Projet de loi relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral

EXAMEN DES ARTICLES
CHAPITRE IER - DISPOSITIONS RELATIVES À LA DÉLIMITATION DES RÉGIONS

Article 1er A - Rappel des vocations de chaque échelon local

Le présent article résulte de l'adoption, en séance publique, d'un amendement de notre collègue, M. François Zocchetto. Il vise à assigner au présent projet de loi plusieurs objectifs parmi lesquels :

- permettre une meilleure efficience publique,

- lutter contre l'érosion de la démocratie locale,

- ou armer la France face aux défis de la mondialisation.

En première lecture, le rapporteur de votre commission spéciale s'était opposé à l'adoption de cet amendement en raison de son absence de portée normative. Cet argument a été repris par nos collègues députés, MM. Lionel Tardy, Alain Tourret et Carlos Da Silva, rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, à l'initiative d'amendements de suppression adoptés par la commission des lois.

En deuxième lecture, votre commission spéciale a adopté et précisé une nouvelle rédaction du présent article, proposée par votre rapporteur, pour rappeler les vocations de chaque échelon local et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. En particulier, il est précisé que, par application du principe de subsidiarité et dans le respect des compétences attribuées par la loi aux différents niveaux de collectivités territoriales et à leurs groupements :

- les communes représentent l'échelon de proximité de la vie démocratique et la cellule de base de l'organisation territoriale de notre République tandis que les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre sont un outil de coopération et de développement au service des communes ;

- les départements sont garants, d'une part, de la cohésion sociale et, d'autre part, de la solidarité et du développement territoriaux ;

- les régions contribuent au développement économique et à l'aménagement stratégique de leur territoire.

Votre commission a rétabli l'article 1 ^er A ainsi rédigé .

Article 1er (art. L. 4111-1 du code général des collectivités territoriales) - Nouvelle carte régionale

Le présent article tend à fixer la nouvelle carte régionale qui s'appliquerait à compter du 1 ^er janvier 2016.

La carte régionale issue des travaux de la commission spéciale avant la suppression de l'article 1 ^er

Votre commission spéciale a adopté plusieurs amendements tendant à modifier, sur la forme et sur le fond, la nouvelle carte régionale proposée.

Sur la forme, elle avait adopté deux amendements de son rapporteur visant à :

- codifier à l'article L. 4123-1 du code général des collectivités territoriales la nouvelle carte régionale ;

- présenter celle-ci, non pas sous la forme d'un tableau de correspondance entre les régions actuelles et les régions futures, mais en définissant pour chaque nouvelle région les départements la composant, afin de répondre à la jurisprudence constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi.

Sur le fond, les modifications adoptées par la commission spéciale visaient à fusionner :

- l'Alsace, la Lorraine et la Champagne-Ardenne, sur proposition de M. Philippe Adnot ;

- l'Aquitaine, le Poitou-Charentes et le Limousin, à l'initiative de MM. Didier Guillaume et Philippe Adnot ;

- le Centre et les Pays-de-la-Loire, par adoption d'amendements identiques de Mme Jacqueline Gourault, MM. Jean Germain et Philippe Adnot ;

- le Nord-Pas-de-Calais et la Picardie, sur proposition de M. Philippe Adnot.

Votre commission spéciale a également adopté un amendement de notre regretté collègue Christian Bourquin et M. Jacques Mézard tendant à supprimer la fusion des régions Midi-Pyrénées et Languedoc-Roussillon.

En séance publique, le Sénat a supprimé le présent article par l'adoption des amendements de suppression de MM. Jean-François Husson, Éric Doligé et Christian Favier. Cette suppression ne reflétait pas le refus de la Haute Assemblée de proposer une nouvelle carte régionale mais visait à contester la méthode du Gouvernement qui avait fixé au Sénat un délai réduit pour adopter une réforme - qualifiée de « réforme mère du quinquennat » - laquelle aura des répercussions majeures sur le quotidien de nos concitoyens.

La carte régionale issue des travaux de l'Assemblée nationale

• La commission des lois de l'Assemblée nationale a rétabli le présent article à l'initiative de son rapporteur, en y apportant des modifications a minima .

Sur le fond , elle s'est contentée de reprendre la carte régionale proposée par le projet de loi, à l'exception notable de la fusion de l'Aquitaine et du Limousin tandis que le Centre et le Poitou-Charentes resteraient unis. Cette unique modification apparaît d'autant plus surprenante que le regroupement des régions Aquitaine, Limousin et Poitou-Charentes a fait l'objet d'un large consensus politique au sein de notre Haute Assemblée et répondait à une demande des acteurs locaux, consultés par votre rapporteur.

Sur la forme , la commission des lois a rétabli le principe des regroupements des régions existantes sans nommer les nouvelles régions, afin « de laisser aux conseils régionaux élus en décembre 2015 la faculté de proposer au Gouvernement le nom qui leur apparaîtra le plus adapté ».

Par ailleurs, la commission des lois a repris le principe proposé par votre commission visant à codifier la nouvelle carte régionale.

Enfin, a été insérée dans le présent article l'entrée en vigueur de la carte régionale au 1 ^er janvier 2016, cette disposition étant initialement prévue à l'article 4.

• En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements, à l'initiative du rapporteur de la commission des lois et de M. Bruno Le Roux, qui reprennent certains regroupements proposés par la commission spéciale :

- fusion de l'Alsace, de la Champagne-Ardenne et de la Lorraine ;

- fusion de l'Aquitaine, du Poitou-Charentes et du Limousin ;

- fusion du Nord-Pas-de-Calais et de la Picardie.

L'Assemblée nationale a également précisé que l'ensemble des biens, contrats, obligations, statuts et contrats des personnels des régions actuelles serait repris par les nouvelles régions issues des regroupements, à compter de leur constitution, soit au 1 ^er janvier 2016.

Évolution de la carte régionale
au cours du débat parlementaire

Projet de loi initial	Commission spéciale (avant le rejet du texte)	Texte adopté par le Sénat (suppression de l'article)	Commission des lois de l'Assemblée nationale	Assemblée nationale
Alsace, Lorraine	Alsace, Lorraine, Champagne-Ardenne	-	Alsace, Lorraine	Alsace, Lorraine, Champagne-Ardenne
Aquitaine	Aquitaine, Limousin, Poitou-Charentes	-	Aquitaine, Limousin	Aquitaine, Limousin, Poitou-Charentes
Auvergne, Rhône-Alpes	Auvergne, Rhône-Alpes	-	Auvergne-Rhône-Alpes	Auvergne, Rhône-Alpes
Bourgogne, Franche-Comté	Bourgogne, Franche-Comté	-	Bourgogne, Franche-Comté	Bourgogne, Franche-Comté
Bretagne	Bretagne	-	Bretagne	Bretagne
Centre, Limousin, Poitou-Charentes	Centre, Pays-de-la-Loire	-	Centre, Poitou-Charentes	Centre
Champagne-Ardenne, Picardie		-	Champagne-Ardenne, Picardie
Ile-de-France	Ile-de-France	-	Ile-de-France	Ile-de-France
Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées	Languedoc-Roussillon	-	Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées	Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées
	Midi-Pyrénées	-
Nord-Pas-de-Calais	Nord-Pas-de-Calais, Picardie	-	Nord-Pas-de-Calais	Nord-Pas-de-Calais, Picardie
Basse-Normandie, Haute-Normandie	Basse-Normandie, Haute-Normandie	-	Basse-Normandie, Haute-Normandie	Basse-Normandie, Haute-Normandie
Pays de la Loire		-	Pays de la Loire	Pays de la Loire
Provence-Alpe-Côte-d'Azur	Provence-Alpe-Côte-d'Azur	-	Provence-Alpe-Côte-d'Azur	Provence-Alpe-Côte-d'Azur

La position de votre commission spéciale

Votre commission spéciale se félicite que les modifications adoptées par l'Assemblée nationale reprennent, pour une large part, celles qu'elle avait apportées à la carte avant de rejeter l'ensemble du projet de loi.

Outre un amendement de précision de son rapporteur, la commission spéciale a modifié la carte sur deux points :

- d'une part, elle a annulé le regroupement de l'Alsace avec la Champagne-Ardenne et la Lorraine, afin de laisser aux collectivités territoriales de cette région la possibilité de mettre en place une collectivité territoriale unique, sur le fondement de l'article L. 4124-1 du code général des collectivités territoriales, en adoptant les amendements de Mme Catherine Troendlé et MM. Claude Kern et Ronan Dantec ;

- d'autre part, elle a maintenu les régions Midi-Pyrénées et Languedoc-Roussillon dans leur périmètre actuel, par adoption de deux amendements de son rapporteur et M. Jacques Mézard.

Votre commission a adopté l'article 1 ^er ainsi modifié .

Article 2 - Détermination du chef-lieu et du nom des nouvelles régions

Le présent article prévoit la procédure de fixation, par décret en Conseil d'État, du chef-lieu des nouvelles régions, créées en vertu de l'article 1 ^er , ainsi que la faculté, pour les nouveaux conseils régionaux, de choisir librement le nom de leur collectivité.

En première lecture, la commission spéciale n'a pas modifié cet article. En séance publique, par cohérence avec la suppression de l'article 1 ^er , le Sénat a supprimé le présent article, à l'initiative de M. Christian Favier.

La commission des lois de l'Assemblée nationale l'a rétabli, sur la proposition de son rapporteur, en y apportant un certain nombre de modifications :

- le nom provisoire des régions issues d'un regroupement serait constitué par la juxtaposition, dans l'ordre alphabétique, des noms des régions regroupées, à l'exception de la région constituée de la Haute-Normandie et de la Basse-Normandie dénommée « Normandie » ;

- l'avis rendu par les conseils régionaux sur le projet de décret fixant le chef-lieu provisoire des nouvelles régions devrait être précédé, d'une part, par une consultation des conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux (CESER) et, d'autre part, par une concertation des représentants des collectivités territoriales, des organismes consulaires et des organisations professionnelles représentatives ;

- le nom et le chef-lieu des nouvelles régions seraient définitivement fixés par un décret en Conseil d'État, pris avant le 1 ^er juillet 2016, après avis du conseil régional. Par cohérence, a été modifié le premier alinéa de l'article L. 4121-1 du code général des collectivités territoriales qui dispose que le nom d'une région s'effectue par la loi : ce changement s'effectuerait, comme pour les autres niveaux, par un décret en Conseil d'État.

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté trois amendements :

- le premier, déposé par M. Florent Boudié, rapporteur pour avis de la commission du développement durable, prévoit l'élaboration d'un rapport conjoint par les CESER des régions regroupées afin d'éclairer le Gouvernement sur le choix définitif du chef-lieu régional. Ce rapport devrait être finalisé avant le 31 mars 2015 et faire l'objet d'un débat sans vote devant les conseils régionaux concernés avant le 30 avril 2015 ;

- le deuxième, adopté à l'initiative de M. Alain Tourré, prévoit une dérogation à l'article L. 4132-8 qui dispose que « Le conseil régional se réunit [...] dans un lieu de la région choisi par la commission permanente » : les conseils régionaux élus en décembre 2015 pourraient organiser, au cours de la prochaine mandature, leurs séances, par alternance, dans plusieurs lieux de réunion, sur la base d'un plan de gestion de ses implantations immobilières et de la répartition de ses services entre les locaux existants et les communes de son territoire. L'amendement de M. Tourré, sous-amendé par le Gouvernement, garantit cette faculté en prévoyant que le programme de gestion ainsi fixé pourrait être révisé ultérieurement dans les mêmes formes ;

- enfin, le troisième amendement, également déposé par M. Alain Tourré, complète l'article L. 4132-5 du code général des collectivités territoriales, afin de prévoir que l'emplacement de l'hôtel de région serait fixé par le conseil régional sur le territoire de la région.

La position de votre commission spéciale

Tout en partageant la majorité des améliorations adoptées par l'Assemblée nationale, votre commission spéciale a souhaité supprimer les ajouts qui lui paraissent superfétatoires.

Ainsi, à l'initiative de son rapporteur, outre un amendement de précision, votre commission spéciale a adopté trois amendements tendant à :

- supprimer la disposition, introduite par l'Assemblée nationale, qui prévoit l'élaboration conjointe par les CESER d'un rapport sur la localisation définitive du chef-lieu de chaque nouvelle région. Aucune disposition n'interdit aujourd'hui la rédaction d'un tel rapport ;

- préciser les principes régissant les lieux de réunion des conseils régionaux, sur le modèle de ce qui est prévu pour les conseils municipaux au troisième alinéa de l'article L. 2121-7 du code général des collectivités territoriales ;

- supprimer la disposition tautologique selon laquelle l'hôtel de la région est situé sur le territoire de la région.

Elle a également adopté les amendements identiques de Mme Jacqueline Gourault et de MM. Jean-Pierre Sueur et Éric Doligé modifiant l'appellation de la région Centre en « Centre-Val-de-Loire ».

Enfin, sur proposition de M. Ronan Dantec, elle a complété l'article L. 4132-5 du code général des collectivités territoriales pour préciser que l'hôtel de région peut être situé dans une autre ville que le chef-lieu de région, afin de favoriser un meilleur partage des pouvoirs sur l'ensemble du territoire et une gouvernance adaptée au périmètre des nouvelles régions.

Votre commission a adopté l'article 2 ainsi modifié .

Article 3 (art. L. 3114-1, L. 4122-1-1, L. 4123-1 et L. 4124-1 du code général des collectivités territoriales) - Simplification de modalités de regroupements volontaires des régions et départements et coordinations

Le projet de loi initial tendait à supprimer la procédure relative au regroupement volontaire des régions, prévue à l'article L. 4123-1 du code général des collectivités territoriales, et prévoyait plusieurs coordinations au sein de ce même code.

Votre commission spéciale avait adopté un amendement de son rapporteur pour supprimer la consultation obligatoire des électeurs en cas de regroupement des régions (article L. 4123-1 du code général des collectivités territoriales), des départements (article L. 3114-1 du même code), de la fusion d'une région et des départements la composant (article L. 4124-1 du même code) et du droit d'option des départements souhaitant changer de région (article L. 4122-1-1 du même code). Ainsi, des délibérations concordantes entre les collectivités territoriales intéressées auraient suffi.

En séance publique, le Sénat a adopté un amendement de son rapporteur reprenant un dispositif identique. A également été adopté un sous-amendement de M. Jacques Mézard modifiant la procédure de transfert d'un département de sa région d'origine vers une région limitrophe : ce transfert ne pouvait être décidé par décret en Conseil d'État qu'après délibérations concordantes du conseil général du département concerné et du conseil régional de la région de rattachement, sans consultation du conseil régional de la région d'origine.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de son rapporteur, un amendement de réécriture du présent article de son rapporteur tendant « à remettre à plat les possibilités d'évolution des départements et des régions sur une base volontaire et consensuelle . »

Ainsi, la commission des lois a abrogé, à compter du 1 ^er janvier 2016, date d'entrée en vigueur de la nouvelle carte régionale, les dispositions relatives, d'une part, au regroupement des régions, estimant que toute évolution de la carte régionale n'aurait plus de sens après le vote du présent projet de loi et, d'autre part, celles relatives au regroupement des départements, en raison de la disparition programmée de ces derniers.

Par ailleurs, la commission a supprimé la condition de consultation référendaire pour la fusion entre une région et les départements la composant.

S'agissant du droit d'option d'un département inclus dans une autre région qui lui est limitrophe, la commission des lois a :

- supprimé l'obligation d'organiser une consultation référendaire ;

- prévu une majorité qualifiée des trois cinquièmes des suffrages exprimés pour l'adoption des délibérations concordantes des deux conseils régionaux et du conseil départemental concernés ;

- prévu que toute modification du découpage régional soit décidée par la loi, et non plus par décret en Conseil d'État, afin que le législateur « puisse en tirer les conséquences électorales » ;

- limité le recours à ses dispositions en prévoyant leur abrogation à compter du 1 ^er mars 2019, soit un an avant les échéances électorales suivantes, afin d'éviter de modifier les règles relatives au financement des campagnes électorales dans l'année précédant le scrutin si elles étaient mises en oeuvre.

En séance publique, outre un amendement rédactionnel, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de son rapporteur visant à rétablir la procédure de regroupement des régions, à savoir :

- une majorité qualifiée des trois cinquièmes des suffrages exprimés pour l'adoption des délibérations concordantes des conseils régionaux intéressés ;

- la limitation dans le temps du recours à cette procédure, qui serait abrogée à compter du 1 ^er mars 2019, afin que le cadre électoral soit fixé par le législateur un an avant les élections régionales suivantes.

Modifications adoptées par le Sénat
et l'Assemblée nationale sur les référendums locaux

	Dispositions en vigueur	Modifications adoptées par le Sénat en séance publique	Modifications adoptées par l'Assemblée nationale en séance publique
Fusion de départements (article L. 3114-1 du code général des collectivités territoriales)	o Délibérations concordantes des conseils généraux après avis du comité de massif ; o Organisation d'un référendum devant réunir la majorité absolue des suffrages exprimés, correspondant à un nombre de voix au moins égal au quart des électeurs inscrits ; o Regroupement décidé par décret en Conseil d'État.	o Abrogation de la condition référendaire.	ABROGATION DE L'ARTICLE
Détachement d'un département d'une région à une autre région (article L. 4122-1-1 du code général des collectivités territoriales)	o Délibérations concordantes du conseil départemental et des deux conseils régionaux concernés ; o Organisation d'un référendum devant réunir la majorité absolue des suffrages exprimés, correspondant à un nombre de voix au moins égal au quart des électeurs inscrits ; o Modification décidée en décret en Conseil d'État.	o Délibérations concordantes du conseil général et de la région d'arrivée ; o Abrogation de la condition référendaire ;	o Délibérations concordantes du conseil départemental et des deux conseils régionaux concernés, adoptées à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés ; o Abrogation de la condition référendaire ; o Modification décidée par la loi ; o Abrogation de l'article à compter du 1 ^er mars 2019.
Fusion de régions (article L. 4123-1 du code général des collectivités territoriales)	o Délibérations concordantes des conseils régionaux après avis du comité de massif et des conseils généraux ; o Organisation d'un référendum devant réunir la majorité absolue des suffrages exprimés, correspondant à un nombre de voix au moins égal au quart des électeurs inscrits ; o Regroupement décidé par décret en Conseil d'État.	o Abrogation de la condition référendaire.	o Délibérations concordantes du conseil départemental et des deux conseils régionaux concernés, adoptées à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés ; o Abrogation de la condition référendaire ; o Modification décidée par la loi ; o Abrogation de l'article à compter du 1 ^er mars 2019.
Fusion d'une région avec les départements la composant (article L. 4124-1 du code général des collectivités territoriales)	o Délibérations concordantes des conseils généraux et du conseil régional après avis du comité de massif ; o Organisation d'un référendum devant réunir la majorité absolue des suffrages exprimés, correspondant à un nombre de voix au moins égal au quart des électeurs inscrits ; o Fusion décidée par la loi.	o Abrogation de la condition référendaire.	o Abrogation de la condition référendaire.

La position de votre commission spéciale

Fidèle à sa position de première lecture, votre commission spéciale a souhaité assouplir les procédures d'évolution des limites régionales et départementales.

À cet effet, elle a supprimé, sur proposition de son rapporteur, l'abrogation, par l'Assemblée nationale, de l'article L. 3114-1 du code général des collectivités territoriales régissant la fusion de départements. Elle a allégé la procédure en vigueur en supprimant l'obligation d'organiser une consultation référendaire et fixé une majorité qualifiée des trois cinquièmes des suffrages exprimés pour l'adoption des délibérations concordantes des départements intéressés. Elle a en effet estimé qu'une majorité forte était nécessaire, les décisions de modification des limites d'une collectivité ne pouvant s'apparenter à un acte de gestion courante et entraînant des conséquences substantielles pour les collectivités concernées, d'où l'importance de recueillir un consensus politique assez large. Votre rapporteur souligne enfin que la suppression du référendum local obligatoire n'interdit pas les collectivités territoriales d'organiser une consultation référendaire, sur le fondement des articles L.O. 1112-1 et suivants du code général des collectivités territoriales.

À son initiative, votre commission spéciale a prévu les mêmes modifications analogues pour la fusion d'une région et des départements la composant.

En revanche, elle a adopté un amendement de M. François Zocchetto modifiant les modalités du droit d'option d'un département souhaitant changer de région. Le département et la région d'accueil concernés devraient se prononcer à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés. La demande de modification des limites régionales serait inscrite à l'ordre du jour du conseil général à l'initiative d'au moins 10 % des membres de l'assemblée délibérante. La région d'origine disposerait d'un droit de veto à la poursuite de la procédure par l'adoption d'une délibération à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés. La modification serait ensuite décidée par la loi.

L'abrogation des dispositions relatives au droit d'option des départements et au regroupement des régions seraient abrogées à compter du 1 ^er janvier 2017, afin de stabiliser la carte régionale à compter de cette date.

Votre commission a adopté l'article 3 ainsi modifié .