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Projet de loi de finances de finances pour 2015 : Le budget de 2015 et son contexte économique et financier

20 novembre 2014 : Budget 2015 - Le budget de 2015 et son contexte économique et financier ( rapport général - première lecture )

E. LES AUTRES DÉPENSES DE L'ÉTAT : DES ÉCONOMIES INSUFFISAMMENT DOCUMENTÉES

1. Les dépenses de fonctionnement : sous couvert de réforme et modernisation, une réduction généralisée des moyens
a) Des efforts notables en matière de mutualisation des services et d'amélioration des relations avec le citoyen

Le Gouvernement a poursuivi un effort en ce qui concerne le fonctionnement des administrations, dans une perspective de simplification et d'amélioration des relations entre les citoyens et l'administration122(*).

Afin de permettre une rationalisation des coûts, certains services ont été mutualisés : le service des achats de l'État (SAE), créé en 2009 a, par exemple, vu son rôle renforcé. Un décret du 16 juillet 2013 a permis d'élargir son champ de compétence aux établissements publics de l'État ainsi que de renforcer sa fonction de pilotage en matière notamment d'organisation de la transparence sur les achats, de dématérialisation et de formation des acheteurs.

Au surplus, la circulaire du Premier ministre du 31 juillet 2013 relative à la politique des achats de l'État et de ses établissements publics invite les ministères et les établissements publics à réaliser d'ici à 2015 une économie de deux milliards d'euros sur l'ensemble de leurs achats courants, à l'exception des achats de défense et de sécurité.

b) Des réformes qui semblent cependant insuffisantes au regard des économies annoncées
(1) Un chiffrage peu détaillé

Le Gouvernement promet des économies, qu'il répartit entre dépenses d'intervention, de fonctionnement, de personnel et maîtrise de la dépense des opérateurs. Mais la présentation des mesures qui doivent permettre de dégager ces économies apparaît lacunaire.

En effet, certaines de ces mesures sont très imprécises et peuvent donner lieu à des interprétations diverses : « l'amélioration de la productivité des administrations » et « l'optimisation des fonctions support », qui doivent permettre d'économiser 80 millions en euros courant sur les dépenses des ministères, laissent par exemple songeur. De même, « la priorité donnée au numérique » est censée permettre une économie de l'ordre d'une quarantaine de millions d'euros sur le ministère des finances et des comptes publics, sans que soit précisée la nature des économies réalisées. Au total, l'absence de documentation des économies, au-delà de mentions très générales, conduit à s'interroger sur la part des économies réelles et celle de l'habillage d'une réduction des moyens.

(2) La hausse du taux de mise en réserve : le report en exécution d'arbitrages qui n'ont pas été pris en budgétisation ?

La réalité des économies est par ailleurs interrogée par la hausse du taux de mise en réserve des crédits du budget de l'État (hors dépenses de personnel pour lesquelles le taux est maintenu à 0,5 %) à un montant record de 8 %.

La mise en réserve constitue un outil de gestion infra-annuel pour permettre au Gouvernement de faire face aux aléas au cours de l'exécution et d'assurer le respect de la norme de dépenses votée par le Parlement. L'augmentation régulière du taux de mise en réserve depuis 2012 conduit toutefois à s'interroger sur la soutenabilité de la budgétisation des différentes missions, laissant à penser que l'absence de réformes induit une tension accrue sur l'exécution budgétaire qui rend nécessaire un renforcement sensible du pilotage infra-annuel de la dépense.

Les économies doivent donc être prévues ex ante, et faire l'objet d'un chiffrage précis permettant une analyse factuelle du Parlement. La hausse du taux de mise en réserve ne saurait s'y substituer : c'est pourquoi le Sénat a adopté dans le projet de loi de programmation des finances publiques, à l'initiative de la commission des finances, un amendement complétant le taux plancher de mise en réserve des crédits hors titre 2 (6 %) par un taux plafond à 8 %.

2. Les dépenses d'investissement : un désengagement progressif

L'investissement de l'État ne représente que 2,1 % de ses crédits : il devrait s'élever en 2014 à 18 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 10 milliards d'euros en crédits de paiement, sur des dépenses totales qui avoisinent 396 milliards d'euros.

L'investissement de l'État s'inscrit dans une dynamique de stabilisation, sinon de contraction : le projet de loi de finances pour 2015 précise que les dépenses d'investissement de l'État feront à l'avenir « l'objet d'une sélectivité accrue ».

Au-delà de leur niveau, c'est aussi leur financement qui pose question : ces dépenses sont pour une large part financées par des ressources exceptionnelles qui ne sont pas prises en compte dans la norme de dépenses de l'État, comme par exemple les cessions de fréquences hertziennes qui devaient permettre de financer une partie des investissements militaires. Ces ressources ne sont, par définition, pas pérennes : on peut dès lors s'interroger sur les perspectives qui resteront ouvertes à l'investissement public quand le second programme des investissements d'avenir (PIA) aura atteint son terme.

3. Le « cadeau empoisonné » d'une faible charge de la dette 
a) Des taux d'intérêt permettant de contenir la charge de la dette

Deux facteurs doivent être distingués : d'une part, la baisse des taux d'intérêt permet à l'État de financer son déficit budgétaire et de refinancer sa dette à moindre coût. En effet, les titres remboursés, par anticipation ou à échéance, le sont par l'émission de nouveaux titres de dette dans de meilleures conditions que celles qui prévalaient au moment de la contraction des emprunts des années précédents. D'autre part, la faiblesse de l'inflation maintient les provisions pour indexation du capital des titres indexés (ceux-ci représentent environ 10 % du total de l'encours de la dette négociable) à un niveau faible - bien qu'il convienne de noter qu'une inflation plus élevée diminuerait mécaniquement le ratio de la dette par rapport au PIB, dans la mesure où le PIB est plus sensible à l'inflation que la dette.

Le projet de loi de finances pour 2015 maintient des hypothèses de taux favorables : ils ne devraient pas dépasser 2,2 % pour les obligations à long terme que sont les obligations assimilables du Trésor (OAT).

b) Un risque de taux qui ne saurait être négligé 

La faiblesse actuelle des taux d'intérêt ne saurait se maintenir indéfiniment : le différentiel de croissance entre la France et certains de ses voisins, en particulier l'Allemagne, ainsi que l'augmentation continue de la dette et du déficit budgétaire, pourraient conduire à un réajustement des taux à la hausse. L'augmentation des taux d'intérêt pourrait également être favorisée par plusieurs facteurs internationaux : le resserrement progressif de la politique monétaire américaine pourrait par exemple provoquer une pression à la hausse sur les taux d'intérêt européens.

Or le coût d'un choc de taux serait conséquent, compte tenu du stock de dette accumulé : outre l'effet immédiat de la première année, la charge de la dette se verrait de plus en plus lourdement touchée au fil des ans, puisque le stock de dette refinancé dans de moins bonnes conditions irait croissant.

D'après une modélisation présentée dans le projet annuel de performances de la mission « Engagements financiers de l'État », qui retrace le financement de l'État, un choc de taux de 100 points de base en 2015 aurait un impact de plus de 12 milliards d'euros sur la charge de la dette à horizon 2020.

c) Des économies sur la charge de la dette qui masquent une augmentation continue du stock de dette

Sans même évoquer la hausse probable des taux d'intérêt à venir, la faible charge de la dette pose question car elle dégage des marges de manoeuvre budgétaires qui, en elles-mêmes, sont évidemment positives mais qui ne doivent cependant pas être confondues avec de véritables économies.

Ainsi, les discussions avec la Commission européenne autour du projet de plan budgétaire pour l'année 2015, qui ne respecte aucun des engagements pourtant réitérés à l'occasion du programme de stabilité transmis au Parlement en avril 2014, ont conduit le Gouvernement à proposer de réduire le déficit de 3,6 milliards d'euros. Une partie de ces économies, environ 400 millions d'euros, découlerait en réalité d'une charge de la dette moindre par rapport aux estimations faites lors de la préparation du présent projet de loi de finances.

Or ces « économies » permettent au Gouvernement d'afficher une réduction de ses dépenses alors même que les crédits de la charge de la dette sont évaluatifs, compte tenu de l'impossibilité pour l'État d'en maîtriser les paramètres. Quand les taux seront amenés à remonter, les réformes structurelles seront d'autant plus difficiles à mener qu'elles auront été auparavant repoussées et qu'elles devront être décidées dans un contexte de tension financière accrue.

En outre, la relative stabilité de la charge de la dette permet d'escamoter la question du stock de dette, qui connaît quant à lui une nette augmentation.

4. Une exécution sous tension
a) Une épée de Damoclès d'environ 850 millions d'euros liée à la résiliation du contrat Ecomouv'

Lors de la séance de questions d'actualité au Gouvernement du 30 octobre123(*), Alain Vidalies, secrétaire d'État chargé des transports, a annoncé au Sénat que le Gouvernement allait prononcer la résiliation du contrat de partenariat conclu entre l'État et la société Ecomouv'. Conformément à ce contrat et au protocole d'accord signé en juin 2014, si la résiliation intervient avant le 31 octobre 2014 - ce qui est le cas - l'État doit à son partenaire une indemnité de résiliation pour motif d'intérêt général. Le montant de cette indemnité résulte d'une formule inscrite dans le contrat. Son montant devrait être compris dans une fourchette allant de 650 à 850 millions d'euros.
Le Gouvernement n'a pas indiqué à la représentation nationale s'il comptait budgéter cette dépense, ni dans le projet de loi de finances pour 2015, ni dans le projet de loi de finances rectificative pour 2014. Entendu par la commission des finances, le 29 octobre 2014, Alain Vidalies a seulement précisé que cette dépense - si elle devait devenir certaine - ne serait pas portée par le budget de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF).

Il semble que le Gouvernement espère gagner du temps en préférant recourir à des arguties juridiques sur la constitutionnalité du contrat plutôt que d'assumer les conséquences financières de sa décision. Cette méthode pose un problème, à la fois en termes de respect de la bonne foi contractuelle de l'État et du signal qu'il envoie ainsi aux investisseurs étrangers, mais également du point de vue de la sincérité du budget pour 2015.

b) La question des charges à payer

Les charges à payer désignent les charges qui ne sont pas encore réglées à la clôture d'un exercice, bien qu'elles s'y rattachent.

Fin 2013, les charges à payer ont atteint plus de 11 milliards d'euros en incluant les comptes d'affection spéciale et les comptes de commerce. Elles enregistrent une progression régulière depuis 2010 : elles atteignaient alors 8,95 milliards d'euros ; elles se sont élevées à 9,34 milliards d'euros fin 2011 et à 9,96 milliards d'euros fin 2012, soit des progressions annuelles de 4,4 % en 2011 et 6,6 % en 2012. Le montant atteint en 2013 représente une progression de 1,05 milliard d'euros (+ 10,5 %) sur un an. En 2009, elles s'élevaient cependant à 10,81 milliards d'euros.

Il est possible que les gestionnaires recourent en partie à l'augmentation des charges à payer pour reporter le paiement de certaines dépenses et respecter ainsi les plafonds de dépenses au cours de l'exercice.

D'après les informations transmises à votre rapporteur général, « l'augmentation des charges à payer fera l'objet d'un suivi attentif du Gouvernement en fin de gestion 2014. Si la tendance à l'augmentation se confirme, des mesures de régulation plus ciblées que celles existant actuellement pourront être envisagées ». C'est un point sur lequel votre rapporteur général sera particulièrement attentif lors de son examen de l'exécution 2014.

c) La mission « Défense » : une situation budgétaire inquiétante
(1) Le report de charges : 3,8 milliards d'euros en 2015

Pour ce qui concerne la mission « Défense », le montant des dépenses obligatoires impayées fin 2013 et reportées sur l'exercice 2014 était de 3,4 milliards d'euros, soit près de 11 % des ressources de la mission (recettes exceptionnelles comprises) et 36 % des dépenses d'investissement prévues en loi de finances initiale pour 2014.

Avant que les mesures de fin de gestion 2014 n'aient été connues, le ministère de la défense indiquait que le report de charges prévisionnel à fin 2014 devrait être légèrement amélioré, pour s'établir à 3,3 milliards d'euros.

Compte tenu des annulations de crédits prévues par le projet de décret d'avance de fin d'année, le report de charges sur l'exercice 2015 pourrait être porté à environ 3,8 milliards d'euros, ce qui représenterait la moitié des dépenses d'investissement de la mission « Défense » en 2015.

Seraient alors mises en péril aussi bien la poursuite des programmes d'armement prévus par la loi de programmation militaire 2014-2019 que la solidité financière des fournisseurs de la défense sur la trésorerie desquels pèsent ces impayés.

(2) Les recettes exceptionnelles : une réalisation très incertaine

Comme l'admet le ministre de la défense, de sérieux doutes pèsent sur le calendrier de cession de la bande de fréquences des 700 MHz. Les 2,2 milliards d'euros de recettes ainsi inscrits sur le CAS « Fréquences » au profit de la défense manqueront très probablement à l'appel en 2015, sans que le Gouvernement n'ait pour l'instant proposé de source de financement alternative crédible.

(3) Louvois : des dysfonctionnements importants

Les dysfonctionnements du logiciel de paie LOUVOIS continuent de peser sur les dépenses de personnel de la mission « Défense », qui devraient enregistrer en 2014 un dépassement de 160 millions d'euros par rapport à la prévision. Pour autant, la prévision de dépense pour 2015 ne prend pas en compte la probable répétition de ce surcoût, alors que le remplacement de LOUVOIS ne devrait pas intervenir avant 2017.

(4) Les OPEX : une provision probablement insuffisante

Malgré un dépassement de près de 650 millions d'euros en 2014, la provision destinée à couvrir le surcoût des opérations extérieures en 2015 est inchangée à 450 millions d'euros. Compte tenu des opérations en cours, cette provision sera à nouveau insuffisante en 2015, pour un montant probablement très significatif.


* 122 Notamment à travers les mesures prises sur le fondement de la loi n° 2013-1005 du 12 novembre 2013 habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l'administration et les citoyens.

* 123 Compte rendu intégral de la séance du jeudi 30 octobre 2014, p. 7533.