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Proposition de loi tendant à harmoniser les taux de la taxe sur la valeur ajoutée applicables à la presse imprimée et à la presse en ligne

12 février 2014 : TVA et presse ( rapport - première lecture )

II. UNE RÉFORME AUSSI ESSENTIELLE QU'ATTENDUE

A. UN DÉBAT ANCIEN

1. Des initiatives multiples

L'application d'un taux super réduit de TVA à 2,1 % à la presse en ligne représente une demande récurrente des éditeurs depuis l'émergence de ce mode de diffusion au milieu des années 1990.

La réforme fiscale envisagée a, dès lors, fait l'objet de nombreuses études, qu'il s'agisse de celle menée par Bruno Patino dans la perspective des États généraux de la presse, mais également des missions confiées à Roch-Olivier Maistre sur les aides à la presse et à Pierre Lescure sur l'adaptation des industries culturelles au numérique. Toutes, ont conclu au caractère essentiel de son application, qu'elles ont recommandée la plus rapide possible, afin de donner à la presse les moyens de sa modernisation et, partant, de son avenir.

Ainsi, le rapport remis par Pierre Lescure au Président de la République le 13 mai 2013 sur l'« Acte II de l'exception culturelle » s'appuie-t-il sur le principe de neutralité technologique, selon lequel un bien ou service doit être assujetti au même taux de TVA, qu'il soit distribué physiquement ou en ligne, pour plaider l'harmonisation des différents taux de TVA applicables à la presse.

Ce principe rejoint celui de neutralité fiscale, qui, selon une jurisprudence constante de la Cour de justice de l'Union européenne, s'oppose à ce que des marchandises ou des prestations de services semblables, qui se trouvent par conséquent en concurrence les unes avec les autres, soient traitées différemment en matière de TVA. Il en découle que lesdites marchandises ou lesdites prestations doivent être soumises à un taux uniforme1(*). Deux marchandises ou deux prestations de services sont réputées semblables lorsqu'elles présentent des propriétés analogues et répondent aux mêmes besoins auprès du consommateur, en fonction d'un critère de comparabilité dans l'utilisation, et lorsque les différences existantes n'influent pas de manière considérable sur la décision du consommateur moyen de recourir à l'une ou à l'autre desdites marchandises ou desdites prestations2(*).

Pour sa part, la mission relative aux aides à la presse confiée à Roch-Olivier Maistre, dont les conclusions ont été rendues publiques au mois d'avril dernier, indique qu'« à l'instar de la situation observée dans de nombreux pays occidentaux, le régime fiscal favorable (taux de TVA « super réduit » de 2,1 %) dont bénéficie la presse imprimée dans son ensemble constitue un soutien global et indifférencié au secteur. La discrimination que subissent à cet égard les sites de presse en ligne constitue une anomalie, une distorsion de concurrence, à laquelle il faut à l'évidence mettre fin dans la mesure où elle est inéquitable et où elle contrarie l'émergence d'un modèle économique assurant la rentabilité de la presse digitale ». En conséquence, le rapport « recommande avec insistance que le régime de TVA applicable à la presse en ligne soit révisé sans délai, à l'instar des initiatives prises en 2012 en faveur du livre numérique, pour être harmonisé avec celui de la presse imprimée, afin de favoriser la transition numérique et d'assurer aussi bien la neutralité fiscale que la neutralité des supports. »

La France défend de longue date le principe de neutralité technologique et fiscale auprès de ses partenaires européens comme des institutions communautaires. Les démarches entreprises visent à obtenir une modification de la directive 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006 en vue de permettre explicitement l'application de taux de TVA réduits aux biens et services culturels (livre, presse, vidéo, musique), y compris ceux prestés en ligne.

Récemment, le Président de la République, par lettre du 9 août 2012, a ainsi prolongé la mission confiée à Jacques Toubon en mars 2010, sur « les défis de la révolution numérique et la modernisation de notre fiscalité culturelle », au titre de laquelle il rencontre, pour les convaincre du bien-fondé de la position française, ministres des États membres et commissaires européens compétents.

Au niveau national, les initiatives parlementaires visant à l'application d'un taux super réduit de TVA à la presse digitale ont également fleuri ces dernières années. Celles menées par Patrick Bloche, Patrice Martin-Lalande ou Michel Françaix à l'Assemblée nationale, ainsi que les combats successifs de votre rapporteur au Sénat, qui ont déposé sans succès des amendements en ce sens lors des débats sur les derniers projets de loi de finances, se sont heurtés à l'opposition systématique du Gouvernement au motif de l'incompatibilité du dispositif avec la législation européenne.

Ainsi, au cours de la séance publique du 23 novembre 2013, votre rapporteur, présentant son amendement au projet de loi de finances pour 2014 relatif à l'instauration d'un taux de TVA à 2,1 % pour la presse numérique, indiquait : « L'égalité de traitement fiscal (entre presse numérique et presse imprimée) est la condition de la réussite de la migration de la presse vers le support numérique, non seulement au regard du principe de neutralité du moyen de diffusion - les contenus éditoriaux diffusés par les entreprises de presse ne changent pas de nature ou de qualité selon le support utilisé - mais aussi compte tenu de l'urgence de la situation, la crise profonde traversée par ce secteur exigeant que la presse se voit conférer les moyens de réussir sa transition numérique.

« La perte de recettes fiscales serait extrêmement limitée aujourd'hui, dans la mesure où la presse en ligne n'est pas encore très développée. Mais gageons qu'elle le sera demain et que la question du soutien à la presse indépendamment du support sera alors posée avec une acuité nouvelle.

« Aujourd'hui, la presse papier bénéficie du taux à 2,1 %, alors que la presse numérique est soumise à un taux de 19,6 %. Le taux réduit avait été adopté pour soutenir la presse, indépendamment du support utilisé. Il ne s'agissait pas d'une aide au papier ! En tout cas, ce n'était pas du tout l'esprit de la loi.

« Au contraire, en favorisant l'essor d'un modèle économique pérenne payant pour la presse en ligne, cet amendement permettra d'asseoir sur des bases solides les recettes fiscales de demain, avec la multiplication attendue des services de presse en ligne.

« Dans l'immédiat, la mesure n'aurait pas d'impact négatif sur les recettes de l'État, puisque le développement des offres numériques payantes de la presse, qu'il s'agisse de la vente au numéro, de la vente par abonnement ou de la vente forfaitaire au travers de kiosques numériques, se situe dans une phase de démarrage. Parallèlement, les recettes fiscales tirées de la presse papier connaissent un déclin irréversible, compte tenu de la baisse structurelle des ventes. Ces offres numériques ont ainsi vocation à renverser la tendance à la décroissance inéluctable des lecteurs traditionnels de presse et à leur migration vers les contenus gratuits, synonymes de déperdition fiscale pour l'État.

« La combinaison d'un taux à 2,1 % et de politiques commerciales attractives de la part des éditeurs contribuera au développement rapide de ce nouveau marché et à l'apparition de recettes fiscales supplémentaires. »

Au cours de la séance publique du 23 janvier dernier, votre rapporteur a réitéré son argumentation devant Bernard Cazeneuve, ministre du budget, sous la forme d'une question d'actualité au Gouvernement.

En réaction à des initiatives qui ont, à tout le moins, pu être envisagées comme des encouragements et sans attendre une modification législative en ce sens, certains « pure players » d'information, à l'instar de Mediapart, Arrêt sur images, Terra Eco ou La lettre A, ont unilatéralement appliqué un taux de TVA à 2,1 % aux prestations qu'ils délivrent.

En 2013, nombre de ces éditeurs se sont malheureusement vus imposer un contrôle fiscal. À titre d'exemple, Mediapart, qui a, en 2012, réalisé un résultat net d'environ 703 000 euros pour un chiffre d'affaires légèrement inférieur à 6 millions d'euros, est redevable d'un million d'euros de redressement à l'administration fiscale au titre de pénalités sur le règlement de la TVA à son taux légal sur les exercices 2008, 2009 et 2010. Il fait, en outre, l'objet d'un contrôle en cours pour les années 2011 à 2013, qui pourrait porter sa dette fiscale à près de 6 millions d'euros. Le site Dijonscope, lui aussi visé par un contrôle fiscal, a dû pour sa part cesser son activité.

2. La crainte d'un blocage européen

L'argument gouvernemental relatif à l'incompatibilité du dispositif avec le droit communautaire, pour exact qu'il soit d'un point de vue technique, mérite d'être explicité pour pouvoir être in fine dépassé.

Selon la directive 2006/112/CE précitée, chaque État peut fixer au maximum trois taux de TVA différents : un taux normal, qui ne doit pas être inférieur à 15 % et deux taux réduits, qui ne peuvent être inférieurs à 5 %.

Un taux super réduit est toléré par dérogation lorsque les États membres appliquaient, au 1er janvier 1991, des taux réduits inférieurs au seuil prévu par la directive. Mais aucun taux super réduit ne peut depuis lors être appliqué à une nouvelle catégorie de biens ou de services, conformément à la clause dite « de gel » de l'article 110 de la directive, qui dispose que « les États membres qui, au 1er janvier 1991, (...) appliquaient des taux réduits inférieurs au minimum fixé à l'article 99 [5 %] peuvent continuer à les appliquer. Les (...) taux réduits visés au premier alinéa doivent être en conformité avec la législation communautaire et avoir été adoptés pour des raisons d'intérêt social bien définies et en faveur de consommateurs finaux. »

La presse imprimée, considérée, au regard du droit européen, comme une livraison de bien bénéficie de cette clause puisqu'un taux super réduit de TVA lui était appliqué, en France, dès avant 1991.

En matière culturelle, aux termes de l'article 98 de la directive, un taux réduit peut être appliqué, aux termes de son annexe III qui fixe la liste des biens et services éligibles, aux livres, journaux et périodiques, à la réception de services de radiodiffusion et de télévision, aux prestations de service fournies par les écrivains, compositeurs et interprètes et aux droits d'auteur qui leur sont dus.

En revanche, la vente ou la location de biens culturels en format numérique (presse en ligne, vidéo à la demande, livre numérique, musique en ligne) est considérée par la législation européenne comme la prestation d'un service fourni par voie électronique et, à ce titre, inéligible au taux réduit, et encore moins super réduit, de TVA.

En application du principe de neutralité qu'elle défend et en soutien à une industrie culturelle particulière, la France a cependant fait fi des règles communautaires et décidé unilatéralement d'harmoniser les taux de TVA applicable au livre numérique.

Ce parallélisme fiscal a été instauré par la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011, à compter du 1er avril 2012. De 5,5 % au 1er janvier 2012, le taux de TVA applicable au livre, papier comme numérique, est passé à 7 % à cette date, puis, à nouveau à 5,5 % au 1er janvier 2013.

Comme le rappelait notre collègue Bariza Khiari dans son rapport sur la proposition de loi tendant à encadrer les conditions de la vente à distance des livres, « l'application au livre homothétique du taux de TVA réduit jusqu'alors réservé au livre imprimé a conduit la France, comme le Luxembourg qui dispose d'une législation identique, au contentieux avec la Commission européenne, sous la forme d'une procédure de manquement lancée le 3 juillet 2012 et dont les conclusions devraient être connues en 2015 ».

La France a fait valoir, pour sa défense devant le juge européen, que l'harmonisation du taux de TVA sur l'ensemble des livres est favorable à la diffusion de la culture et aux consommateurs et respecte le principe de neutralité fiscale, jugeant que le livre est avant tout une oeuvre de l'esprit, quel que soit son support. À la suite de la Journée de Berlin du 9 septembre 2013 « Avenir du Livre, avenir de l'Europe », l'Allemagne, qui était l'un des principaux opposants à l'application du taux réduit de TVA sur le livre numérique, s'est ralliée à la position de la France.

Ainsi que l'indiquait notre collègue Jacques Legendre dans son avis sur le programme 334 « Livre et industries culturelles » du projet de loi de finances pour 2014, « l'avenir du taux réduit de TVA sur le livre numérique dépend d'une course de vitesse entre, d'une part, un processus judiciaire, qui suit son cours, certes lent mais inexorable, et, d'autre part, un processus législatif, qui évolue positivement mais nécessitera l'unanimité des États membres pour aboutir ».

Votre rapporteur estime que le précédent du livre numérique prouve qu'il est possible de faire évoluer la législation européenne en « montrant l'exemple » avec détermination. Si le risque de contentieux est avéré, il n'en demeure pas moins que le droit de réponse constitue une occasion, pour l'État concerné, de plaider ses arguments et de convaincre.


* 1Arrêt du 3 mai 2001, Commission/France et du 10 avril 2008, Marks & Spencer.

* 2 Arrêt du 10 novembre 2011, The Rank Group.