Projet de loi de finances rectificative pour 2014

Rapports législatifs

Rapport n° 672 (2013-2014), déposé le

TITRE II DISPOSITIONS PERMANENTES

ARTICLE 5 (Art. 235 ter ZAA du code général des impôts) - Suppression en 2016 de la contribution exceptionnelle sur l'impôt sur les sociétés

Commentaire : le présent article vise à reporter de 2015 à 2016 la suppression de la contribution exceptionnelle sur l'impôt sur les sociétés à laquelle sont assujetties les entreprises réalisant un chiffre d'affaires supérieur à 250 millions d'euros.

I. LE DROIT EXISTANT

En vertu de l'article 235 ter ZAA du code général des impôts (CGI), les entreprises redevables de l'impôt sur les sociétés (IS) qui réalisent un chiffre d'affaires supérieur à 250 millions d'euros sont assujetties à une contribution exceptionnelle égale à 10,7 % de l'IS calculé sur leurs résultats imposables aux taux prévus par l'article 219 du CGI 130 ( * ) . Cette contribution exceptionnelle porte sur les exercices clos à compter du 31 décembre 2011 jusqu'au 30 décembre 2015.

Cette contribution exceptionnelle a été instaurée par la loi du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 afin de faire participer les grandes entreprises à l'effort de réduction des déficits publics.

À l'origine, la contribution exceptionnelle, qui ne devait durer que deux ans, était applicable seulement au titre des exercices fiscaux clos entre le 31 décembre 2011 et le 30 décembre 2013. En d'autres termes, elle ne devait frapper que les exercices 2011 et 2012, pour les sociétés qui clôturent leurs comptes au 31 décembre. Par ailleurs, elle s'élevait initialement à 5 % de l'IS dû par les redevables de l'IS dont le chiffre d'affaires du dernier exercice était supérieur à 250 millions d'euros.

Toutefois, compte tenu des contraintes qui pèsent sur les finances publiques, l'article 30 de la loi du 29 décembre 2012 de finances pour 2013 a prolongé l'application de la contribution exceptionnelle sur l'impôt sur les sociétés aux exercices clos jusqu'au 30 décembre 2015.

En outre, afin de compenser l'abandon de la taxe sur l'excédent brut d'exploitation (EBE) qui figurait dans le projet de loi de finances initiale pour 2014 et dans un souci d'équitable participation à l'effort de redressement des comptes publics, l'article 16 de la loi du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 a porté le taux de la contribution exceptionnelle de 5 % à 10,7 % .

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise à modifier l'article 235 ter ZAA du CGI afin de prolonger d'un an l'application de la contribution exceptionnelle sur l'impôt sur les sociétés. Les entreprises dont le chiffre d'affaires est supérieur à 250 millions d'euros seraient donc redevables de la contribution au titre des exercices clos jusqu'au 30 décembre 2016, ce qui permettrait de frapper l'exercice 2015 pour l'ensemble des entreprises, quelle que soit la date de clôture des comptes retenue.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le report à 2016 de la suppression de la contribution exceptionnelle sur l'impôt sur le revenu s'inscrit dans l'ensemble des mesures annoncées par le Gouvernement, qui combinent les objectifs de redressement des comptes publics et de soutien de la croissance et de l'emploi .

À cet égard, la suppression de la contribution exceptionnelle d'IS est cohérente avec deux des principales conclusions des assises de la fiscalité des entreprises remises au Premier ministre Jean-Marc Ayrault le 25 mars 2014 : la priorité donnée à l'abaissement des impôts de production et l'objectif à terme d'allègement de la fiscalité sur les bénéfices .

Les assises ont préconisé de donner la priorité à la réduction des impôts dits « de production ». Assis sur le chiffre d'affaires des entreprises, ils ne reflètent en effet que de façon très imparfaite la capacité contributive de ces dernières. Votre rapporteur général se félicite par conséquent de la suppression progressive de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) , dans le cadre du projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale (PLFRSS) pour 2014. Les TPE et PME seront les premières à en bénéficier grâce à un abattement à la base pour les entreprises dont le chiffre d'affaires est inférieur à 3,25 millions d'euros. La C3S sera réduite en conséquence d'environ 1 milliard d'euros en 2015, avant d'être totalement supprimée à l'horizon 2017.

Il est toutefois prévu, dans un second temps, d' alléger la fiscalité sur les bénéfices des entreprises . En tenant compte de la surtaxe d'IS (10,7 % de 33,1/3 % pour le taux normal) et de la contribution sociale sur l'IS (3,3 % de 33,1/3 % pour le taux normal), le taux nominal maximal d'IS s'établit aujourd'hui à 38 % . La France présente ainsi le taux nominal le plus élevé d'imposition sur les bénéfices parmi les pays européens partenaires, comme l'illustre le graphique ci-dessous, dans lequel le relèvement à 10,7 % de la surtaxe n'est pourtant pas pris en compte.

Taux nominal maximal d'imposition des bénéfices en 2012

en %

Source : Direction générale du Trésor, d'après des données Eurostat

De surcroît, un mouvement de baisse des taux d'IS s'est engagé dans la plupart des pays de l'Union européenne ces dernières années, comme le montre le graphique suivant.

Variation des taux nominaux de l'impôt sur le revenu

En conséquence, le Gouvernement a annoncé son intention de supprimer la surtaxe à compter de 2016, mais aussi d'abaisser le taux normal de 33,1/3 % à partir de 2017 pour converger vers le taux moyen constaté dans les pays partenaires au sein de l'Union européenne, soit environ 28 % en 2020 .

L'impôt sur les sociétés joue en effet un rôle important en matière de localisation des investissements et des activités, particulièrement au sein de la zone euro. Certes, les taux faciaux de l'impôt sur les sociétés ne sont pas les seuls paramètres fiscaux pris en compte dans les décisions d'investissements , tant les différences de régime et d'assiette sont parfois déterminantes, à l'image du crédit d'impôt recherche pour l'attractivité de la France en matière de localisation des activités de recherche et développement. À cet égard, il convient de rappeler que, malgré un taux maximal légal de 38 %, la France n'est située qu'en quinzième position des pays de l'Union européenne s'agissant de la part des recettes de l'IS dans le PIB 131 ( * ) .

Cependant, le taux nominal reste un élément de comparaison internationale qui, compte tenu de son niveau élevé, peut pénaliser notre pays pour la localisation des investissements internationaux.

S'agissant de l'exercice 2015 et afin de donner dès maintenant aux entreprises une visibilité sur la charge fiscale de l'année prochaine, le présent article prévoit de façon opportune de reporter d'un an la suppression de la surtaxe. Ce report permet de faire participer les grandes entreprises au respect de l'équilibre budgétaire de 2015.

En frappant les comptes clos entre le 31 décembre 2015 et le 30 décembre 2016, c'est-à-dire les comptes 2015 pour l'essentiel des entreprises qui clôturent au 31 décembre 2015, le présent article apporte un surplus de recettes majoritairement concentré sur le budget 2015 , année du versement de l'essentiel de la surtaxe à l'occasion du dernier acompte d'IS en application du mécanisme de versement anticipé de la contribution exceptionnelle 132 ( * ) . Ainsi, le surplus de recettes est estimé à 2,6 milliards d'euros par l'évaluation préalable annexée au présent projet de loi de finances rectificative, soit 2,1 milliards d'euros de recettes en 2015 et 0,5 milliard d'euros de recettes en 2016.

Au total, le choix de reporter à 2016 la suppression de la surtaxe d'IS répond à l'objectif prioritaire de réduction des déficits publics , tout en donnant aux entreprises la visibilité nécessaire sur leur environnement fiscal à moyen terme et en préservant la restauration des marges et les capacités d'investissement des petites et moyennes entreprises qui n'y sont pas assujetties.

À cet égard, on saluera la volonté affichée par le Gouvernement, à l'occasion du présent projet de loi de finances rectificative, de définir une programmation pluriannuelle des mesures nouvelles affectant les prélèvements obligatoires des ménages et des entreprises , permettant de définir une trajectoire et d'offrir une visibilité nécessaire à la reprise de l'investissement et de l'emploi.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 5 bis (nouveau) (Art. 270, 271, 275 et 276 du code des douanes, art. 153 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008) - Création du péage de transit poids lourds

Commentaire : le présent article organise le remplacement de l'écotaxe, instaurée en 2008, par un péage de transit poids lourds.

I. LE DROIT EXISTANT

A. L'ASSUJETTISSEMENT DES VÉHICULES DE TRANSPORT DE MARCHANDISES À UNE ÉCOTAXE SUR UN LARGE RÉSEAU ROUTIER

Conformément aux engagements du Grenelle de l'environnement, l'article 269 du code des douanes, créé par la loi du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 (article 153), a prévu l'assujettissement des véhicules de transport de marchandises qui empruntent le réseau routier national à une taxe dite « écotaxe ». Les véhicules taxés sont plus précisément les poids lourds dont le poids total autorisé en charge est supérieur à 3,5 tonnes (article 271 du code des douanes).

Toutefois, la loi exonère les véhicules suivants : les véhicules d'intérêt général prioritaires, les véhicules appartenant à l'État ou à une collectivité territoriale, les véhicules affectés à l'entretien et à l'exploitation des routes, les véhicules agricoles, les véhicules à citerne utilisés pour la collecte du lait dans les fermes et les véhicules militaires. D'après les estimations du ministère de l'écologie, 800 000 véhicules devraient être assujettis (dont 250 000 véhicules étrangers).

Le réseau routier taxable est défini à l'article 270 du code des douanes. Il est constitué par :

- les routes et autoroutes du domaine public national , à l'exception des sections d'autoroutes et routes soumises à péage ;

- les routes appartenant à des collectivités territoriales susceptibles de supporter un report significatif de trafic en provenance des routes taxables précédemment citées, des autoroutes à péage ou des routes étrangères soumises à péage, redevance ou taxation. Un décret en Conseil d'État, pris après avis des assemblées délibérantes des collectivités territoriales propriétaires des routes - en pratique, les conseils généraux -, fixe la liste des routes locales concernées 133 ( * ) .

En définitive, le réseau taxable porte sur 15 000 kilomètres de routes , à raison de 10 000 kilomètres de réseau national non concédé et de 5 000 kilomètres gérés par 68 collectivités susceptibles de subir un report de trafic significatif.

B. LA DÉFINITION DE L'ASSIETTE ET LES MODALITÉS DE LA COLLECTE

Pour définir la base imposable, les routes et autoroutes du réseau taxable ont été découpées en sections de tarification. L'assiette de la taxe correspond à la longueur des sections de tarification parcourues.

La collecte est automatisée et nécessite la présence à bord de chaque véhicule assujetti d'un équipement électronique embarqué. La taxe est liquidée et acquittée sur une base mensuelle.

L'article 276 du code des douanes dispose que les véhicules français doivent être dotés d'un équipement électronique, et ce même s'ils ne circulent pas sur le réseau soumis à l'écotaxe . Les véhicules étrangers assujettis peuvent, quant à eux, en disposer seulement lorsqu'ils circulent sur le réseau taxable.

C. UN TAUX ÉTABLI EN FONCTION DE LA CATÉGORIE DE VÉHICULE ET MODULÉ PAR DES CRITÈRES ENVIRONNEMENTAUX

L'article 275 du code des douanes prévoit que le taux de l'écotaxe est kilométrique . Il dépend de la catégorie du véhicule qui y est soumis, ainsi que de sa classe d'émission EURO. Le taux et les modulations appliquées sont arrêtés chaque année conjointement par le ministre des transports et le ministre du budget. La loi a encadré le taux kilométrique entre 2,5 centimes d'euro/kilomètre et 20 centimes d'euro/kilomètre.

Trois catégories de poids lourds ont été définies par le décret du 2 mars 2011 relatif aux catégories de véhicules soumis à la taxe nationale sur les véhicules de transport de marchandises. Elles dépendent du nombre d'essieux, du poids total autorisé en charge et du poids total roulant autorisé du véhicule.

Les classes d'émission EURO ont été établies conformément à l'annexe 0 de la directive « Eurovignette II ». Les poids lourds sont classés en fonction de leurs émissions polluantes 134 ( * ) .

Taux kilométrique indicatif en fonction de la catégorie
et de la classe EURO

(en centimes d'euros)

Catégorie 1

(2 essieux jusqu'à 12 tonnes)

Catégorie 2

(2 et 3 essieux de plus de 12 tonnes)

Catégorie 3

(4 essieux et plus)

EURO I et avant

12,0

12,0

19,6

EURO II

10,4

11,5

18,2

EURO III

9,6

10,5

16,8

EURO IV

8,0

10,0

14,0

EURO V

7,6

9,0

13,3

EURO VI

6,8

7,0

11,9

Source : ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, cité dans l'avis n° 334 (2012-2013) de Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, fait au nom de la commission des finances, déposé le 5 février 2013

Un dispositif de minoration s'applique dans les régions répondant à certains critères :

- une minoration des taux kilométrique de 30 % est appliquée pour les régions Aquitaine et Midi-Pyrénées, eu égard à leur position géographique au sein de l'espace européen 135 ( * ) ;

- la minoration des taux kilométriques est portée à 50 % pour les régions qui ne disposent pas d'autoroutes soumises à péage ; seule la Bretagne est concernée.

Selon les informations transmises par le Gouvernement, le barème repose sur un taux moyen de 13 centimes d'euro / kilomètre .

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article vise à remplacer le dispositif écotaxe par un péage de transit poids lourds, qui entrerait en vigueur au plus tard le 31 décembre 2015 .

Le Gouvernement a annoncé une marche à blanc à partir du 1 er octobre 2014, avant une mise en oeuvre effective au 1 er janvier 2015 .

Le présent article modifie à cette fin la date d'entrée en vigueur inscrite à l'article 153 de la loi du 27 décembre 2008 de finances pour 2009.

A. UN RÉSEAU TAXABLE RESTREINT COMPARÉ AU DISPOSITIF PRÉCÉDENT, AVEC UNE POSSIBILITÉ D'EXTENSION EN FONCTION DE L'ÉVOLUTION DU TRAFIC

Comparé à l'ancien dispositif, le champ des véhicules assujettis est stable à une exception près : les véhicules de transport de matériel de cirque ou de fêtes foraines en sont exclus.

Le changement majeur concerne le réseau routier taxable. Il est restreint, avec des possibilités d'élargissement . En effet, l'article 270 du code des douanes est modifié, de sorte que le péage de transit s'applique sur les seuls itinéraires à fort trafic journalier de véhicules assujettis du réseau routier taxable précédemment défini. Un décret fixe le seuil de trafic du réseau taxable au titre du péage de transit poids lourds. Le Gouvernement a déclaré son intention de l'établir à 2 500 poids lourds par jour.

En pratique, ces itinéraires correspondent à ceux empruntés par les véhicules effectuant des trajets sur longue distance , à l'instar des autoroutes à péages.

Le réseau routier national concerné par ce péage de transit poids lourd s'étend à 3 800 kilomètres . S'y ajoutent les routes locales susceptibles de supporter un report significatif de trafic en provenance du réseau soumis au péage de transit , dont la liste est déterminée par décret, après avis des conseils généraux.

À la différence du dispositif précédent, les routes locales susceptibles de supporter un report de trafic en provenance des seules routes ou autoroutes situées à l'étranger ne feront plus partie du réseau routier taxable.

Le réseau routier local taxable comprend certaines routes départementales en Alsace, le périphérique parisien et un tronçon de la route Centre-Europe-Atlantique, pour un total d'environ 200 kilomètres. Néanmoins, le présent article introduit la possibilité pour le réseau routier local taxable d'être étendu, par décret, sur demande des collectivités territoriales, en cas d'évolution du trafic en provenance du réseau taxable.

En définitive, le réseau routier soumis au péage de transit poids lourds s'étend à environ 4 000 kilomètres, à comparer aux 15 000 kilomètres taxables au titre de l'écotaxe .

B. UN ALLÈGEMENT DES CONTRAINTES LIÉES À LA LIQUIDATION ET AU RECOUVREMENT DE LA TAXE

Selon les termes du nouvel article 276 du code des douanes proposé, tous les véhicules assujettis devront disposer de l'équipement électronique embarqué dès lors qu'ils circulent sur le réseau soumis au péage de transit. Actuellement, l'ensemble des poids-lourds français assujettis à l'écotaxe sont tenus d'en être dotés, même lorsqu'ils ne circulent pas sur le réseau taxable .

Le dispositif proposé précise les conditions de liquidation de la taxe en cas de dysfonctionnement de l'équipement électronique embarqué, de perte ou de vol. Elle se fera sur la base des sections de tarification sur l'itinéraire convenu, des informations déclarées lors de l'enregistrement du véhicule et des informations déclarées lors de la mise en oeuvre de la procédure.

Enfin, les nouvelles dispositions proposées précisent les conditions de contrôle des classes d'émission et de catégories des véhicules assujettis. Aujourd'hui, l'article 275 énonce que le redevable a l'obligation de justifier de la classe d'émission EURO du véhicule. À défaut, on retient la classe à laquelle correspond le taux kilométrique le plus élevé. Le présent article ajoute que le redevable doit en plus pouvoir justifier du poids total en charge autorisé, faute de quoi les taux les plus défavorables seront appliqués.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Si le Parlement avait pu, à une large majorité, souscrire aux objectifs de l'écotaxe (principe pollueur-payeur, report modal, financement des infrastructures), il est vite apparu que ses modalités de mise en oeuvre faisaient courir un risque important au tissu économique de notre pays.

Les événements qui se sont déroulés notamment en Bretagne à la fin de l'année 2013, ont mis en évidence que cette taxe n'était pas comprise et, au surplus, qu'elle était particulièrement anxiogène dans les territoires durement frappés par la crise économique .

Le Gouvernement a donc opportunément décidé de suspendre son application le temps de mener un travail de fond sur les modalités d'application de cette taxe. Deux missions parlementaires, l'une à l'Assemblée nationale sur l'écotaxe elle-même 136 ( * ) , l'autre au Sénat sur le contrat liant l'État et la société Ecomouv' 137 ( * ) , chargée de son recouvrement, ont permis d'éclairer le Gouvernement. Le dispositif proposé par le présent article est le fruit de ces réflexions approfondies.

Le péage de transit poids lourds présente l'avantage de se concentrer sur les trajets longue distance. Il est donc tout à fait comparable à un péage d'autoroute et permet de renouer avec l'esprit initial de l'écotaxe qui visait à appliquer le principe « pollueur-payeur » . Il évite de faire peser une charge trop lourde sur les petits trajets et sur le tissu économique local .

Le nouveau dispositif affecte également dans un sens favorable le mécanisme de répercussion - par lequel un transporte « répercute » une partie du péage qu'il a acquitté sur son chargeur. La répercussion, qui était un élément fondamental de l'écotaxe, est conservée. Elle permet de faire payer le véritable utilisateur de la route et non pas le transporteur. Aussi, compte tenu de la diminution de la taille du réseau taxable, le taux de répercussion pour les trajets nationaux passera de 5,2 % à 2 %.

Il faut aussi souligner que les obligations faites aux redevables sont allégées . En particulier, les propriétaires d'un poids lourds qui ne sont pas des transporteurs professionnels, comme par exemple des entrepreneurs en bâtiment, n'auront pas à s'équiper de manière impérative d'un équipement embarqué dès lors qu'ils ne circulent pas sur le réseau taxable.

D'un point de vue financier, la recette brute attendue du péage de transit serait comprise entre 550 et 560 millions d'euros . Comme dans le système précédent, elle sera affectée à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) ou bien aux collectivités territoriales si le péage a été prélevé sur des routes leur appartenant.

Les sommes recouvrées seront donc sensiblement inférieures à celles envisagées dans le cadre de l'écotaxe, qui étaient estimées à environ 1,2 milliard d'euros. C'est pourquoi, le Gouvernement s'est engagé à examiner « toutes les possibilités ouvertes par la réglementation européenne pour le financement des infrastructures de transport » .

Enfin, le péage de transit sera recouvré par la société Ecomouv' avec laquelle l'État avait signé un contrat de partenariat pour assurer la conception, la construction et l'exploitation du dispositif automatique de recouvrement de l'écotaxe. La rupture anticipée du contrat à l'initiative de l'État aurait pu se révéler une solution excessivement coûteuse (entre 800 millions d'euros et un milliard d'euros). Il faut donc se féliciter que la poursuite des relations contractuelles permettent d'éviter une telle situation.

Votre rapporteur général se félicite qu'une solution équilibrée ait pu être trouvée, qui préserve l'objectif d'une fiscalité écologique sans pour autant mettre en oeuvre un dispositif qui, par son périmètre comme ses modalités d'application, apparaissait comme une fiscalité punitive.

Le recentrage du dispositif sur les principaux axes de transit, utilisés notamment par le fret international, doit permettre de faire davantage contribuer les utilisateurs des infrastructures qui ne créent pas de richesse en France et pour lesquels peuvent exister des alternatives à la route relativement aux producteurs locaux et aux « circuits courts » qui ne disposent pas de telles alternatives.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 5 ter (nouveau) (Articles L. 2333-30 et L. 2333-42 du code général des collectivités territoriales) - Relèvement du plafond de la taxe de séjour

Commentaire : le présent article vise à relever de 1,5 euro à 8 euros le plafond applicable à la taxe de séjour.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA TAXE DE SÉJOUR

Instaurée en 1910, la taxe de séjour a été réformée par les lois de finances pour 2002 et 2003, lesquelles ont aménagé les régimes d'exonération ainsi que la procédure de versement des taxes de séjour et ont réactualisé les tarifs 138 ( * ) .

En réalité, il n'y a pas une taxe de séjour mais plusieurs, dont les différentes déclinaisons sont décrites dans l'encadré ci-dessous.

Les taxes de séjour sont des taxes locales et facultatives dans la mesure où leur instauration et leur recouvrement sont de la compétence du conseil municipal ou de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI).

Les différentes taxes de séjour

La taxe de séjour proprement dite, prévue à l'article L. 2333-30 du code général des collectivités territoriales (CGCT) :

- Caractéristiques : le redevable est la personne non domiciliée dans la commune et qui n'y possède pas de résidence passible de la taxe d'habitation. La taxe est assise sur le nombre de nuitées. Il existe des exonérations obligatoires et facultatives.

- En tant que collecteur de la taxe, les logeurs professionnels comme occasionnels sont soumis à un certain nombre d'obligations :

? la tenue d'un état mentionnant le nombre de personnes, la durée de séjour, le montant de taxe perçue ainsi que, le cas échéant, les motifs d'exonération ou de réduction ;

? le versement de la taxe : le produit de la taxe est versé au comptable public à la date fixée par délibération du conseil municipal ou du conseil de l'EPCI et doit être accompagné d'une déclaration indiquant le montant total perçu et de l'état établi au titre de la période de perception.

La « taxe de séjour forfaitaire », applicable aux logeurs qui hébergent dans leur habitation personnelle, prévue à l'article L. 2333-42 du CGCT :

- caractéristiques : Le redevable est le logeur. La taxe est assise sur la capacité d'accueil de l'hébergement. Il existe un système d'abattement obligatoire et facultatif pour tenir compte de la fréquentation touristique. Des dégrèvements peuvent s'appliquer pour les établissements exploités depuis moins de deux ans et en cas de catastrophe naturelle.

- déclaration : Les redevables sont tenus de déposer en mairie, au plus tard un mois avant le début de chaque période de perception, une déclaration précisant la nature de l'hébergement, la période d'ouverture ou de mise en location de date à date et la capacité d'accueil de l'établissement.

- versement de la taxe : Le montant dû par chaque redevable est établi par la commune ou l'EPCI qui adresse les titres de recettes correspondants au comptable public. Ce dernier notifie à chaque redevable le montant de la taxe qu'il doit acquitter.

La surtaxe départementale :

- caractéristiques : le conseil général peut instituer une taxe additionnelle de 10 % à la taxe de séjour et à la taxe de séjour forfaitaire perçue dans le département par les communes et les EPCI.

- versement de la taxe : cette taxe est recouvrée selon les mêmes modalités que la taxe à laquelle elle s'ajoute. C'est donc la commune ou l'EPCI qui est chargé de recouvrer la taxe pour le compte du département.

Source : Direction générale des collectivités locales

Toutes les communes ne peuvent pas instaurer une taxe de séjour : l'article L. 2333-26 du CGCT limite cette possibilité aux communes touristiques, stations classées, communes littorales, communes de montagnes et celles qui réalisent des actions de promotion en faveur du tourisme, ou de protection et de gestion de leurs espaces naturels. En pratique moins de 2 500 communes ont voté l'application de la taxe de séjour sur leur territoire.

En application du même article L. 2333-26, dans les communes concernées, le conseil municipal peut instituer, pour chaque nature d'hébergement à titre onéreux, soit une taxe de séjour, soit une taxe de séjour forfaitaire, les barèmes par catégorie et nature d'hébergement étant fixés par voie réglementaire. Le principe de ce prélèvement repose sur le fait que « le produit de la taxe de séjour ou de la taxe de séjour forfaitaire est affecté aux dépenses destinées à favoriser la fréquentation touristique de la commune » (article L. 2333-27 du CGCT).

B. LES MODALITÉS DE FIXATION DU MONTANT DE LA TAXE DE SÉJOUR

Les dispositions relatives à la taxe de séjour figurant dans le CGCT sont issues de l'article 101 de la loi n° 2001-1275 du 28 décembre 2001 de finances pour 2002. Ces tarifs n'ont pas été revus depuis alors même qu'un nouveau niveau de classement que constitue la cinquième étoile et la distinction « palace » ont été introduits depuis.

En application des articles L. 2333-30 et L. 2333-42 du CGCT relatifs à la taxe de séjour et à la taxe forfaitaire de séjour, le tarif de la taxe est fixé, dans le premier cas, pour chaque nature et pour chaque catégorie d'hébergement, par personne et par nuitée de séjour. S'agissant de la taxe forfaitaire de séjour, le montant de la taxe est forfaitaire et s'applique par unité de capacité d'accueil et par nuitée, sans prendre en compte le nombre de personnes.

Selon le droit en vigueur, le tarif ne peut être inférieur à 0,2 euro, ni supérieur à 1,5 euro, par personne, ou unité d'accueil, et par nuitée. Ces bornes sont fixées par la loi (articles L. 2333-30 et L. 2333-42 du CGCT) et l'application de ces tarifs est encadrée par des dispositions réglementaires (cf . infra l'article D. 2333-45 du CGCT).

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Considérant que le plafond actuel « est bloqué depuis trop longtemps à un montant ridiculement bas », notre collègue Sandrine Mazetier a présenté un amendement tendant à relever la limite actuelle de 1,5 euro à 10 euros , en précisant qu'il ne s'agirait que d'une possibilité offerte aux communes et non d'une obligation, sachant que la publication d'un décret d'application serait ensuite nécessaire pour définir le barème applicable à chaque catégorie d'hôtel et nature d'hébergement.

L'Assemblée nationale a adopté cet amendement sous-amendé par notre collègue Dominique Lefebvre fixant au final le relèvement du plafond à 8 euros .

Il convient de préciser que la commission des finances de l'Assemblée nationale avait émis un avis défavorable à ces amendements, notre collègue Valérie Rabault, rapporteure générale, estimant souhaitable d'attendre la remise imminente des conclusions de la mission conduite par Monique Rabin, Éric Straumann et Éric Woerth sur la fiscalité du tourisme. Pour sa part, le Gouvernement a émis un avis de sagesse en indiquant qu'il ne s'opposait pas au principe d'actualisation du plafond.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances s'est saisie à deux reprises par le passé de la question de la réforme de la taxe de séjour :

- en juin 2011, estimant que moins de 2 500 communes pratiquaient ce prélèvement, pour un rendement alors évalué à 150 millions d'euros en 2009 (178 millions d'euros estimés pour 2013 par la direction générale des collectivités locales), nos collègues André Ferrand et Michel Bécot estimaient nécessaire une réforme profonde de la taxe de séjour pour en simplifier le barème, l'adapter aux nouvelles normes de classement des hébergements (5 étoiles, Palaces), en élargir l'assiette et en sécuriser le recouvrement 139 ( * ) ;

- en décembre 2011, dans le cadre de l'examen du collectif budgétaire, le Sénat avait adopté un amendement présenté par notre collègue Nicole Bricq, alors rapporteure générale, tendant à relever le plafond à 3 euros 140 ( * ) . En outre, un sous-amendement présenté par notre collègue André Ferrand avait été adopté ; il prévoyait la création d'un droit additionnel égal à 10 % du montant de la taxe affecté à l'opérateur Atout France pour le financement de ses actions de promotion et de communication au profit de l'attractivité touristique de la France à l'étranger. Toutefois, ces dispositions n'avaient pas été retenues dans le texte définitivement adopté.

Votre commission des finances demeure favorable au principe d'une réévaluation du plafond de la taxe, dont il faut rappeler que le montant est resté inchangé depuis 2002. Le montant de 8 euros apparaît élevé mais il faut rappeler que le tarif fait l'objet d'un barème par catégorie et nature d'hébergement. Ainsi l'article D. 2333-45 du CGCT prévoit que seuls les hébergements relevant de la catégorie des 4 et 5 étoiles peuvent être taxés au niveau maximal du plafond (cf . encadré ci-après). De plus, il est prévu qu'en aucun cas le tarif retenu par la commune pour une des catégories d'hébergement prévues par le barème ne peut excéder le tarif retenu pour une catégorie d'hébergement supérieure de même type : si les « fourchettes » prévues pour l'établissement de la taxe de séjour offrent une latitude conséquente aux communes et EPCI, ceux-ci sont tenus de respecter la « hiérarchie » des tarifs prévue par le règlement.

Article D. 2333-45 du CGCT

En application de l'article L. 2333-30, les tarifs de la taxe de séjour sont fixés par la commune conformément au barème suivant :

- hôtels de tourisme 4 étoiles luxe, 4 et 5 étoiles, résidences de tourisme 4 et 5 étoiles, meublés de tourisme 4 et 5 étoiles et tous les autres établissements de caractéristiques équivalentes : entre 0,65 et 1,50 euro par personne et par nuitée ;

- hôtels de tourisme 3 étoiles, résidences de tourisme 3 étoiles, meublés de tourisme 3 étoiles et tous les autres établissements de caractéristiques équivalentes : entre 0,50 et 1 euro par personne et par nuitée ;

- hôtels de tourisme 2 étoiles, résidences de tourisme 2 étoiles, meublés de tourisme 2 étoiles, villages de vacances 4 et 5 étoiles, de catégorie grand confort et tous les autres établissements de caractéristiques équivalentes : entre 0,30 et 0,90 euro par personne et par nuitée ;

- hôtels de tourisme 1 étoile, résidences de tourisme 1 étoile, meublés de tourisme 1 étoile, villages de vacances 1, 2 et 3 étoiles, de catégorie confort et tous les autres établissements de caractéristiques équivalentes : entre 0,20 et 0,75 euro par personne et par nuitée ;

- hôtels de tourisme classés sans étoile et tous les autres établissements de caractéristiques équivalentes : entre 0,20 et 0,40 euro par personne et par nuitée ;

- terrains de camping et terrains de caravanage classés en 3, 4 et 5 étoiles et tout autre terrain d'hébergement de plein air de caractéristiques équivalentes : entre 0,20 et 0,55 euro par personne et par nuitée ;

- terrains de camping et terrains de caravanage classés en 1 et 2 étoiles et tout autre terrain d'hébergement de plein air de caractéristiques équivalentes, ports de plaisance : 0,20 euro par personne et par nuitée.

En aucun cas le tarif retenu par la commune pour une des catégories d'hébergement prévues par le barème ne peut excéder le tarif retenu pour une catégorie d'hébergement supérieure de même type.

Les tarifs ainsi définis ne comprennent pas la taxe additionnelle départementale prévue par l'article L. 3333-1 lorsqu'elle est instituée.

Il convient par ailleurs de rappeler qu'il revient à chaque commune ou EPCI de décider ou non de l'instauration d'une telle taxe et du choix des tarifs ; leurs instances délibérantes tiendront forcément compte, outre des aménagements touristiques que le produit de la taxe permettrait de financer, de son impact potentiel sur la fréquentation de leurs établissements.

En outre, si le plafond proposé par le présent article représente une augmentation très conséquente par rapport à la situation actuelle, il reviendra au règlement d'en tirer les conséquences à travers un nouveau barème ; votre rapporteur général souhaite à cet égard que celui-ci soit très progressif et ne soit modifié de manière substantielle, le cas échéant par rapport à la situation actuelle, que pour les plus hautes catégories d'hébergement.

Compte tenu du fait que nos collègues députés Monique Rabin, Eric Straumann et Eric Woerth doivent remettre dans les prochains jours les conclusions de leurs travaux sur la fiscalité des hébergements touristiques, dans le cadre de la mission d'évaluation et de contrôle de l'Assemblée nationale, votre rapporteur général propose un amendement tendant à reporter au 1 er janvier 2015 l'entrée en vigueur du relèvement du plafond proposé par le présent article. Un tel report permettrait de tenir compte des travaux de la mission précitée et de poursuivre la concertation avec l'ensemble des acteurs. Le cas échéant, les conséquences pourraient en être tirées à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2015, en ajustant le dispositif proposé. En tout état de cause, ses effets dépendront également fortement des aménagements du barème fixé par voie réglementaire, qui devra ainsi faire l'objet d'une grande attention.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 5 quater (nouveau) (Art. L. 2333-64 et L. 2531-2 du code général des collectivités territoriales) - Aménagement du versement transport pour les associations et fondations de l'économie sociale et solidaire

Commentaire : le présent article précise les conditions d'exonération de versement transport des fondations et associations reconnues d'utilité publique à but non lucratif dont l'activité est de caractère social. Il élève au niveau législatif les évolutions de la jurisprudence en la matière.

I. LE DROIT EXISTANT

Le versement transport est établi respectivement par les articles L. 2333-64, hors de la région Île-de-France, et L. 2531-2, pour l'Île-de-France, du code général des collectivités territoriales (CGCT).

Il est perçu de droit en Île-de-France au profit du Syndicat des transports d'Île-de-France. En dehors de l'Île-de-France, il est institué par décision du conseil municipal ou par l'organe délibérant d'un établissement public de coopération intercommunale.

Son assiette est constituée par les salaires versés par « les personnes physiques ou morales, publiques ou privées, à l'exception des fondations et associations reconnues d'utilité publique à but non lucratif dont l'activité est de caractère social » (premier alinéa de l'article L. 2333-64 et L. 2531-2 du CGCT). Or il apparaît que les différentes autorités organisatrices de transport n'ont pas la même compréhension du champ de l'extension.

Les trois critères cumulatifs (reconnaissance d'utilité publique, but non lucratif et activité de caractère sociale) ont chacun fait l'objet de contentieux.

Par sa jurisprudence, la Cour de cassation a répondu aux principales questions soulevées par le critère de reconnaissance d'utilité publique, notamment celle de savoir si une association affiliée à une association reconnue d'utilité publique pouvait se voir reconnaître cette qualité 141 ( * ) .

Le caractère non lucratif est défini par la doctrine fiscale 142 ( * ) (ce critère est utilisé pour d'autres exonérations). La gestion doit être désintéressée, l'entité ne doit pas être en concurrence avec le secteur commercial ou sinon elle doit exercer son activité selon des modalités de gestion différentes des entreprises commerciales.

C'est le caractère social de l'activité qui a conduit aux interprétations les plus diverses. En effet, la circulaire n° 76-170 du 31 décembre 1976 relative au versement transport dispose que « le caractère social d'une association ne doit pas s'apprécier au regard de la nature intrinsèque de l'activité en cause, mais des modalités selon laquelle s'exerce cette activité ».

D'après le Groupement des autorités responsables de transport (GART) 143 ( * ) , au vu de la jurisprudence, le caractère social doit se déduire du faisceau d'indices :

« - la nature de l'activité : une activité à caractère social a pour objectif d'apporter une assistance sociale et morale aux personnes en difficulté ;

« - la présence de bénévoles : si l'emploi d'un certain nombre de salariés n'est pas un obstacle à la reconnaissance du caractère social, en revanche le juge vérifie que le concours de bénévoles ne soit pas résiduel par rapport à la masse salariale de l'association ;

« - la gratuité des prestations fournies ou la faible participation demandée aux bénéficiaires : l'association [doit prouver] que les tarifs pratiqués sont inférieurs à ceux des établissements publics ou privés de même nature ;

« - la provenance des financements : le caractère social est incontestable lorsque la prestation est fournie dans des conditions telles que l'organisme ne peut manifestement pas équilibrer ses comptes grâce aux seuls versements effectués en contrepartie par les bénéficiaires ».

En tout état de cause, la précision de la jurisprudence sur ce sujet est mal comprise par les associations et fondations concernées. En effet, il leur semble que le « caractère social » visé par les articles du CGCT concerne d'abord et avant tout la nature de leur activité. Il est donc nécessaire d'apporter une clarification au niveau législatif afin de sécuriser à la fois les redevables et les bénéficiaires du versement transport et d'éviter la multiplication des contentieux.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de nos collègues députés Yves Blein, Régis Juanico et Dominique Lefebvre, avec un avis favorable du Gouvernement et de la commission des finances.

Il apporte des modifications identiques aux articles L. 2333-64 (1° du présent article) et L. 2531-2 (2° du présent article) afin de « clarifier le champ des associations et fondations de l'économie sociale et solidaire qui bénéficient d'une exonération de versement de transport » (exposé des motifs de l'amendement).

Ainsi, il prévoit une exonération de droit pour les fondations et associations reconnues d'utilité publique à but non lucratif dont l'activité principale « a pour objectif soit d'apporter un soutien à des personnes en situation de fragilité, du fait de leur situation économique ou sociale, du fait de leur situation personnelle et particulièrement de leur état de santé ou du fait de leurs besoins en matière d'accompagnement social ou médico-social, soit de contribuer à l'éducation à la citoyenneté et à la lutte contre les inégalités sociales par l'éducation populaire ».

En outre, l'activité principale doit satisfaire au moins l'une des conditions suivantes :

- « les prestations sont assurées à titre gratuit ou contre une participation des bénéficiaires sans rapport avec le coût du service rendu , sans contrepartie légale acquise à l'association ou la fondation à ce titre, notamment au titre de l'article L. 314-1 du code de l'action sociale et des familles 144 ( * ) ;

- « l'équilibre financier de l'activité est assuré au moyen d'une ou plusieurs subventions [...] ;

- « elle est exercée de manière prépondérante par des bénévoles et des volontaires ».

De même, sont exonérées de droit les associations reconnues d'utilité publique à but non lucratif « dont l'activité principale consiste à coordonner, soutenir ou développer des fondations et associations » entrant dans le champ de l'exonération susmentionnée.

Par ailleurs, le présent article ouvre la possibilité aux autorités organisatrices de transport d'exonérer, « par délibération prise avant le 1 er octobre en vue d'une application au 1 er janvier de l'année suivante, les fondations et associations reconnues d'utilité publique à but non lucratif dont l'activité principale a pour objectif de contribuer à la lutte contre les exclusions et les inégalités sanitaires, sociales, économiques et culturelles, à l'éducation à la citoyenneté, à la préservation et au développement du lien social ou au maintien et au renforcement de la cohésion territoriale » et qui satisfait à au moins une des conditions précédemment énumérées.

Le présent article ouvre une dérogation pour l'année 2015, puisqu'elles devront être prises avant le 1 er novembre 2014.

Enfin, elles peuvent également exonérer, dans les mêmes conditions, « les associations à but non lucratif directement affiliées à une association reconnue d'utilité publique lorsque l'activité principale de ces associations poursuit » les objectifs visés dans le cadre de l'exonération de droit et satisfait à au moins une des conditions précédemment énumérées.

Les délibérations de l'autorité organisatrice de transport doivent être transmises avant le 1 er novembre de chaque année aux organismes de recouvrement et sont prises pour une durée de trois ans.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article reprend une réflexion engagée par notre collègue député Yves Blein (premier signataire de l'amendement), rapporteur au fond du projet de loi relatif à l'économie sociale et solidaire , actuellement en cours d'examen en seconde lecture à l'Assemblée nationale.

En effet, en première lecture, à son initiative, l'Assemblée nationale a adopté un article 40 AFA qui tend à faire bénéficier de l'exonération de versement transport toutes les entreprises bénéficiant de l'agrément « économie sociale et solidaire », prévu par l'article L. 3332-17-1 du code du travail (lui-même réécrit par le projet de loi relatif à l'économie sociale et solidaire). L'adoption du présent article devrait donc logiquement conduire l'Assemblée nationale à supprimer l'article 40 AFA.

Le secrétaire d'État chargé du budget a indiqué devant l'Assemblée nationale que « cet amendement [avait] été concerté avec les associations et le Gouvernement ».

Certes, le présent article paraît plus restrictif mais il traduit, pour l'essentiel , au niveau législatif la jurisprudence déjà applicable en matière d'exonération de versement transport . Autrement dit, la situation juridique subit peu de changement. Elle est en revanche clarifiée pour les fondations et associations concernées, d'une part, et pour les autorités organisatrices de transport, d'autre part. De ce fait, comme le souligne l'exposé des motifs de l'amendement, « le coût pour les personnes publiques est très limité ».

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 5 quinquies (nouveau) (Articles L. 4331-2-2 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) - Création d'une taxe de séjour régionale affectée à la région Île-de-France

Commentaire : le présent article crée une nouvelle taxe de séjour, affectée à la région Île-de-France, d'un montant de 2 euros.

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. LA CRÉATION D'UNE TAXE DE SÉJOUR RÉGIONALE...

Deux amendements identiques, présentés par nos collègues Olivier Faure et Eva Sas et tendant à instaurer une taxe de séjour régionale d'un montant de 2 euros, ont été adoptés malgré un avis défavorable de la commission des finances et un avis de sagesse du Gouvernement.

Le dispositif adopté prévoit :

- la création à compter du 1 er septembre 2014 d'une taxe de séjour régionale dans l'ensemble des communes de l'Île-de-France dont le produit serait affecté à la région ;

- l'absence d'application de la taxe aux résidents franciliens pouvant justifier du paiement de leur taxe d'habitation dans la région Île-de-France ;

- la fixation du tarif de la taxe à 2 euros par personne et par nuitée pour chaque nature chaque catégorie d'hébergement, à l'exception des terrains de camping et de caravanage ;

- la perception de la taxe par les hôteliers et logeurs et sa collecte par les communes qui en reverseraient ensuite le produit à la région.

B. ...DESTINÉE À FINANCER LE « NOUVEAU GRAND PARIS »

L'exposé sommaire des deux amendements précités précise clairement l'objectif poursuivi : « la création d'une taxe régionale de séjour, d'un montant de 2 euros par nuitée, pourrait générer une ressource de près de 140 millions d'euros par an permettant le financement des projets relatifs à la création ou au développement de transports collectifs de personnes dans le cadre du Nouveau Grand Paris ».

Ce « Nouveau Grand Paris » constitue un plan unique de modernisation et de développement du réseau de transport public en Île-de-France 145 ( * ) , porté par le Gouvernement et les collectivités locales et dont les grandes orientations ont été annoncées par le Premier ministre, alors Jean-Marc Ayrault, le 6 mars 2013.

Ces orientations visent à articuler, de manière cohérente, les besoins de modernisation et de développement du réseau existant avec la réalisation de nouvelles lignes de métro automatique.

Suite à ces annonces, un Protocole État - Région relatif à la mise en oeuvre du plan de mobilisation pour les transports sur la période 2013/2017 dans le cadre du Nouveau Grand Paris a été conclu en juillet 2013. Il prévoit notamment, dans son article 2.2, l'engagement de 7 milliards d'euros sur 5 ans, dont 2,5 milliards d'euros seront financés par la région 146 ( * ) .

La recette attendue du présent article correspondrait à environ 140 millions d'euros par an, ce qui correspondrait quasiment au montant de nouvelles ressources régionales (150 millions d'euros par an) que le Gouvernement s'était engagé à trouver en juillet 2013.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

En tant que telle, la taxe de séjour et la taxe forfaitaire de séjour sont des instruments de financement dédiés aux communes ou aux intercommunalités. Elle peut être établie par les communes touristiques, les stations classées, les communes littorales, les communes de montagnes et celles qui réalisent des actions de promotion en faveur du tourisme, ou de protection et de gestion de leurs espaces naturels 147 ( * ) . S'y ajoute une surtaxe départementale qui s'analyse comme un droit additionnel de 10 % et non comme une taxe spécifique.

À la différence de la surtaxe départementale, le dispositif proposé par le présent article prévoit la création d'une nouvelle taxe de séjour spécifique à la région Ile-de-France. Cette création répond à la nécessité de trouver de nouvelles ressources nécessaires au financement de la modernisation et du développement du réseau de transport public en Île-de-France. A cet égard, il n'apparaît pas illégitime que les touristes, qui utilisent souvent ce réseau, puissent contribuer, avec d'autres, à ces dépenses.

Cependant, le dispositif proposé par le présent article soulève des questions, à la fois quant à son tarif, qui serait appliqué uniformément à l'ensemble des établissements, quel que soit leur nature et leur niveau de confort, et quant à son champ d'application, qui ne prévoit que des exceptions en nombre limité, au profit de certaines personnes 148 ( * ) . Il ne tient ainsi pas compte, notamment, du fait que les hébergements touristiques permettent, également en particulier en Île-de-France, de loger des personnes fragiles et des familles avec enfants en situation de grande précarité.

Enfin, les conditions de mise en oeuvre de l'exonération prévue au profit des personnes domiciliées dans les communes de la région Île-de-France mériteraient d'être regardées avec attention ; il incomberait en effet aux logeurs d'assurer le contrôle des pièces justificatives pour déterminer si les personnes hébergées sont redevables de la taxe, ce qui devrait ensuite pouvoir être vérifié par les collectivités au regard desdites pièces.

Compte tenu de ces questions et du fait que nos collègues députés Monique Rabin, Eric Straumann et Eric Woerth doivent remettre dans les prochains jours les conclusions de leurs travaux sur la fiscalité des hébergements touristiques, dans le cadre de la mission d'évaluation et de contrôle de l'Assemblée nationale, votre rapporteur général propose un amendement tendant à reporter au 1 er janvier 2015 l'entrée en vigueur de cette nouvelle taxe, initialement prévue au 1 er septembre 2014. Un tel report permettrait de poursuivre la concertation et la réflexion sur les modalités d'application de cette nouvelle taxe, qui pourrait dès lors être ajustée à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2015.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 5 sexies (nouveau) (Art. L. 5211-35-2, L. 5212-24, L. 5214-23, L. 5215-32, L. 5216-8 du code général des collectivités territoriales et art. 1379-0 bis du code général des impôts) - Taxe communale sur la consommation finale d'électricité

Commentaire : le présent article revient sur la modification intervenue en loi de finances rectificative pour 2013 sur les modalités de répartition de la taxe communale sur la consommation finale d'électricité.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA TCCFE : UNE RECETTE DE 1,4 MILLIARD D'EUROS POUR LE BLOC COMMUNAL

Les taxes communale et départementale sur l'électricité ont été instaurées dès 1926 149 ( * ) . Elles ont été profondément réformées par l'article 23 de la loi NOME 150 ( * ) de 2010 , qui a mis en place la taxe communale sur la consommation finale d'électricité (TCCFE) et la taxe départementale sur la consommation finale d'électricité (TDCFE) 151 ( * ) .

La TCCFE est assise sur la quantité d'électricité fournie ou consommée. En application de l'article L. 3333-3 du code général des collectivités territoriales (CGCT), son tarif est fixé :

- à 0,75 euro par mégawattheure (MWh) pour les installations non professionnelles et pour les installations professionnelles dont la puissance est inférieure ou égale à 36 kilovoltampères ;

- à 0,25 euro par MWh pour les installations professionnelles dont la puissance est supérieure à 36 kilovoltampères et inférieure ou égale à 250 kilovoltampères 152 ( * ) .

L'article L. 2333-4 du code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit que les communes - ou leurs groupements - peuvent appliquer à ces tarifs un coefficient multiplicateur unique . La limite supérieure du coefficient multiplicateur est actualisée chaque année en fonction de l'évolution de l'indice moyen des prix à la consommation hors tabac 153 ( * ) .

Le coefficient multiplicateur est fixé par décision de l'organe délibérant compétent avant le 1 er octobre pour être applicable au 1 er janvier de l'année suivante. En l'absence de nouvelle délibération, il est automatiquement reconduit d'année en année.

L'article L. 5212-24 du CGCT dispose que lorsque le syndicat intercommunal ou le département perçoit la taxe en lieu et place des communes, l'organe délibérant du syndicat ou le conseil général arrête un coefficient multiplicateur unique pour l'ensemble du territoire .

La TCCFE a représenté un produit de près de 1,4 milliard d'euros en 2013, soit environ 1,5 % des recettes de fonctionnement du secteur communal , qui s'élèvent à près de 100 milliards d'euros.

Ce montant se répartit entre d'une part, communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), pour un total de 800 millions d'euros environ, et d'autre part, syndicats intercommunaux et départements ayant la compétence d'autorité organisatrice de la distribution d'électricité (AODE) 154 ( * ) , à hauteur d'environ 600 millions d'euros.

Sur les 600 millions d'euros perçus par les syndicats et départements, environ 200 millions d'euros sont reversés à leurs communes membres, d'après les chiffres de la fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR).

B. DES RÈGLES DE RÉPARTITION DU PRODUIT DE LA TCCFE MODIFIÉES EN LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2013 AVEC DES CONSÉQUENCES FINANCIÈRES IMPORTANTES POUR LES COMMUNES

L'article 45 de la loi de finances rectificative (LFR) pour 2013 155 ( * ) a profondément modifié les règles relatives à la perception de la TCCFE .

1. Avant la LFR 2013 : un transfert automatique pour les seules communes de moins de 2 000 habitants

L'article L. 2333-2 du CGCT, qui institue la TCCFE, prévoit que celle-ci est perçue « au profit des communes ou, selon le cas, au profit des établissements publics de coopération intercommunale ou des départements qui leur sont substitués au titre de leur compétence d'autorité organisatrice de la distribution publique d'électricité ».

En principe, la TCCFE est donc perçue par les communes, mais elle peut être perçue « en lieu et place des communes » par un EPCI, un syndicat intercommunal ou le département, à condition que celui-ci exerce la compétence d'AODE.

Les conditions de cette substitution sont posées à l'article L. 5212-24 du CGCT pour les syndicats intercommunaux et les départements, à l'article L. 5214-23 pour les communautés de communes (CC), à l'article L. 5215-32 pour les communautés urbaines (CU) et à l'article L. 5216-8 pour les communautés d'agglomération (CA) 156 ( * ) .

Dans la rédaction antérieure à la LFR 2013, deux cas étaient à distinguer :

- pour les communes de moins de 2 000 habitants, la perception par l'organisme de coopération ou le département était de droit 157 ( * ) ;

- pour les autres communes, la perception par l'organisme de coopération ou le département était soumise à une délibération concordante des instances concernées.

2. La LFR 2013 : un transfert automatique de la TCCFE des communes à l'Autorité organisatrice de la distribution d'électricité

L'article 45 de la loi de finances rectificative pour 2013 a modifié les articles du CGCT précités afin de prévoir que la TCCFE soit perçue par l'EPCI, le syndicat ou le département ayant la compétence d'AODE, quelle que soit la population de la commune considérée.

En d'autres termes, la LFR 2013 a organisé le transfert automatique de la perception de la TCCFE à l'AODE, au détriment des communes de plus de 2 000 habitants qui conservaient jusqu'ici cette recette .

Elle a toutefois prévu la possibilité pour l'AODE de reverser aux communes ou aux EPCI membres jusqu'à 50 % du produit de la TCCFE perçue sur leur territoire . Cette possibilité est soumise à délibérations concordantes des instances concernées : à défaut, la recette demeure à l'AODE.

Ce dernier dispositif implique une autre perte de recettes pour certaines communes. En effet, les AODE peuvent aujourd'hui reverser aux communes une fraction de la TCCFE perçue sur leur territoire, sans aucune limite. Ainsi, les communes qui ne perçoivent pas la TCCFE directement mais qui bénéficient d'un reversement par l'AODE d'une part supérieure à 50 % du produit perçu sur leur territoire verront cette ressource diminuer.

Ces dispositions étaient destinées à entrer en vigueur au 1 er janvier 2015 .

Perception de la TCCFE et possibilités de reversement

Détenteur de la compétence d'autorité organisatrice
de la distribution d'électricité (AODE)

Situation appliquée actuellement

(avant l'entrée en vigueur de la LFR 2013)

Situation à compter du 1 er janvier 2015
(LFR 2013)

Communes de moins de 2 000 habitants

Communes de plus de 2 000 habitants

Communauté de communes

Perception par l'EPCI

Perception par l'EPCI sur délibérations concordantes

(par analogie avec l'article L. 5212-24)

Perception par l'EPCI/ le syndicat intercommunal / le département, selon l'autorité exerçant la compétence ;

Possibilité de reverser à chaque commune 50 % du produit perçu sur son territoire, sur délibérations concordantes.

Communauté d'agglomération

Communauté urbaine

Pratiques variables selon les CU

Syndicat intercommunal
et département

Perception par le syndicat/ le département

Perception par le syndicat/ le département sur délibérations concordantes

Possibilité de reverser à chaque commune « une fraction » du produit perçu sur son territoire

Source : commission des finances du Sénat

3. Des conséquences financières importantes pour les communes

Dans son rapport 158 ( * ) sur la proposition de loi relative à la TCCFE 159 ( * ) , examinée en avril au Sénat, votre rapporteur général s'était livré à une évaluation détaillée des conséquences financières de ce transfert.

À partir des chiffres transmis par la FNCCR, sans être néanmoins en mesure de les confirmer, il avait considéré que l'estimation par le Gouvernement d'une perte de recettes de 750 millions d'euros était surévaluée. Pour sa part, votre rapporteur général l'avait chiffrée à 325 millions d'euros environ, ce qui, en tout état de cause, demeure significatif .

C. LE SOUHAIT RÉPÉTÉ DU SÉNAT DE REVENIR SUR CE TRANSFERT

Lors de l'examen du PLFR pour 2013, votre commission des finances avait adopté, à l'initiative de son rapporteur général, un amendement revenant sur l'automaticité du transfert du produit de la TCCFE aux AODE, le subordonnant à une délibération concordante des communes et AODE concernées. Cet amendement avait été adopté par le Sénat en séance, contre l'avis du Gouvernement.

Cette opposition au transfert du produit de la TCCFE reposait sur plusieurs arguments, qui conservent leur pertinence :

- une opposition à une baisse des recettes des communes, dans un contexte financier déjà difficile ;

- une concertation inexistante avec les élus ;

- des doutes quant à la pertinence de ce transfert au profit des AODE, alors que la répartition des compétences en matière de transition énergétique n'est pas encore déterminée.

Cependant, après le rejet par le Sénat de l'ensemble du texte, lors de l'examen du texte en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale, nos collègues députés n'avaient pas jugé utile de reprendre à leur compte cet amendement.

Pourtant, quelques semaines seulement après l'adoption définitive de la LFR 2013, une forte inquiétude a été exprimée par les maires, relayée par les associations d'élus et les assemblées parlementaires . Conscient de ces inquiétudes, le Gouvernement s'était engagé devant le Sénat à revenir sur ce dispositif , par la bouche d'Anne-Marie Escoffier 160 ( * ) , alors ministre déléguée chargée de la décentralisation.

C'est pour répondre à ces inquiétudes qu'une proposition de loi revenant sur l'automaticité du transfert et reprenant pour l'essentiel l'amendement de votre commission des finances a été déposée au Sénat par notre collègue Jacques Mézard 161 ( * ) .

Dans le prolongement de l'unanimité qu'il avait exprimée en novembre, le Sénat a également adopté à l'unanimité ce texte , lors de la séance du 29 avril 2014. Le Gouvernement n'avait pas souhaité y donner un avis favorable, du fait du vecteur choisi, mais en séance André Vallini, secrétaire d'État chargé de la réforme territoriale, avait déclaré : « le Gouvernement reconnaît volontiers, ce soir, que l'impact de ces mesures a été sous-estimé. [...] Le Gouvernement s'est engagé et s'engage à nouveau ce soir à ce que des réponses soient apportées dans le cadre du prochain collectif budgétaire, qui vous sera soumis cet été » 162 ( * ) .

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article , introduit à l'Assemblée nationale sur proposition de sa commission des finances à l'initiative de notre collègue Christine Pires Beaune, constitue l'aboutissement de cet engagement .

Le 1° du I du présent article prévoit que les règles de perception de la TCCFE relatives aux fusions de syndicats d'électricité (article L. 5211-35-2 du CGCT) s'appliquent dans les cas de modification du périmètre d'un EPCI : les règles de perception en vigueur seront maintenues pour l'année au cours de laquelle a lieu le rattachement.

Le 2° du I modifie l'article L. 5212-24 du CGCT, relatif aux syndicats intercommunaux et aux départements exerçant la compétence d'AODE.

Son a revient sur l'automaticité du transfert de la TCCFE aux AODE, en prévoyant à nouveau que ce transfert est limité aux communes de 2 000 habitants au maximum. Pour les autres communes, le transfert de la perception de la TCCFE est soumis à une délibération concordante des instances concernées. Il procède également à des modifications rédactionnelles de façon à isoler les dispositions relatives aux départements, afin de simplifier la rédaction de l'article.

Enfin, il prévoit également un transfert automatique au syndicat intercommunal d'électricité de la TCCFE perçue sur le territoire des EPCI membres d'un tel syndicat. Il s'agit là d'une précision, dans la mesure où les EPCI membres d'un syndicat d'électricité ont forcément délégué la compétence d'AODE et que, dès lors, la TCCFE est perçue par le syndicat au titre de cette compétence.

Son b supprime la dérogation (cf. supra ) qui existe, pour la seule année 2014 à l'automaticité du transfert de la TCCFE des communes de moins de 2 000 habitants au syndicat, en l'absence de délibération de celui-ci.

Son c supprime le plafond du reversement de l'AODE à ses communes ou EPCI membres, limité par la LFR 2013 à 50 % du produit perçu sur le territoire de la commune.

Les 3°, 4° et 5° du I procèdent aux mêmes modifications respectivement pour les communautés de communes (article L. 5214-23 du CGCT), les communautés urbaines (article L. 5215-32 du CGCT) et les communautés d'agglomération (article L. 5216-8 du CGCT).

Le II modifie le VII de l'article 1379-0 bis du code général des impôts (CGI), qui précise, dans la rédaction issue de la LFR 2013, que les EPCI exerçant la compétence d'AODE se substituent à leurs communes membres pour l'application des dispositions relatives à la TCCFE : cette substitution automatique devient une possibilité, par cohérence avec les dispositions précédentes.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article reprend pour l'essentiel la position que votre commission des finances avait défendue contre le texte du Gouvernement il y a six mois et confirmée en avril dernier lors de l'examen de la proposition de loi de notre collègue Jacques Mézard. Elle se félicite que l'engagement que le Gouvernement avait pris devant le Sénat à cette occasion soit tenu à travers le présent article, auquel elle ne peut que se montrer très favorable.

Votre commission vous propose un amendement visant à corriger une erreur de rédaction.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 5 septies (nouveau) (Art. 57 du code général des impôts) - Renforcement de la lutte contre la manipulation des prix de transfert

Commentaire : le présent article vise à renforcer le contrôle des prix de transfert en supprimant l'obligation qui pèse sur l'administration de prouver l'existence de liens de contrôle ou de dépendance entre les entreprises, dans le cas d'un transfert vers un État ou territoire non coopératif (ETNC).

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE CONTRÔLE DES PRIX DE TRANSFERT, PRINCIPAL OUTIL DE LUTTE CONTRE L'OPTIMISATION FISCALE DES GRANDES ENTREPRISES

L'article 57 du code général des impôts (CGI) est l'article le plus fréquemment utilisé par l'administration dans la lutte contre l'évasion fiscale. Il vise à lutter contre les transferts de bénéfices réalisés par manipulation des prix d'achat ou de vente par des entreprises françaises vers des entreprises dépendantes ou associées situées à l'étranger.

Pour mémoire, cet article a été mis en oeuvre à vingt-quatre reprises en 2012, pour un montant de 11,6 millions d'euros de droits redressés.

L'article 57 du code général des impôts

« Pour l'établissement de l'impôt sur le revenu dû par les entreprises qui sont sous la dépendance ou qui possèdent le contrôle d'entreprises situées hors de France, les bénéfices indirectement transférés à ces dernières, soit par voie de majoration ou de diminution des prix d'achat ou de vente, soit par tout autre moyen, sont incorporés aux résultats accusés par les comptabilités. Il est procédé de même à l'égard des entreprises qui sont sous la dépendance d'une entreprise ou d'un groupe possédant également le contrôle d'entreprises situées hors de France.

« La condition de dépendance ou de contrôle n'est pas exigée lorsque le transfert s'effectue avec des entreprises établies dans un État étranger ou dans un territoire situé hors de France dont le régime fiscal est privilégié au sens du deuxième alinéa de l'article 238 A (...) ».

Ce dispositif permet à l'administration de réintégrer les bénéfices artificiellement diminués au résultat imposable de l'entreprise.

Afin d'évaluer les transactions entre entreprises à leur « juste prix », l'administration peut se fonder sur plusieurs méthodes, qui reposent toutes sur le « principe de pleine concurrence » (« at arm's length ») prévu par l'article 9 du modèle de convention fiscale de l'OCDE 163 ( * ) . En vertu de ce principe, les prix de transfert doivent être fixés au prix de marché, comme s'ils correspondaient à des échanges entre des sociétés indépendantes. Toutefois, le poids croissant des actifs intangibles et uniques - par exemple, l'algorithme d'un moteur de recherche - complique sensiblement le travail de l'administration fiscale : d'une part, ceux-ci peuvent être facilement « localisés » dans un territoire à faible taux d'imposition, et d'autre part, il est souvent délicat d'en déterminer le « juste » niveau de rémunération, ce qui permet de diminuer facilement l'assiette taxable.

L'application de l'article 57 du CGI est conditionnée à l'existence de liens de dépendance ou de contrôle entre l'entreprise française et l'entreprise étrangère. Cette dépendance peut être de droit (détention de la majorité des parts ou des droits de vote), ou de fait (ce que peuvent notamment révéler d'importants liens contractuels). Il appartient à l'administration d'apporter la preuve de ces liens de dépendance ou de contrôle .

B. UN DISPOSITIF RENFORCÉ EN CAS DE TRANSFERT VERS LES « PARADIS FISCAUX », MAIS AFFAIBLI PAR UN OUBLI

1. Un renversement de la charge de la preuve en cas de transfert vers un régime à fiscalité privilégiée...

La condition de dépendance ou de contrôle n'est pas exigée lorsque le transfert s'effectue avec une entreprise établie dans un « régime à fiscalité privilégiée » au sens de l'article 238 A du CGI. En d'autres termes, l'article 57 du CGI prévoit un renversement de la charge de la preuve dans les cas les plus suspects , c'est-à-dire pour des transactions effectuées avec des territoires où l'impôt est inférieur de plus de 50 % à celui qui serait dû en France.

La notion de régime fiscal privilégié

La notion de « régime fiscal privilégié » (RFP) est définie par l'article 238 A du CGI comme les États ou territoires permettant aux personnes qui y sont situées d'être « assujetties à des impôts sur les bénéfices ou les revenus dont le montant est inférieur de plus de la moitié à celui de l'impôt (...) dont elles auraient été redevables dans les conditions de droit commun en France ».

Outre le renversement de la charge de la preuve dans le cadre de l'article 57 du CGI, la notion de régime fiscal privilégié emporte plusieurs conséquences fiscales pour les contribuables, et notamment :

- le renversement de la charge de la preuve en matière de déductibilité des charges financières (article 238 A du CGI) : il appartient à l'entreprise, et non à l'administration, de démontrer que ces transferts n'ont pas un caractère anormal et correspondent à des opérations réelles.

- la possibilité d'imposer en France, même lorsqu'ils ne sont pas distribués, les bénéfices qui sont réalisés dans un RFP par une société contrôlée par une société française (article 209 B du CGI) ;

- la possibilité de taxer les revenus des personnes physiques réalisés par l'intermédiaire de structures situées dans un RFP (article 123 bis du CGI).

2. ...Mais pas de renversement de la charge de la preuve en cas de transfert vers un État ou territoire non coopératif.

De manière surprenante, il est toujours exigé de l'administration qu'elle apporte la preuve de la condition de dépendance dans le cas d'un transfert de bénéfice vers un État ou territoire non coopératif (ETNC) , notion pourtant bien plus « sévère » que celle de régime à fiscalité privilégiée.

Introduite par la troisième loi de finances rectificative pour 2009 164 ( * ) , la notion d'ETNC, qui se veut une traduction juridique du concept plus flou de « paradis fiscal », désigne les entités politiques qui ne respectent pas les standards internationaux d'échanges d'informations en matière fiscale.

La notion d'État ou territoire non coopératif (ETNC)

L'article 238-0 A du code général des impôts (CGI) dispose que « sont considérés comme non coopératifs (...) les États et territoires non membres de la Communauté européenne dont la situation au regard de la transparence et de l'échange d'informations en matière fiscale a fait l'objet d'un examen par l'Organisation de coopération et de développement économiques et qui (...) n'ont pas conclu avec la France une convention d'assistance administrative permettant l'échange de tout renseignement nécessaire à l'application de la législation fiscale des parties, ni signé avec au moins douze États ou territoires une telle convention ».

Un ETNC répond donc à trois critères cumulatifs :

- il n'est pas membre de l'Union européenne ;

- il a fait l'objet d'une évaluation - quel qu'en soit le résultat - par le « Forum mondial » de l'OCDE en matière d'échange d'informations à des fins fiscales ;

- il n'a pas conclu avec la France une convention d'assistance administrative permettant l'échange de tout renseignement nécessaire à l'application de la législation fiscale des parties ,165 ( * ) .

La notion d'ETNC emporte des conséquences juridiques, à savoir des mesures de rétorsion pour les personnes localisées dans ces entités, ou réalisant des transactions avec elles . Ces mesures visent d'abord les résidents en France réalisant des transactions avec un ETNC :

- exclusion du régime des sociétés mères (article 145 du CGI) ;

- renversement de la charge de la preuve dans le cadre du dispositif de l'article 209 B du CGI (cf. supra ), lequel permet d'imposer les sociétés françaises sur les bénéfices de leurs filiales implantées dans des entités à régime fiscal privilégié ;

- renversement de la charge de la preuve dans le cadre du dispositif de l'article 123 bis du CGI (cf. supra ), lequel permet de taxer à l'impôt sur le revenu les revenus des personnes physiques réalisés par l'intermédiaire de structures situées dans les entités à régime fiscal privilégié ;

- renforcement de l'interdiction de déduction des charges (article 238 A du CGI) : le principe est la non-déductibilité, sauf si l'entreprise apporte la preuve que ces paiements ont « principalement un objet et un effet autre que de permettre la localisation de ces dépenses » dans un ETNC ;

- obligation de fournir des informations complémentaires dans la documentation sur les prix de transfert (article L. 13 AB du livre des procédures fiscales).

Ces mesures visent également les personnes et les revenus domiciliés ou situés dans les ETNC :

- majoration des taux de retenue à la source sur les revenus et plus-values de nature immobilière (articles 244 bis , 244 bis A et 244 bis B du CGI) ;

- majoration des taux de retenue à la source sur les intérêts, dividendes et redevances (articles 119 bis , 125-0 A et 125 A du CGI).

La liste des ETNC au 1 er janvier de chaque année est mise à jour par arrêté des ministres chargés de l'économie et du budget, après avis du ministre des affaires étrangères 166 ( * ) . La liste de l'année 2014, marquée par le retrait de Jersey et des Bermudes, est composée des huit États et territoires suivants 167 ( * ) :

- Botswana

- Brunei

- Guatemala

- Iles Marshall

- Iles Vierges britanniques

- Montserrat

- Nauru

- Niue

Le fait que l'article 57 du CGI relatif au contrôle des prix de transfert ne fasse pas référence à la notion d'ETNC résulte sans doute d'une erreur de rédaction , signalée par le rapport de nos collègues députés Pierre-Alain Muet et Éric Woerth sur l'optimisation fiscale agressive des entreprises 168 ( * ) .

Il convient toutefois de relativiser les conséquences de cette « faille » : d'une part, les pays qui sont susceptibles de figurer sur la liste des ETNC sont très peu nombreux, et d'autre part, ils répondent pour la plupart à la définition d'un « régime fiscal privilégié », ce qui leur permet d'être déjà couverts par l'article 57 du CGI. Ceci dit, la qualification d'ETNC, qui tient à l'inscription sur une liste, dispense l'administration d'avoir à apporter la preuve que l'impôt est inférieur d'au moins 50 % à celui qui serait normalement dû en France.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de Valérie Rabault, rapporteure générale, au nom de la commission des finances, vise à supprimer l'obligation qui pèse sur l'administration de prouver l'existence de liens de contrôle ou de dépendance entre les entreprises, dans le cas d'un transfert vers un État ou territoire non coopératif (ETNC) . En d'autres termes, il étend aux ETNC la présomption d'anormalité des prix de transfert existant pour les régimes fiscaux privilégiés.

Il reprend ainsi la proposition n° 2 du rapport de notre collègue député Pierre-Alain Muet (cf. supra ) : « modifier l'article 57 du code général des impôts afin de supprimer la condition de dépendance ou de contrôle lorsque les transactions s'effectuent avec des entreprises établies dans des États et territoires non coopératifs ».

Il convient de signaler que l'article 106 de la loi de finance initiale pour 2014 169 ( * ) visait notamment à corriger cette erreur . Cet article visait à moderniser profondément l'article 57 du CGI, qui date de 1933, afin de l'adapter aux montages abusifs de restructuration d'entreprises (« business restructuring »). Il instaurait ainsi une présomption d'anormalité des prix de transfert en cas de « transfert de fonctions ou de risques » à une entreprise liée entraînant la réduction d'au moins 20 % de son excédent brut d'exploitation (EBE). Toutefois, le Conseil constitutionnel a censuré cet article 170 ( * ) , au motif que le législateur utilisait des notions sans les définir (« transfert de fonctions et de risques »), méconnaissant ainsi l'étendue de sa compétence ainsi que l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi.

Le dispositif proposé ici est plus modeste et se limite à supprimer la condition de dépendance dans le cas d'un transfert vers un ETNC, sans procéder à une réforme d'ampleur de l'article 57 du CGI.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général, qui a déjà eu l'occasion de souligner l'enjeu majeur que représente la lutte contre la manipulation des prix de transfert par les entreprises multinationales 171 ( * ) , est bien entendu favorable à la correction proposée par le présent article.

Au-delà de la simple extension aux ETNC de la présomption d'anormalité des transferts de bénéfices, votre rapporteur général rappelle que la nécessité de moderniser la rédaction d'ensemble de l'article 57 du CGI reste intacte , en dépit de la Censure du Conseil constitutionnel. L'objectif de l'article 106 de la loi de finances pour 2014, auquel souscrivait pleinement votre rapporteur général 172 ( * ) , demeure valable et justifie de rechercher une rédaction précise qui ne compromette pas la sécurité juridique des contribuables.

À cet égard, les travaux de l'Organisation de coopération et de développement (OCDE) pourront utilement être mis à profit . Le renforcement de la lutte contre la manipulation des prix de transfert constitue en effet le coeur des « actions » 8, 9, 10 et 13 du projet « BEPS » ( base erosion and profit shifting ) de l'OCDE, dont le rapport final doit être présenté au G20 en septembre 2014.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 5 octies (nouveau) (Art. 223 A bis [nouveau], 39 C, 39 quinquies D, 39 octies D, 39 quinquies D, 44 octies A, 44 octies, 44 duodecies, 44 terdecies, 44 quaterdecies, 200, 209-0 B, 209 B, 212, 212 bis, 214, 217 nonies, 219, 220 septies, 220 nonies, 223 S, 235 ter ZAA, 235 ter ZCA, 235 ter ZD, 235 ter ZC, 238 bis-0 A, 244 quater E, 244 quater H, 244 quater T, 726, 1019, 1465 B, 1466 A, 1518 B, 1586 quater, 1649 quater B quater, 1651 G, 1651 L, 1668, 1668 B, 1727, 1731 A et 1731 A bis du code général des impôts et L. 13, L. 13 AA, L. 48, L. 51 et L. 169 du livre des procédures fiscales) - Intégration fiscale d'établissements publics industriels et commerciaux

Commentaire : le présent article autorise des établissements publics industriels et commerciaux (EPIC) à former un groupe fiscal avec d'autres EPIC. En pratique, il permet au futur groupe public ferroviaire, composé de trois établissements (l'EPIC de tête, la SNCF, et deux EPIC filles : SNCF Réseau et de SNCF Mobilités), de bénéficier du mécanisme de l'intégration fiscale.

I. LE DROIT EXISTANT

Dans les conditions prévues par les articles 223 A à 223 U du code général des impôts, « une société peut se constituer seule redevable de l'impôt sur les sociétés dû sur l'ensemble des résultats du groupe formé par elle-même et les sociétés dont elle détient 95 % au moins du capital, de manière continue au cours de l'exercice ». Chaque membre du groupe doit donner son accord et être soumis à l'impôt sur les sociétés ; il devient solidairement responsable du paiement de l'impôt.

Ce mécanisme, dit de « l'intégration fiscale », permet de considérer la réalité économique d'un groupe de sociétés et non sa réalité juridique (et son démembrement en plusieurs filiales). En l'absence d'intégration fiscale, chaque membre du groupe serait redevable de l'impôt sur les sociétés sur son propre résultat.

L'intégration fiscale présente en outre l'avantage que les bénéfices de certains membres du groupe soient mutualisés avec les déficits des autres membres. Elle peut donc permettre de réduire l'impôt sur les sociétés dû.

Pour constituer un groupe, l'article 223 A du code général des impôts requiert une détention de 95 % du capital des sociétés filles par la société-mère. Il prévoit cependant des exceptions pour les groupes mutualistes bancaires ou assurantiels dans lesquels l'organe central - la société mère - est en réalité détenu par ses filles. Dans ces cas, la société qui se constitue redevable de l'impôt pour le groupe doit également en établir les comptes consolidés.

Dans le cadre de la réforme ferroviaire en cours d'examen devant le Parlement, il est prévu de créer un « groupe public ferroviaire » composé de trois établissements publics industriels et commerciaux (EPIC). Il comprendra un EPIC de tête, la SNCF, et deux EPIC filles : SNCF Mobilités (chargé des activités de transport de voyageurs et de marchandises) et SNCF Réseau (chargé de la gestion de l'infrastructure ferroviaire). L'EPIC de tête aura pour mission d'assurer le contrôle et le pilotage stratégiques du groupe public ferroviaire ainsi que des missions transversales ou mutualisées pour l'ensemble du groupe.

Un EPIC est redevable de l'impôt sur les sociétés dans les conditions du droit commun. En revanche, il ne dispose pas d'un capital et ne peut donc être détenu par un autre EPIC. C'est pourquoi l'article L. 2102-2 du code des transports 173 ( * ) dispose que « les attributions dont la SNCF est dotée par le présent code à l'égard de SNCF Réseau et de SNCF Mobilités sont identiques à celles qu'une société exerce sur ses filiales au sens de l'article L. 233-1 du code de commerce ». Une autre disposition prévoit que l'EPIC de tête SNCF « établit et publie chaque année les comptes consolidés de l'ensemble formé par le groupe public ferroviaire et les filiales des établissements du groupe ».

Pour autant, en l'état actuel de la rédaction de l'article 223 A du code général des impôts, l'intégration fiscale n'est pas ouverte au bénéfice du groupe public ferroviaire .

Or l'équilibre financier de la réforme ferroviaire repose, en partie, sur la possibilité du groupe SNCF d'utiliser l'intégration fiscale afin que d'éventuels déficits de SNCF Réseau puissent être compensés par les bénéfices de SNCF Mobilités . Une évolution législative est donc nécessaire.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article résulte d'une initiative du Gouvernement, votée par l'Assemblée nationale avec un avis favorable de sa commission des finances.

Il crée un nouvel article 223 A bis au sein du code général des impôts. Celui-ci dispose que « par exception à [...] l'article 223 A, lorsqu'un établissement public industriel et commercial soumis à l'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun établit des comptes consolidés [...] , il peut se constituer seul redevable de l'impôt sur les sociétés dû sur l'ensemble des résultats du groupe formé par lui-même, les établissements publics industriels et commerciaux également soumis à l'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun qui sont membres de son périmètre de consolidation et les sociétés que lui-même et les établissements publics industriels et commerciaux membres du groupe détiennent [...] , lorsqu'il assure pour l'ensemble du groupe le contrôle et le pilotage stratégique et des missions transversales ou mutualisées ».

L'article 223 A bis interdit par ailleurs que l'EPIC qui se constitue redevable de l'impôt soit contrôlé par un autre EPIC ou qu'un établissement membre du groupe soit lui la tête d'une autre intégration fiscale.

À la différence du droit commun, dans lequel chaque membre du groupe doit donner son accord pour participer à l'intégration fiscale, le présent article prévoit que « lorsqu'un [EPIC] se constitue seul redevable de l'impôt sur les sociétés, tous les [EPIC] sont obligatoirement membres du groupe ». En d'autres termes, dans le cas de la SNCF, les établissements SNCF Mobilités et SNCF Réseau n'auront pas d'autres choix que d'être membres du groupe.

Pour le reste, les règles de droit commun de l'intégration fiscale (articles 223 B à 223 U) sont applicables.

Le III du présent article prévoit que ses dispositions « s'appliquent aux exercices ouverts à compter du 1 er janvier 2015 ».

Enfin, les 2°, 3°, 4° et 5° du I ainsi que le II du présent article effectuent les coordinations nécessaires au sein du code général des impôts et du livre des procédures fiscales.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article fait partie d'un ensemble de trois articles fiscaux 174 ( * ) qui traduit un engagement pris par le Gouvernement lors du dépôt du projet de loi portant réforme ferroviaire. Le ministre des finances et des comptes publics soulignait devant l'Assemblée nationale qu'il constitue « un signe fort d'intégration économique et sociale du futur groupe public ».

En 2012 et 2013, la SNCF a respectivement versé 346 millions d'euros et 166 millions d'euros au titre de l'impôt sur les sociétés, montant qui devrait probablement diminuer du fait de l'intégration fiscale.

L'État s'est également engagé à abandonner le dividende qu'il reçoit de la part de SNCF. Au total, avec le présent article, il consentirait ainsi un effort financier de l'ordre de 500 millions d'euros par an, sans que le coût de la présente mesure soit clairement identifié.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 5 nonies (nouveau) (Art. 1518 D [nouveau] du code général des impôts) - Valeur locative des immobilisations industrielles de la SNCF

Commentaire : le présent article prévoit que le transfert de biens de la SNCF aux futures entités du groupe public ferroviaire créé par la loi portant réforme ferroviaire n'emporte pas de diminution des impôts directs locaux.

Le projet de loi portant réforme ferroviaire, actuellement en cours d'examen en première lecture devant le Sénat, prévoit la constitution d'un groupe public ferroviaire, comprenant trois établissements publics industriels et commerciaux (EPIC), à savoir un EPIC de tête, appelé la SNCF, et deux EPIC filles, SNCF Réseau (en charge de l'infrastructure) et SNCF Mobilités (en charge du transport de voyageurs et de marchandises).

SNCF Réseau résulte de la fusion de Réseau ferré de France (RFF) et de deux entités de la SNCF (SNCF-Infra et la direction de la circulation ferroviaire). SNCF Mobilités poursuit l'essentiel des activités aujourd'hui exercées par la SNCF.

Les articles 10 et 11 du projet de loi portant réforme ferroviaire prévoient le transfert de biens appartenant aujourd'hui à la SNCF (futur SNCF Mobilités) respectivement au futur SNCF Réseau et au futur EPIC de tête SNCF .

Ils disposent que les transferts se font sur la base des « valeurs nettes comptables » 175 ( * ) . En conséquence, dans le bilan d'ouverture de SNCF Réseau et du futur EPIC de tête SNCF, les immobilisations industrielles seront inscrites pour ce montant.

En application de l'article 1499 du code général des impôts, la valeur locative des immobilisations industrielles repose sur la valeur d'origine du bien. La valeur brute est donc aujourd'hui retenue pour le calcul de la valeur locative et, partant, des impôts directs locaux.

Avec le transfert des biens, la valeur d'origine inscrite dans le bilan de SNCF Réseau et de SNCF sera la valeur nette comptable. Par conséquent, en l'absence de disposition législative ad hoc , la valeur locative des immobilisations industrielles transférées diminuerait, ce qui réduirait les impôts locaux assis sur la valeur locative et donc les ressources fiscales des collectivités territoriales.

Afin d'éviter toute conséquence négative sur les finances locales du fait de la réorganisation industrielle de la SNCF, le présent article, introduit à l'initiative du Gouvernement avec l'avis favorable de la commission des finances, prévoit que « pour la détermination de la valeur locative des immobilisations industrielles dont la propriété est [...] transférée à la SNCF ou à SNCF Réseau, le prix de revient mentionné à l'article 1499 s'entend de la valeur brute pour laquelle ces immobilisations sont inscrites au bilan de SNCF Mobilités au 31 décembre 2014 ».

Lors de la création de Réseau ferré de France, une disposition similaire avait été adoptée 176 ( * ) .

Votre rapporteur général est favorable au présent article qui permet de préserver les ressources fiscales des collectivités territoriales .

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 5 decies (nouveau) (Art. 1649 AC et 1736 du code général des impôts) - Clarification des dispositions applicables à l'échange automatique d'informations à des fins fiscales

Commentaire : le présent article vise à préciser le fondement légal de l'échange automatique d'informations fiscales, en encadrant les traitements que devront effectuer les établissements financiers, en modifiant le support déclaratif et en instaurant des sanctions spécifiques.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE DÉVELOPPEMENT DE L'ÉCHANGE AUTOMATIQUE D'INFORMATIONS

Actuellement, la coopération administrative en matière fiscale entre les États repose sur le mécanisme d' échange d'informations à la demande , prévu par l'article 26 du modèle de convention fiscale de l'OCDE 177 ( * ) . Si ce dispositif permet des échanges efficaces avec les États les plus coopératifs, il souffre toutefois d'importantes faiblesses qui rendent son efficacité plus qu'incertaine avec d'autres partenaires : d'une part, il suppose la connaissance préalable des flux suspects et de l'identité des personnes concernées afin de pouvoir formuler la demande, et d'autre part, il repose sur la bonne volonté des administrations « requises », qui n'accomplissent pas toujours les recherches avec diligence.

A contrario , l'échange automatique d'informations fiscales constitue un mécanisme bien plus efficace , dans la mesure où les informations sont transmises dans leur totalité et sans qu'il soit nécessaire d'en faire la demande.

Ce nouveau standard, qui paraissait il y a peu une perspective lointaine, est aujourd'hui sur le point d'être mis en oeuvre , du fait notamment de l'initiative des États-Unis, auxquels l'Union européenne et l'OCDE ont emboîté le pas.

1. L'initiative américaine : la loi « FATCA »

Adoptée en 2010, la loi FATCA ( Foreign Account Tax Compliance Act ) fait obligation aux banques du monde entier de transmettre au fisc américain les informations dont elles disposent sur les contribuables américains , sous peine d'une retenue à la source dissuasive de 30 %.

Instrument à l'origine unilatéral et extraterritorial, la loi « FATCA » s'est finalement traduite par la négociation d'accords bilatéraux de deux types, dits « FATCA 1 » et « FATCA 2 » (cf. encadré), la France ayant opté pour le premier.

« FATCA 1 » et « FATCA 2 »

Le modèle « FATCA 1 » , choisi par la majorité des pays (dont la France), prévoit une transmission centralisée via l'administration fiscale nationale ainsi que la réciprocité des échanges - sauf sur le solde des comptes, ce point étant soumis à l'aval du Congrès américain.

Le modèle « FATCA 2 » , choisi par cinq pays (dont la Suisse et les Bermudes), vise à préserver le secret bancaire : les informations nominatives ne sont transmises qu'à condition d'obtenir l'accord du client - dans le cas contraire, la transmission a lieu sous forme agrégée et les demandes nominatives doivent être faites au cas par cas. La transmission est effectuée directement par les banques ; en contrepartie, il n'y a pas de réciprocité de la part des États-Unis.

L'accord entre la France et les États-Unis, signé à Paris le 14 novembre 2013, prévoit que les premières transmissions auront lieu le 30 septembre 2015, et porteront sur les données collectées à partir du 1 er juillet 2014 .

Le projet de loi de ratification de l'accord entre la France et les États-Unis devrait être bientôt présenté au Conseil des ministres et soumis au Parlement 178 ( * ) .

2. Au niveau de l'Union européenne : les directives « épargne » et « coopération administrative »

Dans un courrier adressé le 9 avril 2013 au commissaire européen en charge de la fiscalité, Algirdas Semeta, les ministres de l'économie du « G5 » (France, Allemagne, Royaume-Uni, Espagne, Italie) ont demandé l'instauration d'un « FATCA européen » . Il s'agit concrètement de réviser deux textes :

- la directive sur la fiscalité de l'épargne de 2003 : l'échange automatique est à ce jour limité aux revenus perçus sous forme d'intérêts perçus par les non-résidents. Il s'agit d'en élargir le champ à d'autres catégories de revenus et d'avoirs, notamment à l'assurance-vie et aux trusts ;

- la directive sur la coopération administrative de 2011 : elle prévoit le passage à l'échange automatique à partir du 1 er janvier 2015, mais seulement pour cinq catégories de revenus 179 ( * ) . L'objectif est d'étendre cette obligation aux dividendes, aux plus-values, aux autres revenus financiers et au solde des comptes, ainsi que de supprimer la clause de « disponibilité » des informations 180 ( * ) .

Un accord sur la directive épargne a été trouvé le 20 mars 2014 suite à la levée du veto de l'Autriche et du Luxembourg , qui conditionnaient leur soutien à l'engagement de négociations avec cinq pays tiers, dont la Suisse. La révision de la directive sur la coopération administrative est toujours en cours.

3. Le standard de l'OCDE : vers une norme mondiale ?

À la demande du G20 de Saint-Pétersbourg des 5 et 6 septembre 2013, l'OCDE a présenté le 13 février 2014 un nouveau modèle de convention fiscale internationale, reposant sur l'échange automatique . La présentation des éléments techniques, et notamment informatiques, destinés à mettre en oeuvre ce nouveau standard interviendra dans les prochains mois.

La fin effective du secret bancaire devrait toutefois attendre la renégociation de chacun des accords bilatéraux conclus entre les différents pays du monde - ce que les membres du « G5 » européen se sont récemment engagés à faire entre eux et avec 48 autres pays d'ici octobre 2014 181 ( * ) .

B. LE FONDEMENT JURIDIQUE EN FRANCE

Afin de conférer un fondement juridique à la collecte des informations fiscales par les établissements financiers, un nouvel article 1649 AC a été créé dans le code général des impôts (CGI) à l'occasion de l'examen par l'Assemblée nationale de la loi de séparation et de régulation des activités bancaires 182 ( * ) .

Cet article dispose que « les teneurs de compte, les organismes d'assurance et assimilés et toute autre institution financière mentionnent, sur la déclaration visée à l'article 242 ter , les informations requises pour l'application des conventions conclues par la France organisant un échange automatique d'informations à des fins fiscales . Ces informations peuvent notamment concerner tout revenu de capitaux mobiliers ainsi que les soldes des comptes et la valeur de rachat des bons ou contrats de capitalisation et placements de même nature ».

La déclaration des revenus de capitaux mobiliers visée à l'article 242 ter du CGI, dite « IFU » (pour « imprimé fiscal unique »), est la déclaration nominative que les établissements assurant le paiement de revenus mobiliers (intérêts, etc.) transmettent à l'administration fiscale en vue de la détermination de l'assiette taxable. Un double de ce formulaire est remis au contribuable.

Toutefois, la base juridique prévue à l'article 1649 AC du CGI apparaît insuffisante : d'une part, cette déclaration n'est pas forcément destinée à demeurer le support de l'échange automatique d'informations, d'autre part, des précisions pourraient être apportées en matière de traitement des données personnelles et des sanctions applicables.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de nos collègues députés Guillaume Bachelay et Dominique Lefebvre, vise à préciser le fondement légal de l'échange automatique d'informations fiscales en droit français , en apportant trois modifications au droit en vigueur.

Il convient de signaler que cette base juridique a vocation à être applicable dans le cadre de tous les standards d'échange automatique actuellement en développement , c'est-à-dire la loi FATCA mais aussi les standards de l'Union européenne et de l'OCDE.

A. UN SUPPORT DÉCLARATIF SPÉCIFIQUE

Il est tout d'abord proposé de remplacer l'utilisation du formulaire IFU prévu à l'article 242 ter du CGI par « une déclaration déposée dans des conditions et délais fixés par décret ». En d'autres termes, le présent article vise à instaurer un support spécifique pour les informations nominatives à caractère fiscal concernées par l'échange automatique .

La raison en est essentiellement pratique : les établissements financiers développement actuellement, en lien avec l'administration, des systèmes informatiques spécifiques destinés à collecter les informations et à procéder à la transmission. Concrètement, d'après les informations transmises à votre rapporteur général, cette transmission prendra la forme d' un fichier unique au format XML , contenant pour chaque banque tous les comptes concernés, et distinct des formulaires IFU individuels qui sont spécifiquement destinés à l'administration fiscale française.

B. LA QUESTION DES DONNÉES PERSONNELLES

Le présent article vise également à préciser explicitement que les « diligences nécessaires 183 ( * ) » accomplies par les établissements financiers dans le cadre de l'échange automatique impliquent des traitements informatiques de données à caractère personnel .

En conséquence, il est précisé que « ces traitements sont soumis à la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés » 184 ( * ) .

Cette précision répond à une demande des établissements financiers afin de garantir la sécurité juridique des opérations réalisées à partir des informations dont ils disposent sur leurs clients.

C. LA CRÉATION D'UNE SANCTION SPÉCIFIQUE DE 200 EUROS

Enfin, le présent article vise à instaurer une sanction spécifique pour manquement à l'obligation déclarative prévue à l'article 1649 AC du CGI.

En effet, la référence au « formulaire IFU » disparaissant dans la nouvelle rédaction, les sanctions applicables aux manquements déclaratifs à ce formulaire ne sont plus applicables en l'espèce. Pour mémoire, ces sanctions sont de 150 euros pour non-respect des délais, et de 15 euros par erreur ou omission, sans que le total puisse être inférieur à 60 euros ni supérieur 10 000 euros 185 ( * ) .

Il est donc proposé d'instituer une amende fiscale spécifique de 200 euros par compte déclarable . L'unité de déclaration est le compte lui-même, quel que soit le nombre d'erreurs ou d'omissions - un compte correspondant à plusieurs informations (identité, revenus, solde etc.).

Il est précisé que la sanction n'est pas applicable lorsque le manquement résulte d'un refus du client de transmettre les informations concernées. Il incombe à l'établissement financier d'apporter la preuve de ce refus.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le prochain passage à l'échange automatique d'informations, au moins avec les États-Unis et nos partenaires de l'Union européenne à partir de 2015, requérait naturellement la création d'un fondement juridique en droit national. À cet égard, votre rapporteur général accueille favorablement les précisions apportées par le présent article.

En effet, les banques et sociétés d'assurance ont régulièrement fait valoir , notamment à l'occasion de l'audition conjointe de votre commission des finances du 12 février 2014 consacrée à la loi « FATCA » et à l'échange automatique d'informations 186 ( * ) , leurs inquiétudes quant à la mise en oeuvre du dispositif - même s'il faut se réjouir qu'elles n'en contestent plus le principe. Ainsi, l'existence de plusieurs normes développées en parallèle posait la question de leur compatibilité entre elles, et des surcoûts informatiques importants que ces divergences pourraient entraîner. De plus, la question du traitement des données personnelles suscitait la crainte d'éventuels recours contentieux.

À cet égard, le dispositif proposé vient apporter un surcroît de sécurité juridique, non seulement aux établissements financiers, mais aussi aux différentes administrations concernées :

- d'une part, le choix d'un support déclaratif spécifique et unique pour tous les standards d'échange automatique constitue une mesure bienvenue, même si l'harmonisation des procédures dépend avant tout des négociations internationales et des développements informatiques ;

- d'autre part, la mention explicite du traitement des données à caractère personnel - bien que la loi du 6 janvier 1978 soit de toute façon applicable - permet de clarifier le statut des opérations qui seront effectuées.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 5 undecies (nouveau) (Art. 1729 D du code général des impôts) - Relèvement de la sanction prévue pour non-présentation
de la comptabilité sous forme informatique

Commentaire : le présent article vise à relever à 5 000 euros, ou le cas échéant à 10 % des droits rappelés, la sanction pour défaut de présentation de la comptabilité sous forme informatique à l'occasion d'un contrôle fiscal.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA PRÉSENTATION OBLIGATOIRE DE LA COMPTABILITÉ SOUS FORME INFORMATISÉE

L'article 14 de la troisième loi de finances rectificative pour 2012 187 ( * ) a instauré, à l'article L. 47 A du livre des procédures fiscales (LPF), une obligation pour les entreprises de présenter leur comptabilité sous forme dématérialisée , à l'occasion d'une vérification de comptabilité.

Cette obligation, qui était depuis 2007 une simple faculté, s'applique à toutes les entreprises soumises au code général des impôts (CGI) , à l'exception des micro-entreprises et des entreprises qui tiennent encore leur comptabilité manuellement - ce qui est désormais très rare.

Ce dispositif correspond donc à une modernisation des procédures de contrôle fiscal, et à une adaptation au fonctionnement actuel des entreprises . De fait, la possibilité d'effectuer les traitements sur des fichiers informatiques facilite considérablement le travail des vérificateurs et allège la charge de l'entreprise. À l'inverse, persister à remettre la comptabilité sous forme papier pouvait traduire une intention dilatoire de la part du contribuable. Concrètement, l'entreprise soumise à une vérification de comptabilité remet ses fichiers aux agents de l'administration fiscale 188 ( * ) .

Des garde-fous sont prévus : l'article L. 47 A du LPF prévoit ainsi que l'administration restitue au contribuable, à l'issue du contrôle et avant la mise en recouvrement, les copies des fichiers informatiques , dont elle ne conserve aucun double.

B. DES SANCTIONS CENSURÉES PAR LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL

Le législateur avait prévu, à l'article 1729 B du CGI, un dispositif de sanction pour manquement à l'obligation de présentation de la comptabilité sous forme informatisée.

Ces sanctions étaient les suivantes :

« 1° En l'absence de rehaussement, à 5 %o du chiffre d'affaires déclaré par exercice soumis à contrôle ou à 5 %o du montant des recettes brutes déclaré par année soumise à contrôle ;

« 2° En cas de rehaussement, à 5 %o du chiffre d'affaires rehaussé par exercice soumis à contrôle ou à 5 %o du montant des recettes brutes rehaussé par année soumise à contrôle ;

« 3° A 1 500 euros lorsque le montant de l'amende mentionnée aux 1° et 2° est inférieur à cette somme. »

Toutefois, à l'occasion de sa saisine sur la loi de finances pour 2014 189 ( * ) , le Conseil constitutionnel a censuré les deux premiers éléments de ce dispositif de sanction , estimant que le législateur avait retenu un critère de calcul, à savoir le chiffre d'affaire ou les recettes brutes, « sans lien avec les infractions et qui revêtent un caractère manifestement hors de proportion avec la gravité des infractions réprimées », méconnaissant ainsi le principe de proportionnalité des peines 190 ( * ) .

Ainsi le Conseil constitutionnel a-t-il laissé subsister la seule sanction forfaitaire de 1 500 euros, ce qui constitue un montant peu dissuasif pour une moyenne ou une grande entreprise.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative notre collègue députée Sandrine Mazetier, avec avis favorable du Gouvernement, vise à pallier le vide juridique créé par la décision du Conseil constitutionnel, en prévoyant à l'article 1729 D du CGI un nouveau dispositif de sanction en cas de non-présentation de la comptabilité sous forme informatisée.

Il est ainsi proposé d'instituer une amende fiscale de 5 000 euros ou, si le montant de l'éventuelle rectification est plus élevé, une majoration de 10 % des droits rappelés .

Ce nouveau dispositif s'appliquerait à compter de l'entrée en vigueur du présent projet de loi et ne serait pas rétroactif.

La sanction pour non-présentation de la comptabilité dématérialisée deviendrait donc distincte de la sanction pour non-présentation de la comptabilité analytique, laquelle serait relevée selon des modalités différentes 191 ( * ) .

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général accueille favorablement le dispositif proposé par le présent article, dans la mesure où les sanctions prévues sont équilibrées :

- d'une part, suffisamment dissuasives pour toutes les entreprises , quelle que soit leur taille, dans la mesure où l'amende forfaitaire de 5 000 euros peut, le cas échéant, être remplacée par une amende proportionnelle au montant des droits redressés ;

- d'autre part, respectueuses de la décision du Conseil constitutionnel , dans la mesure où leur calcul, en lien avec l'infraction et non plus avec le chiffre d'affaires ou les recettes brutes de l'entreprise, est conforme au principe de proportionnalité des peines.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 5 duodecies (nouveau) (Art. 1729 E du code général des impôts) - Relèvement de la sanction prévue pour non-présentation
de la comptabilité analytique

Commentaire : le présent article vise à relever de 1 500 euros à 20 000 euros la sanction pour défaut de présentation de la comptabilité analytique ou consolidée à l'occasion d'un contrôle fiscal.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA PRÉSENTATION OBLIGATOIRE DE LA COMPTABILITÉ ANALYTIQUE

L'article 99 de la loi de finances pour 2014 192 ( * ) a instauré, à l'article L. 13 du livre des procédures fiscales (LPF), une obligation pour les entreprises de présenter leur comptabilité analytique ou consolidée , à l'occasion d'une vérification de comptabilité.

En ce qui concerne la comptabilité analytique , sont visées par l'obligation de la présenter aux vérificateurs toutes les entreprises (à l'exception des micro-entreprises) dont le chiffre d'affaires excède 152,4 millions d'euros pour les biens ou 76,2 millions d'euros pour les services, ces seuils correspondant au déclenchement de la compétence de la direction nationale des vérifications nationales et internationales (DVNI). Sont également concernées les entreprises dont l'actif brut est supérieur à 400 millions d'euros, celles qui détiennent ou sont détenues à plus de 50 % par des entreprises directement concernées, ou celles qui appartiennent au même groupe que les entreprises directement concernées.

En ce qui concerne la comptabilité consolidée toutes les entreprises qui sont tenues d'en établir une en vertu de l'article L. 233-16 du code de commerce doivent la présenter à l'occasion d'une vérification.

L'accès à la comptabilité analytique ou consolidée des grandes entreprises peut considérablement faciliter le travail des vérificateurs , notamment en ce qui concerne la lutte contre la manipulation des prix de transfert 193 ( * ) . Il s'agissait de la proposition n° 3 du rapport de nos collègues députés Pierre-Alain Muet et Éric Woerth sur l'optimisation fiscale « agressive » des entreprises multinationales 194 ( * ) .

B. DES SANCTIONS CENSURÉES PAR LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL

Le législateur avait prévu à l'article 1729 E du CGI un dispositif de sanction pour manquement à l'obligation de présentation de la comptabilité analytique , qui renvoyait au dispositif applicable au défaut de présentation de la comptabilité sous forme informatique prévu à l'article 1729 D du CGI 195 ( * ) .

Ces sanctions étaient les suivantes :

« 1° En l'absence de rehaussement, à 5 %o du chiffre d'affaires déclaré par exercice soumis à contrôle ou à 5 %o du montant des recettes brutes déclaré par année soumise à contrôle ;

« 2° En cas de rehaussement, à 5 %o du chiffre d'affaires rehaussé par exercice soumis à contrôle ou à 5 %o du montant des recettes brutes rehaussé par année soumise à contrôle ;

« 3° A 1 500 euros lorsque le montant de l'amende mentionnée aux 1° et 2° est inférieur à cette somme. »

Toutefois, à l'occasion de sa saisine sur l'article 99 de la loi de finances pour 2014, le Conseil constitutionnel a censuré les deux premiers éléments de ce dispositif de sanction , estimant que le législateur avait retenu un critère de calcul, à savoir le chiffre d'affaire ou les recettes brutes, « sans lien avec les infractions et qui revêtent un caractère manifestement hors de proportion avec la gravité des infractions réprimées », méconnaissant ainsi le principe de proportionnalité des peines 196 ( * ) .

Ainsi le Conseil constitutionnel a-t-il laissé subsister la seule sanction forfaitaire de 1 500 euros, ce qui constitue un montant peu dissuasif pour une moyenne ou une grande entreprise.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative notre collègue députée Sandrine Mazetier, avec avis favorable du Gouvernement, vise à pallier le vide juridique créé par la décision du Conseil constitutionnel, en relevant de 1 500 euros à 20 000 euros la sanction pour non-présentation de la comptabilité analytique ou consolidée.

Ce nouveau dispositif s'appliquerait à compter de l'entrée en vigueur du présent projet de loi et ne serait pas rétroactif.

La sanction pour non-présentation de la comptabilité analytique deviendrait donc distincte de la sanction pour non-présentation de la comptabilité sous forme informatisée, laquelle serait relevée selon des modalités différentes 197 ( * ) .

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général accueille favorablement l'idée de relever la sanction applicable au défaut de présentation de la comptabilité analytique , pour répondre aux observations du Conseil constitutionnel tout en luttant efficacement contre la fraude et l'évasion fiscales internationales.

Toutefois, une question se pose sur le montant forfaitaire de 20 000 euros retenu par le dispositif .

Selon notre collègue députée Sandrine Mazetier, « cette sanction est proportionnée puisqu'elle ne sera applicable qu'aux entreprises qui réalisent un chiffre d'affaires excédant 152,4 millions d'euros pour celles dont le commerce principal est de vendre des marchandises [ainsi que des denrées] à consommer ou à emporter sur place - je pense par exemple à des cafés -, et supérieur à 76,2 millions d'euros pour les autres entreprises. Il ne s'agit donc pas de PME. L'objectif est de dissuader certains grands groupes, qui usent de toutes les astuces pour n'être imposés nulle part 198 ( * ) ».

Il est cependant permis de penser qu' une sanction de 20 000 euros n'a pas la même portée pour toutes les entreprises - un chiffre d'affaires de 76,2 millions d'euros n'est pas un chiffre d'affaires de plusieurs centaines de millions d'euros. De plus, le montant forfaitaire de 20 000 euros peut paraître, dans certains cas, insuffisant au regard de l'infraction commise.

Votre rapporteur général vous propose donc un amendement tendant à aligner à nouveau les sanctions pour non-présentation de la comptabilité analytique et pour non-présentation de la comptabilité sous forme dématérialisée, c'est-à-dire, aux termes de l'article 5 undecies du présent projet de loi, une amende fiscale de 5 000 euros ou, si le montant de l'éventuelle rectification est plus élevé, une majoration de 10 % des droits rappelés .

Le choix d'une amende proportionnelle calculée en fonction des droits rappelés, et non plus en fonction du chiffre d'affaires ou des recettes brutes, répondrait aux observations du Conseil constitutionnel.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 5 terdecies (nouveau) (Art. 29 de la loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012) - Modification de la date de remise du rapport annuel sur les départs et retours de contribuables français

Commentaire : le présent article vise à fixer au 30 septembre la date de remise par le Gouvernement au Parlement du rapport annuel sur les départs et retours de contribuables français.

I. LE DROIT EXISTANT

En vertu de l'article 29 de la troisième loi de finances rectificative pour 2012 199 ( * ) , adopté à l'initiative de nos collègues députés Gilles Carrez et Éric Woerth, « Le Gouvernement adresse chaque année au Parlement un rapport lui permettant de suivre l'évolution des départs et retours de contribuables français ainsi que l'évolution du nombre de résidents fiscaux ».

Le premier rapport produit en application de cet article a été remis le 17 décembre 2013 aux commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat, c'est-à-dire à une période où l'examen des projets de loi de finances et de loi de finances rectificative touche à sa fin . De fait, aucune date de remise impérative n'est prévue par la loi.

Ce premier rapport portait sur les redevables des trois impôts suivants :

- l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) ;

- l' exit tax , dans sa nouvelle version issue de la première loi de finances rectificative pour 2011 200 ( * ) ;

- l'impôt sur le revenu.

L'inclusion de l'impôt sur le revenu dans le champ du rapport résulte d'une initiative de notre collègue Philippe Marini , président de la commission des finances, qui a suscité un travail approfondi des services de la direction générale des finances publiques (DGFiP) sur le sujet 201 ( * ) . L'impôt sur le revenu constitue en effet l'indicateur le plus pertinent pour rendre compte des départs et retours des contribuables français, étant à la fois plus solide et plus large que les deux autres impôts pris en compte.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de Valérie Rabault, rapporteure générale, au nom de la commission des finances, propose de fixer au 30 septembre de chaque année la date limite de remise au Parlement du rapport sur les départs et retours de contribuables français .

À cette date, l'administration fiscale dispose en effet de toutes les données sur les trois impôts concernés, au titre de l'année n-2 , soit l'année 2012 pour le rapport qui sera remis au 30 septembre 2014.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général considère que ce rapport permet utilement de rendre compte des conséquences fiscales de l'expatriation, mais aussi du retour, des contribuables français - étant entendu que l'analyse de données fiscales ne traduit pas nécessairement des motivations fiscales. Nombreux sont en effet ceux qui choisissent de s'expatrier pour des raisons personnelles ou professionnelles.

La modification proposée par le présent article permettra au Parlement d'analyser les données du rapport et, le cas échéant, d'en tenir compte lors de l'examen des projets de loi de finances et de loi de finances rectificative.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 5 quaterdecies (nouveau) - Neutralité fiscale de la réforme ferroviaire

Commentaire : le présent article a pour objet d'assurer la neutralité fiscale pour l'actuelle SNCF de son intégration au sein du nouveau groupe public ferroviaire créé par le projet de loi portant réforme ferroviaire.

Le projet de loi portant réforme ferroviaire, actuellement en cours d'examen en première lecture devant le Sénat, prévoit la constitution d'un groupe public ferroviaire, comprenant trois établissements publics industriels et commerciaux (EPIC), à savoir un EPIC de tête, appelé la SNCF, et deux EPIC filles, SNCF Réseau (en charge de l'infrastructure) et SNCF Mobilités (en charge du transport de voyageurs et de marchandises).

SNCF Réseau résulte de la fusion de Réseau ferré de France (RFF) et de deux entités de la SNCF (SNCF-Infra et la direction de la circulation ferroviaire). SNCF Mobilités poursuit l'essentiel des activités aujourd'hui exercées par la SNCF.

L'article 5 quater du présent projet de loi, introduit par le Gouvernement, autorise le nouveau groupe public ferroviaire à constituer une intégration fiscale. L'intégration fiscale dont bénéficient l'actuelle SNCF et ses filiales va cesser puisqu'elles seront intégrées au nouveau groupe fiscal.

L'article 223 F du code général des impôts permet que des cessions d'un bien entre membre d'un groupe fiscal ne soient pas immédiatement imposées. En revanche, dès que la filiale cédante ou cessionnaire quitte le groupe, alors les plus-values ou moins-value constatées sont réintégrées au résultat ou à la plus-value ou de la moins-value nette à long terme d'ensemble.

Ainsi, les plus-values (ou moins-values) réalisées et non imposées au sein de l'actuel groupe fiscal SNCF devraient faire l'objet d'une imposition du fait de la cessation de ce groupe.

Le présent article, proposé par le Gouvernement avec l'avis favorable de la commission des finances, vise à assurer la neutralité fiscale de la création du groupe public ferroviaire . Il dispose à cet égard que la cessation du groupe dont l'actuelle SNCF est la mère « n'entraîne pas la réintégration des sommes prévues [à] l'article 223 F [du code général des impôts]. Ces dernières sont ajoutées au résultat d'ensemble ou à la plus-value ou moins-value nette à long terme d'ensemble » du nouveau groupe formé par la SNCF, SNCF Mobilités et SNCF Réseau.

En revanche, comme l'indique l'exposé des motifs de l'amendement, l'imposition est reportée dans les conditions du droit commun (sortie du groupe de la filiale cédante ou cessionnaire, cession du bien hors du groupe ou bien cessation du groupe fiscal).

Cette disposition entre en vigueur au 1 er janvier 2015.

Le présent article permet la neutralité fiscale de la création du nouveau groupe public ferroviaire. Il ne lèse pas les intérêts de l'État puisqu'il s'attache à faire prévaloir la continuité économique de la SNCF et de ses filiales et dès lors que l'imposition n'est que reportée.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 5 quindecies (nouveau) - Maintien du taux réduit de TVA pour les opérations portant sur des logements en accession sociale à la propriété et situés dans un quartier faisant l'objet d'une convention de rénovation urbaine arrivant à échéance en 2014

Commentaire : le présent article tend à maintenir le taux réduit de TVA à 5,5 % pour les constructions de logements réalisés dans le cadre d'opérations d'accession sociale à la propriété en « zone ANRU », alors même que la convention de rénovation urbaine arrive à échéance en 2014, ou à moins de 300 mètres de la limite de cette zone.

I. LE DROIT EXISTANT

A. L'APPLICATION DU TAUX RÉDUIT DE TVA À 5,5 % POUR DES LOGEMENTS SITUÉS EN ZONE ANRU

1. Le dispositif

L' article 278 sexies du code général des impôts détermine les opérations de construction et de travaux qui, « réalisées dans le cadre de la politique sociale », bénéficient du taux réduit de TVA . L'article 29 de la loi de finances pour 2014 202 ( * ) a abaissé ce taux de 7 % à 5,5 % à compter du 1 er janvier 2014.

Les opérations visées par cet article concernent notamment (11 du I) les livraisons d'immeubles et les travaux réalisés dans des quartiers faisant l'objet d'une convention de rénovation urbaine (« zone ANRU ») ou entièrement situés à une distance de moins de 300 mètres de la limite de ces quartiers . Cette distance de la périphérie de la zone ANRU a été ramenée de 500 mètres à 300 mètres par l'article 29 précité de la loi de finances pour 2014.

Pour bénéficier du taux réduit, ces opérations doivent être des livraisons d'immeubles et travaux réalisés en application d'un contrat unique de construction de logements dans le cadre d'une opération d'accession à la propriété à usage de résidence principale. Les logements doivent être destinés à des personnes physiques dont les ressources ne dépassent pas les plafonds fixés à la première phrase du troisième alinéa de l'article L. 411-2 du code de la construction et de l'habitation.

Le taux réduit de TVA s'applique également, sous le respect de ces mêmes conditions, aux livraisons à soi-même (II de l'article 278 sexies du code général des impôts).

En vertu du II de l'article 284 du code général des impôts, les bénéficiaires du taux réduit sont tenus au reversement d'un complément de TVA lorsque les conditions auxquelles l'octroi de ce taux était subordonné ne sont plus remplies dans les dix ans qui suivent le fait générateur de cette opération. Ce complément de TVA équivaut à la différence entre le montant de TVA au taux normal et celui au taux réduit. Il est toutefois diminué d'un dixième par année de détention à compter de la première année 203 ( * ) .

Le reversement de complément de TVA sera exigé dans l'hypothèse où le logement ne constitue plus la résidence principale du bénéficiaire. En revanche, les conditions de ressources ne sont appréciées qu'à la conclusion de l'opération 204 ( * ) .

2. L'évaluation de la dépense fiscale

Le rapport du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, rendu en juin 2011, a donné une note de 3 sur 3 à l'octroi du taux réduit de TVA aux logements en accession sociale à la propriété dans les quartiers en rénovation urbaine.

Selon ce rapport, « le dispositif vise à rendre attractif l'investissement en accession sociale dans certaines zones jugées prioritaires en termes de mixité sociale en créant un biais financier favorable en diminuant le coût du logement pour l'accédant. Le mécanisme de TVA réduite permet d' accroître le niveau de solvabilité des ménages ciblés qui, en général, n'auraient pas pu accéder à la propriété sans aide publique . Toutefois, non ciblée, une partie de cette aide pourrait être captée dans les prix dans les zones de pénurie d'offre ».

La dépense fiscale associée à ce dispositif s'est élevée à 70 millions d'euros en 2012 et 2013. Elle était estimée à 80 millions d'euros pour 2014 205 ( * ) avec un passage du taux réduit de TVA de 7 % à 5 % (alors qu'a finalement été retenu le taux de 5,5 %), ce qui traduit une relative stabilité.

B. LA NOUVELLE GÉOGRAPHIE PRIORITAIRE DE LA POLITIQUE DE LA VILLE

La loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine a consacré une nouvelle géographie prioritaire, plus resserrée, pour la mise en oeuvre de la politique de la ville.

Les nouveaux « quartiers prioritaires de la politique de la ville » ont vocation à remplacer les 751 zones urbaines sensibles (ZUS), les 416 zones de redynamisation urbaine (ZRU) et les 100 zones franches urbaines (ZFU) ainsi que les 2 492 quartiers ciblés par des contrats urbains de cohésion sociale (CUCS).

En vertu de l'article 6 de la loi n° 2003-710 du 1 er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, les « quartiers ANRU » recouvraient « les quartiers classés en ZUS et, à titre exceptionnel, après avis conforme du maire de la commune ou du président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent et accord du ministre chargé de la ville et du ministre chargé du logement, ceux présentant des caractéristiques économiques et sociales analogues. »

Les nouveaux contrats de ville , élaborés à l'échelle intercommunale, doivent constituer le cadre de mise en oeuvre de la politique de la ville. Ils doivent également fixer les objectifs et le cadre pour la passation des conventions pluriannuelles conclues avec l'agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) dans le cadre de la réalisation du nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU) pour la période 2014-2024.

Le 17 juin 2014, lors des journées nationales d'échanges de la rénovation urbaine, Najat Vallaud-Belkacem, ministre des droits des femmes, de la ville, de la jeunesse et des sports, a dévoilé les 1 300 quartiers prioritaires de la politique de la ville identifiés en métropole sur le fondement du seul critère du revenu des habitants et selon la technique du « carroyage » 206 ( * ) . Cette nouvelle carte de la politique de la ville fait désormais l'objet de discussions avec les collectivités locales afin de définir précisément les frontières de ces nouveaux quartiers.

Les nouvelles zones d'intervention de l'ANRU pourront, dès lors, être déterminées pour la mise en oeuvre du NPNRU, pour lequel l'agence dispose d'un financement de 5 milliards d'euros. Comme prévu dans la loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, il appartient désormais à l'ANRU d'identifier les 200 quartiers « coeur de cible » qui présentent les « dysfonctionnements urbains les plus importants » et qui bénéficieront d'environ 4 des 5 milliards d'euros prévus. D'après l'étude d'impact du projet de loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, le reste de l'enveloppe serait consacré aux quartiers ultramarins présentant « les plus forts enjeux » et aux projets des autres quartiers prioritaires de la politique de la ville.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Sur proposition du Gouvernement et avec l'avis favorable de sa commission des finances, l'Assemblée nationale a introduit le présent article additionnel visant à maintenir l'application du taux réduit de TVA à 5,5 % pour les projets de constructions de logements en accession sociale à la propriété réalisés dans les quartiers couverts par une convention ANRU qui arriverait à échéance en 2014 ou entièrement situés à moins de 300 mètres de la limite de ces quartiers .

En effet, compte tenu de la mise en oeuvre de la nouvelle politique de la ville, et notamment de la détermination à venir de nouveaux « quartiers ANRU », le présent article vise à sécuriser les opérations susceptibles d'être réalisées dans les zones ANRU jusqu'à présent définies pour la mise en oeuvre du programme national pour la rénovation urbaine (PNRU).

Le dispositif prévoit que le taux réduit de TVA resterait ainsi applicable dans ces quartiers :

- aux opérations pour lesquelles la demande de permis de construire serait déposée avant le 31 décembre 2015 ;

- aux opérations réalisées en application d'un traité de concession d'aménagement signé avant cette même date.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Comme l'a indiqué Christian Eckert, secrétaire d'État au budget, lors des débats à l'Assemblée nationale, le dispositif proposé par le présent article vise à permettre un « tuilage » pour les quartiers qui se situaient jusqu'à présent en zone ANRU et pour lesquelles les conventions de rénovation urbaine arriveraient à échéance en 2014.

Cette mesure permet, en particulier, d'offrir une période transitoire aux quartiers qui sortiront de la géographie prioritaire de la politique de la ville et qui, en vertu de l'article 13 de la loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, devront bénéficier d'un dispositif de « veille active » mis en place par l'État et les collectivités territoriales.

Votre rapporteur général ne peut qu'approuver le maintien de taux réduit de TVA pour ces opérations qui, concernant des logements en accession sociale à la propriété, favorisent la mixité sociale . Elles offrent par ailleurs la possibilité de devenir propriétaires à certains particuliers qui n'auraient pu l'être sans cette aide.

Lors de l'examen du présent projet de loi, plusieurs amendements ont été déposés afin d'étendre le bénéfice du taux réduit de TVA aux logements en accession sociale à la propriété dans les nouveaux quartiers prioritaires de la politique de la ville tels qu'issus de la loi précitée de programmation pour la ville et la cohésion urbaine. Christian Eckert, secrétaire d'État au budget, a proposé de « revenir, en projet de loi de finances, sur la question du périmètre, après y avoir travaillé afin de stabiliser la liste des quartiers prioritaires et de pouvoir mieux appréhender le coût des dispositions à prendre pour répondre à [cette] préoccupation. »

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 5 sexdecies (nouveau) - Maintien en 2014 de l'exonération de taxe d'habitation et de contribution à l'audiovisuel public pour les personnes de condition modeste âgées de plus de 60 ans ou veuves qui en bénéficiaient en 2013

Commentaire : le présent article prévoit que les contribuables de plus de 60 ans ainsi que les veuves et veufs ayant bénéficié, en 2013, d'une exonération de taxe habitation, sont exonérés, en 2014, de taxe d'habitation et de contribution à l'audiovisuel public.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA PRISE EN COMPTE DU REVENU FISCAL DE RÉFÉRENCE DANS LES ALLÈGEMENTS DE TAXE D'HABITATION ET DE CONTRIBUTION À L'AUDIOVISUEL PUBLIC

1. Les exonérations et dégrèvements de taxe d'habitation sous condition de ressources

a) Des exonérations et dégrèvements complets pour les ménages les plus fragiles

Selon le I de l'article 1414 du code général des impôts (CGI), certains ménages peuvent bénéficier d'une exonération de la taxe d'habitation (TH) afférente à leur habitation principale, à condition que leur revenu fiscal de référence (RFR) de l'année précédant celle au titre de laquelle l'imposition est établie n'excède pas un seuil fixé par la loi . Cette disposition est applicable :

- aux titulaires de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) ;

- aux « contribuables âgés de plus de 60 ans ainsi que les veuves et veufs 207 ( * ) » ;

- aux « contribuables atteints d'une infirmité ou d'une invalidité les empêchant de subvenir par leur travail aux nécessités de l'existence ».

Le bénéfice de cette exonération est accordé sous réserve que ces contribuables occupent leur résidence principale :

- soit seuls ou avec leur conjoint ;

- soit avec des personnes qui sont à leur charge 208 ( * ) .

Le IV de l'article 1414 du CGI prévoit en outre que sont dégrevés de taxe d'habitation les contribuables âgés de plus de 60 ans ainsi que les veuves et veufs qui remplissent les conditions de ressources précitées mais qui occupent leur habitation principale avec leurs enfants majeurs lorsque ceux-ci sont inscrits comme demandeurs d'emploi et ne disposent pas de ressources supérieures à un seuil fixé par l'article 1414 A du CGI (5 424 euros pour la première part de quotient familial).

Pour bénéficier des exonérations de taxe d'habitation sous condition de ressources, les seuils 209 ( * ) de RFR dépendent du nombre de parts retenu pour le calcul de l'impôt sur le revenu.

Le revenu fiscal de référence

Le RFR est familialisé et calculé par l'administration fiscale à partir du montant net des revenus et plus-values retenus pour le calcul de l'impôt sur le revenu, majoré de certains revenus exonérés ou soumis à un prélèvement obligatoire, de certains abattements et charges déductibles du revenu global.

Il est utilisé dans de nombreux dispositifs d'exonération car il est plus large que d'autres revenus utilisés dans le calcul de l'impôt et est considéré comme permettant d'apprécier de façon plus juste la capacité contributive de chaque ménage.

En 2013, sur les 3,4 millions de redevables exonérés de taxe d'habitation, la grande majorité (2,7 millions de redevables) sont des contribuables âgés de plus de 60 ans et des veufs.

Plafonds de revenus pour bénéficier (en 2014) de l'exonération de taxe d'habitation
prévue par le I de l'article 1414 du CGI

(en euros)

Si le nombre de part(s)  pour le calcul de l'impôt sur le revenu est :

Le revenu fiscal de référence qui figure sur l'avis d'impôt 2014 sur les revenus de 2013 ne doit pas être supérieur à :

Métropole

Guadeloupe, Martinique, Réunion

Guyane, Mayotte

1 part

10 633

12 582

13 156

1,25 part

12 053

14 085

14 967

1,5 part

13 472

15 588

16 777

1,75 part

14 892

17 008

18 197

2 parts

16 311

18 427

19 616

2,25 parts

17 731

19 847

21 036

2,5 parts

19 150

21 266

22 455

2,75 parts

20 570

22 686

23 875

3 parts

21 989

24 105

25 294

Supérieur à 3 parts

21 989 + 2 839 par demi-part ou 1 420 par quart de part supplémentaire

24 105 + 2 839 par demi-part ou 1 420 par quart de part supplémentaire

25 294 + 2 839 par demi-part ou 1 420 par quart de part supplémentaire

Source : www.impots.gouv.fr

b) Un plafonnement de taxe d'habitation en fonction du revenu pour les ménages modestes

Par ailleurs, l'article 1414 A du CGI prévoit que les contribuables qui ne bénéficient pas de l'exonération peuvent, sous condition de ressources, bénéficier d'un plafonnement de taxe d'habitation en fonction de leur revenu, qui prend la forme d'un dégrèvement.

Ce dégrèvement correspond à la fraction de leur cotisation qui excède 3,44 % de leur RFR diminué d'un abattement fixé par la loi.

Plafonds de revenus pour bénéficier (en 2014) du plafonnement de taxe d'habitation
prévu par l'article 1414 A du CGI

(en euros)

Si le nombre de part(s)  pour le calcul de l'impôt sur le revenu est :

Le revenu fiscal de référence qui figure sur l'avis d'impôt 2014 sur les revenus de 2013 ne doit pas être supérieur à :

-

Métropole

Guadeloupe, Martinique, Réunion

Guyane, Mayotte

1 part

25 005

30 220

33 117

1,25 part

27 926

33 426

36 323

1,5 part

30 847

36 631

39 528

1,75 part

33 146

39 687

42 734

2 parts

35 445

42 743

45 939

2,25 parts

37 744

45 042

48 869

2,50 parts

40 043

47 341

51 398

2,75 parts

42 342

49 640

53 697

3 parts

44 641

51 939

55 996

Supérieur à 3 parts

44 641 + 4 598 par demi-part supplémentaire ou 2 299 par quart de part supplémentaire

51 939 + 4 598 par demi-part supplémentaire ou 2 299 par quart de part supplémentaire

55 996 + 4 598 par demi-part supplémentaire ou 2 299 par quart de part supplémentaire

Source : www.impots.gouv.fr

2. Le dégrèvement de contribution à l'audiovisuel public sous condition de revenu

Le 2° de l'article 1605 bis du CGI prévoit un dégrèvement de la contribution à l'audiovisuel public (CAP) pour les ménages exonérés et dégrevés de taxe d'habitation en raison de la faiblesse de leur revenu.

S'agissant de la contribution à l'audiovisuel public, il s'agit d'un dégrèvement et non d'une exonération : l'État se substitue à l'assujetti et il n'en résulte aucune perte pour le bénéficiaire de la recette - en l'occurrence les sociétés de l'audiovisuel public.

À ce titre, l'État a versé 466 millions d'euros aux sociétés de l'audiovisuel public en 2013 (446 millions d'euros en 2012).

En 2011, 3,627 millions de ménages ont été dégrevés 210 ( * ) .

B. LE REVENU FISCAL DE RÉFÉRENCE A PU AUGMENTER À REVENU STABLE ET SITUATION INCHANGÉE

L'article 1417 du CGI fixe les différents seuils du revenu fiscal de référence (RFR) en-deçà desquels s'appliquent les divers allègements de taxe d'habitation (exonération ou plafonnement).

Ces seuils sont régulièrement revus à la hausse : en ce qui concerne l'exonération de taxe d'habitation prévue au I de l'article 1414 du CGI, il est prévu depuis 1997 que les seuils « sont indexés, chaque année, comme la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu ». Aussi, ces seuils ont été augmentés chaque année sauf en 2012 ; en 2013, le Gouvernement les a revalorisés de 2 % 211 ( * ) .

À l'initiative du rapporteur général de l'Assemblée nationale, la loi de finances pour 2014 212 ( * ) a prévu une revalorisation de 4 % des seuils du revenu fiscal de référence, bien au-delà de l'inflation. Cette mesure visait à éviter que des contribuables modestes non imposés à l'impôt sur le revenu grâce à la revalorisation de la décote mise en place par le Gouvernement ne perdent le bénéfice d'autres dispositifs en raison de la hausse de leur revenu fiscal de référence. En effet, ce critère est utilisé pour le déclenchement de nombreux dispositifs d'allègement.

Aussi, s'agissant de l'exonération de taxe d'habitation pour les personnes âgées de condition modeste, le seuil est passé de 10 224 euros en 2013 213 ( * ) à 10 633 euros en 2014 214 ( * ) (pour la première part du quotient familial).

Ces revalorisations des plafonds de RFR ne sont toutefois pas nécessairement suffisantes pour garantir qu'à revenu stable et à situation inchangée, le revenu fiscal de référence des ménages n'augmente pas.

Ainsi, plusieurs mesures , et notamment la suppression de la demi-part des « veuves de guerre » 215 ( * ) décidée par le précédent Gouvernement ainsi que l'intégration dans le RFR des majorations de pension et de retraite pour charges de famille 216 ( * ) (ou encore la suppression de l'exonération fiscale de la participation de l'employeur aux contrats collectifs de complémentaires santé 217 ( * ) ) entrainent une hausse « mécanique » du RFR pris en compte en 2014, à revenu stable et à situation inchangée .

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. LE MAINTIEN DE L'ALLÈGEMENT EN 2014

1. Un allègement ciblant les ménages les plus fragiles : les plus de 60 ans et les veufs ayant de faibles revenus

À l'initiative de sa commission des finances et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté le présent article additionnel, visant à maintenir, en 2014, le bénéfice de l'exonération de taxe d'habitation et du dégrèvement de CAP pour certains ménages en ayant bénéficié en 2013 afin d'éviter une hausse importante de leur imposition due au franchissement d'un seuil qui ne résulte pas nécessairement d'une augmentation de revenus.

Ainsi, le I prévoit le maintien, en 2014, de l'exonération de taxe d'habitation dont ont bénéficié en 2013 les contribuables âgés de plus de 60 ans ainsi que les veuves et veufs dont le RFR était inférieur à 10 224 euros (pour la première part), seuil prévu par l'article 1417 du code général des impôts (cf. supra ).

Seule cette catégorie de bénéficiaires est concernée par la mesure, qui correspond par exemple au cas d'une personne seule dont le RFR auquel il est fait référence passe de moins de 10 024 euros en 2013 à plus de 10 633 euros en 2014.

Aux termes du II , les contribuables exonérés de taxe d'habitation en vertu du I bénéficient également d'un dégrèvement de contribution à l'audiovisuel public en 2014.

2. Une exonération maintenue en 2014 pour 236 000 foyers

Selon les informations 218 ( * ) fournies par le Gouvernement, le présent article permettrait d'exonérer 236 000 foyers de taxe d'habitation et de contribution à l'audiovisuel public, soit une baisse de l'imposition de l'ordre de 86 millions d'euros au titre de la taxe d'habitation et de 30 millions d'euros au titre de la contribution à l'audiovisuel public.

Ainsi, le montant moyen de l'exonération de taxe d'habitation serait de l'ordre de 365 euros. Il s'agit bien d'une moyenne, le montant de l'exonération de taxe d'habitation dont bénéficiera effectivement chaque contribuable concerné variant en fonction des valeurs locatives cadastrales qui sont très hétérogènes.

S'agissant de la contribution à l'audiovisuel, on rappellera que son montant est fixé, en 2014, à 133 euros en métropole.

B. UNE PERTE DE RECETTES D'ENVIRON 48 MILLIONS D'EUROS POUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES, UN COÛT DE 69 MILLIONS D'EUROS POUR L'ÉTAT

L'exonération de taxe d'habitation pour les personnes de condition modeste en année « n » est partiellement compensée par l'État, qui verse aux collectivités territoriales une allocation compensatrice 219 ( * ) en année « n+1 ».

Ainsi, en 2012, 1,274 milliard d'euros de compensations d'exonération de taxe d'habitation ont été versées par l'État aux collectivités territoriales.

Ces allocations compensatrices ne font pas partie des « variables d'ajustement » de l'enveloppe normée des concours de l'État aux collectivités territoriales.

Les compensations d'exonération relative à la taxe d'habitation (personnes de condition modeste)

Les communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre bénéficient d'une allocation de compensation relative à l'exonération de taxe d'habitation pour les personnes de condition modeste.

Le montant de cette allocation compensatrice est calculé sur la base de taux de référence figés et ne tient donc pas compte des taux votés par les collectivités territoriales. Ainsi, la compensation est égale au produit des valeurs locatives (VL) exonérées l'année précédant l'année d'imposition (soit, pour 2014, les bases de l'année 2013) par le taux de TH voté en 1991 par la collectivité territoriale (à compter de 2011 et suite à la réforme de la taxe professionnelle, ces taux sont majorés des taux départementaux retenus pour déterminer les compensations versées en 2010 aux départements 220 ( * ) ).

Par conséquent, chaque année, pour les collectivités territoriales dont le taux de taxe d'habitation est supérieur à celui voté en 1991, une partie de la perte de recettes résultant de ces exonérations de TH n'est pas compensée par l'État .

Cette non-compensation de l'exonération de taxe d'habitation pour les personnes aux revenus modestes est égale à :

VL (habitation des personnes exonérées) x (taux de TH année n - taux de TH 1991 )

En limitant la baisse du nombre de bénéficiaires de l'exonération qui aurait résulté de la hausse « artificielle » de leur RFR , le présent article représente un coût pour l'État en 2015 et entrainera, en 2014 des moindres recettes pour les collectivités territoriales : au total, la perte de recettes pour les collectivités territoriales est estimée à - 48 millions d'euros sur la période 2014-2015 .

En effet, le présent article tend à priver les collectivités territoriales, en 2014, de 144 millions d'euros de recettes (non prévues 221 ( * ) ) correspondant au produit de taxe d'habitation qui aurait été acquitté par des ménages exonérés en 2013 mais pas en 2014 . Il s'agit d'une perte de recettes qui peut être qualifiée de « fictive » dans la mesure où le surplus de taxe d'habitation dû à la sortie de contribuables de l'exonération n'est pas pris en compte dans les prévisions relatives aux valeurs locatives sur la base desquelles les communes et EPCI votent les taux de fiscalité locale.

En 2015, les collectivités territoriales bénéficieront de 96 millions d'euros de compensation complémentaire au titre de la compensation par l'État de l'exonération prévue par la présente mesure.

Par conséquent, le présent article réduite les recettes des collectivités territoriales de 48 millions d'euros , ce qui correspond à la part des exonérations non compensée par l'État, soit :

VL (habitation des personnes exonérées en 2014 grâce à la mesure)
x
(taux de TH 2014 - taux de TH 1991 )

Le coût total du maintien de l'exonération de taxe d'habitation, pour l'État, s'élève à 39 millions d'euros ; il correspond :

- d'une part au renchérissement du coût de la compensation, en 2015, de 96 millions d'euros (cf. supra ) ;

- d'autre part, à de moindres dégrèvements, à hauteur de 57 millions d'euros en 2014 puisque des ménages qui auraient bénéficié du plafonnement de leur cotisation de taxe d'habitation en fonction du revenu (cf. supra ) seront exonérés.

Impact budgétaire de l'exonération de taxe d'habitation

(en millions d'euros)

Impacts budgétaires TH (M€)

2014

2015

Global

Impact collectivités locales

-144

96

-48

dont pertes de recettes TH 2014

-144

0

-144

dont gain sur compensation complémentaire sur TH 2014

0

96

96

Impact État

57

-96

-39

dont gain en moindre dégrèvement TH 2014

57

0

57

dont coût sur compensation complémentaire sur TH 2014

0

-96

-96

Source : direction de la législation fiscale

S'agissant du dégrèvement de contribution à l'audiovisuel public, l'État se substitue au contribuable et doit donc compenser, à l'euro près, la perte de recettes induites, soit environ 30 millions d'euros .

Le coût total de la mesure pour l'État s'élèverait donc à 69 millions d'euros .

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le maintien, en 2014, du bénéfice de l'exonération de taxe d'habitation et du dégrèvement de contribution à l'audiovisuel public pour les personnes de plus de 60 ans et les veufs répond à une double nécessité :

- redonner du pouvoir d'achat aux ménages les plus fragiles et modestes : l'allègement d'impôt ne concerne que les plus de 60 ans et les veufs dont le RFR en 2013 était inférieur à 10 224 euros pour une personne seule, soit un revenu net déclaré inférieur à environ 0,8 SMIC ;

- atténuer les effets de seuils liés à une augmentation du RFR qui ne correspond pas nécessairement à une hausse correspondante du revenu disponible.

Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale prévoit le maintien du bénéfice de l'exonération quelle que soit la cause de la hausse du RFR - et pas uniquement dans le cas où celui-ci augmente « à revenu stable et à situation inchangée » comme l'indique l'exposé sommaire de l'amendement déposé par nos collègues députés.

Néanmoins, seuls « les contribuables âgés de plus de 60 ans ainsi que les veuves et veufs » sont concernés par le maintien du bénéfice de l'exonération de taxe d'habitation et du dégrèvement de contribution à l'audiovisuel public. Or, on peut raisonnablement considérer que, pour la très grande majorité d'entre eux, la hausse du RFR n'est pas due à une augmentation de leurs revenus , mais bien plutôt à l'effet des mesures récentes - comme la suppression de la demi-part « veuves de guerre » ou la fiscalisation des majorations de pension.

Si la mesure s'applique quelle que soit la cause de la hausse du RFR, elle est également ciblée et devrait par conséquent concerner à titre principal les personnes dont le RFR a augmenté de façon « artificielle » suite aux mesures précitées.

La hausse « artificielle » du RFR de cette population fragile est également susceptible d'entrainer une augmentation de l'impôt sur le revenu qu'elle doit acquitter ; ce point est traité à l'article 1 er du présent projet de loi de finances, qui prévoit une réduction d'impôt sur le revenu des ménages dont le RFR est inférieur à 13 795 euros pour une personne seule.

Elle permet d'éviter des effets de seuils particulièrement importants et incompréhensibles pour nos concitoyens , surtout lorsqu'ils résultent d'une hausse de leur RFR qui ne s'accompagne pas d'une hausse des revenus effectivement perçus.

La solution proposée par le présent article illustre la complexité de la fiscalité ménages, qui nuit à sa lisibilité et à sa compréhension par nos concitoyens : comment expliquer qu'à revenu stable et à situation inchangée, d'aucuns devraient désormais payer la taxe d'habitation et la contribution à l'audiovisuel public, dont ils étaient jusqu'alors exonérés ?

Une telle situation serait d'autant plus anormale que la taxe d'habitation repose sur des valeurs locatives obsolètes et injustes. Une expérimentation des modalités de la révision des bases des locaux d'habitation va d'ailleurs être lancée cette année.

Comme l'a indiqué le secrétaire d'État chargé du budget, Christian Eckert, « il est souhaitable de travailler, d'ici la loi de finances initiale, à une mesure plus durable que la simple prolongation pendant un an d'une exonération et d'un dégrèvement 222 ( * ) ».

Aussi, dans le prolongement des travaux 223 ( * ) conduits par Dominique Lefebvre et François Auvigne dans le cadre du groupe de travail sur la fiscalité des ménages, un réaménagement des dispositifs fiscaux en bas de barème, qui génèrent d'importants effets de seuil, est indispensable .

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 5 septdecies (nouveau) - Rapport sur la création d'un observatoire des contreparties

Commentaire : le présent article vise à prévoir la remise par le Gouvernement d'un rapport au Parlement sur la création d'un observatoire des contreparties du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi et du pacte de responsabilité.

I. LE DROIT EXISTANT

Inspiré par le rapport de Louis Gallois « Pacte pour la compétitivité de l'industrie française », le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) a été instauré par l'article 66 de la loi du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012, codifié à l'article 244 quater C du code général des impôts.

Ce crédit d'impôt, d'un montant égal à 6 % (4 % en 2014) des rémunérations brutes versées par l'entreprise et inférieures à 2,5 SMIC, a vocation, en abaissant le coût du travail, à redonner aux entreprises des marges financières leur permettant d'investir et d'embaucher . Ces objectifs sont clairement affirmés par le texte législatif qui précise que le CICE a « pour objet le financement de l'amélioration de leur compétitivité à travers notamment des efforts en matière d'investissement, de recherche, d'innovation, de formation, de recrutement, de prospection de nouveaux marchés, de transition écologique et énergétique et de reconstitution de leur fonds de roulement ». Ces objectifs avaient notamment été précisés lors de la discussion parlementaire par un amendement présenté par notre collègue député Roger-Gérard Schwartzenberg en première lecture à l'Assemblée nationale. L'article 244 quater C prévoit également que « le crédit d'impôt ne peut ni financer une hausse de la part des bénéfices distribués, ni augmenter les rémunérations des personnes exerçant des fonctions de direction dans l'entreprise ».

Dans ce cadre, il est prévu que « l'entreprise retrace dans ses comptes annuels l'utilisation du crédit d'impôt conformément [à ces] objectifs ».

Toutefois, l'instruction fiscale du 26 novembre 2013 a précisé que ces objectifs ne formaient pas des conditions d'obtention du CICE ; son paragraphe 230 indique ainsi que « ces dispositions doivent s'entendre non comme des conditions posées au bénéfice du crédit d'impôt, mais comme des éléments de cadrage permettant aux partenaires sociaux (...) d'apprécier si l'utilisation du crédit d'impôt permet effectivement à celui-ci de concourir à l'amélioration de la compétitivité des entreprises . Ainsi, ces informations correspondent à une obligation de transparence, mais ne conditionnent pas l'attribution du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi » 224 ( * ) .

Cette précision de l'instruction reprend l'esprit du législateur. En réponse à plusieurs orateurs qui s'interrogeaient sur la présence ou non de contreparties, Christian Eckert, alors rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, avait en effet indiqué en séance qu'« il n'y aura pas de conditionnalité (...). Toutefois, des critères sont posés. Il devra, ainsi, y avoir de la transparence : le comité d'entreprise sera, en effet, informé, car l'entreprise retracera dans ses comptes ce qu'elle aura fait du crédit d'impôt. Un bilan sera dressé à tous les niveaux » 225 ( * ) .

Ainsi, les comités d'entreprise sont informés de l'utilisation du CICE , sur la base du suivi spécifique qui en est fait dans les comptes. Au niveau national, un comité de suivi est prévu par l'article 66 de la loi de finances rectificative pour 2012, placé auprès du Premier ministre et composé pour moitié de représentants des partenaires sociaux et pour moitié de représentants des administrations compétentes. Présidé par Jean Pisani-Ferry, commissaire général à la stratégie et à la prospective, ce comité de suivi est chargé de réaliser un « suivi de la mise en oeuvre et une évaluation du CICE » ; il établit un rapport annuel, en amont du projet de loi de finances . Le premier rapport du comité de suivi a été remis le 10 octobre 2013.

S'agissant du pacte de responsabilité et des nouveaux allègements de charges qu'il prévoit, son annonce, le 14 janvier dernier par le Président de la République, s'accompagnait de celle d'un « observatoire des contreparties », qui devait être présidé par le Premier Ministre et associer partenaires sociaux et parlementaires. Il s'agissait de vérifier, à mesure de la mise en place des allègements, que leurs objectifs étaient tenus.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Roger-Gérard Schwartzenberg et plusieurs de ses collègues du groupe radical, républicain, démocrate et progressiste, prévoit que le Gouvernement remet au Parlement un rapport sur la création d'un « observatoire des contreparties » qui aurait pour mission d'« évaluer précisément » le « dispositif d'ensemble » composé du CICE et du pacte de responsabilité, pour « suivre l'utilisation par les entreprises des allègements de charges consentis ».

L'amendement portant article additionnel avait reçu un avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement sous réserve de l'adoption d'un sous-amendement du Gouvernement qui reporte du 1 er novembre 2014 au 1 er mars 2015 la date limite de remise du rapport.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La création du CICE s'est accompagnée de celle d'un comité de suivi , placé auprès du Premier ministre. Ce comité a remis, dès 2013 - année de démarrage du CICE avec uniquement le préfinancement de la créance -, un rapport de suivi utile et éclairant , en particulier sur la répartition sectorielle du bénéfice du crédit d'impôt. Le comité de suivi a poursuivi ses travaux en demandant aux entreprises, en lien avec l'INSEE dans le cadre de la rédaction de sa note de conjoncture, l'utilisation qu'elles prévoient de leur CICE .

L'utilisation concrète du gain financier procuré par le CICE et les allègements de charges contenus dans le pacte ne peut être évaluée finement qu' au niveau de chaque entreprise : selon la situation de chacune, il permettra soit de restaurer une situation financière difficile, soit de procéder à de nouveaux investissements, soit de faciliter un programme d'embauche, etc. Le véritable contrôle du CICE et des effets des allègements de charges prévus par le pacte ne pourra être réalisé que par le dialogue social au sein de chaque entreprise .

En outre, les effets respectifs du CICE et des allègements, dont les entrées en vigueur à plein régime seront concomitantes en 2015, seront difficiles à dissocier en termes d'analyse économique et de suivi de l'utilisation du gain financier ainsi procuré aux entreprises.

En conséquence, votre commission des finances a adopté, à l'initiative de votre rapporteur général, un amendement visant à remplacer la demande de rapport en vue de la création d'un nouvel observatoire par un élargissement immédiat des compétences et des missions du comité de suivi existant , qui serait également chargé d'évaluer les effets des allègements de charges sociales prévues dans le cadre du pacte de responsabilité. Cet amendement permet non seulement d' unifier l'analyse économique qui sera faite du dispositif d'ensemble du pacte de responsabilité et du CICE, mais également d' éviter l'éventuelle création d'une nouvelle structure coûteuse , dans un contexte budgétaire contraint.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 5 octodecies (nouveau) (Art. L. 3335-3 du code général des collectivités territoriales) - Fonds de solidarité en faveur des départements

Commentaire : le présent article vise à corriger une incohérence dans le fonds de solidarité en faveur des départements.

I. LE DROIT EXISTANT

Afin de répondre aux difficultés financières des départements, qui résultent notamment du financement des allocations individuelles de solidarité, la loi de finances pour 2014 226 ( * ) a prévu (article 77) la possibilité d'augmenter leurs ressources fiscales à travers un relèvement du taux plafond des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) perçus par les départements de 3,80 % à 4,50 %.

Cette ressource étant très inéquitablement répartie entre départements, elle a également prévu (article 78) la création d'un deuxième fonds 227 ( * ) de péréquation des DMTO pour l'année 2014, le « fonds de solidarité en faveur des départements » (article L. 3335-3 du code général des collectivités territoriales). Ce fonds est alimenté par un prélèvement correspondant à 0,35 % de la base des DTMO du département, ce qui correspond à la moitié de la recette nouvelle d'un département décidant de porter son taux au maximum 228 ( * ) .

Il y a donc un parallélisme évident entre, d'une part, la possibilité de relever le taux des DMTO perçus par le département, et, d'autre part, le prélèvement opéré au titre de ce nouveau fonds de péréquation .

Pourtant, le dispositif adopté par l'Assemblée nationale en novembre dernier - sur lequel ni votre commission des finances, ni le Sénat ne s'étaient prononcés du fait du rejet de la première partie du projet de loi de finances - comportait une incohérence s'agissant de l'assiette prise en compte :

- dans le cas du relèvement du plafond du taux, il s'agit du droit d'enregistrement prévu à l'article 683 du code général des impôts (CGI), dont le taux est fixé conformément à l'article 1594 D du même code ;

- dans le cas du prélèvement au titre du fonds de péréquation, il s'agit de la taxe de publicité foncière et des droits d'enregistrement perçus par les départements en application des articles 1594 A et 1595 du code général des impôts.

Si le périmètre de l'article 683 correspond bien à celui de l'article 1594 A, en revanche, l'article 1595 concerne une taxe additionnelle aux DMTO : le champ du prélèvement est donc plus large que celui du relèvement du plafond .

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative du Gouvernement et avec l'avis favorable, à titre personnel, de sa rapporteure générale, l'Assemblée nationale a adopté le présent article, qui tend à corriger cette incohérence entre les deux assiettes.

Il modifie l'article L. 3335-3 du code général des collectivités territoriales, en remplaçant la référence aux articles 1594 A et 1595 du CGI par une référence aux articles 682 et 683 du même code.

L'article 683 correspond, comme on l'a vu précédemment, au périmètre de l'article 1594 A ; quant à l'article 682, il concerne les mutations ne donnant pas lieu à un acte, mais soumises à des droits d'enregistrement au même taux. Le dispositif introduit aboutit donc bien à un périmètre identique entre le relèvement du taux et le prélèvement au titre du fonds de péréquation.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Ce dispositif corrige une incohérence dans le dispositif voté en loi de finances pour 2014.

Il assure également, selon les propos tenus devant l'Assemblée par Christian Eckert, secrétaire d'État au budget, que les montants effectivement perçus par les départements correspondront aux simulations qui avaient été communiquées au Parlement à l'automne dernier.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 6 (supprimé) - Stabilisation du montant des aides personnelles au logement

Commentaire : le présent article propose de maintenir au niveau de 2013 le montant de l'aide personnalisée au logement (APL) et de l'allocation de logement à caractère social (ALS) jusqu'au 1 er octobre 2015.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE RÉGIME DES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT

1. Définition

Le terme générique d'aides personnelles au logement regroupe trois types de prestations servies, sous conditions de ressources, aux ménages modestes :

- l'aide personnalisée au logement (APL) , versée aux occupants de logements dits conventionnés ;

- l'allocation de logement à caractère familial (ALF) , versée aux personnes qui n'entrent pas dans le champ de l'APL et qui ont généralement une charge de famille ;

- l'allocation de logement à caractère social (ALS) , servie, sous conditions de ressources, à ceux qui ne perçoivent ni l'APL ni l'ALF.

Comme l'indique l'évaluation préalable de l'article, ces aides ont pour « objectif de favoriser l'accès à un logement des ménages aux ressources modestes et leur maintien dans le logement, en limitant le taux d'effort net (c'est-à-dire après aide) de ces ménages . »

Le calcul du montant de la prestation varie selon plusieurs paramètres : la zone géographique dans laquelle le logement se situe, les ressources et la charge de famille du bénéficiaire ainsi que le montant du loyer ou de la mensualité de remboursement.

Les aides au logement peuvent être versées à des locataires ou des propriétaires, la première catégorie étant largement majoritaire (92 % au 31 décembre 2012, y compris les bénéficiaires vivant dans des foyers).

2. Les modalités d'indexation

Depuis l'adoption de l'article 26 de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale, le montant de ces trois aides fait l'objet d' une indexation sur l'évolution de l'indice de référence des loyers (IRL) tel que défini à l'article 17-1 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 229 ( * ) . Cette indexation est prévue à l'article L. 351-3 du code de la construction et de l'habitation pour l'APL, aux articles L. 542-5 et L. 755-21 du code de la sécurité sociale pour l'ALF et à l'article L. 831-4 du code de la sécurité sociale pour l'ALS.

La révision des prestations s'effectue chaque année et s'applique aux paramètres suivants : les plafonds de loyers, les plafonds des charges de remboursement de contrats de prêts dont la signature est postérieure à la date de révision du barème, le montant forfaitaire des charges, les équivalences de loyer et de charges locatives ainsi que, depuis le 1 er janvier 2010, le terme constant de la participation personnelle du ménage. Il en est également de même des planchers de ressources pris en compte pour le calcul des aides au logement versées aux étudiants depuis le 1 er janvier 2009 230 ( * ) .

Jusqu'à l'adoption de l'article 121 de la loi de finances pour 2014 231 ( * ) et de l'article 77 de la loi n° 2013-1203 de financement de la sécurité sociale pour 2014 du 24 décembre 2013, la revalorisation s'effectuait au 1 er janvier de chaque année.

Dans le projet de loi de finances pour 2014, le Gouvernement avait proposé de suspendre l'indexation sur l'indice de référence des loyers pour cette année. Il en serait résulté une stabilisation des prestations servies au titre des trois aides au niveau de 2013, à conditions inchangées pour les foyers concernés. Toutefois, à la suite de l'examen parlementaire des deux textes précités, la revalorisation annuelle des aides au logement a finalement été décalée au 1 er octobre . Selon les estimations présentées lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2014, le gel des aides au logement pour 9 mois a engendré une économie de l'ordre de 75 millions d'euros pour l'État.

3. Le financement

Le financement de l'APL et de l'ALS est assuré par le Fonds national d'aide au logement (FNAL) dont la subvention d'équilibre est issue du budget de l'État, au titre du programme 109 « Aide à l'accès au logement » de la mission « Égalité des territoire, logement et ville ». L'ALF est financée sur les crédits du Fonds national des prestations familiales (FNPF).

En 2013, le financement de ces trois aides atteint 17,562 milliards d'euros 232 ( * ) .

Financement des aides personnelles au logement en 2013

En millions d'euros

En %

ALF

Régimes sociaux

4 369

24,88

APL + ALS

FNAL

13 193

75,12

dont part employeurs ALS

2 677

15,2

dont part prélèvement de solidarité sur les revenus du patrimoine et les produits de placement

546

3,1

dont participation d'Action Logement

400

2,3

dont part financement régimes sociaux APL

4 426

25,2

dont part financement État APL et ALS

5 144

29,3

Total

17 562

100,0

Source : évaluation préalable du présent article

Le montant des prestations versées n'a cessé d'augmenter depuis plus de 10 ans , à l'exception de celles versées au titre de l'accession à la propriété. Il a ainsi connu une hausse de 25 % entre 2003 et 2012.

Montant des prestations versées au titre des trois aides personnelles au logement

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Foyers

0,935

0,975

0,943

0,980

0,993

1,038

1,076

1,113

1,170

1,202

Location hors foyers

11,131

11,608

11,715

12,056

12,232

13,139

13,535

13,867

14,246

14,601

Total location

12,066

12,583

12,658

13,036

13,225

14,177

14,611

14,980

15,416

15,803

Accession

1,362

1,002

1,146

1,106

1,016

1,020

1,004

0,948

0,941

0,927

TOTAL

13,428

13,585

13,804

14,142

14,241

15,197

15,615

15,928

16,357

16,730

Source : réponses au questionnaire budgétaire pour le PLF 2014

B. DES AIDES QUI BÉNÉFICIENT AUX FOYERS LES PLUS MODESTES

Les aides personnelles au logement comptent 6,421 millions de bénéficiaires au 31 décembre 2012, ainsi répartis :


Source : commission des finances d'après les réponses au questionnaire budgétaire pour le PLF 2014

Selon une note de synthèse publiée dans la revue « Politiques sociales et familiales » en décembre 2013 233 ( * ) , ces prestations couvrent environ 13 millions de personnes, compte tenu des conjoints et des personnes à charge dans les foyers concernés. Plus de la moitié des bénéficiaires en métropole sont toutefois des personnes isolées sans enfants à charge.

Ces prestations représentent un montant mensuel moyen de 223 euros (272 euros pour l'ALF, par nature plus élevé compte tenu de son caractère familial, 232 euros pour l'APL et 185 euros pour l'ALS).

D'après le rapport de mai 2012 sur l'évaluation des aides personnelles au logement de l'inspection générale des affaires sociales et de la mission nationale de contrôle et d'audit des organismes de sécurité sociale, le revenu faisant sortir du bénéfice de l'aide, est en moyenne proche du SMIC pour une personne isolée, et de deux SMIC pour un couple avec deux enfants. Il varie toutefois selon d'autres paramètres, notamment la zone géographique.

Ce rapport, qui se fonde sur des chiffres au 31 décembre 2010, dresse également le constat selon lequel « les aides personnelles bénéficient de fait, majoritairement , s'agissant des locataires, à des ménages dont les ressources sont inférieures au seuil de pauvreté , pour plus de 60 % des allocataires sans enfant, et plus de 50 % des allocataires avec enfants » (hors foyers et étudiants). En outre, seuls 33,7 % des allocataires ont un emploi.

702 000 étudiants bénéficiaient des aides au logement au 31 décembre 2012, dont 226 000 boursiers. Ce chiffre correspond à environ 30 % du nombre total d'étudiants à la même date.

Les aides au logement ont un impact direct sur le taux d'effort 234 ( * ) des ménages concernés qui pourtant reste souvent élevé.

Exemples d'évolution du taux d'effort pour une location en zone 2, soit une agglomération hors Ile-de-France de plus de 100 000 habitants 235 ( * ) :

Paramètres et conventions retenus :

- tous les calculs sont faits au 1 er juillet de l'année considérée (sauf pour l'année 2005, le calcul est fait au 1 er septembre, date d'actualisation des barèmes) ;

- les loyers progressent jusqu'en 2006 comme l'indice du coût de la construction (ICC moyen du quatrième trimestre précédent) et depuis 2007, comme l'indice de référence des loyers connu au 1 er janvier de l'année n (soit celui du deuxième trimestre de l'année n-1).

Les charges évoluent comme l'indice annuel moyen des prix à la consommation (hors tabac).

Les ménages considérés disposent d'un seul revenu qui évolue chaque année comme le salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC). Pour calculer le taux d'effort de l'année n, les conventions sont les suivantes :

(Loyer ou mensualité) n = (Loyer) n-1 X (ICC ou IRL) n-1

(Charges) n = (Charges) n-1 X (Indice prix) n-1 / (Indice prix) n-2

Revenu pour le calcul de (aide) n = :

Jusqu'en 2008, nombre de SMIC pris en compte n-1

Depuis 2009, nombre de SMIC pris en compte n-2

(Taux d'effort) n = ( Loyer ou mensualité) n + (Charges) n - (aide) n

nombre de SMIC pris en compte n

- Une personne isolée sans charge de famille, disposant d'un revenu équivalent au SMIC :

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Loyer (en euros)

221,76

228,33

239,31

245,15

251,96

258,92

265,08

268,55

270,08

274,76

Charges estimées
(en euros)

71,71

73,07

74,27

75,60

76,88

78,01

80,19

80,24

81,41

83,08

Montant d'ALS ou d'APL (en euros)*

48,02

45,91

43,89

42,16

40,48

40,85

49,56

39,95

41,69

45,96

Taux d'effort

26,6 %

27,0 %

28,1 %

28,3 %

28,7 %

28,5 %

28,1 %

29,3 %

28,9 %

28,4 %

*montant APL location = montant ALS location

- Un couple monoactif ayant deux enfants et un revenu équivalent à deux SMIC

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Loyer (en euros)

349,89

360,25

377,58

386,79

397,54

408,52

418,24

423,72

426,13

433,51

Charges estimées
(en euros)

104,16

106,13

107,87

109,80

111,67

113,30

116,46

116,54

118,23

120,66

Montant d'ALF ou d'APL (en euros)*

29,05

24,97

0,00

0,00

0,00

0,00

27,54

0,00

15,13

19,54

Taux d'effort

23,0%

23,4%

25,3%

25,2%

25,3%

25,1%

24,1%

25,6%

24,7%

24,3%

*montant APL location = montant ALF location

- Un couple monoactif avec trois enfants et un revenu de 2,5 SMIC

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Loyer (en euros)

394,34

406,01

425,54

435,93

448,04

460,41

471,37

477,54

480,27

488,57

Charges estimées
(en euros)

120,39

122,67

124,68

126,91

129,07

130,96

134,62

134,71

136,67

139,47

Montant d'ALF ou d'APL* (en euros)

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

16,85

0,00

0,00

0,00

Taux d'effort

22,3%

22,4%

23,0%

22,9%

23,0%

22,8%

22,4%

23,2%

23,0%

22,9%

*montant APL location = montant ALF location

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Afin de participer à la maîtrise des dépenses publiques, le présent article prévoit de suspendre l'application de l'indexation des paramètres des APL et des ALS en principe prévue au 1 er octobre 2014.

Par parallélisme, le I de l'article 9 du projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2014 prévoit que les paramètres de calcul de l'ALF ne seront pas non plus révisés au 1 er octobre prochain.

Selon l'évaluation préalable du présent article, l'économie réalisée pour l'APL et l'ALS s'élèverait à 24 millions d'euros pour 2014, soit 18 millions d'euros pour l'État et 6 millions d'euros pour la branche famille de la sécurité sociale.

En année pleine , la stabilisation du montant des trois types d'aides personnelles aux logements représenterait, une économie de 132 millions d'euros répartis entre l'État (72 millions d'euros) et la branche famille de la sécurité sociale (25 millions d'euros au titre de sa contribution au financement des APL et ALS et 35 millions d'euros pour les ALF).

Ces estimations reposent sur l'hypothèse d'une évolution prévisionnelle de l'IRL de 0,73 %, soit la valeur estimative pour le deuxième trimestre 2014 en principe retenue pour la revalorisation des paramètres des aides au logement au 1 er octobre.

L'impact pour les bénéficiaires serait restreint puisque l'absence d'indexation correspondrait à environ 20 euros par an et par ménage bénéficiaire, soit moins de deux euros par mois.

III. LA SUPPRESSION DE L'ARTICLE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Suite au dépôt de neufs amendements identiques par la commission des finances ainsi que par des députés de différents groupes politiques, l'Assemblée nationale a supprimé le présent article, le Gouvernement s'en étant remis à la sagesse de l'Assemblée.

Dans son rapport, Valérie Rabault, rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, estime notamment qu'avec le présent article, le Gouvernement « remet en question l'accord obtenu lors de la discussion budgétaire de l'automne dernier » et regrette qu'il « tente de geler à nouveau des prestations qui bénéficient pour 81 % de leur montant à des personnes dont les ressources sont inférieures au SMIC ».

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Tout en partageant le souci du Gouvernement de maîtriser la dépense publique, votre rapporteur général soutient la suppression de cet article. Il considère, en effet, que les aides au logement participent à l'effort de redistribution en profitant , comme cela a précédemment été indiqué, aux ménages les plus modestes particulièrement touchés par la crise économique qui frappe notre pays et confrontés à un coût élevé du logement.

Déjà, lors de l'examen de l'article 64 du PLF 2014, devenu l'article 121 de la loi de finances pour 2014, François Rebsamen, alors rapporteur spécial de la mission « Égalité des territoires, logement et ville », avait regretté la désindexation de ces prestations servies à des foyers modestes pour lesquels le logement constitue un poste de dépense considérable.

Dans un premier temps, la commission des finances avait réservé sa position sur l'article lors de l'examen du rapport sur la mission « Égalité des territoires, logement et ville » à laquelle il était rattaché, afin de connaître la position de l'Assemblée nationale qui ne s'était pas encore prononcée. Elle a ensuite confirmé la suppression de l'article lors de la réunion portant examen définitif de l'équilibre, des missions, des budgets annexes, des comptes spéciaux et des articles rattachés de la seconde partie.

En outre, ces ménages ont déjà participé à l'effort de redressement des comptes publics avec le décalage du 1 er janvier au 1 er octobre de l'actualisation des paramètres de calcul de ces aides pour l'année 2014.

En tout état de cause, l'absence de revalorisation au 1 er octobre prochain aurait conduit à une stabilisation du montant des APL pour une période particulièrement longue puisque la dernière date du 1 er janvier 2013 (IRL de 2,15 %) et que la prochaine n'aurait lieu, sans nouveau gel, que le 1 er octobre 2015.

Enfin, la suppression de cet article ne remet pas en cause les grandes lignes de l'équilibre financier proposé par la loi de finances rectificative puisque l'économie attendue sur l'année 2014 n'excédait pas 18 millions d'euros pour l'État. Il convient de noter que la suppression du présent article par l'Assemblée nationale a conduit le Gouvernement à demander une seconde délibération de l'article 4 du présent projet de loi de finances, pour compenser la perte d'économie induite par des annulations de crédits complémentaires portant sur la quasi-totalité des missions.

Décision de votre commission : votre commission vous propose de confirmer la suppression de cet article.

ARTICLE 7 (nouveau) (Art. L. 5423-8, L. 5423-9 et L. 5423-11 du code du travail et art. L. 742-6 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Modification du champ des bénéficiaires de l'allocation temporaire d'attente

Commentaire : le présent article vise à modifier le champ des bénéficiaires de l'allocation temporaire d'attente versée aux demandeurs d'asile.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UNE ALLOCATION DESTINÉE AUX DEMANDEURS D'ASILE

Créée par l' article 154 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 , l'allocation temporaire d'attente (ATA) a remplacé l' allocation d'insertion , créée en 1984 au bénéfice d'un public plus large comprenant notamment certains demandeurs d'emploi.

Codifiée aux articles L. 5423-8 à L. 5423-14 du code du travail, elle est versée aux demandeurs d'asile, sous conditions d'âge et de ressources . Elle est également versée, plus marginalement, aux apatrides, aux étrangers bénéficiant de la protection temporaire ou subsidiaire, ainsi qu'à des personnes en attente de réinsertion (anciens détenus et salariés expatriés). Elle est versée aux demandeurs d'asile qui n'ont pas obtenu de places en centre d'accueil des demandeurs d'asile (CADA).

Les décrets d'application 236 ( * ) ont précisé les conditions d'application de l'ATA :

• seuls les demandeurs d'asile majeurs peuvent en bénéficier.

• les bénéficiaires doivent justifier de ressources inférieures au montant « socle » du revenu de solidarité active , soit 499,31 euros pour un adulte seul au 1 er janvier 2014.

• les demandeurs d'asile ont droit à l'allocation temporaire d'attente jusqu'à ce que la décision d'acceptation et de rejet de leur demande soit rendue définitive .

B. UNE DÉPENSE DONT LA DYNAMIQUE N'EST PAS MAÎTRISÉE

Depuis 2008, les dépenses au titre de l'allocation temporaire d'attente ont augmenté d'une manière importante : elles sont passées de 47 millions d'euros en 2008 à près de 150 millions d'euros en 2013 , soit une hausse d'environ 320 % en 5 ans . En outre, la consommation des crédits est systématiquement supérieure aux prévisions de la loi de finances initiale , comme le montre le tableau ci-après.

Dotations initiales et consommation de l'ATA depuis 2008

(en millions d'euros)

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Loi de finances initiale

28,0

30,0

53,0

54,0

89,7

140,0

Consommation

47,5

68,4

105,0

157,8

149,8

149,2

Écart constaté

19,5

38,4

52,0

103,8

60,1

9,2

Charges constatées sur l'exercice et reportées sur l'exercice suivant
(dette de l'État à l'égard de Pôle emploi)

-

-

-

-

14,6 (1)

41,7 (2)

(1) Reportés sur 2013

(2) Reportés sur 2014

Source : Commission des finances, d'après les rapports annuels de performances

En 2013, l'écart de consommation par rapport à la dotation initiale est certes limité à 9,2 millions d'euros, mais il masque un report de charges , sous la forme d'une dette de l'État vis-à-vis de Pôle emploi, chargé du versement de l'ATA, d'un montant de 41,7 millions d'euros , soit environ un trimestre complet de prestations au regard de la dépense actuelle. Au total, la dépense d'ATA constatée en 2013 est donc d'environ 190 millions d'euros.

Cette augmentation de la dépense, non anticipée, s'explique par trois phénomènes parallèles , qui ont été exposés notamment par notre collègue Roger Karoutchi, rapporteur spécial de la mission « Immigration, asile et intégration », dans son rapport de contrôle budgétaire sur l'allocation temporaire d'attente de 2013 237 ( * ) :

- l'augmentation exponentielle du nombre de demandeurs d'asile . Ainsi le nombre de demandeurs d'asile est passé de 47 687 personnes en 2009 à 66 262 en 2013 (+ 38,9 %). Le nombre de bénéficiaires de l'ATA est, de façon symétrique, passée d'environ 18 000 en 2008 à plus de 36 000 en 2013.

- l'allongement de la durée de versement du fait de l'allongement de celle des procédures d'examen des demandes d'asile . Les instances chargées de l'instruction des demandes d'asile (Office français de protection des réfugiés et apatrides [OFPRA] en première instance et Cour nationale du droit d'asile [CNDA] en appel) n'ayant pas su répondre à cet afflux, les délais d'examen se sont considérablement allongés , pour atteindre 205 jours devant l'OFPRA (contre 118 jours en 2009) et 247 jours devant la CNDA. Dès lors, la durée moyenne de versement de l'ATA a augmenté et s'établit aujourd'hui à près d'une année (344 jours en 2013) .

- les décisions de justice ayant élargi le champ des bénéficiaires de l'ATA . Ces décisions n'ont jusqu'alors été traduites ni dans la loi, ni dans les textes réglementaires d'application mais sont progressivement appliquées par les services instructeurs de Pôle emploi. Il s'agit en particulier de trois décisions du Conseil d'État :

• la décision n° 300636 du 16 juin 2008 rendant éligibles à l'ATA les demandeurs d'asile placés en procédure prioritaire car originaires d'un pays considéré comme sûr ;

• la décision n° 335924 du 7 avril 2011 , qui a élargi le bénéfice de l'ATA aux étrangers ayant formulé une demande de réexamen de leur demande ;

• la décision également n° 335924 du 17 avril 2013 après réponse de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) à une question préjudicielle, qui ouvre le droit à l'ATA aux demandeurs d'asile en France dont l'admission temporaire au séjour a été refusée, soit qu'il s'agisse d'un cas de fraude ou de menace à l'ordre public, soit que la demande d'asile relève d'un autre État membre de l'Union européenne en application du règlement CE 343/2003 du Conseil du 18 février 2003 (dit règlement « Dublin »).

Ces décisions ont eu un impact important sur le volume des bénéficiaires. Comme l'a souligné Roger Karoutchi dans son rapport précité, « ces deux décisions ont ainsi eu pour conséquence d' ouvrir le droit à l'ATA pour respectivement environ 4 800 et 5 000 personnes par an ».

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article vise à modifier le champ des personnes bénéficiaires de l'ATA afin, à la fois, de tirer les conséquences des décisions de justice précitées pour l'élargir, et de restreindre le versement de l'ATA pour des situations jugées abusives .

Ainsi, le présent article modifie, dans ses alinéas 2 à 6, l'article L. 5423-8 du code du travail. Il ajoute un 1° bis à la liste des bénéficiaires et prévoit ainsi, conformément à la décision du 17 avril 2013 du Conseil d'État, que les demandeurs d'asile dont la demande relève de la compétence d'un autre État membre de l'Union européenne ( demandeurs dits « dublinés » ) bénéficient de l'ATA jusqu'à leur transfert effectif dans ce pays. Il procède également à des modifications rédactionnelles au sein de cet article L. 5423-8.

Par ailleurs, l'alinéa 7 du présent article abroge le 1° de l'article L. 5423-9 du code du travail , qui avait été introduit par l'article 156 de la loi n° 2008-1425 de finances pour 2009 pour exclure les demandes de réexamen, sauf cas humanitaires. Il nécessitait une mesure réglementaire qui n'a jamais été prise, si bien que l'exclusion des demandeurs en réexamen, prévue par la circulaire de 2009, a été censurée par le Conseil d'État dans sa décision de 2011 ; ainsi, aujourd'hui, les étrangers ayant sollicité une demande de réexamen bénéficient de l'ATA jusqu'à la décision de l'OFPRA (pour ceux en procédure prioritaire) ou de la CNDA.

Enfin, le présent article re-rédige l'article L. 5423-11 du code du travail , en y apportant les principales modifications suivantes :

• Il intègre dans le champ des personnes bénéficiaires les demandeurs d'asile dont la demande fait l'objet d'une procédure prioritaire , en particulier lorsqu'il s'agit de ressortissants de pays d'origine considérés comme sûrs (alinéa 11). Il s'agit de l'application de la décision précitée du Conseil d'État de 2008.

• Il précise que les demandeurs d'asile « dublinés », dont la demande relève d'un autre État membre, bénéficient de l'ATA en France jusqu'à la date de leur départ volontaire ou de leur transfert effectif dans cet État membre . Cette précision découle de la combinaison de l'alinéa 12 et des alinéas 20 et 21 du présent article, ces derniers effectuant la coordination nécessaire au sein de l'article L. 742-6 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA).

• Il permet de refuser ou de suspendre le versement de l'ATA dans trois situations : la situation de fuite , en particulier en cas de non respect de l'obligation de se présenter aux autorités (alinéa 14) ; la dissimulation des ressources financières (alinéa 15) ; les cas de nouvelle demande de réexamen après le rejet d'une première demande de réexamen (alinéa 16).

Ces décisions de refus ou de suspension seront prises au cas par cas, « après examen de la situation particulière de la personne concernée », comme le prévoit l'article 20 de la directive du 26 juin 2013 sur l'accueil des demandeurs d'asile 238 ( * ) .

Enfin, le présent article procède aux coordinations nécessaires pour l'accueil des demandeurs d'asile dans les collectivités de Saint-Barthélémy et de Saint-Martin , où le règlement européen Dublin précité n'est pas applicable.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Une remise à jour du champ des bénéficiaires de l'ATA s'imposait depuis plusieurs années déjà pour tenir compte des décisions de justice qui ont marqué le régime de l'allocation depuis 2008, d'autant que les textes réglementaires n'avaient pas suivi cette évolution 239 ( * ) . Si, aujourd'hui, ces décisions de justice sont connues des services instructeurs de l'ATA et appliquées, il en est cependant résulté des disparités locales et, partant, des inégalités de traitement persistantes entre les demandeurs d'asile selon le département où ils sollicitaient l'ATA. En tout état de cause, ces décisions de justice étant aujourd'hui appliquées par Pôle Emploi, leur transposition dans le texte législatif apporte une sécurité juridique nécessaire sans accroître le coût pour les finances publiques .

S'agissant des restrictions au champ des bénéficiaires par ailleurs apportées par le présent article, votre rapporteur général les estime nécessaires pour deux raisons principales .

La première est d' éviter le versement de l'ATA dans des situations que l'on peut considérer comme abusives . Il s'agit en particulier de celles où le demandeur « n'a pas respecté l'obligation de se présenter aux autorités, n'a pas répondu aux demandes d'information ou ne s'est pas rendu aux entretiens personnels concernant la procédure d'asile ». Sont principalement visées, d'après l'exposé des motifs de l'amendement, les personnes en procédure Dublin, c'est-à-dire dont la demande relève de la compétence d'un autre État membre de l'Union européenne, qui, ne souhaitant pas être transférés dans cet État, sont en situation de fuite . L'exclusion de ce public représenterait, d'après le chiffrage du Gouvernement, une économie d'environ 11 millions d'euros en année pleine .

Il s'agit également des cas de demandes multiples de réexamen (refus ou suspension à compter de la deuxième demande de réexamen). D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, l'OFPRA a été confronté en 2014 au cas d'une sixième demande de réexamen d'une demande d'asile déjà rejetée six fois ; ce type de demandes réitérées de réexamen s'assimile à des manoeuvres dilatoires de la part des demandeurs, pour retarder le retour dans le pays d'origine mais aussi pour continuer à bénéficier de l'allocation. À cet égard, il convient de mentionner que la directive « accueil » précédemment mentionnée, telle que révisée en 2013, autorise le refus ou la suspension dès la première demande de réexamen. L'économie espérée en année pleine est de 0,7 million d'euros .

La seconde raison qui justifie l'ajustement du régime de l'ATA en loi de finances rectificative est la situation budgétaire de cette allocation . La forte dynamique des dépenses pèse en effet tout particulièrement sur l'exercice 2014 pour deux raisons :

• Tout d'abord, la demande d'asile, donc la demande d'ATA, continue de croître à un rythme soutenu (autour de 8 % par an pour la demande d'asile) alors que la dotation budgétaire initiale de 2014 est légèrement inférieure à son niveau de 2013 (135 millions d'euros, contre 140 millions d'euros en 2013).

• Ensuite, un report de charges de 41,7 millions d'euros hérité de l'exercice 2013 doit être financé ; cela porte le niveau probable de dépense pour l'exercice 2014 entre 190 et 200 millions d'euros (150 ou 160 millions d'euros pour l'exercice 2014 + 42 millions d'euros de report de charges). Or, à compter de 2015 et dans le cadre de la réforme de l'asile annoncée pour cet automne, la gestion de l'ATA devrait être confiée à l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) ; cet opérateur, dont la trésorerie est réduite en comparaison de celle de Pôle Emploi, ne sera pas en mesure de supporter un report de charges équivalent à celui constaté en 2014. Il est donc nécessaire de « remettre les compteurs à zéro » dès cet exercice .

Dans ce contexte très contraint pour le financement de l'ATA, les modifications apportées à son régime permettent d'espérer une économie budgétaire de l'ordre de 12 millions d'euros en année pleine, soit 6 millions d'euros en 2014 où seule la moitié de l'année sera impactée.

Tout en saluant l'effort d'économie, même limitée, portée par le présent article, votre rapporteur général relève que des ouvertures de crédits , à hauteur d'environ 50 millions d'euros, sera sans doute nécessaire dans le cadre de la prochaine loi de finances rectificative.

Il souligne également la nécessité de mieux faire coïncider les ouvertures de crédits et les dépenses prévisionnelles en 2015 , celles-ci n'ayant, en l'absence de réforme, aucune raison de voir leur dynamique disparaître. À cet égard, les dispositions du présent article devront sans doute être complétées, sinon refondues dans le cadre de la réforme de l'asile attendue pour cet automne et le transfert de la gestion de l'allocation à l'OFII.

À titre d'exemple, alors que l'ATA est aujourd'hui une prestation individuelle forfaitaire, la question de sa familialisation , afin que son montant tienne compte de la situation familiale des bénéficiaires, a été plusieurs fois posée. Elle faisait partie des recommandations tant de notre Roger Karoutchi que de nos collègues députés Jeanine Dubié et Arnaud Richard, dans leur rapport sur l'évaluation de la politique d'accueil des demandeurs d'asile dans le cadre du comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques 240 ( * ) . À cet égard, le Gouvernement s'est engagé en séance à l'Assemblée nationale, en réponse à plusieurs sous-amendements sur ce sujet, à une « réforme complète » de l'ATA dans le cadre du projet de loi de réforme de l'asile.

Il est donc nécessaire que les évolutions apportées par le présent article soient complétées prochainement par une véritable réforme de l'ATA , plus systémique et dont les conséquences financières devront être précisément évaluées.

Votre commission vous propose un amendement de coordination s'agissant de l'application du dispositif à Saint-Martin et à Saint-Barthélémy.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 8 (nouveau) - Extension des aides du fonds d'amorçage aux communes ayant mis en place des organisations dérogatoires des rythmes scolaires

Commentaire : le présent article tend à étendre le bénéfice des aides du fonds d'amorçage, instituées dans le cadre de la réforme des rythmes scolaires, aux communes qui ont été autorisées à mettre en place, à titre expérimental, une organisation dérogatoire aux neuf demi-journées de cours hebdomadaires.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UN ACCOMPAGNEMENT FINANCIER DES COMMUNES POUR LA MISE EN OEUVRE DE LA RÉFORME DES RYTHMES SCOLAIRES

Le décret n° 2013-77 du 24 janvier 2013 relatif à l'organisation du temps scolaire dans les écoles maternelles et élémentaires a mis en place une nouvelle organisation des rythmes scolaires dans les classes de maternelle et de primaire :

- le passage à une semaine de 9 demi-journées incluant le mercredi matin , la durée totale de la semaine scolaire demeurant fixée à 24 heures d'enseignement ;

- une durée d'enseignement de 5 heures 30 au maximum par jour et une demi-journée d'enseignement n'excédant pas 3 heures 30 ;

- une pause méridienne de 1 h 30 au minimum.

Le directeur académique des services de l'éducation nationale (DASEN) peut accorder une dérogation pour placer la demi-journée d'enseignement le samedi matin au lieu du mercredi matin ou pour étendre la journée scolaire au-delà du plafond journalier d'heures d'enseignement. Les demandes de dérogations doivent être justifiées dans le cadre d'un projet éducatif territorial (PEDT) et s'accompagner de garanties pédagogiques.

Par ailleurs, la réforme des rythmes scolaires a conduit à la mise en place de trois nouvelles heures d'activités périscolaires.

La mise en place de la réforme était laissée au libre choix des communes à la rentrée 2013, avant une généralisation à la rentrée 2014. À la rentrée de septembre 2013, 4 000 communes représentant 22 % des effectifs scolarisés et 17 % de l'ensemble des communes disposant d'une école avaient mis en oeuvre la réforme des rythmes scolaires.

Pour les accompagner dans la mise en oeuvre d'activités périscolaires dans le cadre de la réforme, les communes - ainsi que les intercommunalités disposant de la compétence scolaire - bénéficient d'aides du fonds d'amorçage créé par l'article 67 de la loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République.

Cette loi prévoyait des aides du fonds d'amorçage pour les seules communes mettant en oeuvre la réforme à la rentrée 2013, à l'exception des communes d'outre-mer et celles bénéficiaires de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) « cible » ou de la dotation de solidarité rurale (DSR) « cible » qui continueraient à bénéficier d'aides au cours d'année scolaire 2014-2015, suivant les modalités suivantes :

- une aide forfaitaire de 50 euros par élève pour l'année scolaire 2013-2014 pour toutes les communes ;

- une majoration forfaitaire de 40 euros par élève pour les communes des départements d'outre-mer et pour les communes bénéficiaires de la DSU « cible » ou de la DSR « cible » en 2012 ou en 2013, cette aide étant prorogée (à un montant alors fixé à 45 euros) pour l'année scolaire 2014-2015. Au total, ces communes ont donc perçu une aide de 90 euros par élève éligible au titre de l'année scolaire 2013-2014.

Fonctionnement du fonds d'amorçage selon la loi du 8 juillet 2013

(en euros par élève)

Année scolaire 2013-2014

Année scolaire 2014-2015

Communes ayant mis en oeuvre la réforme à la rentrée 2013

50 euros

-

Communes ayant mis en oeuvre la réforme à la rentrée 2013, relevant de la DSU-cible, de la
DSR-cible ou communes d'outre-mer

+ 40 euros
(soit 90 euros)

45 euros

Source : étude d'impact de la loi du 8 juillet 2013

La loi de finances initiale pour 2014 a reconduit les aides du fonds d'amorçage pour l'année scolaire 2014?2015 , selon les modalités suivantes:

- d'une part, le maintien de l'aide actuelle à la rentrée 2014 pour les communes ayant mis en oeuvre la réforme dès la rentrée 2013 ;

- d'autre part, l'élargissement du champ des bénéficiaires des aides à l'ensemble des communes au titre de l'année scolaire 2014-2015 dans le cadre de la généralisation de la réforme.

Ainsi, à la fin de l'année scolaire 2014-2015, les communes qui ont fait le choix d'une mise en oeuvre dès la rentrée scolaire 2013 auront bénéficié de deux « années pleines » d'aides : 100 euros (soit deux fois 50 euros) par élève pour les communes éligibles à la seule part forfaitaire ; 180 euros (soit deux fois 90 euros) par élève pour les communes éligibles à la majoration forfaitaire.

Toutes les communes ayant choisi de mettre en oeuvre la réforme à la rentrée 2014 seront également éligibles aux aides du fonds et percevront 50 euros par élève au titre de la part forfaitaire, et 90 euros par élève pour les communes éligibles à la majoration forfaitaire.

Fonctionnement du fonds d'amorçage selon la loi de finances initiale pour 2014

(en euros par élève)

Année scolaire 2013-2014

Année scolaire 2014-2015

Total des aides perçues 2013-2015

Communes ayant mis en oeuvre la réforme à la rentrée 2013

50 euros

50 euros

100 euros

Communes ayant mis en oeuvre la réforme à la rentrée 2013, relevant de la DSU-cible, de la DSR-cible ou communes d'outre-mer

+ 40 euros

(soit 90 euros)

+ 40 euros

(soit 90 euros)

180 euros

Communes ayant mis en oeuvre la réforme à la rentrée 2014

50 euros

50 euros

Communes ayant mis en oeuvre la réforme à la rentrée 2013, relevant de la DSU-cible, de la
DSR-cible ou communes d'outre-mer

+ 40 euros

(soit 90 euros)

90 euros

Source : loi de finances initiale pour 2014

Les aides sont versées en deux fois au cours de l'année scolaire : un premier tiers au cours du dernier trimestre de l'année civile (en pratique, pour l'année scolaire 2013-2014, lors de la troisième semaine d'octobre 2013), et le solde (soit les deux tiers de l'aide) au cours du premier trimestre de l'année civile suivante (en mars 2014 pour l'année scolaire 2013-2014).

Le 7 mai 2014, Benoît Hamon, ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, a annoncé que le fonds d'amorçage serait reconduit pour l'année scolaire 2015-2016 , et son montant adapté pour les communes connaissant des difficultés financières . Ces engagements devraient se traduire par des dispositions du projet de loi de finances pour 2015 .

B. LA POSSIBILITÉ DE DÉROGATIONS À L'ORGANISATION DES RYTHMES SCOLAIRES SUIVANT NEUF DEMI-JOURNÉES HEBDOMADAIRES

Des dérogations ont été rendues possibles, à titre expérimental pour une période limitée à trois ans , dans le cadre du décret n° 2014-457 du 7 mai 2014 portant autorisation d'expérimentations relatives à l'organisation des rythmes scolaires dans les écoles maternelles et élémentaires.

Sur proposition conjointe du conseil d'école et du maire et après instruction du dossier par le directeur académique des services de l'éducation nationale, le recteur d'académie a pu autoriser des organisations du temps scolaire ne comprenant que huit demi-journées de classe à condition que soient maintenues au moins cinq matinées d'enseignement . La durée minimale de la journée de classe pourra être portée à 6 h au maximum au lieu de 5 h 30. Il sera également possible de déroger aux 24 h de cours hebdomadaire, qui sont dans ce cadre présenté comme un maximum et non une norme, à condition de rattraper les heures manquantes sur l'ensemble de l'année. Après trois ans, ces expérimentations seront soumises à une évaluation.

Il sera ainsi possible de procéder à titre expérimental au regroupement des activités périscolaires sur un après-midi mais pas sur une matinée, afin de préserver le principe fondamental de cinq matinées de classes, sans retour à la semaine de quatre jours.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Adopté par l'Assemblée nationale sur l'initiative du Gouvernement avec l'avis favorable de la commission des finances, le présent article prévoit que, dans le cadre des organisations scolaires dérogatoires prévues par le décret du 7 mai 2014 précité, les aides du fonds d'amorçage soient étendues aux communes dont tout ou partie des écoles publiques expérimenteront ces organisations à la rentrée 2014.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La nouvelle organisation des rythmes scolaires répond à l'intérêt de l'enfant , les résultats de la recherche en chronobiologie et en chronopsychologie montrant d'importantes variations journalières de la vigilance et de l'activité intellectuelle de l'enfant qui justifient la mise en place d'une cinquième matinée hebdomadaire de cours, tout en réduisant la durée quotidienne de cours.

Des difficultés sont toutefois apparues dans la mise en oeuvre de la réforme, notamment pour l'organisation et le financement des nouveaux temps d'activité périscolaire (TAP). Les aides du fonds d'amorçage s'élèvent en effet à 50 ou 90 euros par enfant et par an, alors que le coût médian des TAP est estimé à environ 150 euros par enfant et par an, entraînant une dépense significative à la charge des communes disposant d'un établissement scolaire.

Le décret du 7 mai 2014 a complété les dispositions du décret du 24 janvier 2013, afin de prendre en compte des organisations particulières des rythmes scolaires (par exemple, l'organisation de la semaine de cours suivant six demi-journées hebdomadaires) et des spécificités propres à certains territoires, comme les communes de montagne. Il a donc apporté des assouplissements attendus et bienvenus, avant la généralisation de la réforme à la rentrée 2014 .

Il convenait toutefois que les communes ayant mis en place une organisation dérogatoire des rythmes scolaires ne soient pas pénalisées : tel est l'objet du présent article, qui tire les conséquences financières des dispositions figurant dans le décret du 7 mai 2014.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* 130 Il s'agit du taux normal de 33,1/3 % et des taux réduits de 25 %, 19 %, 15 % et 0 %.

* 131 Xerfi-Synthèse n°2 - septembre 2013, « Compétitivité fiscale de la France : où en est-on ? ».

* 132 En application de l'article 1668 B du CGI tel que modifié par l'article 12 de la loi n° 2012-958 de finances rectificative pour 2012, les entreprises redevables de la surtaxe doivent s'acquitter de 75 % (ou de 95 % pour les entreprises dont le chiffre d'affaires est supérieur à 1 milliard d'euros) de la contribution exceptionnelle due au titre de l'année en cours, à la date prévue pour le dernier acompte de l'IS.

* 133 Décret n° 2011-910 du 27 juillet 2011 relatif à la consistance du réseau local soumis à la taxe nationale sur les véhicules de transport de marchandises.

* 134 La classe EURO 0 est la plus polluante, tandis que la classe EURO VI est la plus propre.

* 135 La minoration de 30 % s'applique aux régions comportant au moins un département classé dans le décile le plus défavorisé selon la périphéricité au sein de l'espace européen.

* 136 Rapport d'information déposé par la mission d'information sur l'écotaxe poids lourds et présenté par Jean-Paul Chanteguet, 14 mai 2014.

* 137 Rapport n° 543 (2013-2014) de Mme Virginie Klès, fait au nom de la commission d'enquête sur la mise en oeuvre de l'écotaxe poids lourds, déposé le 21 mai 2014.

* 138 Articles 100 à 106 de la loi n° 2001-1275 du 28 décembre 2001 de finances pour 2002 et article 89 de la loi n° 2002-1575 du 30 décembre 2002 de finances pour 2003.

* 139 Rapport d'information n° 684 (2010-2011) du 29 juin 2011 sur l'action de l'agence de développement touristique Atout France et la promotion de la « destination France » à l'étranger.

* 140 Gérard Collomb était l'auteur de l'amendement initial fixant le plafond à 4 euros, non défendu et repris par votre commission des finances.

* 141 Cour de cassation, Chambre sociale, 4 mars 1999, SITRAM c/ Association Les Papillons blancs.

* 142 BOI-IF-CFE-10-20-20-20-20120912.

* 143 Guide des bonnes pratiques concernant l'exonération des associations du versement transport.

* 144 Cette référence vise les établissements sociaux et médico-sociaux financés par le budget de l'État ou de la sécurité sociale.

* 145 Ce plan ne fait donc plus de distinction entre le plan de mobilisation pour les transports et le Grand Paris Express, qui sont inclus dans un projet unique.

* 146 Par ailleurs, la Société du Grand Paris apporterait 2,5 milliards d'euros, l'Etat, 1 milliard d'euros par l'intermédiaire de l'AFITF, et les autres partenaires (collectivités territoriales et opérateurs de transport), 500 millions d'euros.

* 147 Les modalités de fonctionnement de la taxe de séjour sont détaillées dans le commentaire de l'article 5 ter .

* 148 Il s'agit, aux termes du présent article, des personnes domiciliées dans les communes de la région Île-de-France. Par ailleurs, aux termes des articles L. 2333-31 et L. 2333-32 du code général des collectivités territoriales visés par le présent article, il s'agit :

- des enfants de moins de treize ans,

- dans les stations hydrominérales, climatiques et uvales, des personnes qui sont exclusivement attachées aux malades et des mutilés, blessés et malades du fait de guerre.

* 149 Loi du 13 août 1926 dite « Niveaux » autorisant les communes et les départements à établir des taxes.

* 150 Loi n° 2010-1488 du 7 décembre 2010 portant nouvelle organisation du marché de l'électricité.

* 151 Le même article a également créé une taxe au profit de l'État, la taxe intérieure sur la consommation finale d'électricité (TICFE).

* 152 Au-delà, les installations sont soumises à la taxe intérieure sur la consommation finale d'électricité.

* 153 Ainsi, si le coefficient multiplicateur devait à l'origine être fixé entre 0 et 8, la limite supérieure du coefficient s'élève en 2014 à 8,44.

* 154 Seuls deux départements exercent cette compétence : la Sarthe et le Loiret.

* 155 Loi n° 2013-1279 du 29 décembre 2013 de finances rectificative pour 2013.

* 156 Pour les communautés urbaines, les dispositions de l'article L. 5215-32 contenaient certaines ambiguïtés si bien que des pratiques divergentes avaient pu être constatées.

* 157 Néanmoins, par dérogation à ce principe et pour la seule année 2014, ce transfert est soumis à une délibération du syndicat intercommunal (huitième alinéa de l'article L. 5212-24).

* 158 Rapport n° 475 (2013-2014), au nom de la commission des finances, déposé le 17 avril 2014.

* 159 Proposition de loi n° 415 (2013-2014) de Jacques Mézard tendant à rééquilibrer les règles relatives à la perception de la taxe communale sur la consommation finale d'électricité au bénéfice des communes.

* 160 Séance de questions d'actualité du 20 février 2014.

* 161 Proposition de loi n° 415 (2013-2014) précitée.

* 162 Séance du 29 avril 2014.

* 163 Modèle de convention fiscale concernant le revenu et la fortune, OCDE (Organisation de coopération et de développement), 22 juillet 2010.

* 164 Article 22 de la loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009.

* 165 Outre les critères mentionnés ci-dessus, sont retirées de la liste les entités qui n'ont pas conclu une telle convention avec la France dans le cas où la France ne le leur aurait pas proposé, à condition que l'OCDE considère qu'elles procèdent à l'échange d'informations.

* 166 Cet avis se justifie par les possibles conséquences diplomatiques que peut avoir un placement sur la liste.

* 167 Arrêté du 17 janvier 2014 modifiant l'arrêté du 12 février 2010 pris en application du deuxième alinéa du 1 de l'article 238-0 A du code général des impôts.

* 168 Assemblée nationale, rapport n° 1243 (XIV e législature) de la mission d'information sur l'optimisation fiscale des entreprises dans un contexte international, fait par Éric Woerth et Pierre-Alain Muet, 10 juillet 2013.

* 169 Loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.

* 170 DC n° 2013-685 du 29 décembre 2013.

* 171 Voir notamment l'avis n° 730 du 9 juillet 2013 de François Marc, fait au nom de la commission des finances, sur le projet de loi relatif à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière, pp.95-97.

* 172 Rapport général n° 156 du 21 novembre 2013 de François Marc, fait au nom de la commission des finances, sur le projet de loi de finances initiale pour 2014, pp.203-204.

* 173 Dans la version qui figure dans le projet de loi adopté par l'Assemblée nationale en première lecture et transmise au Sénat le 24 juin 2014.

* 174 Cf. commentaires des articles 5 nonies et 5 quaterdecies .

* 175 Valeur brute minorée du montant des amortissements et des provisions.

* 176 Article 9 de la loi n° 97-135 du 13 février 1997 portant création de l'établissement public « Réseau ferré de France » en vue du renouveau du transport ferroviaire.

* 177 Modèle de convention fiscale concernant le revenu et la fortune, OCDE (Organisation de coopération et de développement), 22 juillet 2010.

* 178 Les données collectées à partir du 1 er juillet 2014 ne seront pas transmises par les établissements financiers à l'administration fiscale française avant la signature de l'accord, afin de ne pas créer une incertitude juridique quant à leur statut.

* 179 Revenus professionnels, jetons de présence, produits d'assurance (non couverts par d'autres directives), pensions, revenus de biens immobiliers.

* 180 Cette clause prévoit que les États ne sont pas tenus de transmettre les informations demandées si celles-ci ne sont pas « disponibles », c'est-à-dire « figurant dans les dossiers fiscaux de l'État membre qui communique les informations et pouvant être consultées conformément aux procédures de collecte et de traitement des informations applicables dans cet État membre ».

* 181 Il s'agit des 34 pays membres de l'OCDE ainsi que l'Afrique du Sud, l'Arabie Saoudite, l'Argentine, le Brésil, la Chine, la Colombie, le Costa Rica, l'Inde, l'Indonésie, la Lettonie, la Lituanie, la Malaisie, Singapour et, depuis le 18 juin 2014, Andorre.

* 182 Article 7 de la loi n° 2013-672 du 26 juillet 2013 de séparation et de régulation des activités bancaires.

* 183 Le terme, qui figure également dans l'accord franco-américain du 14 novembre 2013, est la traduction de l'anglais « due diligence ».

* 184 La loi « informatique et libertés » du 6 janvier 1978 prévoit notamment, pour toute personne justifiant de son identité, un droit d'accès, de rectification, et d'opposition aux informations nominatives la concernant.

* 185 Article 1729 B du code général des impôts.

* 186 Audition conjointe du 12 février 2014 de Mathilde Dupré, chargée du Plaidoyer de CCFD-Terre Solidaire, d'Édouard Marcus, sous-directeur de la prospective et des relations internationales de la direction de la législation fiscale, de Patrick Suet, président du comité fiscal de la Fédération bancaire française (FBF), secrétaire général de la Société générale, et de Jean-Marc Vasseux, directeur risques, contrôle et conformité d'AXA Banque, sur les implications pour la France de la législation américaine « FATCA » et perspectives de développement de l'échange automatique d'informations en matière fiscale.

* 187 Loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012.

* 188 Par exemple sur un support USB ou DVD.

* 189 Cet article porte sur l'obligation de présenter la comptabilité analytique ou consolidée. Voir à cet égard le commentaire de l'article 5 duodecies du présent projet de loi.

* 190 Décision n°2013-685 DC du 29 décembre 2013, considérant 110.

* 191 Voir à cet égard le commentaire de l'article 5 duodecies du présent projet de loi.

* 192 Loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.

* 193 Voir à cet égard le commentaire de l'article 5 septies du présent projet de loi.

* 194 Assemblée nationale, rapport n° 1243 (XIV ème législature) de la mission d'information sur l'optimisation fiscale des entreprises dans un contexte international, fait par Éric Woerth et Pierre-Alain Muet, 10 juillet 2013.

* 195 Voir à cet égard le commentaire de l'article 5 undecies du présent projet de loi.

* 196 Décision n°2013-685 DC du 29 décembre 2013, considérant 110.

* 197 Voir à cet égard le commentaire de l'article 5 undecies du présent projet de loi.

* 198 Sandrine Mazetier, JO Débats Assemblée nationale, séance du 26 juin 2014.

* 199 Loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012.

* 200 Loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011.

* 201 Voir à cet égard la communication de Philippe Marini sur un nouvel indicateur permettant de mesurer l'émigration fiscale des particuliers, lors de la réunion du 22 octobre 2013 de la commission des finances.

* 202 Loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.

* 203 L'article 29 précité de la loi de finances pour 2014 a ramené de quinze à dix la durée de détention nécessaire pour ne pas remettre en cause l'octroi du taux réduit de TVA et a prévu l'application de l'abattement pour durée de détention dès la première année et non plus au bout de cinq ans.

* 204 C'est-à-dire, selon le 11 du I de l'article 278 sexies, « à la date de signature de l'avant-contrat ou du contrat préliminaire ou, à défaut, à la date du contrat de vente ou du contrat ayant pour objet la construction du logement ».

* 205 Source : tome II de l'annexe Voies et Moyens au projet de loi de finances pour 2014 et rapport annuel de performances de la mission « Egalité des territoires, logement et ville » pour l'exercice 2013.

* 206 Elaboré par l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), le « carroyage » consiste à diviser le territoire en carreaux de 200 mètres de côté et à y introduire le critère de revenus des habitants afin de définir les quartiers prioritaires de la ville au regard des résultats obtenus.

* 207 Non passibles de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF).

* 208 Au sens des dispositions applicables en matière d'impôt sur le revenu.

* 209 Fixés par l'article 1417 du CGI.

* 210 Rapport annuel de performances du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public », annexé au projet de loi de règlement pour 2013.

* 211 Article 2 de la loi n° 2012-1509 du 29 décembre de finances pour 2013.

* 212 Article 2 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.

* 213 Pour les revenus de 2012.

* 214 Pour les revenus de 2013.

* 215 Article 92 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009.

* 216 Article 5 de la loi n° 2013-1278 de finances pour 2014.

* 217 Article 4 de la loi n° 2013-1278 de finances pour 2014.

* 218 Les simulations intègrent les évolutions des valeurs locatives, la majoration de 4 % des seuils de RFR et la suppression de la demi-part des veuves.

* 219 En vertu des articles 21 de la loi n° 91-1322 du 30 décembre 1991 de finances pour 1992 et 77 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010.

* 220 Article 77 de la loi de finances pour 2010 précitée.

* 221 Les bases prévisionnelles à partir desquelles les collectivités territoriales votent les taux de fiscalité locale ne tiennent pas compte des évolutions en matière d'exonérations.

* 222 Compte rendu intégral de la séance du jeudi 26 juin 2014, Assemblée nationale, XIV e législature.

* 223 Rapport sur la fiscalité des ménages, établi par Dominique Lefebvre et François Auvigne, Présidents du groupe de travail sur la fiscalité des ménages, avril 2014.

* 224 Bulletin officiel des finances publiques du 26 novembre 2013 ; BOI-BIC-RICI-10-150-30-20-20131126.

* 225 Compte-rendu intégral de l'Assemblée nationale, deuxième séance du mardi 4 décembre 2012.

* 226 Loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.

* 227 Le « premier» fonds de péréquation des DMTO est codifié à l'article L. 3335-2 du CGCT.

* 228 Au 5 juin 2014, 90 départements ont porté le taux des DMTO à 4,5 %.

* 229 En vertu de l'article 17-1 de la loi du 6 juillet 1989, l'indice de référence des loyers « publié par l'Institut national de la statistique et des études économiques chaque trimestre [...] correspond à la moyenne, sur les douze derniers mois, de l'évolution des prix à la consommation hors tabac et hors loyers. A défaut de clause contractuelle fixant la date de référence, cette date est celle du dernier indice publié à la date de signature du contrat de location ».

* 230 En revanche, le paramètre R0 du barème locatif (hors foyers), qui constitue le seuil de ressources au-delà duquel le montant de l'aide devient dégressif, est actualisé chaque année en fonction de l'évolution du revenu de solidarité active (RSA) socle et de la base mensuelle de calcul des allocations familiales (BMAF) en vigueur le 1 er janvier de l'année de référence des revenus pris en compte dans le calcul de l'aide.

* 231 Loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013.

* 232 Le montant du financement peut différer de celui des prestations versées en raison de décalages temporels.

* 233 « Les aides personnelles au logement, données de cadrage de 2002 à 2012 » de Stéphane Donné et Chantal Salesses, Politiques sociales et familiales, décembre 2013.

* 234 Rapport entre le loyer ou la mensualité, majoré des charges et diminué de l'aide, et le revenu.

* 235 Source : réponses au questionnaire budgétaire pour le PLF 2014.

* 236 En particulier les décrets n° 2006-1380 et n° 2008-244.

* 237 Rapport d'information n° 105 (2013-2014) de Roger Karoutchi fait au nom de la commission des finances « L'allocation temporaire d'attente : pour une refonte globale de la gestion de l'asile », 30 octobre 2013.

* 238 Directive 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant des normes pour l'accueil des personnes demandant la protection internationale (refonte).

* 239 Roger Karoutchi indique, dans son rapport précité, que « la circulaire interministérielle du 3 novembre 2009, fixant les règles d'attribution de l'ATA, n'a jamais été actualisée. De plus, les représentants de Pôle emploi ont indiqué à votre rapporteur spécial, lors de leur audition, qu'aucune instruction de la part du ministère de l'intérieur n'avait suivi la décision de 2011, dans l'attente que l'ensemble de la requête soit close. Même après la réponse de la CJUE à la question préjudicielle en septembre 2012, le ministère a attendu l'arrêt du Conseil d'État qui en tirait les conséquences, en avril 2013, pour adresser ses instructions au directeur général de Pôle emploi. Il est donc revenu à la direction centrale de Pôle emploi, voire à ses antennes régionales, de tirer les conséquences de ces décisions de justice ».

* 240 Rapport n° 1879 (XIVe législature) de Jeanine Dubié et Arnaud Richard, au nom du comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques, sur l'évaluation de la politique d'accueil des demandeurs d'asile.

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