience des marques régionales qui ont expérimenté une approche globale des fonctions de développement, d'export, d'investissements et de tourisme (recommandation n° 23).

b) La réforme à venir des agences Ubifrance et AFII

L'IGF a rendu, en novembre 2012, un rapport sur l'efficacité du service rendu par l'agence Ubifrance5(*) puis dans le cadre de la modernisation de l'action publique (MAP), la mission d'évaluation sur l'efficacité du dispositif d'appui à l'internationalisation de l'économie française6(*) a préconisé une mesure phare consistant à fusionner les agences Ubifrance et AFII. Le CIMAP du 17 juillet 2013 a décidé de « rapprocher » ces deux EPIC. A cette fin, une mission de préfiguration, conduite par Pierre Lepetit, a été chargée fin septembre d'étudier les modalités d'un tel rapprochement. Elle rendra ses conclusions avant le prochain CIMAP, c'est-à-dire vers la fin novembre 2013.

Vos rapporteurs spéciaux se félicitent de cette perspective mais rappellent que les conclusions du rapport Bentejac-Despont sont plus ambitieuses et prévoient la création d'un grand ensemble, dénommé « France internationale » dont la finalité serait de représenter l'intégralité de l'offre internationale de la France, y compris le tourisme - donc Atout-France - ainsi que la marque France.

A cet égard, l'enjeu ultime d'une telle approche, soutenue par vos rapporteurs spéciaux, serait la constitution de maisons « France à l'étranger » qui pourraient recevoir les agences de l'État comme les représentations des régions et leurs actions à l'export.

Le suivi des recommandations formulées par le rapport d'information précité se poursuivra en 2014 maiscertaines

DEUXIÈME PARTIE -
LES PROGRAMMES RELEVANT DU PÉRIMÈTRE INITIAL DE LA MISSION « ÉCONOMIE » 

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d'entre-elles, d'ores et déjà, ont été suivie d'effet. Pour l'illustrer, à la demande de vos rapporteurs spéciaux, le Ministère du commerce extérieur a présenté une première série de réponses : la stratégie pour le commerce extérieur et un bilan sectoriel (cf. annexe 1), la stratégie nationale et internationale du dispositif public de soutien aux exportations (cf. annexe 2), la réponse aux six recommandations (n°11 à 16) sur le réseau d'appui international aux exportations agroalimentaires (cf. annexe 3) et les conditions de la participation de la France à l'exposition universelle « Milan 2015 » (cf. annexe 4).


* 3 Cet abondement de crédit est gagé par une réduction de 2 millions d'euros de la dotation de l'action n° 1 « Infrastructure statistique » du programme 220 « Statistiques et études économiques » et de 3 millions d'euros de l'action n°1 « Définition et mise en oeuvre de la politique économique et financière de la France au niveau national, international et européen » du programme 305 « Stratégie économique et fiscale ».

* 4 Rapport n° 736 (2012-2013) « L'agroalimentaire français face au défi de l'export : pour une réforme ambitieuse du dispositif public de soutien » présenté par Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin et André Ferrand.

* 5 Rapport n° 2012-M-026-02.

* 6 Rapport rédigé par Alain Bentejac et Jacques Desponts (juin 2013).