C. - Dispositions relatives aux budgets annexes et aux comptes spéciaux
ARTICLE 21 Reconduction des budgets annexes et comptes spéciaux existants
Commentaire : le présent article vise à la reconduction des budgets annexes et comptes spéciaux existants.
Cet article vise à confirmer pour l'année 2015, sous réserve des dispositions de la présente loi de finances, les affectations résultant de budgets annexes créés et de comptes spéciaux ouverts antérieurement.
L'article 16 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) prévoit la possibilité d'affecter certaines recettes sous forme de budgets annexes ou de comptes spéciaux. Par ailleurs, aux termes de l'article 1 er de la LOLF, la loi de finances de l'année détermine la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'État, ainsi que l'équilibre financier qui en résulte.
Par conséquent, les dispositions relatives aux affectations de ressources doivent être autorisées et reconduites annuellement, sous réserve des dispositions particulières pouvant être prises dans le cadre du projet de loi de finances de l'année.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 22 (Art. 47 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006) Prorogation de l'exemption de contribution au désendettement de l'État des produits de cessions de certains biens domaniaux (CAS « Immobilier »)
Commentaire : le présent article vise, d'une part, à confirmer l'affectation de 30 % des recettes de cessions immobilières de l'État au désendettement et, d'autre part, à proroger jusqu'en 2019 l'exemption dont bénéficient les cessions du ministère de la défense et jusqu'en 2017, celle dont bénéficient les cessions de biens situés à l'étranger, sous réserve qu'ils soient occupés par le ministère des affaires étrangères.
I. LE DROIT EXISTANT
A. LE FONCTIONNEMENT DU COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L'ETAT »
1. Une double vocation de contribution au désendettement de l'État et de financement des dépenses immobilières
Le compte d'affectation spéciale (CAS) « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » a été institué par la loi de finances rectificative pour 2005, et précisé dans son fonctionnement par la loi de finances initiale pour 2006. Principal instrument de la politique immobilière de l'État , il vise à financer la modernisation du parc immobilier de l'État par le produit des cessions d'actifs, tout en contribuant au désendettement de l'Etat .
En recettes , le CAS fait apparaître le produit des cessions d'immeubles de l'Etat, celui des droits à caractère immobilier 281 ( * ) attachés à des immeubles de l'État, ainsi que des fonds de concours.
En dépenses , le CAS comprend deux programmes :
- Le programme 721 retrace la contribution au désendettement de l'État, selon un taux de rétrocession fixé par l'article 61 de la loi de finances initiale pour 2011 à 20 % pour l'année 2012, 25 % pour l'année 2013 et 30 % pour l'année 2014 ;
- Le programme 723 retrace les dépenses immobilières d'investissement et de fonctionnement à la suite d'opérations réalisées par l'État, ainsi que les dépenses réalisées par des opérateurs de l'État sur des immeubles appartenant à celui-ci ou (depuis 2010) sur des immeubles inscrits à son bilan.
Pour mémoire, la politique immobilière de l'État repose également sur le programme 309 « Entretien des bâtiments de l' É tat » de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », qui finance l'entretien lourd des immeubles appartenant à l'État, et sur les programmes ministériels du budget général.
2. Un compte en partie financé par le budget général, dont l'exécution dépend du montant des cessions effectives
Les crédits du CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'État », tels que prévus par le projet de loi de finances pour 2014, sont les suivants :
Les crédits du CAS « Gestion du
patrimoine immobilier de l'Etat »
pour l'année
2014
(en euros) (en CP)
|
Produits de cessions |
470 000 000 |
|
Subvention du budget général |
80 000 000 |
|
Total recettes : |
550 000 000 |
|
Programme 721 - Contribution au désendettement de l'Etat |
80 000 000 |
|
Programme 723 - Contribution aux dépenses immobilières |
470 000 000 |
|
Total dépenses : |
550 000 000 |
Source : PLF 2014
On remarque que les 80 millions d'euros ouverts pour 2014 sur le programme 721 correspondent rigoureusement au montant de la subvention du budget général : en d'autres termes, cette subvention vient combler la différence entre les produits de cessions attendus (470 millions d'euros) et les recettes globales du CAS (550 millions d'euros). Comme l'avait remarqué votre rapporteur général, alors rapporteur spécial du CAS avec notre collègue Philippe Dallier, la contribution au désendettement relève donc d'un pur artifice comptable 282 ( * ) .
De plus, l'exécution des crédits du CAS dépend du montant des cessions effectivement réalisées . Or les recettes effectives s'écartent fréquemment des montants prévus en loi de finances, que ce soit à la hausse ou à la baisse. Ces écarts tiennent à la fois aux aléas du marché de l'immobilier et aux imprécisions dans l'estimation de la valeur des biens par le service France Domaine - si ce n'est aux effets d'annonce de la tutelle politique, notamment en ce qui concerne l'immobilier de prestige.
Produits des cessions immobilières de l'État
(en millions d'euros)
|
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
|
|
Prévision LFI |
600 |
439 |
500 |
600 |
1 400 |
900 |
400 |
500 |
530 |
470 |
521 |
|
Réalisation |
634 |
798 |
820 |
395 |
475 |
502 |
598 |
514 |
391 |
||
|
Écart |
+ 34 |
+ 359 |
+ 320 |
- 205 |
- 925 |
- 398 |
+ 198 |
+ 14 |
- 139 |
Source : commission des finances et PLF 2015
Les
réalisations portent sur les montants effectivement encaissés
à la fin de l'exercice
Toutefois, comme l'ont remarqué nos collègues Michel Bouvard et Thierry Carcenac, rapporteurs spéciaux, à l'occasion de la présentation des crédits du CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » pour 2015 en commission, la prévision de 470 millions d'euros de cessions pour l'année en cours devrait être tenue 283 ( * ) .
B. DES EXONÉRATIONS AU BÉNÉFICE DE PLUSIEURS MINISTÈRES
La contribution théorique de 30 % au désendettement de l'État est toutefois assortie d'une série d'exceptions prévues par le législateur, au bénéfice de certains biens et de certains ministères. Sont ainsi exonérés de contribution au désendettement :
- les produits de cessions des immeubles du ministère de la défense , jusqu'au 31 décembre 2014 ;
- les produits de cessions des immeubles situés à l'étranger , qu'il s'agisse ou non d'immeubles occupés par le ministère des affaires étrangères, jusqu'au 31 décembre 2014 ;
- les biens des établissements d'enseignement supérieur ayant demandé à bénéficier de la dévolution de leur patrimoine, en application de la loi relative aux libertés et responsabilités des universités (LRU) 284 ( * ) ;
- les biens situés dans le périmètre de l'opération d'intérêt national (OIN) d' aménagement du plateau de Saclay ;
- les produits de cessions des immeubles de la direction générale de l'aviation civile (DGAC) , lesquels sont affectés au désendettement du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ».
Du fait de ces exonérations, le taux effectif de contribution au désendettement de l'État devrait être de 17 % en 2014 , soit 80 millions d'euros sur 470 millions d'euros de cessions, réserve faite du caractère artificiel de cette contribution puisqu'elle est en réalité assurée par une subvention budgétaire.
A ces exonérations de niveau législatif vient s'ajouter un mécanisme incitatif concernant les dépenses du programme 723 , lesquelles constituent en théorie une enveloppe interministérielle mutualisée. Ainsi, les ministères bénéficient effet d'un « taux de retour » de 55 % sur le produit de leurs cessions, afin de les inciter à rationaliser leur patrimoine immobilier, le reste étant affecté à l'enveloppe interministérielle. Ce taux est porté à 100 % pour le ministère de la défense et le ministère des affaires étrangères et du développement international.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
A. LA PROROGATION DE LA CONTRIBUTION DE 30 % AU DÉSENDETTEMENT
Le 1° du présent article vise prévoit que le taux de contribution au désendettement de l'État, dont les crédits sont portés par le programme 721, restera fixé à 30 % du montant des cessions après l'année 2014 . Après une hausse progressive de ce taux (cf. supra ), celui-ci est donc stabilisé.
B. LA PROROGATION DES EXONÉRATIONS DU MINISTÈRE DE LA DÉFENSE ET DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES
1. La prorogation jusqu'en 2019 de l'exemption du ministère de la défense
Le 2° du présent article vise à prolonger jusqu'au 31 décembre 2019 l'exemption de contribution au désendettement de l'État dont bénéficient les biens cédés par le ministère de la défense, c'est-à-dire jusqu'au terme de la période couverte par la loi de programmation militaire (LPM) 285 ( * ) . Le droit existant prévoit en effet que cette exonération prend fin au 1 er décembre 2014.
2. La prorogation jusqu'en 2017, sous conditions, de l'exemption des biens situés à l'étranger
Le 3° du présent article vise à prolonger jusqu'au 31 décembre 2017 l'exemption de contribution au désendettement de l'État dont bénéficient les cessions de biens situés à l'étranger. Le droit existant prévoit en effet que cette exonération prend fin au 1 er décembre 2014.
Deux limitations sont toutefois prévues :
- d'une part, l'exonération serait dorénavant limitée aux seuls biens occupés par le ministère des affaires étrangères et du développement international , alors qu'elle s'applique aujourd'hui à tous les biens propriété de l'État situés à l'étranger ;
- d'autre part, une contribution minimale forfaitaire de 25 millions d'euros par an au désendettement est prévue jusqu'en 2017.
3. La contribution au désendettement devrait être effectivement couverte par les cessions prévues en 2015
Du fait de ces exonérations, le taux effectif de contribution au désendettement de l'État devrait être de 16 % en 2015 , soit 83 millions d'euros, auxquels il convient d'ajouter les 25 millions d'euros de contribution forfaitaire du ministère des affaires étrangères.
L'équilibre du CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » tel que prévu par le projet de loi de finances pour 2015 et résultant des dispositions proposées par le présent article est le suivant :
Les crédits du CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » pour l'année 2015
(en euros) (en CP)
|
Produits de cessions |
521 000 000 |
|
Subvention du budget général |
0 |
|
Total recettes : |
521 000 000 |
|
Programme 721 - Contribution au désendettement de l'Etat |
108 000 000 |
|
Programme 723 - Contribution aux dépenses immobilières |
413 000 000 |
|
Total dépenses : |
521 000 000 |
Source : PLF 2015
Sous réserve que l'ambitieux programme de cessions soit tenu, le compte d'affectation spéciale affichera en 2015 un équilibre réel : les 521 millions d'euros de produits de cessions attendus, en hausse de 10,8 %, couvriront la totalité des dépenses du compte, qu'il s'agisse de la contribution au désendettement ou de la contribution aux dépenses immobilières.
Les crédits demandés pour le CAS au titre de l'exercice 2015 affichent en revanche une baisse de 5,3 % en CP (29 millions d'euros) par rapport à la loi de finances pour 2014. Cette baisse, qui s'explique d'abord par la fin de la subvention du budget général, se traduit par deux mouvements contraires : d'une part, une hausse de 35 % de la contribution au désendettement de l'État, qui tient principalement à la hausse du montant des cessions prévues ; d'autre part, une baisse de 12 % dépenses immobilières, imputable à l'achèvement mais aussi au report de certains travaux.
*
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre rapporteur général, alors rapporteur spécial du CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » avec notre collègue Philippe Dallier, a déjà eu l'occasion de regretter que les exonérations prorogées par le présent article viennent minorer le taux de contribution au désendettement de l'État. À terme, ce taux de contribution doit tendre vers 30 %, niveau fixé à l'initiative de votre commission des finances.
Toutefois, au-delà de cette question de principe, les exonérations temporaires telles qu'elles résultent du présent article apparaissent justifiées , eu égard à la situation du ministère de la défense et du ministère des affaires étrangères et du développement international.
A. LA PRÉSERVATION DES RECETTES EXCEPTIONNELLES DU MINISTÈRE DE LA DÉFENSE
Le ministère de la défense connaît aujourd'hui une situation budgétaire extrêmement contrainte : le présent projet de loi de finances pour 2015 prévoit en effet la suppression de 7 500 postes et une réduction de 500 millions d'euros des crédits de la mission « Défense ».
Cette diminution doit théoriquement être compensée par des « ressources exceptionnelles » qui, aux termes du 5.1 du rapport annexé à la loi de programmation militaire (LPM) pour 2014-2019 286 ( * ) , correspondent notamment à :
- « l'intégralité du produit de cession d'emprises immobilières utilisées par le ministère de la défense (...) ;
- un nouveau programme d'investissements d'avenir (PIA) au bénéfice de l'excellence technologique de l'industrie de défense, financé par le produit de cessions de participations d'entreprises publiques ;
- le produit de la mise aux enchères de la bande de fréquences comprise entre les fréquences 694 MHz et 790 MHz ;
- des redevances versées par les opérateurs privés au titre des cessions de fréquences déjà réalisées lors de la précédente loi de programmation ;
- le cas échéant, le produit de cessions additionnelles de participations d'entreprises publiques ».
Le présent article découle donc directement de la loi de programmation militaire, qui précise que « les dispositions prévues à l' article 47 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006, pour les immeubles domaniaux occupés par le ministère de la défense, seront prorogées jusqu'au 31 décembre 2019 dans la loi de finances pour 2015 ».
Compte tenu des incertitudes qui pèsent tant sur le calendrier que sur le montant réel des autres recettes exceptionnelles, les produits de cessions immobilières revêtent un caractère crucial pour la sauvegarde de la trajectoire budgétaire du ministère de la défense jusqu'en 2019 . La prorogation de l'exonération prévue par le présent article, complétée par le « taux de retour » de 100 % prévu en gestion, est donc pleinement justifiée.
De fait, le ministère de la défense est à l'origine de la majorité des cessions réalisées ces dernières années . Pour la première moitié de l'année 2014, les cessions du ministère de la défense représentent ainsi près de 65 % du montant total des cessions, soit près de 155 millions d'euros.
Montant des cessions réalisées au 5 août 2014, ministère par ministère
|
Ministère |
Cessions
|
Cessions
|
|
Ministère de la défense |
154 672 535 |
64,9% |
|
Ministère des affaires étrangères et européennes |
29 345 076 |
12,3% |
|
Ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement |
20 548 318 |
8,6% |
|
Ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat |
7 107 153 |
3,0% |
|
Ministère de la justice et des libertés |
5 607 576 |
2,4% |
|
Ministère de l'agriculture et de la pêche |
5 281 125 |
2,2% |
|
Ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi |
4 894 930 |
2,1% |
|
Biens non affectés |
4 063 679 |
1,7% |
|
Ministère de l'intérieur, de l'Outre-mer et des collectivités territoriales |
2 400 773 |
1,0% |
|
Ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche |
1 619 990 |
0,7% |
|
Ministère de la santé, de la jeunesse, des sports et de la vie associative : |
1 400 373 |
0,6% |
|
Ministère de l'éducation nationale |
1 206 500 |
0,5% |
|
Ministère du travail, des relations sociales, de la famille et de la solidarité |
267 000 |
0,1% |
|
Ministère de la culture et de la communication |
10 000 |
0,0% |
|
Total : |
238 425 028 |
100,0% |
Source : France Domaine
B. LA RÉNOVATION PRIORITAIRE DES POSTES À L'ÉTRANGER
Le ministère des affaires étrangères et du développement international (MAEDI) fait, quant à lui, face à d'importantes dépenses pour la rénovation lourde et la sécurisation des postes à l'étranger , comme l'ont rappelé nos collègues Éric Doligé et Richard Yung, rapporteurs spéciaux de la mission « Action extérieure de l'État », lors de la présentation en commission des crédits demandés pour 2015 287 ( * ) .
Votre rapporteur général estime que ces dépenses importantes, qui sont principalement financées par des crédits du programme 723 du CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », justifient la prorogation, jusqu'en 2017, de l'exonération de contribution qui est accordée au MAEDI par le présent article.
Cette prorogation est d'autant plus acceptable qu'elle s'accompagne désormais de restrictions significatives .
D'une part, cette exonération n'est plus applicable aux immeubles situées à l'étranger mais n'étant pas occupés par le MAEDI, tels que les lycées français ou les Alliances françaises.
D'autre part, une contribution forfaitaire au désendettement d'un montant minimal de 25 millions d'euros est demandée aux MAEDI sur l'ensemble du triennal 2015-2017. Selon notre collègue Éric Doligé, rapporteur spécial, le ministère est par conséquent tenu de réaliser au moins 50 millions d'euros de cessions par an afin que ce système lui reste profitable , compte tenu des dépenses contraintes de sécurisation et de restructuration des postes à l'étranger qui doivent par ailleurs être financées sur le CAS, « ce qui présente la dimension d'un pari sur le potentiel d'optimisation qui reste encore à réaliser sur le parc immobilier à l'étranger ». Sous ce seuil de 50 millions d'euros, en effet, l'application de la contribution de droit commun de 30 % au désendettement serait plus favorable au MAEDI.
De ce fait, le ministère des affaires étrangères est, pour ses dépenses de rénovation immobilière, très dépendant du montant de ses cessions . Sur les six premiers mois de l'année 2014, celles-ci représentaient près de 29 millions d'euros, soit 12,3 % du total des cessions d'immeubles de l'État (cf. supra ).
Les contraintes immobilières qui pèsent aujourd'hui sur le ministère des affaires étrangères, notamment en ce qui concerne la rénovation des postes à l'étranger, illustrent l'une des principales faiblesses de la gestion immobilière de l'État : le défaut d'entretien courant, qui aboutit in fine à de lourdes dépenses d'entretien lourd et de restructurations . À cet égard, votre rapporteur général appelle à ne pas sacrifier, pour des objectifs budgétaires de court terme, les dépenses qui permettent de maintenir le parc immobilier en bon état.
Votre commission a adopté un amendement rédactionnel.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE 22 bis (nouveau) Prorogation du dispositif de cession à l'euro symbolique des immeubles reconnus inutiles dans le cadre des opérations de restructuration de la défense
Commentaire : le présent article tend à proroger et aménager le dispositif de cession à l'euro symbolique des immeubles reconnus inutiles par le ministère de la défense dans le cadre de ses opérations de restructuration.
I. LE DROIT EXISTANT
Dans le cadre du dispositif de soutien aux territoires touchés par les restructurations de la défense, l'article 67 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 a donné, sous conditions, la possibilité aux communes les plus affectées d'acquérir à l'euro symbolique les immeubles abandonnés par le ministère de la défense. Ce dispositif vient à échéance le 31 décembre 2014.
A. UN DISPOSITIF DE SOUTIEN AUX COMMUNES LES PLUS AFFECTÉES PAR LES RESTRUCTURATIONS EN VUE DE LA RÉALISATION D'OPÉRATIONS D'AMÉNAGEMENT
Les communes éligibles à ce dispositif sont celles « sur lesquelles la restructuration a un effet majeur, en particulier au regard du nombre d'emplois supprimés rapporté aux emplois existants, qui connaissent une situation de grande fragilité économique, sociale et démographique et qui disposent de capacités propres de redynamisation limitées, notamment au regard des caractéristiques du tissu économique et de ses évolutions récentes ainsi que des perspectives de développement d'activités nouvelles sur le territoire concerné ».
Les cessions sont réalisées « en vue de permettre la réalisation d'opérations ou d'actions d'aménagement au sens de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme ».
La liste de ces communes est fixée par un décret en Conseil d'État 288 ( * ) .
B. DES CESSIONS À L'EURO SYMBOLIQUE, AVEC COMPLÉMENT DE PRIX DIFFÉRÉ
1. Le principe : des cessions à l'euro symbolique
L'article 67 de la loi de finances initiale pour 2009 prévoit que « les immeubles domaniaux reconnus inutiles par le ministre de la défense dans le cadre des opérations de restructuration de la défense réalisées entre le 1 er janvier 2009 et le 31 décembre 2014 peuvent faire l'objet de cessions à l'euro symbolique et avec complément de prix différé aux communes les plus fortement affectées par les restructurations et qui en font la demande ». Un groupement de communes peut se substituer à la commune concernée, sur demande de cette dernière.
2. Un « complément de prix différé » si la commune revend le bien acquis à l'euro symbolique dans un délai de quinze ans
Le dispositif prévoit le partage entre l'État et la commune de l'éventuelle plus-value réalisée à l'occasion de la revente d'un bien par la commune moins de quinze ans après son acquisition à l'euro symbolique. La commune doit alors verser à l'État un « complément de prix », d'un montant « correspondant à la moitié de la différence entre le produit des ventes et la somme des coûts afférents aux biens cédés et supportés par la commune et le groupement, y compris les coûts de dépollution ».
Il est précisé que « cette obligation pèse, pendant le même délai de quinze ans, sur les acquéreurs successifs de tout ou partie des biens ainsi cédés dès lors que la cession envisagée porte sur lesdits biens avant construction ou réhabilitation des bâtiments existants ».
C. DES COMPTES À RENDRE AU BOUT DE QUINZE ANS
La commune a des comptes à rendre au bout de quinze ans. En effet, comme cela a été indiqué ci-avant, ces cessions sont autorisées « en vue de permettre la réalisation d'opérations ou d'actions d'aménagement au sens de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme ».
|
L'article L. 300-1 du code l'urbanisme « Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels. « L'aménagement, au sens du présent livre, désigne l'ensemble des actes des collectivités locales ou des établissements publics de coopération intercommunale qui visent, dans le cadre de leurs compétences, d'une part, à conduire ou à autoriser des actions ou des opérations définies dans l'alinéa précédent et, d'autre part, à assurer l'harmonisation de ces actions ou de ces opérations. » |
Ainsi, en l'absence de revente ou de cession de droits réels pendant le délai de quinze ans et de réalisation d'une action ou d'une opération d'aménagement, deux cas de figure sont possibles :
- l'État peut convenir avec la commune du rachat de l'immeuble à l'euro symbolique ;
- à défaut, la commune verse à l'État un « complément de prix », alors égal à la valeur du bien indiquée dans le décret autorisant la vente, indexée sur la variation de l'indice du coût de la construction.
D. AUTRES CARACTÉRISTIQUES DU RÉGIME DÉROGATOIRE
Les autres caractéristiques du régime dérogatoire applicable à la restructuration du ministère de la défense sont les suivantes :
- seuls les biens reconnus « inutiles » par le ministre de la défense peuvent être transférés ;
- le transfert aux communes est une simple faculté ;
- la commune est substituée à l'État pour les droits et obligations liés aux biens qu'elle « reçoit en l'état » ;
- les cessions ne « donnent lieu à paiement d'aucune indemnité ou perception de droits ou taxes, ni à aucun versement de salaires ou d'honoraires au profit d'agents de l'État » ;
- le transfert doit être autorisé par un décret pris sur le rapport du ministre de la défense et du ministre chargé du domaine, le transfert de propriété intervenant au jour de la signature de l'acte authentique constatant la cession.
Il est précisé que le droit de priorité d'acquisition et le droit de préemption des collectivités territoriales ne sont pas applicables dans le cadre de ce dispositif.
II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Le présent article a été introduit par l'Assemblée nationale à la suite de l'adoption, avec un avis favorable de notre collègue député Valérie Rabault, rapporteur générale, d'un amendement présenté par le Gouvernement.
Il reprend le dispositif de l'article 67 de la loi de finances pour 2009 en le prorogeant pour la période allant du 1 er janvier 2015 au 31 décembre 2019 et en lui apportant certains aménagements. Il prévoit également l'adaptation du dispositif pour son application en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie.
A. LA PROROGATION DU DISPOSITIF
La possibilité de cession à l'euro symbolique prévue par le présent article porte sur les immeubles domaniaux reconnus inutiles par le ministre de la défense dans le cadre des opérations de restructuration de la défense dont l'exécution débute entre le 1 er janvier 2015 et le 31 décembre 2019.
Il faut relever que l'article 67 de la loi de finances pour 2009 vise les opérations de restructurations réalisées entre le 1 er janvier 2009 et le 31 décembre 2014.
Ce n'est donc pas seulement la période qui change mais également le critère de rattachement à celle-ci.
B. L'AMÉNAGEMENT DU DISPOSITIF
1. Les aménagements portant sur les destinataires du dispositif
Les bénéficiaires du dispositif sont les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre dont le territoire est le plus fortement affecté par les restructurations. Ce n'est qu'« en l'absence d'un tel établissement » que la cession pourrait être réalisée au profit d'une commune.
Le présent article prévoit en outre que « la région, le département, les établissements publics fonciers et les établissements publics d'aménagement ainsi que les sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural mentionnées à l'article L. 141-1 du code rural et de la pêche maritime peuvent se substituer à l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ou à la commune concernés, sur demande de ces derniers ».
Il précise enfin que, pour la détermination des établissements publics intercommunaux éligibles, sont prises en compte « les circonstances locales tenant à la situation du marché foncier et immobilier », en plus des critères déjà établis par le dispositif en vigueur.
2. Les aménagements portant sur l'objet des cessions
Le présent article prévoit toujours que les cessions à l'euro symbolique ont lieu pour « la réalisation d'opérations ou d'actions d'aménagement au sens de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme », mais il permet également qu'elles aient « pour objet de favoriser la réalisation des opérations d'aménagement foncier agricole et forestier prévues aux articles L. 123-1 et suivants du code rural et de la pêche maritime » (opérations de « remembrement »).
Il est précisé que si les cessions « intéressent des immeubles de logement, elles ne peuvent être consenties qu'aux fins de remise des immeubles précités aux organismes d'habitations à loyer modéré ».
3. Les aménagements portant sur la procédure de cession
Le présent article tend à préciser la procédure de cession. Il est ainsi prévu que « les demandes d'acquisition mentionnées [...] sont formulées dans un délai de six mois à compter de la date de l'offre notifiée par l'État à l'établissement public ou, le cas échéant, à la commune éligible. L'État reconduit ce même délai lorsqu'une demande de substitution est formulée par l'établissement public ou par la commune ».
Si l'État ne prend pas l'initiative de notifier une offre de cession à l'euro symbolique, les demandes d'acquisition peuvent être formulées jusqu'au 31 décembre 2021.
4. Les aménagements portant sur le régime fiscal des cessions
Outre l'exonération générale de tout droit ou taxe, reprise du dispositif en vigueur, le présent article précise que les cessions réalisées ne donnent pas lieu au versement de la contribution de sécurité immobilière prévue à l'article 879 du code général des impôts.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
A. UNE PROROGATION BIENVENUE
La prorogation du dispositif autorisant les cessions à l'euro symbolique des immeubles devenus inutiles pour la défense du fait des restructurations menées par celle-ci était annoncée dans le rapport annexé à la loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019.
Au-delà de l'intérêt évident qu'il y a à soutenir les territoires durement touchés par les restructurations militaires , le bilan de telles cessions est souvent positif pour l'État .
En effet, même si le ministère de la défense, qui est normalement bénéficiaire du produit de la vente des immeubles qui lui sont affecté 289 ( * ) , a subi un manque à gagner théorique évalué à 100 millions d'euros depuis 2009, il apparaît, comme le relevait notre ancien collègue Yves Krattinger dans le rapport pour avis fait au nom de la commission des finances sur la loi de programmation militaire 2014-2019, que les cessions plus rapides qu'un tel dispositif « peuvent se révéler finalement économes des deniers publics, la conservation des biens, parfois sur une longue durée, générant des frais. Rendues à l'état sauvage sur des périodes prolongées, certaines emprises deviennent parfois difficiles cessibles ou développables, compte tenu de l'intérêt environnemental qu'elles peuvent représenter.
Au contraire, la cession à l'euro symbolique stimule l'initiative locale et facilite le financement des projets de reconversion des sites. »
Il s'agit notamment d' éviter que ne s'installent de véritables « friches militaires » , sujettes à toutes sortes de dégradation, par l'effet des hommes comme du temps.
B. L'EXCESSIVE RIGIDITÉ DU FLÉCHAGE DES CESSIONS PORTANT SUR DES IMMEUBLES DE LOGEMENT
Contrairement au dispositif actuel, le présent article prévoit que si ces cessions intéressent des immeubles de logement, elles ne peuvent être consenties qu'aux fins de remise de ces immeubles à des organismes d'habitations à loyer modéré (HLM).
Lors de l'examen en première lecture du présent projet de loi de finances par l'Assemblée nationale, le secrétaire d'État au budget, Christian Eckert a expliqué que cette restriction a pour objet « d'éviter que des collectivités rachètent les biens à l'euro symbolique et fassent des plus-values en revendant des logements qui pourraient avoir une valeur plus importante 290 ( * ) ».
On introduit ainsi une rigidité potentiellement nuisible dans un dispositif avant tout destiné à aider des territoires dont les difficultés préexistantes sont aggravées par les opérations de restructuration de la défense.
En effet, l'objet de ces cessions, tel que défini aussi bien par le dispositif en vigueur que par le présent article, sont les opérations d'aménagement au sens de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme », qui visent à « mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels ». Or pour la réalisation de ces opérations, il peut être nécessaire de changer la destination d'éventuels immeubles de logement, voire de les détruire, en particulier dans l'hypothèse où leur emplacement est inadéquat (par exemple sur une base militaire isolée) et leur état trop dégradé.
Il faut en outre rappeler que l'établissement qui aura bénéficié d'une cession à l'euro symbolique devra justifier, au terme d'un délai de quinze ans, de la réalisation effective d'une opération d'aménagement et que, si dans le cadre d'une telle opération, des plus-values étaient effectivement réalisées, la moitié de celles-ci reviendrait de toute façon à l'État .
On notera enfin que la notion d'immeuble de logement manque de précision : un bâtiment administratif comportant un logement de fonction ou une caserne constituée de chambrées doit-il être considéré comme des immeubles de logement ?
Pour l'ensemble de ces raisons, la commission des finances a adopté un amendement visant à supprimer cette restriction.
C. LA NÉCESSITÉ D'ASSURER LA CONTINUITÉ ENTRE LES DEUX DISPOSITIFS
La possibilité de cession à l'euro symbolique prévue par le présent article porte sur les immeubles domaniaux reconnus inutiles par le ministre de la défense dans le cadre des opérations de restructuration de la défense dont l'exécution débute entre le 1 er janvier 2015 et le 31 décembre 2019, alors que le dispositif en vigueur vise les opérations de restructurations réalisées entre le 1 er janvier 2009 et le 31 décembre 2014.
Ceci pose un problème de continuité entre les deux dispositifs . Ainsi, les opérations de restructuration dont l'exécution aura débuté avant le 1 er janvier 2015, mais qui n'auront pas encore été réalisées à cette date ne pourront donner lieu, au moins sur le fondement des dispositions légales en vigueur ou proposées, à la cession à l'euro symbolique des biens devenus inutiles.
C'est pourquoi la commission des finances a adopté, à l'initiative de votre rapporteur général, un amendement tendant à étendre le dispositif de cession à l'euro symbolique aux biens devenus inutiles dans le cadre d'opérations de restructuration réalisées entre le 1 er janvier 2015 et le 31 décembre 2019 , qui auront pu débuter avant cette période .
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE 23 (Art. 54 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009) Extension des recettes du CAS « Fréquences » au produit des redevances de la bande de fréquences des 700 MHz et prorogation du régime du retour intégral des recettes au ministère de la défense
Commentaire : le présent article vise, d'une part, à affecter au compte d'affectation spéciale « Fréquences » le produit des redevances acquittées par les opérateurs privés pour l'utilisation des bandes de fréquences comprises entre 694 MHz et 790 MHz et, d'autre part, à proroger le régime de retour intégral du produit des redevances acquittées par les opérateurs privés pour l'utilisation des bandes de fréquences libérées par le ministère de la défense jusqu'au 31 décembre 2019.
I. LE DROIT EXISTANT
A. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « FRÉQUENCES »
Le compte d'affectation spéciale « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien, des systèmes et des infrastructures de télécommunications de l'État » , dit CAS « Fréquences », a été créé par l'article 54 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009.
Il est composé de trois programmes :
- le programme 761 « Désendettement de l'État » ;
- le programme 762 « Optimisation de l'usage du spectre hertzien et interception et traitement des émissions électromagnétiques (ministère de la défense) » ;
- le programme 763 « Optimisation du spectre hertzien et des infrastructures du réseau physique de télécommunications du ministère de l'intérieur ».
Ce compte retrace :
« 1° En recettes :
« a) Le produit des redevances acquittées par les opérateurs privés pour l'utilisation des bandes de fréquences libérées par les ministères affectataires, à compter du 1 er janvier 2009 ;
« b) Le produit de la cession de l'usufruit de tout ou partie des systèmes de communication militaires par satellites de l'État intervenant dans les conditions fixées au II de l'article 61 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 ;
« c) Le produit de la cession de l'usufruit de tout ou partie des systèmes de communication radioélectrique des services de l'État, dans les conditions fixées au II de l'article 48 de la loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013 ;
« d) Le produit des redevances d'occupation domaniale résultant d'autorisations d'utilisation de points hauts des réseaux de télécommunication et de transmission des services de l'État, dans les conditions fixées au même II ;
« e) Les versements du budget général ;
« f) Les fonds de concours ;
« 2° En dépenses :
« a) Les dépenses d'investissement et de fonctionnement liées aux services de télécommunications utilisant le spectre hertzien ou visant à en améliorer l'utilisation, y compris le transfert de services vers des supports non hertziens ;
« b) Les dépenses d'investissement et de fonctionnement liées à l'interception ou au traitement des émissions électromagnétiques, à des fins de surveillance ou de renseignement ;
« c) Les dépenses d'investissement et de fonctionnement destinées à l'acquisition et à la maintenance d'infrastructures, de réseaux, d'applications, de matériels et d'équipements d'information et de communication radioélectriques liées à l'exploitation du réseau ;
« d) Les versements au profit du budget général pour un montant qui ne peut être inférieur à 15 % du produit visé au a du 1°. »
Dans sa version initiale, l'article 54 de la loi précité précisait au sujet de ces versements que « la contribution au désendettement de l'État ne s'applique pas au produit des redevances acquittées par les opérateurs privés pour l'utilisation des bandes de fréquences libérées par le ministère de la défense jusqu'au 31 décembre 2014 ».
L'article 48 de la loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013 a prolongé cette dérogation jusqu'au 31 décembre 2014 pour le ministère de la défense et l'a étendue au ministère de l'intérieur jusqu'au 31 décembre 2018.
Cette disposition est destinée à permettre aux deux ministères concernés de bénéficier de l'intégralité des recettes issues de la vente de bandes de fréquences dont ils étaient affectataires avant leur cession (régime du « retour intégral »).
B. LES REDEVANCES D'UTILISATION DE FRÉQUENCES, UNE SOURCE IMPORTANTE DE RECETTES EXCEPTIONNELLES POUR LE MINISTÈRE DE LA DÉFENSE
L'équilibre financier de la loi n° 2009-928 du 29 juillet 2009 relative à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 reposait sur l'hypothèse selon laquelle la vente de fréquences hertzienne permettrait de compléter les crédits budgétaire de la mission « Défense », via le compte d'affectation spéciale « Fréquences », à hauteur de 1,45 milliard d'euros entre 2009 et 2011, soit :
- 450 millions d'euros pour la vente de la bande des 2,6 GHz (réseau « Rubis ») jusqu'alors affectée aux communications de la gendarmerie) ;
- 600 millions d'euros pour la vente de la bande des 800 MHz du système de communication « Félin » de l'armée de terre ;
- 400 millions d'euros pour la vente de l'usufruit des satellites Syracuse (projet « Nectar »).
La mission « Défense » a bénéficié du produit de ces ventes avec retard : en 2011 pour les bandes « Rubis » et au début de l'année 2012 pour les bandes « Félin ».
Le montant des recettes s'est en revanche établi à un niveau bien supérieur aux prévisions, soit 936 millions d'euros pour les fréquences « Rubis » et 1,32 milliard d'euros pour les bandes « Félin » 291 ( * ) , ce qui a permis de plus que compenser l'abandon du projet « Nectar ».
Au total, les recettes du compte d'affectation spéciale « Fréquences » attribuées à la défense avant 2014 se sont donc élevées à 2,256 milliards d'euros.
La loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 adosse également une part importante des ressources du ministère de la défense à des recettes exceptionnelles, en particulier, s'agissant de l'exercice 2015, le produit de la cession de la bande des fréquences comprises entre 694 MHz et 790 MHz (dite « bande des 700 MHz ») libérée par les évolutions de format de la télévision terrestre numérique (TNT), dont le montant a été estimé à 1,57 milliard d'euros.
Le présent projet de loi de finances relève cette prévision de 500 millions d'euros, portant les crédits inscrits sur le compte d'affectation spéciale « Fréquences » à 2,07 milliards d'euros, quand, dans le même temps les crédits de la mission « Défense » sont réduits de 500 millions d'euros par rapport à la loi de programmation militaire.
Ressources et consommation
en crédits de
paiement du CAS « Fréquences »
(en millions d'euros)
|
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
||
|
LPM 2009-2014 et LPM 2014-2019 |
250 |
0 |
0 |
11 |
1 567 |
|
|
LFI et PLF 2015 |
850 |
900 |
1067 |
11 |
2 067 |
|
|
Exécution |
Encaissement (exécution et prévision ) |
936 |
1320 |
0 |
11 |
2 067 |
|
Consommation (exécution et prévision ) |
89 |
1100 |
1066 |
11 |
2 067 |
|
|
Solde cumulé |
847 |
1067 |
1 |
1 |
1 |
|
Source : ministère de la défense
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
A. L'AFFECTATION DES REDEVANCES D'UTILISATION DE LA BANDE DE FRÉQUENCES DES 700 MHZ
Le 1° du présent article modifie l'article 54 de la loi de finances pour 2009 afin d'ajouter aux recettes du compte d'affectation spéciale « Fréquences » le produit des redevances acquittées par les opérateurs privés pour l'utilisation des bandes de fréquences comprises entre 694 MHz et 790 MHz.
B. LA PROLONGATION DU RÉGIME DE « RETOUR INTÉGRAL » DONT BÉNÉFICIE LE MINISTÈRE DE LA DÉFENSE
Le 2° du présent article modifie également l'article 54 de la loi de finances pour 2009 afin de prolonger jusqu'au 31 décembre 2019 le régime de « retour intégral » dont bénéficie le ministère de la défense. Jusqu'à cette date, la perception sur le compte d'affectation spéciale « Fréquences » du produit des redevances acquittées par les opérateurs privés pour l'utilisation des bandes de fréquences libérées par le ministère de la défense ne pourra donc pas donner lieu à versement au budget général.
N'étant pas visées par le d) du 2° de l'article 54 de la loi de finances pour 2009, qui prévoit le mécanisme de contribution au désendettement de l'État, les redevances d'utilisation de la bande des 700 MHz tombent sous le régime du « retour intégral » sans que le présent article n'ait à le préciser.
*
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
De sérieux doutes pèsent le calendrier de cession de la bande des 700 MHz prévu tant par la loi de programmation militaire que par le présent projet de loi de finances :
- l'utilisation de la bande des 700 MHz pour les prochaines générations de services de téléphonie mobile doit faire l'objet d'une harmonisation internationale et européenne. Une conférence internationale des radiocommunications doit se tenir en novembre 2015 ;
- le secteur des télécommunications a été fragilisé par l'accroissement de la concurrence et est encore en phase de recomposition, ce qui semble peu compatible avec un calendrier de cession accéléré.
Si le Premier ministre a bien lancé le processus d'attribution en septembre dernier, l'Autorité de régulation des communications Électroniques et des postes (ARCEP) ne devrait lancer l'appel d'offre qu'au milieu de l'année prochaine, compte tenu des délais de consultation et de rédaction du cahier des charges, et l'attribution des fréquences ne sera pas possible, selon toute vraisemblance, avant la fin de cette même année .
Ces doutes semblent partagés par le Président de la République et par le ministre de la défense, Jean-Yves Le Drian, qui a ainsi expliqué devant l'Assemblée nationale, lors de l'examen du présent projet de loi, que compte tenu de la « complexité » de la procédure de cession de fréquences et « pour se prémunir contre tout glissement de calendrier, le Président de la République a demandé au Gouvernement de mettre en oeuvre en parallèle, dès 2015, des solutions innovantes d'acquisition de matériels militaires utilisant les cessions de participations de l'État dans des entreprises publiques et garantissant que les ressources attendues seront disponibles à temps. C'est le cas notamment de la société de projet [...]. Avec mon collègue Emmanuel Macron, nous mettons en oeuvre la volonté du Président de la République de respecter ainsi la trajectoire financière de la LPM. ».
On peut à ce sujet regretter que le Gouvernement ait souhaité faire reposer l'équilibre de la loi de programmation militaire 2014-2019 sur la mécanique des recettes exceptionnelles ; son caractère aléatoire conduit à d'incessants débats et à une forte mobilisation du ministère de la défense, au moment où celui-ci subit de difficiles restructurations, et amène à imaginer des solutions complexes, plus artificielles que réellement « innovantes », aux seules fins de bouclage d'une équation financière irréaliste.
En tout état de cause, l'adoption du dispositif proposé est nécessaire à l'affectation du produit de la cession à venir de la bande de fréquences des 700 MHz au ministère de la défense qui en a besoin pour réaliser les investissements prévus par la loi de programmation militaire.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 24 (Art. 23 de la loi du 29 juillet 2011 et art.6241-2 du code du travail) Modification des recettes et des dépenses du CAS « Apprentissage » (FNDMA)
Commentaire : le présent article vise à modifier l'article 23 de la loi du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011 afin de prendre en compte les modifications législatives intervenues quant aux recettes et aux dépenses du compte d'affectation spéciale « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage » (FNDMA).
I. LE DROIT EXISTANT
A. LA RÉFORME DU FINANCEMENT DE L'APPRENTISSAGE
1. La fusion de la taxe d'apprentissage et de la contribution au développement de l'apprentissage
L'article 60 de la loi n° 2013-1279 du 29 décembre 2013 de finances rectificative pour 2013 a engagé une réforme du financement de l'apprentissage.
Il a tout d'abord substitué à la taxe d'apprentissage (TA), dont le montant était fixé à 0,50 % de la masse salariale (0,26 % pour l'Alsace et la Moselle), et à la contribution au développement de l'apprentissage (CDA), correspondant à 0,18 % de la masse salariale, une TA nouvelle dont le taux est fixé à 0,68 % de la masse salariale (0,44 % pour l'Alsace et la Moselle).
Cet article a en outre procédé au fléchage du produit de la contribution supplémentaire à l'apprentissage (CSA), qui abondait jusque-là le compte d'affectation spéciale « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage » (CAS FNDMA), vers le financement des centres de formation des apprentis (CFA) et des sections d'apprentissage (SA).
2. La création d'une « fraction régionale de l'apprentissage »
L'article 60 précité a réparti la nouvelle TA en trois fractions :
- une première fraction dénommée « fraction régionale de l'apprentissage » dont le montant, fixé par décret en Conseil d'État, devait être au moins égal à 55 % du produit total de la TA ;
- une deuxième fraction, dite « quota » , dont le pourcentage du produit de la nouvelle TA devait également être déterminé par décret en Conseil d'État. Cette fraction avait vocation à être affectée aux CFA et SA ;
- une troisième fraction, dite « hors quota » , correspondant à la part libératoire de l'employeur versée aux établissements de formation de son choix en fonction de leur éligibilité fixée par liste préfectorale.
Dans une décision du 29 décembre 2013 292 ( * ) , le Conseil constitutionnel a toutefois censuré les dispositions relatives aux règles d'affectation du produit de la nouvelle TA en considérant qu'en renvoyant au pouvoir règlementaire le soin de fixer les taux des différentes fractions de la taxe d'apprentissage, le législateur avait méconnu l'étendue de sa compétence.
L'article 8 de la loi du 8 août 2014 de finances rectificative pour 2014 293 ( * ) a remédié à la censure du Conseil constitutionnel en procédant à une réécriture du I de l'article L. 6241-2 du code du travail visant à fixer les taux de répartition de la nouvelle TA.
Il a repris le dispositif prévu dans la LFR pour 2013 visant à créer une fraction régionale du produit de la TA. Son montant est fixé à 51 % du produit total de la taxe (contre 56 % dans le projet initial). Cette fraction régionale comporte deux parts :
- une part fixe s'élevant à 1,544 milliard d'euros, répartie entre les vingt-six régions et le département de Mayotte ;
- une part variable correspondant à l'éventuel excédent du produit de la fraction régionale, répartie pour 60 % de son montant au prorata du nombre d'apprentis en région par rapport au total national, pour 26 % au prorata du nombre d'apprentis suivant une formation correspondant au plus au niveau du baccalauréat professionnel et pour 14 % du même prorata pour les formations supérieures au baccalauréat professionnel.
L'article précité a par ailleurs expressément fixé les taux respectifs des fractions de TA dites « quota » (26 % du produit total) et « hors quota » (23 % du produit total).
3. La transformation en réduction d'impôt du « bonus » issu de la contribution supplémentaire à l'apprentissage
La loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011 a mis en place un dispositif de « bonus » au profit des entreprises de 250 salariés et plus employant plus de 4 % de jeunes en apprentissage. Il a été abrogé à compter du 1 er janvier 2015 par l'article 60 précité.
La loi du 8 août 2014 de finances rectificative pour 2014 a remplacé ce « bonus » par une réduction d'impôt de même montant, venant en déduction du montant de la TA à acquitter au titre de la fraction « hors quota ».
B. LE RENFORCEMENT DU RÔLE DES RÉGIONS EN MATIÈRE D'APPRENTISSAGE
La réforme de l'apprentissage a renforcé le rôle de l'échelon régional tant du point de vue financier, les régions disposant de plus de la moitié du produit de la TA et se voyant en outre affecter une part de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (cf. article 13 du présent projet loi de finances) 294 ( * ) ainsi qu'une dotation budgétaire du programme 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi » 295 ( * ) , que du point de vue du pilotage de la politique d'apprentissage.
L'article 6 de loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale a notamment mis fin aux contrats d'objectifs et de moyens conclus entre l'État, les régions, les chambres consulaires et une ou plusieurs organisations représentatives d'employeurs et de salariés. Aux termes de l'article L. 6211-3 du code du travail, la région a désormais la possibilité, et non plus l'obligation, d'élaborer des contrats d'objectifs et de moyens avec l'État, les organismes consulaires et les organisations représentatives d'employeurs et de salariés. Ces contrats ne reposeront plus sur un cofinancement de l'État.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
A. LA MODIFICATION DES RECETTES ET DES DÉPENSES DU COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « FINANCEMENT NATIONAL DU DÉVELOPPEMENT ET DE LA MODERNISATION DE L'APPRENTISSAGE »
L'article 23 de la loi du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011 a transformé le fonds national de développement et de modernisation de l'apprentissage en compte d'affectation spéciale (CAS FNDMA).
Le I du présent article vise à modifier le I de l'article précité afin de tirer les conséquences de la réforme de l'apprentissage qui a modifié en profondeur les recettes et les dépenses du CAS FNDMA.
1. Les modifications des recettes du CAS FNDMA
Le 2° du A du I du présent article supprime des recettes du CAS FNDMA le produit de la CSA qui est directement affecté au financement des CFA et des SA.
Par conséquent, ne figureront plus aux recettes du CAS FNDMA que :
- les sanctions prévues en matière de TA (article L. 6252-10 à 12 du code du travail) ;
- les fonds de concours ;
- la fraction régionale de la taxe d'apprentissage.
2. Les modifications des dépenses du CAS FNDMA
L'article 23 de la loi de finances rectificative pour 2011 précitée distingue six types de dépenses financées sur les crédits du CAS FNDMA :
a) le financement des CFA et SA ayant conclu une convention avec la région ou l'État ;
b) le financement des actions arrêtées en application des contrats d'objectifs et de moyens ;
c) le financement d'actions nationales de communication et de promotion de l'apprentissage ;
d) la péréquation entre les régions ;
e) la compensation des primes d'apprentissage aux régions.
Le 1° du B du I du présent article tend à substituer à l'ensemble de ces dépenses une dépense constituée du reversement aux régions, à la collectivité territoriale de Corse et au département de Mayotte d'une partie de la ressource régionale pour l'apprentissage.
Le II du présent article prévoit que les modifications du CAS FNDMA s'appliqueront aux contributions et taxes dues au titre des rémunérations versées à compter du 1 er janvier 2014.
Un dispositif transitoire est par ailleurs prévu jusqu'au 31 décembre 2016 pour les dépenses effectuées au titre des a), b) et c) rappelés ci-avant qui demeurent inscrites en dépense du CAS FNDMA (III du présent article).
B. L'ACTUALISATION DES DOCUMENTS BUDGÉTAIRES
Le CAS FNDMA, doté en loi de finances initiale pour 2014 de 865,7 millions d'euros, comportait trois programmes :
- le programme 787 « Péréquation entre régions et compensation au titre du transfert du versement de l'indemnité compensatrice forfaitaire » doté de 490,7 millions d'euros en AE et CP ;
- le programme 788 « Contractualisation pour le développement et la modernisation de l'apprentissage » doté de 360 millions d'euros en AE et CP ;
- le programme 789 « Incitations financières en direction des entreprises respectant les quotas en alternance » doté de 15 millions d'euros en AE et CP ;
Dans sa nouvelle architecture prévue par le présent projet de loi de finances, le CAS FNDMA ne comportera plus que deux programmes :
- le programme 787 « Répartition régionale de la ressource consacrée au développement de l'apprentissage » doté de 1,398 milliard d'euros en AE et CP. Ce programme vise à procéder au versement de la part fixe de la ressource régionale sur la base des montants fixés au I de l'article L. 6241-2 du code du travail ;
- le programme 790 « Correction financière des disparités régionales de taxe d'apprentissage et incitations au développement de l'apprentissage » doté de 92,9 millions d'euros en AE et CP. Ce programme a pour objet de procéder à la répartition du solde dynamique de la ressource régionale pour l'apprentissage après versement de la part fixe.
III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a adopté en séance, sur proposition de notre collègue députée Valérie Rabault, rapporteure générale du budget, et avec avis favorable du Gouvernement, deux amendements rédactionnels et un amendement de coordination.
IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
La réforme de l'apprentissage a conduit à des modifications majeures des recettes et des dépenses du compte d'affectation spéciale « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage » (cf. tableau ci-après).
Modifications apportées aux recettes et aux dépenses du CAS FNDMA
Source : Commission des finances à partir de l'évaluation préalable annexée au présent projet de loi de finances
Les modifications législatives intervenues en recettes et en dépenses apparaissent en italique.
La rédaction de l'article 23 de la loi du 29 juillet 2011 ne correspondait donc plus à la réalité des recettes et des dépenses du CAS FNDMA.
Le dispositif proposé par le présent article a le mérite de clarifier le schéma de financement de l'apprentissage dont la réforme a été engagée par la loi n° 2013-1279 du 29 décembre 2013 de finances rectificative pour 2013, en tirant toutes les conséquences de celle-ci.
Sous réserve d'un amendement rédactionnel, votre rapporteur général vous propose d'adopter cet article.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE 25 (Art. 52 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006) Hausse des recettes du compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural » (CAS-DAR)
Commentaire : le présent article vise à affecter la totalité de la taxe sur le chiffre d'affaires des exploitants agricoles au compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural » (CAS-DAR), soit une hausse de 22 millions d'euros.
I. LE DROIT EXISTANT
A. LA CRÉATION DU COMPTE D'AFFECTION SPÉCIALE « DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL » (CAS-DAR)
Le compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural » (CAS-DAR) a été créé par l'article 52 de la loi de finances pour 2006 296 ( * ) afin de reprendre les missions exercées par l'Agence de développement agricole et rural (ADAR).
Le CAS-DAR est la traduction financière de la politique de soutien aux actions de développement agricole et rural , telle que définie dans l'article L. 820-1 du code rural et la pêche maritime : « le développement agricole a pour mission de contribuer à l'adaptation permanente de l'agriculture et du secteur de la transformation des produits agricoles aux évolutions scientifiques, technologiques, économiques et sociales dans le cadre des objectifs de développement durable, de qualité des produits, de protection de l'environnement, d'aménagement du territoire et de maintien de l'emploi en milieu rural ».
Les quatre champs du développement agricole définis par cet article et susceptibles d'être soutenus par le CAS-DAR sont la recherche appliquée, la conduite d'études et d'expérimentations, la diffusion des connaissances par l'information, la formation et le conseil, et l'appui aux initiatives locales.
À ce titre, la mission compte deux programmes définis en cohérence avec les grandes orientations des mesures finançables du Programme national de développement agricole et rural (PNDAR) , dont le CAS-DAR est le « bras armé » financier.
L'objectif du programme 775 « Développement et transfert en agriculture » est de fournir aux agriculteurs les éléments à caractère scientifique, organisationnel et technique permettant de faire évoluer leur activité vers une agriculture performante du point de vue économique, environnemental et sanitaire. Il assure le financement des programmes des réseaux des chambres d'agriculture, des coopératives agricoles (Coop de France) et des organismes nationaux à vocation agricole et rural (ONVAR) 297 ( * ) . Depuis 2011, il assure également le financement du programme d'appui en faveur de la génétique animale 298 ( * ) .
Le programme 776 « Recherche appliquée et innovation en agriculture » finance les programmes des instituts techniques agricoles (ITA) dans leurs actions de recherche appliquée, d'études et d'expérimentations et les appels à projets de recherche publiés annuellement. Depuis 2014 299 ( * ) , il assure également le financement du programme d'expérimentation mis en oeuvre par l'Établissement national des produits de l'agriculture et de la mer, créé le 1 er avril 2009 300 ( * ) et plus communément appelé FranceAgriMer. Ce programme vise notamment à renforcer l'efficacité économique des secteurs de la production laitière, de l'élevage, de la viticulture et des oléo-protéagineux dans le respect de l'environnement.
B. LE FINANCEMENT DU CAS-DAR PAR UNE FRACTION DE LA TAXE SUR LE CHIFFRE D'AFFAIRES DES EXPLOITANTS AGRICOLES
En application des dispositions de l'article 52 précité, l es actions du CAS-DAR sont financées par une fraction égale à 85 % du produit de la taxe sur la chiffre d'affaires des exploitants agricoles prévue à l'article 302 bis MB du code général des impôts (CGI) , le reste étant affecté au budget général de l'État.
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La taxe sur le chiffre d'affaires des exploitants agricoles La taxe sur le chiffre d'affaires des exploitants agricoles a été instaurée par l'article 43 de la loi n° 2002-1576 du 30 décembre 2002 de finances rectificative pour 2002. Elle est due par les exploitants agricoles au titre de leurs activités agricoles, à l'exclusion de ceux placés sous le régime du remboursement forfaitaire agricole mentionné aux articles 298 quater et 298 quinquies du CGI, qui réalisent donc moins de 46 000 euros de recettes sur deux années civiles consécutives. Aux termes des dispositions de l'article 302 bis MB du CGI précité, cette taxe est assise sur le chiffre d'affaires de l'année précédente ou du dernier exercice clos, auquel sont ajoutés les soutiens directs communautaires, à l'exclusion du chiffre d'affaires issu des activités de sylviculture, de conchyliculture et de pêche en eau douce. Le tarif de la taxe est composé d'une partie forfaitaire comprise entre 76 euros et 92 euros par exploitant et d'une partie variable fixée à 0,19 % jusqu'à 370 000 euros de chiffre d'affaire et à 0,05 % au-delà. La taxe est constatée, recouvrée et contrôlée selon les mêmes procédures et sous les mêmes sanctions, garanties et privilèges que la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Source : commission des finances |
En 2014, le produit de la taxe sur le chiffre d'affaires des exploitants agricoles s'est élevé à 147,5 millions d'euros, dont 125,5 millions d'euros ont été affectés au CAS-DAR .
Les recettes du CAS-DAR ont financé à hauteur de 57,5 millions d'euros le programme 775 « Développement et transfert en agriculture » et à hauteur de 68 millions d'euros le programme 776 « Recherche appliquée et innovation en agriculture ». Les dépenses d'intervention ont représenté 99,6 % des crédits de ces deux programmes.
C. LES NOUVELLES ORIENTATIONS DE LA POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE
1. L'extension du champ d'action du CAS-DAR par la loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt
La loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt a pour objectif de faire progresser les agriculteurs français sur la voie de l'agro-écologie et de la double performance économique et environnementale .
Elle a notamment institué des majorations dans l'attribution des aides publiques pour les agriculteurs souhaitant s'engager dans l'agro-écologie à travers la création de groupements d'intérêt économique et environnemental (GIEE), a prévu la création d'un contrat de couverture sociale pour l'installation en agriculture, a limité l'utilisation d'antibiotiques en médecine vétérinaire ou encore, a instauré un dispositif de « pharmacovigilance » pour surveiller les éventuels effets indésirables des produits phytopharmaceutiques.
L'article 4 de la loi précitée a également étendu les compétences du CAS-DAR aux démarches d'agro-écologie . Il a ainsi modifié l'article L. 820-1 du code rural et de la pêche maritime pour permettre le soutien du CAS-DAR aux démarches d'agro-écologie « permettant d'associer performances économique, sociale et environnementale ».
L'objectif d'affecter 50 % des effectifs financés par le programme 775 à des actions en faveur de l'agro-écologie traduit cette nouvelle orientation de la politique de développement agricole.
2. Les nouvelles actions de recherche appliquée et d'expérimentations définies par le Programme national de développement agricole et rural (PNDAR)
Les orientations du PNDAR 2014-2010 , définies par la circulaire CAB/C2013-0003 du 20 juin 2013, s'inscrivent dans le cadre du projet agro-écologique de la loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt précitée.
La priorité du PNDAR 2014-2015 est ainsi de « conforter le développement et la diffusion de systèmes de production innovants et performants à la fois du point de vue économique, environnemental et sanitaire ».
Trois orientations stratégiques ont été fixées pour la période 2014-2020 :
- « augmenter l'autonomie et améliorer la compétitivité des agriculteurs et des exploitations françaises par la réduction de l'usage des intrants de synthèse ou ayant un impact sur la santé publique ou l'environnement, tout en maintenant des niveaux de production rémunérateurs ;
- « promouvoir la diversité des modèles agricoles et des systèmes de production : la diversité au sein des parcelles, au sein des combinaisons entre l'animal et le végétal, au sein des exploitations et des territoires en vue de renforcer leur résilience, et de minimiser les risques économiques et environnementaux ;
- « améliorer les capacités d'anticipation et de pilotage stratégique des agriculteurs et des acteurs des territoires . »
En outre, afin de servir les objectifs stratégiques du PNDAR 2014-2010, de nouvelles modalités de mise en oeuvre ont été introduites :
- « actions thématiques transversales pouvant prendre la forme de chantiers nationaux ;
- « appel à propositions pour la mise en place des programmes pluriannuels des têtes de réseaux et des ONVAR ;
- « l'identification de projets régionaux pilotes de développement agricole et rural ».
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article vise à affecter la totalité de la taxe sur le chiffre d'affaires des exploitants agricoles prévue à l'article 302 bis MB du code général des impôts (CGI) précité au CAS-DAR.
Cette mesure correspond à une augmentation de ressources de 22 millions d'euros 301 ( * ) au profit du CAS-DAR afin de financer les nouvelles actions de recherche appliquée et d'expérimentations portées par ce compte en application de la loi du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt et des orientations du PNDAR 2014-2020 précités.
Le présent article permet une hausse des crédits du programme 775 « Développement et transfert en agriculture » de 13 millions d'euros et du programme 776 « Recherche appliquée et innovation en agriculture » de 9 millions d'euros pour 2015. Elle sera notamment consacrée au financement des programmes pluriannuels des ONVAR, du programme d'assistance technique et du programme d'expérimentations mis en oeuvre par FranceAgriMer et de projets pilotes régionaux ou d'appels à projets régionalisés en faveur des groupements d'intérêt économique et environnementaux (GIEE).
Cette mesure est neutre pour les exploitants agricoles ; elle est applicable de plein droit aux départements d'outre-mer 302 ( * ) mais ne s'applique pas en revanche aux collectivités d'outre-mer 303 ( * ) .
*
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
La hausse des recettes du CAS-DAR répond à l'attribution à celui-ci de nouvelles compétences par la loi du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt et les orientations du PNDAR 2014-2020 précitées.
La seule fraction de 85 % du produit de la taxe sur le chiffre d'affaires des exploitants agricoles ne permettant pas de financer l'ensemble des actions de recherche appliquée et d'expérimentations identifiées par le PNDAR 2014-2020, la recette supplémentaire de 22 millions d'euros assurera le financement de ces nouvelles orientations portées par le projet agro-écologique pour la France et visant à la modernisation de l'agriculture.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 26 (Loi n° 95-1251 du 28 novembre 1995 relative à l'action de l'État dans les plans de redressement du Crédit lyonnais et du Comptoir des entrepreneurs) Dissolution de l'Établissement public de financement et de restructuration (EPFR)
Commentaire : le présent article a pour objet de dissoudre l'Établissement public de financement et de restructuration (EPFR), dont la mission était de porter les financements et de contrôler la gestion de la défaisance du Crédit lyonnais.
I. LE DROIT EXISTANT
A. L'EPFR : UNE STRUCTURE DE CONTRÔLE DE LA GESTION DE LA DÉFAISANCE DU CRÉDIT LYONNAIS
L'Établissement public de financement et de restructuration (EPFR) a été créé par le Titre 1 er de la loi n° 95-1251 du 28 novembre 1995 relative à l'action de l'État dans les plans de redressement du Crédit lyonnais et du Comptoir des entrepreneurs . Il s'agit d'un établissement public administratif doté de l'autonomie financière et placé sous la tutelle du ministre de l'économie.
L'EPFR a reçu en apports l'ensemble des droits, biens et obligations de la Société de participation Banque industrie, qui avait été créée en 1993 dans le cadre du premier plan de redressement du Crédit lyonnais.
Aux termes de l'article 2 de la loi précitée, l'EPFR a « pour mission de gérer le soutien financier apporté par l'État au Crédit lyonnais dans le cadre du cantonnement de certains de ses actifs au sein de la société chargée d'assurer la réalisation de ceux-ci et dénommée Consortium de réalisation [CDR].
« À cette fin, il est autorisé à souscrire un emprunt auprès du Crédit lyonnais dans la limite d'un montant de 145 milliards de francs. [...]
« Il veille notamment à ce que soient respectés les intérêts financiers de l'État dans le cadre du plan de redressement du Crédit lyonnais ».
La même loi prévoit que son conseil d'administration comprend trois représentants de l'État, un député et un sénateur.
L'EPFR est actionnaire à 100 % du CDR. Le dernier rapport annuel de l'EPFR 304 ( * ) rappelle que celui-ci « examine et se prononce sur les orientations stratégiques annuelles du CDR, ainsi que sur les plans annuels de trésorerie et de cession qui en découlent. Les statuts de l'EPFR ne prévoient pas d'intervention de l'établissement public dans des opérations individualisées de cession ou d'investissement envisagées par le CDR. L'EPFR examine toutefois la gestion des ?risques non chiffrables? qu'il garantit directement. Il peut être consulté par le CDR sur les plus importants d'entre eux, tels que les contentieux Executive Life ou Adidas ».
B. LES MODALITÉS DE LA DÉFAISANCE DU CRÉDIT LYONNAIS
Le rapport annuel de l'EPFR précité rappelle les principales modalités de la défaisance. Il indique : « les comptes de l'EPFR sont, pour l'essentiel, le reflet des dispositions du protocole d'accord du 5 avril 1995 entre l'État, le Crédit lyonnais et le CDR, ainsi que des différents avenants intervenus entre 1996 et 2003. Celui-ci prévoit :
« - la mise en place d'un financement par le Crédit lyonnais au profit de l'EPFR, grâce auquel il a lui-même accordé un prêt participatif au CDR. Ce dernier a ainsi acquis les actifs compromis du Crédit lyonnais lui permettant de rétablir la pérennité de son activité bancaire ;
« - la réalisation des actifs cantonnés par le CDR, afin de les valoriser au mieux et d'en optimiser le résultat financier pour l'État ;
« - les pertes et risques dégagés lors de la réalisation des actifs par le CDR sont in fine supportés par l'EPFR. En contrepartie, il perçoit une participation au bénéfice du Crédit lyonnais jusqu'en 1994. Cette clause de retour à meilleure fortune a été cédée en 1998 pour les exercices 1999 à 2014. Cette transaction s'est faite par apports de titres Crédit lyonnais évalués à 2,4 milliards d'euros ;
« - l'attribution par le CDR à l'EPFR de l'intégralité de son résultat social positif annuel, après déduction de la rémunération du prêt de l'EPFR. [...] ;
« - la prise en charge des conséquences financières d'une partie des risques non chiffrables du CDR au 1 er janvier 1998 grâce à un prêt complémentaire, accordé au CDR. [...] Conformément aux dispositions de l'avenant 20, le CDR a repris dans ses comptes 2002, puis 2003, 87 risques non chiffrables ».
Les « risques non chiffrables » représentent les risques non identifiés ou ne pouvant être évalués au 1 er janvier 1998. Comme le souligne le rapport précité, « au 31 décembre 2004, le CDR avait réalisé la quasi-totalité des actifs cantonnés. Aussi les perspectives financières de la défaisance reposent-elles, depuis lors, moins sur les cessions d'actifs que l'éventuelle matérialisation des risques, notamment de ?risques non chiffrables? (RNC). Ces RNC sont liés à des contentieux (actions en comblement de passif, en soutien abusif, en responsabilité ou autres), soit à des garanties de passif accordées par le CDR .
« Les RNC, qui représentent un enjeu financier pour l'État, sont suivis de manière régulière et attentive par le conseil d'administration de l'EPFR d'une part au travers du rapport détaillé sur les risques qui lui est adressé une fois par an par le CDR et, d'autre part, de points réguliers sur les litiges en cours effectués par le président du CDR lors des réunions du conseil d'administration de l'EPFR. L'EPFR peut ainsi se prononcer à chaque étape importante de l'évolution des dossiers ».
À ce jour, les dossiers Executive Life et AIG ont été clos aux termes de transactions représentant des montants respectifs de 328 millions d'euros et de 110 millions d'euros. L'affaire Clinvest est toujours en cours et le CDR a été condamné en première instance à payer 2,9 millions d'euros. Les contentieux SGN et Fonds Turbo/Auchan ont été tranchés en faveur du CDR.
Le principal dossier toujours en cours est celui de l'affaire Adidas/Tapie , pour laquelle la sentence d'un tribunal arbitral avait condamné le CDR à verser 403 millions d'euros, dont 269,8 millions d'euros ont été décaissés. Une procédure pénale et plusieurs procédures civiles ont été ouvertes suite à cette décision.
En particulier, le 26 juin 2013, le CDR a décidé d'introduire devant la Cour d'appel de Paris un recours en annulation, un recours en révision ainsi qu'un appel-nullité contre la décision du tribunal arbitral. Il a également saisi ce dernier d'un recours en rétractation des sentences. Le 26 juillet 2013, l'EPFR est intervenu en soutien du recours en révision. Au surplus, le 30 septembre 2013, l'État, l'EPFR et le CDR ont engagé des procédures en responsabilité civile à l'encontre de plusieurs personnes en vue d'obtenir la réparation du préjudice qu'ils estiment avoir subi du fait de la décision du tribunal arbitral.
C. LA REPRISE DE LA DETTE DE L'EPFR PAR L'ÉTAT FIN 2013
En pratique, le prêt initial de l'EPFR au CDR s'est élevé à 18,8 milliards d'euros. Depuis 2001, ainsi que le souligne le dernier rapport annuel de l'EPFR, « les ressources financières de l'établissement dépendent de moins en moins du résultat du CDR, dont l'activité est résiduelle, et de plus en plus des dotations de l'État », qui se sont élevées à près de 10,65 milliards d'euros depuis le début de la défaisance .
En outre, l'article 81 de la loi de finances rectificative pour 2013 305 ( * ) a procédé à la reprise, par l'État, de la dette résiduelle de l'EPFR pour un montant total de 4,48 milliards d'euros . Cette dette devait être remboursée avant le 31 décembre 2014 et l'EPFR ne disposait pas des dotations suffisantes. La solution de la reprise de dette est celle qui est apparue comme la plus opportune pour l'État d'un point de vue budgétaire et financier.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le I du présent article procède à la dissolution de l'EPFR à compter du 1 er janvier 2015 . Il prévoit que « les éléments de passif et d'actif de l'établissement ainsi que les biens, droits et obligations nés de son activité sont transférés à l'État . La trésorerie détenue [...] est reversée au compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » . Ce transfert est effectué à titre gratuit et ne donne lieu à aucune perception d'impôt. Enfin, le compte financer de l'EPFR est établi par l'agent comptable tandis que les autorités de tutelle arrêtent et approuvent ce compte.
Le II du présent article abroge la loi n° 95-1251 du 28 novembre 1995 relative à l'action de l'État dans les plans de redressement du Crédit lyonnais et du Comptoir des entrepreneurs . En effet, cette loi créait l'EPFR et l'Établissement public de réalisation de défaisance (EPRD) 306 ( * ) , dissous par l'article 84 de la loi de séparation et de régulation des activités bancaires 307 ( * ) .
*
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
A. UN GAIN DE 108 MILLIONS D'EUROS POUR L'ÉTAT
L'évaluation préalable du présent article indique la dissolution de l'EPFR « va permettre de réaliser des économies (en supprimant les frais de fonctionnement de l'établissement) et va permettre à l'État de récupérer 107,9 millions d'euros via la remontée de trésorerie de l'EPFR ».
Le même document évalue les frais de fonctionnement de la structure à 190 000 euros. En réalité, cette somme comprend des frais d'avocat dans le cadre du contentieux Adidas/Tapie pour 159 000 euros, frais qui devront être supportés par l'État y compris après la dissolution de l'établissement. L'économie de fonctionnement peut donc être évaluée à environ 31 000 euros.
En revanche, tous les risques portés par l'EPFR, en tant qu'actionnaire du CDR, sont désormais transférés à l'État. Ces risques apparaissent de portée limitée ( cf. infra ).
B. UNE DÉFAISANCE EN PHASE DE GESTION EXTINCTIVE, UNE MISSION RÉSIDUELLE POUR L'EPFR
Le dernier rapport annuel de l'EPFR rappelle que la Cour des comptes avait estimé, dès 2008, que, « dès lors que les opérations de défaisance sont achevées pour l'essentiel, et que le solde de l'emprunt porté par l'EPFR peut être remboursé à tout moment, il convient de s'interroger sur la nécessité de maintenir l'existence de l'EPFR ».
En tout état de cause, la défaisance du Crédit lyonnais est entrée en phase extinctive depuis le 1 er janvier 2007, date à laquelle la gestion administrative et opérationnelle du CDR a été transférée à la Caisse des dépôts et consignations. À cette date, l'essentiel des actifs avait été réalisé.
Compte tenu de la reprise de la dette opérée l'année dernière, la question du financement de la défaisance apparaît désormais du seul ressort de l'État qui en était déjà le garant en dernier ressort.
La mission de l'EPFR est maintenant principalement circonscrite au contrôle du CDR dans la gestion des « risques non chiffrables ». Fin 2012, le CDR était engagé dans 53 contentieux, dont 32 en défense et 21 en demande.
Le contentieux Adidas/Tapie apparaît être celui qui emporte les enjeux les plus importants en termes financiers. Toutefois, au regard de l'état du dossier, le CDR peut espérer, dans le meilleur des cas, récupérer tout ou partie des sommes versées. En tout état de cause, il est fort peu probable que ces procédures conduisent à revoir à la hausse l'indemnisation due par le CDR.
L'évaluation préalable du présent article souligne que « la dissolution de l'EPFR va permettre la simplification de la gestion de la défaisance en permettant une représentation directe de l'État au sein du conseil d'administration du CDR et une gouvernance resserrée ». Le contrôle du CDR sera donc assuré en direct par l'État, ce qui a surtout pour conséquence que le Parlement ne sera plus représenté au sein des instances de surveillance du CDR . En tout état de cause, la dissolution intervenant au 1 er janvier 2015, le Parlement devrait recevoir les rapports annuels de l'EPFR relatifs aux exercices 2013 et 2014.
Au total, même si le contrôle de l'État sur la défaisance du Crédit lyonnais ne nécessite plus un établissement public dédié, le présent article semble d'abord motivé par le gain financier réalisé grâce à la remontée de trésorerie .
C. LE MAINTIEN DE LA MISSION DE CONTRÔLE DU CDR
Le présent article abroge la loi de 1995 qui a créé l'EPFR et l'EPRD (déjà dissous). Ce faisant, il supprime également l'article 13 de cette loi qui établissait une mission de contrôle , dont le rôle était d'apporter un appui technique aux conseils d'administration des deux établissements publics dans leur mission de contrôle des défaisances. En pratique, cette mission de contrôle est exercée par le service du contrôle général économique et financier 308 ( * ) .
Compte tenu du fait que le CDR dispose toujours d'un portefeuille d'actifs résiduels et que des risques non chiffrables sont toujours susceptibles d'être mis au jour, il n'apparaît pas inutile de maintenir cette mission de contrôle. Elle pourrait apporter son expertise au ministre de l'économie et, en pratique, à l'Agence des participations de l'État qui sera désormais en charge de suivre le CDR .
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE 27 (Article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006, art. 1605 du code général des impôts) Augmentation de deux euros de la contribution à l'audiovisuel public et modalités de financement de TV5 Monde
Commentaire : le présent article tend à augmenter de deux euros la contribution à l'audiovisuel public en métropole, à reconduire le dispositif de garantie de ressources des organismes de l'audiovisuel public et à affecter à TV5 Monde une partie du produit de la contribution à l'audiovisuel public en remplacement de sa subvention budgétaire.
I. LE DROIT EXISTANT
A. LA CONTRIBUTION À L'AUDIOVISUEL PUBLIC (CAP)
1. L'assiette et les redevables de la contribution à l'audiovisuel public
Aux termes du 1° du II de l'article 1605 du code général des impôts (CGI), la contribution à l'audiovisuel public - anciennement dénommée « redevance audiovisuelle » - est due par toutes les personnes physiques qui détiennent un « appareil récepteur de télévision ou un dispositif assimilé permettant la réception de la télévision pour l'usage privatif du foyer », quel que soit le mode d'acquisition, au 1 er janvier de l'année au cours de laquelle la contribution est due.
|
Matériels entrant dans le champ d'application de
la contribution
Les matériels concernés sont : - les appareils clairement identifiables comme des téléviseurs ; - les matériels ou dispositifs associant plusieurs matériels connectés entre eux ou sans fil et permettant la réception de signaux, d'images ou de sons, par voie électromagnétique (dispositifs assimilés). Sont notamment considérés comme dispositifs assimilés, lorsqu'ils sont associés à un écran (écran souple accroché au mur par exemple), les magnétoscopes, les lecteurs ou lecteurs-enregistreurs de DVD ainsi que les vidéoprojecteurs équipés d'un tuner. En revanche, les micro-ordinateurs munis d'une carte télévision permettant la réception de la télévision ne sont pas taxables . Source : Bulletin officiel des finances publiques (BOFIP) |
De surcroît, ces personnes doivent être imposables à la taxe d'habitation, au titre d'un local meublé affecté à l'habitation (TH) . En effet, l'article 41 de la loi de finances pour 2005 309 ( * ) a réformé le régime de la redevance audiovisuelle afin, notamment, d'adosser son recouvrement à celui de la TH.
Toutes les personnes physiques autres que celles mentionnées au 1° du II de l'article 1605 310 ( * ) , ainsi que les personnes morales qui détiennent un appareil récepteur dans un local situé en France sont assujetties.
La contribution est recouvrée auprès des particuliers avec la taxe d'habitation. S'agissant des professionnels, elle est perçue selon les mêmes modalités que la taxe sur la valeur ajoutée (TVA).
Une seule contribution est due, quel que soit le nombre de téléviseurs, le nombre d'occupants de la résidence ou le nombre de résidences - principales et secondaires - équipées d'un téléviseur .
Ne sont pas redevables de la contribution , non seulement les personnes exonérées de la taxe d'habitation qui remplissent certaines conditions de revenus, mais également celles qui n'étaient pas assujetties à la redevance, avant la réforme, et dont les « droits acquis » ont été maintenus.
Il s'agit :
- des personnes infirmes non soumises à l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) ayant un revenu fiscal de référence ne dépassant pas certaines limites, et remplissant certaines conditions de cohabitation ;
- des personnes âgées de plus de 65 ans au 1 er janvier 2004 qui étaient non imposables à l'impôt sur le revenu, non soumises à l'ISF et remplissant certaines conditions de cohabitation.
Sont également exonérées les personnes bénéficiaires du revenu minimum d'insertion (RMI) en 2009 et du revenu de solidarité active (RSA) au 1 er janvier 2010, sous conditions de ressources et de cohabitation.
D'après le projet annuel de performances du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public » annexé au projet de loi de finances pour 2015, la dépense fiscale associée au dégrèvement en faveur des personnes de condition modeste était de 499 millions d'euros en 2014 et devrait s'élever à 487 millions d'euros en 2015 . Le dispositif comptait 3,6 millions de ménages bénéficiaires en 2013.
Le coût de la dépense fiscale liée au dégrèvement en faveur des personnes de condition modeste au titre des « droits acquis » est quant à lui estimé à 30 millions d'euros en 2015, contre 34 millions d'euros en 2014 , pour 300 000 ménages bénéficiaires en 2013 .
2. Une évolution dynamique du montant de la contribution
Le montant de la redevance a sensiblement augmenté depuis 2008 , comme l'indique le tableau ci-après.
Évolution du montant de la contribution à l'audiovisuel depuis 2008
(en euros)
|
Année |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
|
Métropole |
116 |
118 |
121 |
123 |
125 |
131 |
133 |
|
Outre-mer |
74 |
75 |
78 |
79 |
80 |
84 |
85 |
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
Le graphique ci-après, qui présente l'évolution du montant de l'inflation et de la contribution à l'audiovisuel public depuis 2008, révèle que le montant de cette dernière a progressé au-delà de l'inflation sur la période considérée.
Évolution du montant de la contribution à
l'audiovisuel public
et du niveau d'inflation depuis 2008
(en euros, base 100 en 2008)
Source : commission des finances
B. UN FINANCEMENT DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC PAR UN COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS
1. La création d'un compte de concours financiers dédié aux avances à l'audiovisuel public
La contribution à l'audiovisuel public finance les organismes de l'audiovisuel public visés par les articles 44, 45 et 49 de la loi de 1986 relative à la liberté de communication 311 ( * ) , via le compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public », créé par le VI de l'article 46 de la loi de finances pour 2006 312 ( * ) . Les sociétés concernées sont France Télévisions, Radio France, Arte France, l'Institut national de l'audiovisuel (INA), ainsi que France Médias Monde (FMM) 313 ( * ) .
Pour mémoire, ce compte de concours financiers s'est substitué au compte d'avances n° 903-60 « Avances aux organismes de l'audiovisuel public ». Il retrace, en dépenses, le montant des avances accordées aux organismes précités .
Ses ressources proviennent, d'une part, des encaissements du produit de la contribution à l'audiovisuel public (CAP), nets de frais de trésorerie et de recouvrement et, d'autre part, d'une dotation correspondant au montant des dégrèvements de contribution 314 ( * ) , pris en charge par le budget général.
Comme le relevait en mai 2013 la Cour des comptes dans son analyse de l'exécution budgétaire du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public » pour l'année 2012, « le recours à un compte de concours financiers ne répond pas à la définition donnée par l'article 24 de la LOLF . Il crée une distorsion de traitement avec la comptabilité générale , difficile à expliquer, et permet d'exonérer les avances à l'audiovisuel public de toute discipline budgétaire , puisque les dépenses faites sur ce compte - comme d'ailleurs les dépenses pour ordre du programme 200 - Remboursements et dégrèvements des impôts d'État - échappent à la norme de dépense » 315 ( * ) .
2. Le mécanisme de garantie des ressources au profit des organismes de l'audiovisuel public
Dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2006, un mécanisme dit de garantie des ressources accordées aux organismes de l'audiovisuel public a été instauré par le Parlement, à l'initiative de notre collègue député Patrice Martin-Lalande, alors rapporteur spécial de la mission « Médias ».
Concrètement, ce mécanisme a pour objet d'éviter à ces organismes de subir les aléas propres au recouvrement d'une imposition - en l'occurrence, la CAP -, dont le produit recouvré peut s'avérer différent du produit prévisionnel . Le risque associé à cet aléa est donc supporté par l'État . Formellement, l'État garantit un montant minimum d'encaissements nets de contribution à l'audiovisuel public (CAP) et protège ses propres intérêts financiers en fixant un montant maximal de dégrèvements de CAP qu'il prendrait en charge . Ces deux montants sont actualisés chaque année par un article de la loi de finances initiale , qui modifie en conséquence le VI de l'article 46 de la loi de finances pour 2006.
Dans les faits, en vertu d'un mécanisme dit de « double garantie » , si les encaissements de la contribution s'avèrent inférieurs aux prévisions de la loi de finances initiale, l'État est conduit à majorer le remboursement des dégrèvements à due concurrence, afin que les organismes de l'audiovisuel public bénéficient du montant effectif des ressources voté par le Parlement.
Pour mémoire, le mécanisme de « double garantie » des ressources a été activé en 2005, 2006 et 2010 , pour des montants respectifs de 29,6 millions d'euros, de 65,1 millions d'euros et de 2,3 millions d'euros.
C. LE FINANCEMENT PUBLIC DE TV5 MONDE
TV5 Monde est une chaîne multilatérale francophone dont le siège est situé à Paris. Elle associe les radiodiffuseurs publics de la France, de la Belgique, de la Suisse, du Canada et du Québec.
La société France Télévisions est redevenue le premier actionnaire de TV5 Monde en mai 2013, à hauteur de 49 % 316 ( * ) .
La chaîne a vocation à « servir de vitrine à l'ensemble de la francophonie, à promouvoir la diversité culturelle, à refléter sa dimension multilatérale, à favoriser les échanges de programmes entre les pays francophones et l'exportation internationale de programmes francophones, à être un lieu de coopération entre les radiodiffuseurs partenaires, et veiller à refléter leurs programmes, ainsi qu'à favoriser l'expression de la créativité audiovisuelle et cinématographique francophone 317 ( * ) ».
La société est financée, pour la partie française, par une dotation budgétaire imputée sur l'action 02 « TV5 Monde » du programme 115 « Action audiovisuelle extérieure » de la mission « Médias, livre et industries culturelles », pour un montant de 76,2 millions d'euros en 2014 .
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article propose plusieurs mesures relatives au financement de l'audiovisuel public :
- une hausse de deux euros de la contribution à l'audiovisuel public (CAP) en métropole, au-delà des effets de l'indexation sur l'inflation prévisionnelle ;
- la reconduction du dispositif de garantie de ressources des organismes de l'audiovisuel public et l'actualisation, au regard des prévisions de recouvrement de la CAP pour 2015, des données relatives au compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public » ;
- l'affectation à TV5 Monde d'une partie du produit de la contribution à l'audiovisuel public en remplacement de l'actuelle subvention budgétaire imputée sur la mission « Médias, livre et industries culturelles ».
A. UNE HAUSSE DE DEUX EUROS SUPPLÉMENTAIRES DE LA CONTRIBUTION À L'AUDIOVISUEL PUBLIC EN MÉTROPOLE
Le 2° du II du présent article propose d'augmenter, hors indexation sur l'inflation, le montant de la contribution à l'audiovisuel public de deux euros , portant son montant de 133 euros à 135 euros en métropole . La hausse proposée ne concernerait pas l'outre-mer .
Pour cela, il modifie le III de l'article 1605 du code général des impôts.
Le rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances prévoit pour l'année 2015 une évolution de l'indice des prix à la consommation hors tabac de 0,9 %. Au total, après indexation, le montant de la contribution à l'audiovisuel public en 2015 serait donc, respectivement, de 136 euros en métropole - soit 3 euros de plus qu'en 2014 - et de 86 euros dans les départements d'outre-mer.
B. LA RECONDUCTION DU MÉCANISME DE GARANTIE DES RESSOURCES
Le b) du 1° du I du présent article modifie le VI de l'article 46 de la loi de finances pour 2006, de façon à actualiser le montant maximal des dégrèvements de la contribution prise en charge par le budget général de l'État. Ce montant est porté à 517,0 millions d'euros en 2015, contre 527,3 millions d'euros en 2014 .
D'après les informations transmises par le Gouvernement, la réduction de ce plafond s'explique par l'érosion progressive des remboursements au titre des droits acquis .
Le 2° du I a pour objet de reconduire le mécanisme de garantie et d'actualiser en conséquence pour 2015 le montant garanti aux organismes de l'audiovisuel public. Ainsi, si les encaissements nets de la contribution s'avèrent inférieurs à 3 149,8 millions d'euros - contre 3 023,8 millions d'euros en 2014 -, la limite de la prise en charge par le budget général de l'État prévue au 1° sera majorée à hauteur de la perte constatée. Le montant garanti progresse de 4,17 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2014 .
D'après l'évaluation préalable jointe au présent article, l'évolution du montant de la prévision des encaissements nets de la contribution à l'audiovisuel public se fonde notamment sur :
- une progression du nombre de foyers assujettis de 0,85 % , soit 230 000 foyers supplémentaires par rapport à 2014 ;
- l'indexation du montant de la contribution sur la prévision d'inflation retenue dans le projet de loi de finances pour 2015 (0,9 %) ;
- une estimation du montant total des dégrèvements ;
- un taux de recouvrement effectif de 99,5 % sur deux années, dont 90,73 % la première année ;
- une hausse de 0,8 % en volume du montant de la contribution à l'audiovisuel public (CAP) due par les professionnels .
C. L'AFFECTATION D'UNE FRACTION DU PRODUIT DE LA CONTRIBUTION À L'AUDIOVISUEL PUBLIC À TV5 MONDE EN REMPLACEMENT DE SA SUBVENTION BUDGÉTAIRE
Le a) du 1° du I du présent article modifie le 1° du 1 de l'article 46 de la loi de finances pour 2006 de façon à ajouter TV5 Monde à la liste des bénéficiaires du montant des avances retracées en dépenses par le compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public » .
De même, et par coordination, le 1° du II du présent article modifie le I de l'article 1605 du code général des impôts pour ajouter TV5 Monde à la liste des organismes financés par la contribution à l'audiovisuel public .
Cette disposition est la traduction, dans le projet de loi de finances pour 2015, d'une annonce effectuée par le Gouvernement en juillet 2014 au moment du débat d'orientation sur les finances publiques, selon laquelle, à l'horizon 2017, l'ensemble des organismes de l'audiovisuel public seront intégralement financés par la contribution à l'audiovisuel public , tandis que les dotations budgétaires existantes seront supprimées.
Dans l'évaluation préalable jointe au présent article, le Gouvernement estime que cette mesure « a pour conséquence de ne plus faire porter à partir de 2015 le financement public de TV5 Monde par les crédits du budget général. La contribution à l'audiovisuel public n'est pas un prélèvement obligatoire 318 ( * ) , et TV5 Monde n'est pas un opérateur. Dans ces conditions, conformément à la charte de budgétisation, c'est l'intégralité de la dotation budgétaire votée en loi de finances initiale pour 2014 qui a été portée en économies pérennes », soit 76,2 millions d'euros.
Si cette disposition aura pour effet de substituer une ressource fiscale affectée, via le compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public », à une dotation budgétaire, elle ne diminuera pas pour autant la part des recettes publiques dans les ressources de TV5 Monde , qui sera stable en 2015.
Par ailleurs, il convient également de relever que, parallèlement au transfert des crédits de TV5 Monde du programme 115 « Action audiovisuelle extérieure » de la mission « Médias, livre et industries culturelles » vers le compte de concours financiers, le projet de loi de finances pour 2015 procède également au transfert des crédits budgétaires dédiés à France Médias Monde 319 ( * ) vers le programme 844 « France Médias Monde » du compte de concours financiers.
Cela signifie que le montant équivalent à la dotation budgétaire de France Médias Monde sera désormais, lui aussi, financé par la contribution à l'audiovisuel public. En conséquence, le programme 115 précité disparaît de la nomenclature budgétaire .
Les deux tableaux ci-après retracent, d'une part, l'évolution des ressources du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public » et, d'autre part, la répartition des crédits de ce compte entre les différents organismes de l'audiovisuel public depuis la loi de finances initiale pour 2013.
Évolution des ressources du compte de concours financiers «Avances à l'audiovisuel public » pour 2013, 2014 et 2015
(en millions d'euros)
|
Loi de finances initiale (LFI) pour 2013 |
Loi de finances initiale (LFI) pour 2014 |
Projet de loi de finances (PLF) pour 2015 |
|
|
Encaissements nets de la CAP de l'année (TTC 320 ( * ) ) |
2 903,6 321 ( * ) |
3 023,8 |
3 149,8 |
|
Crédits budgétaires au titre du remboursement des exonérations |
544,1 |
527,3 |
517,0 |
|
Total disponible pour répartition (TTC) |
3 447,7 |
3551,1 |
3 666,8 |
|
Taux de croissance des ressources garanties |
+ 4,8 % |
+ 3,0 % |
+ 3,26 % |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Évolution de la répartition des crédits du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public entre les organismes de l'audiovisuel public » entre 2014 et 2015
(en euros) 322 ( * )
|
Programme |
LFI 2014 |
PLF 2015 |
Écart 2015/2014 |
|
Programme 841 « France Télévisions » |
2 429 824 798 |
2 369 360 683 |
- 2,49 % 323 ( * ) |
|
Programme 842 « Arte France » |
265 940 903 |
267 249 469 |
+ 0,49 % |
|
Programme 843 « Radio France » |
614 524 966 |
614 392 236 |
- 0,02 % |
|
Programme 844 « France Médias Monde » |
169 857 945 |
247 082 000 |
+ 45,46 % 324 ( * ) |
|
Programme 845 « Institut national de l'audiovisuel » |
70 950 976 |
90 869 000 |
+ 28,07 % |
|
Programme 847 « TV5 Monde » (nouveau) |
/ |
77 834 205 |
Stabilité 325 ( * ) |
|
Total |
3 551 099 588 |
3 666 787 593 |
+ 3,26 % |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
***
L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel à cet article.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Le dispositif de garantie de ressources accordées aux organismes de l'audiovisuel public est renouvelé chaque année en loi de finances initiale depuis 2007. Le présent article propose de le reconduire une nouvelle fois. Votre rapporteur général s'interroge cependant sur l'utilité réelle de cette disposition, la trajectoire financière de chaque société étant fixée, année par année, dans le cadre des contrats d'objectifs et de moyens, et précisant à ce titre le montant de recettes publiques attendues .
L'affectation à TV5 Monde d'une fraction de la contribution à l'audiovisuel public en remplacement de sa dotation budgétaire paraît une mesure saine du point de vue de la transparence budgétaire . En effet, elle permet d'avoir une vision globale des crédits dédiés à la société, plutôt que de devoir reconstituer le montant total des crédits publics attribués à la fois sur la mission « Médias, livre et industries culturelles » et sur le compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public ». En outre, elle permet de réaliser une économie sur le budget général de l'Etat.
En revanche, la hausse de la contribution à l'audiovisuel public en métropole paraît beaucoup plus critiquable . Encore une fois, le Gouvernement fait le choix d'une mesure « court-termiste » qui ne règle en rien la question de l'avenir du financement de l'audiovisuel public. En outre, si la contribution à l'audiovisuel public n'est pas considérée comme un prélèvement obligatoire, il n'en demeure pas moins que la hausse de deux euros pèsera bel et bien sur le pouvoir d'achat des ménages, s'ajoutant à d'autres dispositions du projet de loi de finances pour 2015, telle que la hausse de deux centimes par litre sur le gazole.
Votre rapporteur général prend toutefois acte des annonces du Président de la République, qui a indiqué, en septembre dernier, vouloir réfléchir à l'adaptation de l'assiette de la contribution aux évolutions liées au numérique . Encore faudrait-il qu'une telle réforme intervienne rapidement et ne soit pas repoussée d'année en année, alors que plusieurs acteurs du secteur sont d'accord pour élargir l'assiette de la CAP aux appareils connectés . Cette réforme semble d'autant plus nécessaire que l'assiette de la contribution est de moins en moins adaptée à la réalité des usages, la télévision pouvant désormais être regardée depuis un ordinateur ou un smartphone , ce qui pose, aussi, une question d'acceptabilité sociale .
Par ailleurs, il importe d'assurer la pérennité du rendement de l'assiette de la contribution à l'audiovisuel public, dans la mesure où, à l'horizon 2017, le financement des sociétés de l'audiovisuel public, et notamment de France Télévisions, passera exclusivement par le compte de concours financiers, à l'exclusion de toute dotation budgétaire.
En tout état de cause, l'ensemble des mesures proposées par le présent article s'avère globalement favorable aux sociétés de l'audiovisuel public et appelle donc de leur part une nécessaire contrepartie du point de vue de l'assainissement des comptes publics . Il importe à cet égard qu'elles poursuivent et intensifient les efforts engagés de maîtrise des dépenses, de réforme et de développement de leurs ressources propres.
Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 28 (Art. L. 262-24 du code de l'action sociale et des familles, art. L. 351-7 du code de la construction et de l'habitation, art. 1600-0 S du code général des impôts, art. L. 241-2 du code de la sécurité sociale, art. L. 5423-25 du code du travail, art. 22 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011, art. 53 de la loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013) Relations financières entre l'État et la sécurité sociale
Commentaire : le présent article vise à compenser à la sécurité sociale les pertes de recettes entraînées par la mise en oeuvre du Pacte de responsabilité et de solidarité en 2015. En outre, il procède à l'affectation du prélèvement de solidarité à l'assurance maladie, supprime le compte de concours financiers « Avances aux organismes de sécurité sociale » et ajuste la fraction de TVA versée par l'État à la sécurité sociale.
I. LE DROIT EXISTANT
A. LES RELATIONS FINANCIÈRES ENTRE L'ÉTAT ET LA SÉCURITÉ SOCIALE
Les relations financières entre l'État et la protection sociale 326 ( * ) recouvrent de multiples objets , qui entraînent, selon les cas, des flux de nature fiscale ou budgétaire, en particulier concernant la sécurité sociale : versement par l'État en tant qu'employeur de « cotisations » pour ses personnels, participation de l'État au financement de prestations ou de politiques publiques gérées par la sécurité sociale, compensation d'allègements de cotisations sociales ou encore affectations d'impôts ou de taxes venant compléter les recettes « naturelles » de la sécurité sociale que sont les cotisations.
Au total, les crédits du budget général de l'État à destination de la protection sociale atteignent près de 87 milliards d'euros en 2015 , soit 23 % de ses dépenses totales. À cela s'ajoutent 170 milliards d'euros de recettes fiscales affectées aux organismes de protection sociale.
Parmi les nombreux liens financiers entre l'État et la sécurité sociale, recensés dans l'annexe au projet de loi de finances relative au « Bilan des relations entre l'État et la protection sociale», trois dispositifs, modifiés par le présent article, sont présentés ci-dessous.
1. Le compte de concours financiers « Avances aux organismes de sécurité sociale »
Créé par la loi de finances pour 2013 327 ( * ) , le compte de concours financiers « Avances aux organismes de sécurité sociale » retrace l'ensemble des transferts de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) de l'État vers l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) , soit au total 12,4 milliards d'euros (7,85 % de TVA nette) en 2014. Plus précisément, les trois programmes du compte correspondent à trois fractions de TVA affectées à la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) (programme 837 « Avance à l'ACOSS de la fraction de TVA prévue au 3° de l'article L. 241-2 du code de la sécurité sociale »), aux organismes de sécurité sociale en compensation des exonérations de cotisations sur les heures supplémentaires (programme 840 « Avance à l'ACOSS de la fraction de TVA affectée aux organismes de sécurité sociale en compensation des exonérations de cotisations sur les heures supplémentaires ») et en compensation de l'exonération de cotisations sociales sur les services à la personne (programme 849 « Avance à l'ACOSS de la fraction de TVA affectée aux organismes de sécurité sociale en compensation de l'exonération de cotisations sociales sur les services à la personne »).
Fin 2012, la création de ce compte de concours financiers avait été présentée comme un moyen d'améliorer la lisibilité des flux financiers entre l'État et la sécurité sociale. Néanmoins, la Cour des comptes a préconisé sa suppression 328 ( * ) au motif que ce compte ne répond pas aux critères de l'article 24 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). En effet, les « avances » aux organismes de sécurité sociale qui y sont retracées ne donnent pas lieu à remboursement et ne sont pas assorties d'intérêts.
2. Le financement partagé de l'aide personnalisée au logement (APL)
L'aide personnalisée au logement (APL) est l'un des trois types d'aides personnelles au logement, servie, sous conditions de ressources, aux ménages modestes occupant des logements conventionnés. Son financement est actuellement partagé entre l'État, la branche famille de la sécurité sociale et les employeurs qui versent chacun des contributions au Fonds national d'aide au logement ( FNAL ). Le financement de l'allocation de logement à caractère familial (ALF) est quant à lui entièrement assuré par la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF).
Le financement des aides personnelles au logement
(en millions d'euros)
|
Prestation |
Financeur |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 (1) |
|
Allocation logement familiale
|
CNAF |
4 151 |
4 217 |
4 248 |
4 372 |
4 411 |
|
Aide personnalisée au logement
|
CNAF |
3 901 |
4 070 |
4 220 |
4 430 |
4 560 |
|
État et cotisation employeur FNAL |
2 968 |
3 073 |
3 195 |
3 339 |
3 456 |
|
|
Allocation logement sociale
|
État et cotisation employeurs FNAL |
4 915 |
5 014 |
5 093 |
5 271 |
5 345 |
|
(1) Les dépenses présentées à partir de 2014 correspondent aux prévisions. |
||||||
|
Source : rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale, juin 2014 |
||||||
Le partage du financement de l'APL entre l'État et la branche famille de la sécurité sociale pose des problèmes récurrents de coordination et de clé de répartition. La clé de répartition entre l'État et la CNAF repose en effet sur le principe de l'allocation de logement « virtuelle » : le montant de l'APL est censé correspondre à celui de l'allocation de logement qu'aurait perçu l'allocataire si l'APL n'avait pas été créée.
En 2014 , la contribution de la branche famille au financement de l'APL devrait s'établir à 4,56 milliards d'euros , soit un taux de contribution de près de 57 %.
3. Le partage des prélèvements sociaux sur les revenus du capital entre l'État et la sécurité sociale
Créé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 329 ( * ) , le prélèvement de solidarité sur les revenus du patrimoine et les produits de placement au taux de 2 % est actuellement affecté pour 1,37 point au Fonds national de solidarité active (FNSA), pour 0,53 point au Fonds national d'aide au logement (FNAL) et pour 0,1 point au Fonds de solidarité. Ces trois fonds sont des établissements publics nationaux relevant de l'État.
Parmi les cinq prélèvements sociaux sur les revenus du capital , le prélèvement de solidarité au taux de 2 % est donc le seul à être affecté à l'État et non à des organismes de sécurité sociale.
La répartition du produit des prélèvements sociaux sur les revenus du capital
|
Prélèvement |
Taux |
Affectataires |
|
Contribution sociale généralisée (CSG) |
8,20 % |
Sécurité sociale (CNAM, CNAF, CADES, FSV, CNSA) |
|
Prélèvement social |
4,50 % |
Sécurité sociale (CNAM, CNAV, CADES) |
|
Prélèvement social additionnel |
0,30 % |
Sécurité sociale (CNSA) |
|
Contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) |
0,50 % |
Sécurité sociale (CADES) |
|
Prélèvement de solidarité |
2,00 % |
FNSA, FNAL, Fonds de solidarité |
|
Total |
15,50 % |
Source : rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale, septembre 2014
B. LES PERTES DE RECETTES POUR LA SÉCURITÉ SOCIALE CONSÉCUTIVES AU PACTE DE RESPONSABILITÉ ET DE SOLIDARITÉ
La loi n° 2014-892 du 8 août 2014 de financement rectificative de la sécurité sociale (LFRSS) pour 2014 a mis en oeuvre plusieurs mesures du Pacte de responsabilité et de solidarité , entraînant des pertes de recettes significatives pour la sécurité sociale en 2015, dont :
- le renforcement des allègements généraux de cotisations patronales de sécurité sociale à travers la mise en place d'un dispositif « zéro charges au niveau du salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC) » et d'un taux réduit de cotisation d'allocations familiales (3,45 % au lieu de 5,25 %) pour les rémunérations comprises entre 1 fois et 1,6 fois le SMIC ;
- la baisse du taux de cotisation d'allocations familiales de 1,8 point pour les travailleurs indépendants dont le revenu d'activité annuel est inférieur à l'équivalent de 3,8 fois le SMIC ;
- la création d'un abattement d'assiette de contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés ( C3S ).
Bilan des pertes de recettes pour la
sécurité sociale des mesures
du Pacte de responsabilité
et de solidarité adoptées dans la LFRSS pour 2014
(en milliards d'euros)
|
2015 |
2016 |
2017 |
|
|
Baisse du taux de la cotisation famille entre 1 et 1,6 SMIC |
- 3,00 |
- 3,10 |
- 3,40 |
|
Renforcement des allègements généraux de cotisations patronales |
- 1,30 |
- 1,45 |
- 1,45 |
|
Total allègements de cotisations patronales entre 1 et 1,6 SMIC |
- 4,30 |
- 4,55 |
- 4,85 |
|
Baisse du taux de la cotisation d'allocations familiales pour les travailleurs indépendants |
- 1,00 |
- 1,00 |
- 1,00 |
|
Abattement d'assiette de C3S |
- 1,00 |
- 1,00 |
- 1,00 |
|
TOTAL |
- 6,30 |
- 6,55 |
-6,85 |
Source : commission des finances du Sénat (d'après les données de l'évaluation préalable annexée au présent projet de loi et de l'étude d'impact annexée au PLFRSS pour 2014)
Au total - compte tenu de la censure par le Conseil constitutionnel de la réduction dégressive de cotisations salariales de sécurité sociale 330 ( * ) - les mesures du Pacte de responsabilité et de solidarité entraîneront une perte de recettes de 6,3 milliards d'euros en 2015 pour les organismes de sécurité sociale.
En vertu de l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, l'État est dans l'obligation de compenser intégralement aux régimes de sécurité sociale concernés toute mesure de réduction ou d'exonération de sécurité sociale 331 ( * ) . Par ailleurs, même si cette disposition ne couvre pas en principe la C3S, le Gouvernement, dans l'annexe A au projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2014, s'était engagé dans les termes suivants : « l'impact sur la sécurité sociale des différentes mesures du Pacte de responsabilité et de solidarité figurant dans la présente loi sera intégralement compensé. Les modalités en seront définies dans les lois financières pour 2015 ».
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
A. LA COMPENSATION DES MESURES DU PACTE DE RESPONSABILITÉ ET DE SOLIDARITÉ
Le présent article prévoit deux mesures afin de compenser les effets du Pacte de responsabilité et de solidarité sur les recettes de la sécurité sociale : le transfert vers l'État de la part de l'aide personnalisée au logement (APL) financée par la branche famille et la majoration de 0,02 % de la fraction de TVA affectée au régime général.
Le reste de la compensation est assuré par une avance de trésorerie résultant de l'instauration d'une retenue à la source pour les cotisations et contributions de sécurité sociale sur les indemnités de congés payés, proposée dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2015.
1. La rebudgétisation des APL (4,75 milliards d'euros)
Le II du présent article prévoit de supprimer, parmi les recettes affectées au FNAL en vertu de l'article L. 351-7 du code de la construction et de l'habitation :
- la contribution des régimes de prestations familiales (4,75 milliards en 2015) ;
- et la part de 0,53 % du prélèvement de solidarité mentionnée à l'article 1600-0 S du code général des impôts (CGI) (671 millions d'euros en 2015).
En contrepartie, le programme 109 « Aide à l'accès au logement » de la mission « Egalité des territoires et logement » du budget de l'État augmente de 4,75 milliards d'euros les crédits affectés au FNAL afin de financer les APL . Sont également inscrits sur ce programme : 671 millions de recettes supplémentaires afin de compenser l'affectation du prélèvement de solidarité à la sécurité sociale (cf. infra ) et 300 millions d'euros au titre de la compensation de l'élargissement de la réduction générale de cotisations sociales à la cotisation FNAL pour les salariés entre 1 et 1,6 SMIC.
Seule la suppression de la contribution de la branche famille au FNAL est comptabilisée au titre de la compensation des effets du Pacte de responsabilité et de solidarité .
2. La retenue à la source des cotisations et contributions sociales sur les indemnités versées par les caisses de congés payés (1,52 milliard d'euros)
L' article 14 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2015 prévoit d'instaurer une retenue à la source pour l'ensemble des cotisations et contributions de sécurité sociale sur les indemnités versées par les caisses de congés payés 332 ( * ) .
Cette mesure, qui entraînera un versement anticipé de cotisations et contributions, aura un impact positif estimé à 1,52 milliard d'euros en 2015 et à 500 millions d'euros en 2016 sur la trésorerie du régime général de sécurité sociale .
Bien qu'il ne s'agisse pas d'une mesure nouvelle en recettes et que le dispositif de l'article 28 ne la mentionne pas, l'exposé des motifs du présent article indique que cette mesure contribuera à compenser à la sécurité sociale les pertes de recettes résultant du Pacte de responsabilité et de solidarité.
3. La majoration de 0,02 % de la fraction de TVA affectée au régime général (30 millions d'euros)
En complément des deux mesures précédentes, la fraction de TVA affectée au régime général de sécurité sociale sera majorée de 0,02 %, soit 30 millions d'euros . Cette somme correspond à la différence entre le coût du Pacte de responsabilité et de solidarité (6,3 milliards d'euros) et les deux mesures de compensation présentées précédemment.
B. L'AFFECTATION DU PRÉLÈVEMENT DE SOLIDARITÉ À L'ASSURANCE MALADIE
Le III du présent article modifie le IV de l'article 1600-0 S du code général des impôts afin d' affecter le produit du prélèvement de solidarité à la CNAMTS , ce qui correspond à une somme estimée à 2,53 milliards d'euros en 2015.
Cette opération conduit à inscrire sur le budget de l'État des montants de crédits équivalents au produit du prélèvement de solidarité auparavant affecté entre le FNAL , le FNSA et le Fonds de solidarité . Ainsi, 671 millions d'euros supplémentaires au profit du FNAL sont inscrits sur la mission « Égalité des territoires et logement », 1,74 milliard d'euros supplémentaire est prévu sur la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » pour le FNSA et 127 millions d'euros sur la mission « Travail et emploi » pour le Fonds de solidarité.
L'ensemble des 15,5 points de prélèvements sociaux sur les revenus du capital sera par conséquent affecté à des organismes de sécurité sociale à compter de 2015 ; l'assurance maladie demeurera le premier affectataire de ce type de prélèvements sociaux. La fin du partage des prélèvements sociaux entre l'État et la sécurité sociale, devrait permettre, selon l'évaluation préalable du présent article, de simplifier la gestion et l'estimation de ces recettes « par nature volatiles ».
Par ailleurs, le VI du présent article procède à une coordination à l'article 22 de la loi du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 333 ( * ) relatif au versement au profit de la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) de prélèvements sur une série de contributions et prélèvement sociaux jusqu'en 2019.
C. LA RÉALLOCATION D'UNE FRACTION DE LA CONTRIBUTION EXCEPTIONNELLE DE SOLIDARITÉ AU PROFIT DU FNSA
Le I du présent article a pour objet de modifier le III de l'article L. 262-24 du code de l'action sociale et des familles relatif aux recettes du FNSA afin de remplacer la mention d'une part de prélèvement de solidarité (affectée jusqu'en 2014 au FNSA et transférée à partir de 2015 à l'assurance maladie) par celle d'une fraction de la contribution exceptionnelle de solidarité .
Le V du présent article prévoit, en conséquence, que le Fonds de solidarité - unique affectataire de la contribution exceptionnelle de solidarité au titre de l'aide aux demandeurs d'emplois qui ne peuvent bénéficier de l'assurance chômage - reverse au FNSA une fraction de 15,20 % ( soit 200 millions d'euros ) du produit de la contribution exceptionnelle de solidarité .
L'exposé des motifs du présent article indique que cette mesure permettra de « contribuer notamment au financement de la revalorisation exceptionnelle du revenu de solidarité active ( RSA ) sur cinq ans ».
Or, aux termes de l'article L. 5423-25 du code du travail 334 ( * ) , le produit de la contribution exceptionnelle de solidarité de 1 %, acquittée par les fonctionnaires et les agents publics et parapublics, « ne peut recevoir d'autre emploi » que celui du financement du Fonds de solidarité 335 ( * ) .
D. LA SUPPRESSION DU COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS « AVANCES AUX ORGANISMES DE SÉCURITÉ SOCIALE »
Le 1° du VIII du présent article prévoit de clôturer, à la date du 31 décembre 2014, le compte de concours financiers « Avances aux organismes de sécurité sociale » . En conséquence, le 1° du VII du présent article prévoit l'abrogation des I et II de l'article 53 de la loi de finances pour 2013.
Pour justifier la suppression de ce compte de concours financiers, l'évaluation préalable du présent article indique qu'il constitue une source de lourdeur en gestion et qu'il n'améliore ni le suivi financier des versements de TVA à la sécurité sociale, ni l'évaluation de la performance. Cette suppression ne remet pas en question l'affectation de fractions de TVA à la sécurité sociale.
Par ailleurs, l'évaluation préalable du présent article indique que la compensation des exonérations de cotisations sociales sur les heures supplémentaires dans les très petites entreprises s'effectuera à compter de 2015 par des crédits budgétaires, inscrits sur la mission « Travail et emploi », à hauteur de 515,6 millions d'euros, et non plus par l'affectation à la sécurité sociale d'une fraction de TVA.
E. LA BAISSE DE LA FRACTION DE TVA AFFECTÉE À LA SÉCURITÉ SOCIALE
Le IV du présent article prévoit d' affecter 7,10 % de TVA nette à la sécurité sociale ( via la CNAMTS), au lieu des 7,85 % affectés en loi de finances pour 2014. Cet ajustement tient compte :
- des divers transferts prévus par le présent article (affectation du prélèvement de solidarité à la sécurité sociale, affectation d'une fraction de 0,02 % de TVA au titre de la compensation des heures supplémentaires) ;
- de la rebudgétisation de la compensation de l'exonération sur les heures supplémentaires dans les très petites entreprises (en lieu et place de la fraction de TVA auparavant affectée à la sécurité sociale) ;
- de la compensation du transfert du financement de la formation médicale des internes de la mission « Santé » du budget de l'État vers l'assurance maladie ;
- de l'affectation du produit d'impôt sur le revenu lié à la fiscalisation des majorations de pensions des retraités ayant eu ou élevé trois enfants ou plus, estimé à 1,2 milliard d'euros. Pour mémoire, cette mesure a été adoptée en loi de finances initiale pour 2014 336 ( * ) . Elle avait alors été présentée comme l'une des mesures contribuant au financement de la réforme des retraites, définitivement adoptée en janvier 2014 337 ( * ) . Néanmoins, contrairement aux annonces initiales du Gouvernement, le produit de cette nouvelle taxation n'avait pas été affecté à la sécurité sociale en 2014.
Détermination de la part de TVA affectée à la sécurité sociale en 2015
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En millions d'euros |
Fraction
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Montant TVA budgétaire totale |
153 699 |
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Bouclage TVA pour compenser le montant des pertes de recettes dues au Pacte |
30 |
0,02 % |
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Transfert du prélèvement de solidarité |
- 2 534 |
- 1,65 % |
|
Transfert du financement des formations médicales à la sécurité sociale |
139 |
0,09 % |
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Transfert du rendement de la fiscalisation des majorations de pensions |
1 200 |
0,78 % |
|
SOUS-TOTAL MINORATION DE LA FRACTION PRINCIPALE |
- 1 165 |
- 0,75 % |
|
Rebudgétisation de la compensation des exonérations heures supplémentaires |
- 516 |
- 0,34 % |
|
SOUS-TOTAL SUPPRESSION DE LA FRACTION TEPA |
- 516 |
- 0,34 % |
|
TOTAUX |
- 1 681 |
- 1,09 % |
Source : exposé des motifs du présent article
*
* *
Au total, l'ensemble des dispositions prévues par cet article se traduit par un impact négatif sur le solde de l'État de l'ordre de 6,3 milliards d'euros et par un gain pour la sécurité sociale de 1,2 milliard d'euros . Le tableau ci-après détaille l'impact de l'ensemble des mesures.
Compensation du Pacte de responsabilité et de solidarité et mesures de transferts entre l'État et la sécurité sociale
(en milliards d'euros)
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Mesures LFRSS 2014 |
Sphère sociale |
État |
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|
Renforcement des allègements généraux, impact sphère sociale |
- 4,3 |
0 |
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Renforcement des allègements généraux, impact FNAL |
0 |
0,3 |
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Allègements de cotisations sociales des indépendants |
- 1 |
0 |
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Suppression progressive de la C3S |
- 1 |
0 |
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TOTAL EN LFRSS 2014 |
- 6,3 |
0,3 |
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Mesure PLFSS 2015 |
Sphère sociale |
État |
|||
|
Affectation des recettes des caisses de congés payés (plus 0,5 Md€ en 2016) |
- 1,52 |
0 |
|||
|
TOTAL EN PLFSS 2015 |
- 1,52 |
0,0 |
|||
|
Mesures PLF 2015 |
Sphère sociale |
État |
|||
|
Compensation du renforcement des allègements généraux et des allègements de cotisations sociales des indépendants par rebudgétisation des APL |
- 4,75 |
4,75 |
|||
|
Majoration de la fraction de TVA affectée pour compléter la compensation des pertes de recettes en 2015 |
- 0,03 |
0,03 |
|||
|
Transfert du prélèvement de solidarité à la sphère sociale |
- 2,534 |
2,534 |
|||
|
Minoration de la TVA affectée à la sphère sociale du fait du transfert du prélèvement de solidarité |
2,534 |
-2,534 |
|||
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Rebudgétisation des exonérations de cotisations sociales sur les heures supplémentaires |
- 0,516 |
0,516 |
|||
|
Suppression d'une fraction de TVA affectée à la sphère sociale dans le cadre de la rebudgétisation des exonérations de cotisations sociales |
0,516 |
-0,516 |
|||
|
Transfert du financement des formations médicales à la sécurité sociale |
0,139 |
-0,139 |
|||
|
Majoration de la TVA affectée pour financer le transfert du financement des formations médicales |
- 0,139 |
0,139 |
|||
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Transfert du rendement de la fiscalisation des majorations de pensions (annoncée en PLF pour 2014) |
- 1,20 |
1,20 |
|||
|
TOTAL EN PLF 2015 |
- 5,98 |
5,98 |
|||
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TOTAL GENERAL COMPENSATION |
-1,2 |
6,3 |
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Source : évaluation préalable du présent article annexée au projet de loi de finances pour 2015
*
L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
A. UNE SIMPLIFICATION TOUTE RELATIVE
L'exposé des motifs du présent article présente comme objectifs , outre la compensation des effets du Pacte de responsabilité et de solidarité, la simplification des relations financières entre l'État et la sécurité sociale .
Certes, l'affectation de la totalité des prélèvements sociaux sur les revenus du capital à la sécurité sociale réduit la complexité des flux entre l'État et les organismes de sécurité sociale. De plus, le remplacement des fractions de prélèvement de solidarité par des crédits budgétaires au profit du FNAL, du FNSA et du Fonds de solidarité devrait faciliter le pilotage de ces fonds.
En revanche, l'argument de la simplification du financement de l'APL a une portée limitée dans la mesure où le financement des aides personnelles au logement, dont l'APL ne représente qu'une partie, demeure partagé entre l'État et la sécurité sociale .
Surtout, l'affectation de 200 millions d'euros du produit de la contribution exceptionnelle de solidarité au FNSA est en contradiction avec l'article L. 5423-25 du code du travail qui prévoit explicitement l'affectation exclusive de cette recette au Fonds de solidarité. Même s'il s'agit d'une imposition de toutes natures et non d'une cotisation, la contribution exceptionnelle de solidarité de 1 % a été créée spécifiquement pour faire participer les fonctionnaires et les agents publics au régime de solidarité géré par l'État, en faveur des demandeurs d'emploi qui ne peuvent bénéficier de l'assurance chômage. Affecter cette contribution au FNSA réduirait donc la lisibilité du financement du RSA « activité ». Par conséquent, votre rapporteur général propose un amendement visant à supprimer l'affectation d'une part du produit de la contribution exceptionnelle de solidarité au FNSA afin d'appeler l'attention du Gouvernement sur cette incohérence .
Par ailleurs, la répercussion de la compensation des effets du Pacte de responsabilité et de solidarité entraîne de nombreuses réaffectations de recettes entre les différentes branches et caisses de la sécurité sociale . En particulier, le transfert de la part de l'APL financée par la branche famille vers l'État excédant largement la perte de recettes résultant du pacte pour la CNAF, il est prévu de réaffecter une partie de la taxe sur les salaires (1,3 milliards d'euros) de la CNAF vers le Fonds de solidarité vieillesse 338 ( * ) .
B. DE MULTIPLES TRANSFERTS JUSTIFIANT UN RAPPROCHEMENT ENTRE LOI DE FINANCES ET LOI DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
Le nombre et la complexité des transferts prévus par le présent article ainsi que les modifications récurrentes des flux entre l'État et la sécurité illustrent la nécessité d'un rapprochement entre loi de finances et loi de financement de la sécurité sociale , en particulier de leurs parties relatives aux recettes. Une fusion de ces deux textes financiers, même si elle nécessiterait une révision constitutionnelle, aurait l'avantage de réunifier le débat et de renforcer la lisibilité des relations entre l'État et la sécurité sociale.
C. UNE COMPENSATION NON PÉRENNE DES MESURES DU PACTE DE RESPONSABILITÉ ET DE SOLIDARITÉ
Les mesures proposées permettront de compenser les pertes de recettes liées au Pacte de responsabilité et de solidarité uniquement pour l'année 2015 . En effet, les gains de trésorerie liés à la retenue à la source des cotisations et contributions sur les indemnités gérées par des caisses de congés payés diminueront d'1 milliard d'euros en 2016, pour ensuite disparaître. Cette mesure ne peut donc pas être assimilée à une véritable mesure de compensation et relève largement du « colmatage » .
Au titre des années suivantes, il conviendra de prendre de nouvelles mesures de compensation d'un montant au moins égal à 1,52 milliard d'euros.
De plus, la baisse de 1,8 point de la cotisation patronale d'allocations familiales pour les rémunérations comprises entre 1,6 et 3,5 fois le SMIC, annoncée dans le cadre du Pacte de responsabilité et de solidarité, nécessitera de compenser une perte de recettes estimée à 4,5 milliards d'euros en 2016.
D. L'ABSENCE DE REVERSEMENT DU RENDEMENT DU PLAFONNEMENT DU QUOTIENT FAMILIAL VERS LA BRANCHE FAMILLE EN 2015
La loi de finances pour 2014 a affecté à la sécurité sociale le surcroît de recettes d'impôt sur le revenu lié aux effets de l'abaissement du plafond du quotient familial de 2 000 à 1 500 euros ( via une majoration de la fraction de TVA affectée à la sécurité sociale) 339 ( * ) . Selon le Gouvernement, la répercussion de ce gain budgétaire de 1,03 milliard d'euros devait permettre de consolider le financement de la politique familiale, en participant au redressement des comptes de la CNAF.
Or aucune réaffectation de ce gain vers la CNAF n'est prévue pour l'année 2015 , creusant ainsi le déficit de la branche famille.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
* 281 Il s'agit des droits à percevoir des loyers et des redevances ou encore les produits de droits réels cédés à un tiers.
* 282 Source : rapport spécial n° 156 - Tome III - Annexe n° 15 du rapport général fait par François Marc, rapporteur général, sur le projet de loi de finances pour 2014.
* 283 Source : compte-rendu des débats de la commission des finances, 4 novembre 2014.
* 284 Loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités.
* 285 Loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale.
* 286 Loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale.
* 287 Source : compte-rendu des débats de la commission des finances, 5 novembre 2014.
* 288 Décret n° 2009-829 du 3 juillet 2009 pris pour l'application de l'article 67 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 et fixant la liste des communes éligibles au dispositif de cession à l'euro symbolique.
* 289 Voir à ce sujet le commentaire de l'article 22 bis du présent projet de loi de finances tendant à la prorogation de l'exemption de contribution au désendettement de l'État des produits de cessions de certains biens domaniaux.
* 290 Deuxième séance du lundi 20 octobre 2014.
* 291 Le produit de la cession de la bande des 800 MHz s'est élevé au total à 2,6 milliards d'euros. Le ministère de la défense n'en a perçu que la moitié, le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) étant attributaire de 50 % des fréquences.
* 292 Décision n° 2013-684 DC du 29 décembre 2013 relative à la loi de finances rectificative pour 2013.
* 293 Loi n° 2014-891.
* 294 146 millions d'euros en 2015.
* 295 Dont la LF pour 2015 prévoit qu'elle s'élèvera à 23,5 millions d'euros en AE et CP.
* 296 Loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.
* 297 Les ONVAR sont des associations nationales, têtes de réseaux d'associations ayant une action locale telles que l'AFIP, l'ANSGAEC, le FNCIVAM, le FNSR, Inter-Afocq, MRJC, SESAME et TRAME.
* 298 La loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 a confié au programme 775 le financement des actions de génétique animale, auparavant portées par le programme 206 - « Sécurité et qualité sanitaire de l'alimentation ».
* 299 La loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 a confié au programme 776 le financement du programme d'expérimentation de FranceAgriMer.
* 300 Ordonnance n° 2009-325 du 25 mars 2009 relative à la création de l'Agence de services et de paiement et de l'Établissement national des produits de l'agriculture et de la mer.
* 301 L'évaluation du montant supplémentaire affecté au CAS-DAR s'appuie sur la prévision de recettes fiscales générées par la taxe sur le chiffre d'affaires des exploitants agricoles dans le projet de loi de finances pour 2014.
* 302 Article 73 de la Constitution.
* 303 Article 74 de la Constitution.
* 304 EPFR, Rapport sur l'exercice 2012 au ministre de l'économie et des finances et au Parlement, transmis le 13 janvier 2014.
* 305 Loi n° 2013-1279 du 29 décembre 2013 de finances rectificative pour 2013.
* 306 Établissement public créé en vue de contrôler la défaisance de la Société centrale des assurances générales de France.
* 307 Loi n° 2013-672 du 26 juillet 2013 de séparation et de régulation des activités bancaires.
* 308 Cf. Arrêté du 4 octobre 2013 portant désignation du responsable de la mission de contrôle des activités financières.
* 309 Loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005.
* 310 C'est-à-dire les personnes physiques imposables à la taxe d'habitation au titre d'un local meublé affecté à l'habitation.
* 311 Loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication.
* 312 Loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.
* 313 Anciennement société « Audiovisuel Extérieur de la France » (AEF), qui regroupe France 24, Radio France Internationale (RFI) et la radio Monte Carlo Doualiya.
* 314 Pour mémoire, ceux-ci sont imputés en dépenses sur le programme « Remboursements et dégrèvements d'impôts d'État » de la mission « Remboursements et dégrèvements ».
* 315 Cette analyse a été reprise dans la note d'exécution budgétaire 2013 du compte de concours financiers réalisée par la Cour des comptes, publiée en mai 2014.
* 316 Les actionnaires de TV5 Monde sont France Médias Monde (12,64 %) ; France Télévisions (49 %) ; Arte France (3,29 %) ; Radiotélévision Belge Francophone - RTBF (11,11 %) ; Société suisse de radiodiffusion et de télévision - SSR (11,11 %) ; Radio-Canada (6,67 %) ; Télé-Québec (4,44 %) et l'Institut national de l'audiovisuel - I NA (1,74 %).
* 317 Source : projet annuel de performances du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public » annexé au projet de loi de finances pour 2015, citant la charte de TV5 Monde.
* 318 Comme le rappelle la Cour des comptes dans sa note d'analyse de l'exécution budgétaire 2012 du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public » publiée en mai 2013, « la contribution à l'audiovisuel public, nouvelle appellation de la redevance audiovisuelle, est considéré jusqu'à présent en comptabilité nationale comme une redevance échappant aux prélèvements obligatoires ». On relèvera cependant que le Conseil des prélèvements obligatoires l'a intégrée dans son champ d'analyse dans le cadre de son rapport : « La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes » de juillet 2013.
* 319 Ceux-ci sont également imputés sur le programme 115 « Action audiovisuelle extérieure » de la mission « Médias, livre et industries culturelles ».
* 320 Toutes taxes comprises.
* 321 À noter que ce montant s'est avéré supérieur en exécution, à hauteur de 3 448,3 millions d'euros.
* 322 Montants TTC.
* 323 Si l'on additionne l'ensemble des ressources publiques de France Télévisions portées par le compte de concours financiers ainsi que par le programme 313 « Contribution à l'audiovisuel et à la diversité radiophonique » de la mission « Médias, livre et industries culturelles », l'évolution des moyens dédiés à la société entre 2014 et 2015 est de - 0,5 %.
* 324 La forte hausse s'explique par le transfert des crédits du programme 115 « Action audiovisuelle extérieure » de la mission « Médias, livre et industries culturelles », qui disparaît dans le projet de loi de finances pour 2015, vers le programme 844. À périmètre constant, la dotation de France Médias Monde augmente de 0,9 % entre 2014 et 2015.
* 325 Si l'on rapporte les crédits 2014 de TV5 Monde, portés par le programme 115 « Action audiovisuelle extérieure » de la mission « Médias, livre et industries culturelles », à ceux de la dotation 2015 portée par le nouveau programme 847, on constate la stabilité de la dotation en 2015 par rapport à 2014.
* 326 La protection sociale recouvre un champ plus large que la sécurité sociale, correspondant à l'ensemble des administrations de sécurité sociale (Unédic et régimes de retraite complémentaires compris).
* 327 Article 53 de la loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013.
* 328 Cour des comptes, Analyse de l'exécution du budget de l'État par mission et programme - Exercice 2013 - Mission « Santé » , mai 2014 .
* 329 Article 3 de la loi n° 2012-1404 du 17 décembre 2012 de financement de la sécurité sociale pour 2013.
* 330 Décision n° 2014-698 DC du 06 août 2014.
* 331 À l'exception des allègements généraux de cotisations de sécurité sociale dans leur rédaction en vigueur au 1 er janvier 2011.
* 332 Si l'indemnisation des congés payés relève en principe de la compétence des employeurs, des caisses de congés payés ont été mises en place dans certains branches d'activité (bâtiments et travaux publics, spectacles, transports et manutention portuaire) afin d'assurer la gestion des indemnités à la place des employeurs. Ces caisses versent également, pour le compte des entreprises, les cotisations de sécurité sociales et d'assurance chômage aux organismes de recouvrement au moment du versement de l'indemnité.
* 333 Loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.
* 334 Codifiant l'article 1 er de la loi n° 82-939 du 4 novembre 1982 relative à la contribution exceptionnelle de solidarité en faveur des travailleurs privés d'emploi.
* 335 Le Fonds de solidarité a essentiellement financé, pour 2,6 milliards d'euros en 2013, l'allocation de solidarité spécifique (ASS), la prime forfaitaire de reprise d'activité et d'autres allocations du même type.
* 336 Article 5 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.
* 337 Loi n° 2014-40 du 20 janvier 2014 garantissant l'avenir et la justice du système de retraites.
* 338 Cf. article 21 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2015.
* 339 Article 56 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.