Proposition de loi organique portant diverses dispositions relatives à la collectivité de Saint-Barthélemy

Rapport n° 233 (2014-2015) de M. Mathieu DARNAUD , fait au nom de la commission des lois, déposé le 21 janvier 2015

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N° 233

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2014-2015

Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 janvier 2015

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi organique de M. Michel MAGRAS et plusieurs de ses collègues portant diverses dispositions relatives à la collectivité de Saint - Barthélemy ,

Par M. Mathieu DARNAUD,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Bas , président ; Mme Catherine Troendlé, MM. Jean-Pierre Sueur, Jean-René Lecerf, Alain Richard, Jean-Patrick Courtois, Alain Anziani, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Pierre-Yves Collombat, Mme Esther Benbassa , vice-présidents ; MM. François-Noël Buffet, Michel Delebarre, Christophe-André Frassa, Thani Mohamed Soilihi , secrétaires ; MM. Christophe Béchu, Jacques Bigot, François Bonhomme, Luc Carvounas, Gérard Collomb, Mme Cécile Cukierman, M. Mathieu Darnaud, Mme Jacky Deromedi, M. Félix Desplan, Mme Catherine Di Folco, MM. Vincent Dubois, Christian Favier, Pierre Frogier, Mme Jacqueline Gourault, MM. François Grosdidier, Jean-Jacques Hyest, Mme Sophie Joissains, MM. Philippe Kaltenbach, Jean-Yves Leconte, Roger Madec, Alain Marc, Didier Marie, Jean Louis Masson, Michel Mercier, Jacques Mézard, François Pillet, Hugues Portelli, André Reichardt, Bernard Saugey, Simon Sutour, Mme Catherine Tasca, MM. René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto .

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

473 (2013-2014) et 234 (2014-2015)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le 21 janvier 2015, sous la présidence de M. Philippe Bas, président, la commission des lois a examiné le rapport de M. Mathieu Darnaud, rapporteur, et établi son texte sur la proposition de loi organique n° 474 rectifié (2013-2014) portant diverses dispositions relatives à Saint-Barthélemy .

Après avoir rappelé l'organisation et le fonctionnement des institutions de la collectivité de Saint-Barthélemy, régie par l'article 74 de la Constitution, le rapporteur a précisé que les modifications apportées par la proposition de loi organique résultaient d'une réflexion menée par la collectivité sur son statut, près de huit ans après sa mise en place.

Le rapporteur a exposé les mesures contenues dans le texte visant à faciliter le fonctionnement des institutions locales. À son invitation, la commission les a adoptées après avoir précisé et clarifié la rédaction afin de tenir compte des équilibres institutionnels de la collectivité et les préserver. La commission a suivi son rapporteur en supprimant l'article 8 qui mettait fin à la possibilité pour le conseil exécutif de confier l'animation et le contrôle d'un secteur de l'administration à l'un de ses membres.

S'agissant des compétences de la collectivité de Saint-Barthélemy, la commission a approuvé le renforcement des prérogatives du conseil territorial en matière de préemption (article 1 ^er ) et la consécration de son pouvoir de fixation de sanctions administratives (article 3). Par ailleurs, elle a maintenu le transfert de compétences à la collectivité proposée en matière de réglementation économique des véhicules terrestres à moteur (article 4).

En revanche, le rapporteur a exposé les difficultés constitutionnelles qui s'opposaient à l'adoption des dispositions facilitant la participation de la collectivité à l'exercice des compétences de l'État en matière de droit pénal et de procédure pénale (article 2), ce qui a conduit la commission a les supprimer. De même, constatant que la création d'une caisse locale de prévoyance sociale ne revêtait pas de caractère organique, la commission a supprimé l'article 5.

La commission a adopté les 15 amendements présentés par son rapporteur.

La commission a adopté la proposition de loi organique ainsi modifiée.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est appelé, pour la seconde fois, à examiner, à l'initiative de notre collègue Michel Magras, sénateur de Saint-Barthélemy, et de plusieurs de nos collègues, une proposition de loi organique conduisant à réformer le statut de la collectivité de Saint-Barthélemy ^{1 ( * )} .

Saint-Barthélemy est une collectivité d'outre-mer dotée de l'autonomie au sens de l'article 74 de la Constitution . Introduit par la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer, son statut est fixé au livre II de la sixième partie du code général des collectivités territoriales ^{2 ( * )} .

Lors de son audition par votre rapporteur, l'auteur de la proposition de loi organique a présenté ce texte comme le fruit du travail de réflexion mené par la collectivité de Saint-Barthélemy à la suite de l'annonce par le précédent ministre des outre-mer, M. Victorin Lurel, d'une réforme statutaire commune à plusieurs collectivités ultramarines. Faute d'aboutissement de cette réflexion dans l'ensemble des collectivités concernées, M. Michel Magras a déposé la présente proposition de loi organique pour permettre au Parlement d'en débattre.

Ces modifications statutaires ont été proposées par le conseil territorial de Saint-Barthélemy dans un avis rendu le 20 décembre 2013. Consultée par le président du Sénat sur le texte inscrit à l'ordre du jour de notre assemblée ^{3 ( * )} , comme l'impose l'article 74 de la Constitution et dans les conditions fixées à l'article L.O. 6213-3 du code général des collectivités territoriales, la collectivité a exprimé son soutien à la proposition de loi organique par la voie d'un avis rendu le 22 décembre 2014 par son conseil exécutif ^{4 ( * )} .

I. LE STATUT DE LA COLLECTIVITÉ DE SAINT-BARTHÉLEMY

Son isolement géographique et son histoire particulière ont conduit, à la suite de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, à l'ériger en collectivité d'outre-mer relevant de l'article 74 de la Constitution.

Présentation synthétique de la géographie
et de l'histoire de l'île de Saint-Barthélemy

L'île de Saint-Barthélemy se situe dans l'extrême nord-est de la mer des Caraïbes, à 25 kilomètres au sud-est de Saint-Martin, 230 kilomètres du nord-ouest de la Guadeloupe « continentale » et 6 500 kilomètres de Paris. Cette île montagneuse d'environ 21 kilomètres carrés - 25 kilomètres carrés avec ses îlets - culmine à 286 mètres. Elle compte près de 9 000 habitants.

Saint-Barthélemy est entrée, comme plusieurs autres îles de la Caraïbe, dans l'histoire de France au milieu du XVII ^ème siècle. Christophe Colomb l'a découverte en 1493 lors de son second voyage aux Antilles, et l'a baptisée en l'honneur de son frère Bartolomé. En 1648, l'île est occupée pour la première fois par les Français, sur ordre du commandeur Philippe de Longvilliers, seigneur de Poincy. En 1651, l'ordre de Malte prend possession de l'île. La France l'achète en 1674.

Saint-Barthélemy, qui ne produisait aucune richesse, fut rapidement considérée comme une possession inutile par la Couronne qui résolut de s'en défaire. L'île fut cédée, le 1 ^er juillet 1784, au roi de Suède, en échange de droits d'accès pour les navires français au port et aux entrepôts de Göteborg.

La Suède, petite puissance coloniale à l'échelle de la Caraïbe, en fit un port franc jouissant d'une exonération douanière et fiscale.

Ravagée par un cyclone puis par l'incendie de sa capitale en 1852, Saint-Barthélemy n'avait plus de ressources et ne présentait plus d'intérêt commercial. Le roi de Suède et de Norvège, Oscar II, décida de céder l'île à la France. Le traité de rétrocession de 1877 fut approuvé par une consultation des habitants de l'île et Saint-Barthélemy fut rattachée à la Guadeloupe le 16 mars 1878 après paiement par la France d'une somme dont le roi de Suède fit don à l'île.

Par un arrêté du 21 novembre 1878, le gouverneur de la Guadeloupe a fait bénéficier l'île de Saint-Barthélemy de dispositions analogues à celles accordées à Saint-Martin, notamment d'un régime de très large franchise commerciale, douanière et fiscale.

En 1946, à la suite de la loi de départementalisation, Saint-Barthélemy a été rattachée au département de la Guadeloupe, devenant l'une de ses communes. Depuis 1963, Saint-Barthélemy et Saint-Martin forment un arrondissement de la Guadeloupe.

À la suite de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, Saint-Barthélemy a exprimé le souhait d'une évolution statutaire en adoptant un projet relatif aux compétences de la collectivité d'outre-mer et à son organisation administrative. Le conseil municipal de Saint-Barthélemy a ainsi adopté à l'unanimité, le 8 août 2003, un projet d'évolution statutaire transmis au Gouvernement et tendant à substituer une collectivité d'outre-mer de la République à la région et au département de la Guadeloupe, ainsi qu'à la commune. Les élus de Saint-Barthélemy ont exprimé le souhait que cette collectivité, dotée d'une assemblée délibérante élue pour cinq ans et d'un conseil exécutif élu par l'assemblée parmi ses membres, exerce notamment des compétences en matière de fiscalité, d'urbanisme et d'accès au travail des étrangers.

Le projet adopté par le conseil municipal de Saint-Martin, le 31 juillet 2003, prévoyait la possibilité pour la nouvelle collectivité d'intervenir dans le domaine de la loi en matière fiscale, sous réserve des impositions sociales qui resteraient de la compétence de l'État. Il formait le dessein d'une assemblée délibérante élue pour cinq ans et d'un conseil exécutif élu par l'assemblée parmi ses membres et responsable devant elle.

Mettant en oeuvre les articles 72-4 et 73 de la Constitution, M. Jacques Chirac, président de la République, a décidé d'organiser, le 7 décembre 2003, la consultation des habitants de Saint-Barthélemy sur l'évolution institutionnelle et statutaire de l'île.

Préalablement à ces consultations décidées sur proposition du Gouvernement, a eu lieu le 7 novembre 2003, au Sénat puis à l'Assemblée nationale, une déclaration du Gouvernement, suivie d'un débat sans vote.

Lors de cette première application des dispositions de l'article 72-4, second alinéa, de la Constitution, tous les orateurs ont approuvé le principe de la consultation des électeurs de Saint-Barthélemy. Lors de la consultation organisée le 7 décembre 2003, 95,51 % des suffrages exprimés ont approuvé la transformation en collectivité d'outre-mer relevant de l'article 74 de la Constitution.

La collectivité de Saint-Barthélemy a remplacé en 2007 la commune de Saint-Barthélemy, auparavant rattachée au département et à la région de Guadeloupe. Cette collectivité relève depuis lors de l'article 74 de la Constitution, et non plus de l'article 73 de la Constitution qui intéresse les départements d'outre-mer. Elle exerce les compétences anciennement exercées par la commune, le département et la région de la Guadeloupe ainsi que celles spécifiquement attribuées par le législateur organique.

Sous réserve des adaptations prévues par le pouvoir législatif ou règlementaire, les lois et règlements s'appliquent de plein droit à Saint-Barthélemy, à l'exception des règles en matière de droit d'asile et d'entrée et séjour des étrangers.

Cette collectivité dispose d'un conseil territorial qui est l'assemblée délibérante. Il est composé de 19 membres élus pour cinq ans au scrutin de liste à la représentation proportionnelle au sein d'une circonscription unique. La liste arrivée en tête obtient un tiers des sièges, ce qui assure une majorité stable au sein de la collectivité.

Particularité de cette collectivité, le conseil territorial élit en son sein un conseil exécutif. Le conseil exécutif est composé de sept membres : le président, quatre vice-présidents et deux membres. Après l'élection du président du conseil territorial, les autres membres sont élus par le conseil territorial. Sous réserve des compétences propres du président du conseil territorial, ce conseil est l'organe exécutif dont le fonctionnement est collégial. Il comprend les différentes composantes représentées au sein du conseil territorial.

Un conseil économique, social et culturel assiste « à titre consultatif » le conseil territorial. Ses membres sont désignés pour cinq ans pour représenter les groupements professionnels, les syndicats, les organismes et les associations qui concourent à la vie économique, sociale ou culturelle de Saint-Barthélemy ainsi que les associations et fondations agissant dans le domaine de la protection de l'environnement. Il comprend également des personnalités qualifiées choisies en raison de leur compétence en matière d'environnement et de développement durable.

Le conseil économique, social et culturel est consulté notamment sur la préparation du plan d'aménagement et de développement durable de la collectivité, sur les orientations générales de son projet de budget ainsi que sur les projets de délibération ayant un caractère économique, social ou culturel. Il peut donner son avis de sa propre initiative ou à la demande du représentant de l'État.

Le représentant de l'État est le préfet de la Guadeloupe, assisté d'un préfet délégué qui exerce, par une large délégation, la direction effective des services de l'État à Saint-Martin et à Saint-Barthélemy. Les services de l'État sont regroupés au sein d'une délégation unique implantée à Saint-Martin, dénommée préfecture de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin.

Dans le cadre de la collectivité de Saint-Barthélemy, un sénateur est élu tandis que le député est élu par les habitants de Saint-Barthélemy et Saint-Martin.

II. LA RÉFORME STATUTAIRE ENVISAGÉE

La proposition de loi organique de notre collègue Michel Magras ne remet pas en cause ni l'équilibre des institutions de la collectivité, ni son statut de collectivité d'outre-mer. Elle propose, en revanche, plusieurs modifications tant sur le plan des compétences de la collectivité que du fonctionnement des organes qui la composent.

A. DES COMPÉTENCES ET DES PRÉROGATIVES ÉTOFFÉES

S'agissant des compétences, il est proposé de transférer une nouvelle compétence à la collectivité en matière d'activité économique liée aux véhicules terrestres à moteur ( article 3 ).

En outre, la collectivité de Saint-Barthélemy pourrait, comme l'y autorise l'article 74 de la Constitution, participer davantage à l'exercice de compétences relevant de l'État ( article 2 ) : allègement du contrôle de l'État sur les projets d'actes en matière pénale, fixation des règles en matière de droit des étrangers, pouvoirs des agents locaux pour la recherche et la constatation des infractions.

Dans le même esprit, les prérogatives de la collectivité de Saint-Barthélemy seraient renforcées pour l'exercice de ses compétences : facilitation du droit de préemption en cas de sauvegarde ou de mise en valeur d'espaces naturels ( article 1 ^er ) et consécration formelle du pouvoir pour le conseil territorial d'instituer des sanctions administratives, y compris pécuniaires ( article 3 ).

Enfin, est avancée une solution fortement soutenue par l'auteur de la proposition de loi organique et le conseil exécutif dans son avis du 22 décembre 2014 : la création d'un régime de sécurité sociale généraliste et couvrant l'ensemble des risques (maladie, maternité, invalidité, décès, accidents du travail et maladies professionnelles, vieillesse et perte d'emploi) mais propre à Saint-Barthélemy ( articles 5 et 6 ) ^{5 ( * )} . Selon l'expression de notre collègue Michel Magras entendu par votre rapporteur, cette proposition tend à restaurer une forme de proximité dans la gestion du régime de sécurité sociale.

B. UN FONCTIONNEMENT SIMPLIFIÉ DES INSTITUTIONS

Outre une modification de la composition de la commission consultative d'évaluation des charges ( article 13 ), le fonctionnement de chaque institution de la collectivité est revu.

1. Un renforcement des fonctions de président du conseil territorial au détriment de la collégialité du conseil exécutif

D'une part, les pouvoirs du président du conseil territorial sont renforcés :

- il pourrait disposer d'une délégation pour la durée de son mandat afin de représenter la collectivité en justice ( article 7 ) ;

- il pourrait déléguer plus librement une partie de ses fonctions, notamment en faisant bénéficier des conseillers territoriaux de telles délégations ( article 7 ) ;

- plus aucun membre du conseil d'exécutif n'aurait en charge l'animation et le contrôle d'un secteur de l'administration ( article 8 ) alors qu'actuellement, dans les dix jours de son élection, le conseil exécutif peut confier à un de ses membres cette mission pour un secteur donné.

Enfin, les règles de délibération au sein du conseil exécutif seraient profondément revues puisqu'il serait mis fin à la règle selon laquelle une décision doit recueillir l'approbation de la majorité des membres pour être adoptée au profit d'une règle de majorité des suffrages exprimés, complétée par des règles - à ce jour inexistantes - de quorum et de délégation des votes entre membres ( article 9 ).

2. Des ajustements apportés au fonctionnement et à l'information du conseil territorial

Les règles de convocation du conseil territorial seraient précisées, en indiquant que le délai minimal de douze jours pour adresser à ses membres le dossier est franc, que les documents envoyés comprennent les projets de délibération qui lui sont soumis par le conseil exécutif et qu'il peut être convoqué en urgence sous réserve du respect d'un délai d'un jour franc ( article 11 ).

Par ailleurs, dans un souci de simplification, serait supprimé le rapport spécial que le président du conseil territorial est chargé de présenter annuellement à l'assemblée délibérante ( article 10 ), faute d'intérêt de l'exercice.

3. Une consultation plus rapide du conseil économique, social et culturel

Il est proposé de simplifier les règles de consultation du conseil économique, social et culturel afin de rapprocher le délai entre la délibération du conseil exécutif qui arrête le projet de délibération et son vote par le conseil territorial. Le délai d'un mois, qui peut être réduit à quinze jours en cas d'urgence, serait réduit à douze jours pour la plupart des actes soumis obligatoirement pour consultation au conseil économique, social et culturel ( article 12 ).

De même, pour éviter un partage délicat entre projet de délibération devant être soumis à la consultation du conseil économique, social et culturel et les autres, l'envoi de ces projets deviendrait systématique ( article 11 ).

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES LOIS : ADAPTER LES COMPÉTENCES ET LE FONCTIONNEMENT DE LA COLLECTIVITÉ DE SAINT-BARTHÉLÉMY DANS LE RESPECT DES ÉQUILIBRES INSTITUTIONNELS

Votre commission a examiné avec attention cette réforme statutaire, à l'ampleur limitée, dont le contenu résulte d'une pratique institutionnelle de près de huit années.

À l'invitation de son rapporteur, votre commission a souhaité adopter, sous réserve d'adaptations rendues nécessaires par la spécificité de la collectivité, les dispositions rapprochant le fonctionnement des institutions locales du droit commun des collectivités territoriales ( articles 7 et 10 ). Votre commission a cependant pris en compte la particularité institutionnelle de Saint-Barthélemy, notamment pour maintenir des dispositions qui lui étaient propres mais qui traduisaient un équilibre souhaité par le législateur organique en 2007, comme le caractère collégial de l'exécutif ( articles 8 et 9 ). Parallèlement, compte-tenu de la proximité des institutions de Saint-Barthélemy, votre commission a approuvé les modifications visant à faciliter et fluidifier les relations entre le conseil exécutif, le conseil territorial et le conseil économique, social et culturel ( articles 11 et 12 ).

Votre commission s'est montrée plus prudente quant au renforcement souhaité des compétences de la collectivité de Saint-Barthélemy. Elle a certes accepté le transfert de compétences en matière de réglementation économique des véhicules terrestres à moteur ( article 4 ) mais a rejeté les demandes formulées en faveur d'une participation plus importante et aisée de la collectivité aux compétences de l'État ( article 2 ). Cette dernière disposition soulevait des difficultés d'ordre constitutionnel car elle pouvait aboutir à ce que l'État soit dépossédé de facto de compétences qui, pour reprendre l'expression de notre ancien collègue René Garrec, alors rapporteur de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, constituent le « sanctuaire régalien » ^{6 ( * )} . D'ailleurs, le transfert de ces compétences, telles que le droit pénal et la procédure pénale, sont interdits par l'article 74 de la Constitution. En outre, l'article 74 induit un contrôle actif de l'État sur les compétences transférées, ce que la rédaction actuelle ne permettait pas pleinement pour les compétences.

De même, votre commission a supprimé les dispositions instituant des règles en faveur d'un régime de sécurité sociale spécifique à Saint-Barthélemy, sans qu'il emporte de transfert de compétence ( article 5 ). En effet, sans se prononcer sur le fond de la solution avancée, votre commission a constaté que cette modification, en l'état, ne relevait pas du niveau de la loi organique.

Enfin, au regard des conséquences circonscrites et des justifications fondées, votre commission a renforcé les pouvoirs du conseil territorial en favorisant son exercice du droit de préemption pour des motifs environnementaux ( article 1 ^er ) et consacrant son pouvoir de fixation de sanction administratives pour l'exercice de ses compétences ( article 3 ).

*

* *

Votre commission a adopté la proposition de loi organique ainsi modifiée .

EXAMEN DES ARTICLES
CHAPITRE IER - COMPÉTENCES DE LA COLLECTIVITÉ DE SAINT-BARTHÉLEMY

Article 1er (art. L.O. 6214-7 du code général des collectivités territoriales) - Facilitation de l'exercice du droit de préemption par la collectivité

Modifiant l'article L.O. 6214-7 du code général des collectivités territoriales, l'article 1 ^er permettrait l'exercice du droit de préemption par la collectivité sur l'ensemble des propriétés foncières pour la sauvegarde ou la mise en valeur d'espaces naturels, y compris celles détenues par des personnes résidant à Saint-Barthélemy.

En l'état du droit, l'article L.O. 6214-7 du code général des collectivités territoriales autorise la collectivité de Saint-Barthélemy à soumettre à déclaration « les transferts entre vifs de propriétés foncières situées sur son territoire ou de droits sociaux y afférents », ce qui recouvre les donations et les ventes, y compris sur les parts sociales d'une société civile détenant une propriété foncière. En revanche, sont expressément exclues les « donations en ligne directe ou collatérale jusqu'au quatrième degré ».

Dans le délai de deux mois après la réception de cette déclaration, la collectivité peut exercer son droit de préemption sur les biens concernés. La préemption doit être motivée par un des trois motifs suivants : la préservation de la cohésion sociale de Saint-Barthélemy, la garantie de l'exercice effectif du droit au logement de ses habitants, la sauvegarde ou la mise en valeur des espaces naturels.

Cependant, le droit de préemption ne peut s'exercer sur les biens qui sont transférés à une personne justifiant d'une durée suffisante soit « de résidence à Saint-Barthélemy », soit « de mariage, de concubinage ou de pacte civil de solidarité avec une personne justifiant d'une durée suffisante de résidence à Saint-Barthélemy ». Cette exception s'étend aux personnes morales ayant leur siège social à Saint-Barthélemy et que les personnes précitées contrôlent directement ou indirectement.

Par dérogation au principe d'égalité, le dixième alinéa de l'article 74 de la Constitution permet en effet à la loi organique de déterminer les conditions dans lesquelles « des mesures justifiées par les nécessités locales peuvent être prises par la collectivité en faveur de sa population, en matière [...] de protection du patrimoine foncier ». Lors de l'examen de cette disposition, le Conseil constitutionnel a néanmoins formulé deux réserves d'interprétation en relevant « qu'il appartiendra [...] au conseil territorial de déterminer une durée qui ne devra pas excéder la mesure strictement nécessaire à la satisfaction des objectifs d'intérêt général poursuivis » et « qu'en outre, il devra respecter les obligations communautaires et les engagements internationaux de la France » ^{7 ( * )} .

Actuellement, la résidence suffisante des personnes au profit desquelles s'effectue le transfert de propriété fait obstacle à l'exercice du droit de préemption quel que soit le motif de cette préemption. Il est proposé de créer une exception en autorisant la préemption lorsque le motif avancé est relatif à la sauvegarde ou la mise en valeur d'espaces naturels. L'auteur de la proposition de loi organique avance, au soutien de ce choix, que « l'échec de la préemption peut remettre en cause un projet de sauvegarde d'espaces naturels [...] qui constitue un pilier de la politique environnementale locale » ^{8 ( * )} .

Comme l'ont relevé devant votre rapporteur les représentants du ministère des outre-mer, cette distinction aurait pour effet de créer une hiérarchie entre les motifs de préemption.

Tout en estimant que cette hiérarchie pouvait être fondée au regard de l'impératif de préservation de l'environnement, votre commission a néanmoins adopté un amendement de son rapporteur qui oblige la délibération décidant de la préemption à être motivée. Le motif de la préemption ainsi connu, aucun doute n'existerait pour savoir si la préemption peut porter ou non sur l'ensemble des propriétés foncières.

En outre, cet amendement étend, par cohérence, cette exception aux personnes morales détenues directement ou indirectement par des personnes justifiant d'une durée de résidence suffisante.

Votre commission a adopté l'article 1 ^er ainsi modifié .

Article 2 (art. L.O. 6251-3 et L.O. 6214-3 du code général des collectivités territoriales) - Participation de la collectivité à l'exercice des compétences de l'État en matière de droit pénal, de droit des étrangers et de procédure pénale

L'article 2 renforce les possibilités pour la collectivité de Saint-Barthélemy d'être associée à l'exercice des compétences de l'État. Le onzième alinéa de l'article 74 de la Constitution permet aux collectivités d'outre-mer dotées de l'autonomie, au rang desquelles figure Saint-Barthélemy, de « participer, sous le contrôle de l'État, à l'exercice des compétences qu'il conserve, dans le respect des garanties accordées sur l'ensemble du territoire national pour l'exercice des libertés publiques ».

En application de l'article L.O. 6251-3 du code général des collectivités territoriales, la participation de la collectivité de Saint-Barthélemy est autorisée en matière de police et de sécurité maritimes ainsi qu'en matière de droit pénal.

• La participation à l'exercice de compétence en matière de droit pénal

En matière pénale, le conseil territorial peut adopter des actes pour édicter des sanctions pénales assurant la répression des actes violant la règlementation locale. Ces actes doivent respecter plusieurs conditions cumulatives :

- ils ne peuvent sanctionner que la violation d'actes relevant de la compétence de la collectivité ;

- ils doivent respecter la classification des contraventions et délits, sans excéder le maximum prévu pour les infractions de même nature par les lois et règlements en vigueur ;

- ils doivent respecter les garanties accordées sur l'ensemble du territoire national pour l'exercice des libertés publiques.

Une fois édictés, ces actes ne peuvent entrer en vigueur sans que l'État ne les ait préalablement approuvés, comme l'exige la jurisprudence constitutionnelle ^{9 ( * )} . Ainsi, les projets d'actes sont transmis au Gouvernement qui doit les approuver, totalement ou partiellement, ou les rejeter. Si l'acte prévoit des peines d'emprisonnement, le décret d'approbation doit alors, à son tour, être ratifié par la loi.

En cas d'approbation, le conseil territorial ne peut adopter que les sanctions approuvées par l'État.

Article L.O. 6251-3 du code général des collectivités territoriales

I.- Le conseil territorial est habilité, dans le respect des garanties accordées sur l'ensemble du territoire national pour l'exercice des libertés publiques, à adopter des actes dans le domaine du droit pénal aux seules fins mentionnées à l'article LO 6214-5. Ces actes doivent respecter la classification des contraventions et délits. Les peines qu'ils instituent ne peuvent excéder le maximum prévu pour les infractions de même nature par les lois et règlements en vigueur.

Le projet ou la proposition d'acte mentionné au premier alinéa est transmis par le président du conseil territorial au ministre chargé de l'outre-mer qui en accuse réception sans délai. À compter de cette réception, ce ministre et le ministre de la justice proposent au Premier ministre, dans le délai de deux mois, un projet de décret tendant soit à l'approbation totale ou partielle du texte, soit au refus d'approbation.

Le décret qui porte refus d'approbation est motivé. Il est notifié au président du conseil territorial.

Le projet ou la proposition d'acte ne peut être adopté par le conseil territorial que dans les mêmes termes.

Lorsqu'ils portent sur un acte intervenant dans le domaine de la loi, les décrets prévus au deuxième alinéa ne peuvent entrer en vigueur avant leur ratification par la loi.

Les actes prévus au présent article peuvent être respectivement modifiés par une loi ou une ordonnance ou par un décret qui comporte une mention expresse d'application à Saint-Barthélemy.

II.- Dans les conditions prévues au I, le conseil territorial est habilité à adopter des actes dans le domaine de la police et de la sécurité maritimes.

Les décisions individuelles prises en application des actes mentionnés au premier alinéa du présent II sont soumises au contrôle hiérarchique du représentant de l'État. Leur entrée en vigueur est subordonnée à leur réception par le représentant de l'État.

Comme l'indiquait l'auteur de la proposition de loi organique lors de son audition, malgré les délais fixés par la loi organique, le Gouvernement n'a pas toujours publié les décrets pour approuver ou rejeter les projets d'acte transmis par le président du conseil territorial. Votre rapporteur rappelle que ce problème a été évoqué par notre collègue Thani Mohamed Soilihi dans le cadre de son avis budgétaire à la suite notamment des difficultés soulevées par notre collègue Catherine Tasca lors de l'examen de la loi du 15 novembre 2013 ^{10 ( * )} . L'absence de décret est d'autant plus regrettable qu'elle empêche, le cas échéant, le Parlement de se prononcer, la ratification devant porter non sur l'acte lui-même mais sur le décret d'approbation.

Le cas des sanctions pénales attachées à des actes locaux

La Polynésie française, la Nouvelle-Calédonie, Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon peuvent assortir la violation de règles qu'elles édictent de sanctions pénales. À l'exception de Saint-Pierre-et-Miquelon, les assemblées locales peuvent même prévoir des peines d'emprisonnement mais sous réserve de deux conditions : ces peines ne peuvent excéder le niveau maximal des peines d'emprisonnement fixé par le législateur national pour une infraction de même nature et doivent respecter la classification des infractions.

En outre, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie, contrairement aux amendes édictées, les peines d'emprisonnement n'entrent pas en vigueur tant qu'elles n'ont pas été homologuées par le législateur.

Pour Saint-Barthélemy et Saint-Martin, les sanctions pénales dans leur ensemble doivent être approuvées par décret pour entrer en vigueur. S'il s'agit d'une peine d'emprisonnement, le décret d'approbation doit alors être ratifié par le législateur pour permettre son entrée en vigueur.

Saisi d'une demande d'homologation ou de ratification, le législateur doit contrôler le respect des dispositions organiques qui encadrent l'édiction de ces sanctions ainsi que le respect des principes constitutionnels applicables en matière pénale. Il dispose, en outre, du pouvoir d'apprécier l'opportunité de cette sanction pénale. En revanche, n'est ouverte au Parlement que la possibilité d'accepter ou de refuser l'homologation ou la ratification. La loi ne peut donc pas modifier la délibération ou la loi du pays.

Tout en préservant la compétence en matière pénale de l'État qui s'assure ainsi de l'égalité des citoyens et garantit la liberté individuelle, cette procédure permet aux collectivités d'outre-mer et à la Nouvelle-Calédonie d'assurer l'effectivité des règles qu'elles édictent en proposant ou prévoyant la sanction pénale qui sanctionne leur violation.

C'est pourquoi le retard pris dans l'homologation et la ratification est préjudiciable à ces collectivités.

Lors de l'examen de l'article 29 de la loi n° 2012-1270 du 20 novembre 2012, votre rapporteur soulignait déjà cette difficulté et se faisait l'écho des propos similaires de notre ancien collègue Bernard Laurent en 1991 ^{11 ( * )} . Le rythme des homologations s'est récemment accru puisqu'en 2010 et 2011, autant d'homologations ont été prononcées qu'entre 1976 et 1991. Il existe cependant encore des délais de plusieurs années entre l'édiction de la peine et son homologation.

Une difficulté similaire existe en matière de ratification. Le 26 septembre 2012, en séance publique, notre collègue Michel Magras relevait ainsi, à propos de Saint-Barthélemy, qu'avait été adopté un « code de l'environnement en 2009, mais, depuis lors, les délais ne sont pas respectés et l'on nous demande régulièrement de délibérer de nouveau. À l'instant où je vous parle, nous disposons donc d'un code de l'environnement pour lequel il n'existe aucune sanction applicable ». Cette situation n'a pu être résolue que par l'ordonnance n° 2014-470 du 7 mai 2014 portant dispositions pénales et de procédure pénale pour l'application du code de l'environnement de Saint-Barthélemy. En effet, initialement, le décret n° 2013-878 du 30 septembre 2013 approuvait un projet d'acte du conseil territorial de Saint-Barthélemy qui avait été annulé au jour de l'approbation, faisant obstacle à la ratification du décret. C'est pourquoi le Gouvernement, à la demande de notre collègue Catherine Tasca, alors rapporteur, avait accepté de procéder par ordonnance après que le Parlement l'a habilité à cet effet.

Extraits de l'avis ° 114 (2014-2015) de M. Thani Mohamed Soilihi,
au nom de la commission des lois, 20 novembre 2014.

Pour répondre à l'inertie gouvernementale, le a) du I de l'article 2 propose qu'au terme d'un délai de quatre mois à compter de la réception du projet d'acte par le Gouvernement, ce dernier soit réputé approuvé. Le silence de l'État vaudrait alors approbation, sous réserve d'obtenir l'accord du Parlement pour les peines d'emprisonnement. L'article 2 ne prévoit cependant pas sur quel texte devrait porter la ratification du Parlement en l'absence de décret.

Votre commission est attachée à préserver la compétence de l'État en matière pénale, comme elle l'a récemment rappelé lors de l'examen d'une ordonnance fixant des peines applicables en Nouvelle-Calédonie, ne serait-ce que parce qu'est en jeu la liberté individuelle au sens de l'article 66 de la Constitution.

En outre, cette proposition soulève un doute quant à sa constitutionnalité car elle équivaudrait de facto à un possible dessaisissement de l'État de sa compétence, la collectivité pouvant agir sans que l'État, pourtant maître de la compétence, n'ait formellement fait part de son accord. Or, le droit pénal figure parmi les compétences qui ne peuvent être transférées par l'État en application du quatrième alinéa de l'article 74 ^{12 ( * )} .

Dans son avis du 20 décembre 2013, le conseil territorial évoque le régime plus favorable pour la collectivité de la Polynésie française. Cependant, comme l'avis le mentionne, cette différence de situation se fonde sur la rédaction du quatrième alinéa de l'article 74 de la Constitution qui interdit le transfert de certaines compétences régaliennes à une collectivité d'outre-mer « sous réserve de celles déjà exercées par elle », ce qui était le cas avant la révision du 28 mars 2003 pour la Polynésie française en matière pénale.

Votre commission a donc estimé que le dispositif proposé ne pouvait être adopté en l'état. Cependant, alertée des difficultés évoquées précédemment pour la mise en oeuvre de la procédure actuelle, votre commission réitère son souhait que le Gouvernement respecte les délais voulus par la législateur organique. Lors de leur audition, les représentants du ministère des outre-mer, conscients du problème soulevé, ont fait part à votre rapporteur de la réflexion en cours sur la publication d'une circulaire spécifique appelant à un travail préparatoire en amont entre collectivités d'outre-mer et État pour faciliter l'examen des projets d'actes transmis.

• La participation à l'exercice de compétence en matière d'entrée et de séjour des étrangers

Le b) de l'article 2 propose, selon la même logique, de permettre à la collectivité de participer à l'exercice de la compétence de l'État en matière d'entrée et de séjour des étrangers sauf en matière de droit d'asile, d'éloignement des étrangers et de circulation des citoyens de l'Union européenne.

Lors de leur audition, les représentants du ministère des outre-mer ont rappelé que le conseil exécutif de la collectivité est déjà consulté, en application du 3° de l'article L.O. 6253-5 du code général des collectivités territoriales, sur la réglementation du contrôle de l'entrée et du séjour des étrangers et la délivrance du titre de séjour.

Notre collègue Michel Magras a fait valoir, lors de son audition, que les compétences entre l'État et la collectivité étaient intimement liées au risque de l'enchevêtrement, la collectivité étant compétente en matière de conditions de travail des étrangers. La participation de la collectivité à la compétence en matière d'entrée et de séjour des étrangers permettrait ainsi de rapprocher les décisions en matière d'emploi des étrangers et de séjour de ces derniers sur le territoire de la collectivité.

Dans sa contribution écrite, le ministère de la justice relève que cette disposition aboutirait « à partager la compétence en matière d'entrée et de séjour des étrangers, entre l'État et la collectivité, selon que les personnes sont issues ou non de l'Union européenne », cette proposition ne lui apparaissant donc pas opportune.

Votre commission n'est pas convaincue, à ce stade, que le dispositif proposé concourt effectivement à une meilleure lisibilité de la répartition de compétences et n'a pas souhaité adopter les dispositions proposées en ce sens.

• La participation à l'exercice de compétence en matière de procédure pénale

Enfin, le c) du I propose également de permettre à la collectivité de Saint-Barthélemy de participer à l'exercice de la compétence en matière de procédure pénale. Le II de l'article assure une mesure de coordination à l'article L.O. 6214-3.

La procédure pénale entre dans le périmètre des compétences régaliennes qui ne peuvent être transférées à une collectivité d'outre-mer en application du quatrième alinéa de l'article 74 de la Constitution.

Or, il est proposé de permettre au conseil territorial, « dans les mêmes limites et conditions que celles fixées par la loi pour des agents de l'État n'ayant pas la qualité d'officier ou d'agent de police judiciaire et assumant des missions équivalentes » de permettre aux fonctionnaires et agents assermentés de la collectivité et de ses établissements publics de rechercher et de constater les infractions uniquement aux règles que la collectivité fixe dans son domaine de compétence.

Cette disposition constitue le pendant procédural des dispositions existantes en matière pénale pour les règles de fond. La rédaction proposée pose certes deux garde-fous, à savoir l'équivalence avec les pouvoirs des agents de l'État et la restriction à la violation des règles édictées par la collectivité. Cependant, les règles fixées ne seraient pas formellement soumises pour approbation à l'État alors même que le onzième alinéa de l'article 74 de la Constitution précise que la participation d'une collectivité d'outre-mer à une compétence de l'État s'exerce sous le contrôle de ce dernier.

Aussi votre commission a-t-elle jugé insuffisant le dispositif proposé dans sa rédaction actuelle et ne l'a pas adopté. En outre, cette question devrait être résolue dans le cadre d'une habilitation à légiférer par ordonnance que le Gouvernement tient du 2° du I de l'article 3 de la loi n° 2013-1029 du 15 novembre 2013 portant diverses dispositions relatives aux outre-mer ^{13 ( * )} , ce que les représentants du ministère des outre-mer ont confirmé à votre rapporteur.

Pour l'ensemble de ces raisons, votre commission a adopté un amendement de suppression du présent article présenté par son rapporteur.

Votre commission a supprimé l'article 2.

Article 3 (art. L.O. 6251-4 du code général des collectivités territoriales) - Pouvoir de la collectivité d'instituer des sanctions administratives

L'article 3 modifie l'article L.O. 6251-4 du code général des collectivités territoriales afin de préciser que la collectivité peut instituer des sanctions administratives.

Dans sa rédaction actuelle, l'article L.O. 6251-4 du code général des collectivités territoriales permet au conseil territorial d'assortir les infractions aux règles fiscales qu'il institue « d'amendes, majorations, intérêts ou indemnités de retard appliqués par l'administration ». Leur produit revient au budget de la collectivité.

Tout en maintenant cette possibilité, il est proposé que la collectivité puisse également instituer des sanctions administratives en cas de violation des règles qu'elle édicte dans le cadre de ses compétences.

Cette disposition consacre explicitement une faculté dont dispose actuellement le conseil territorial comme le reconnaît l'exposé des motifs indiquant qu'il s'agit de « confirmer la possibilité pour la collectivité d'instituer des sanctions administratives, y compris pécuniaire s ».

Sous réserve de l'adoption d'un amendement de clarification rédactionnelle, votre commission a approuvé cet article qui consacre l'état du droit.

Votre commission a adopté l'article 3 ainsi modifié .

Article 4 (art. L.O. 6214-3 du code général des collectivités territoriales) - Transfert à la collectivité de la compétence en matière de réglementation économique des véhicules terrestres à moteur

Complétant l'article L.O. 6214-3 du code général des collectivités territoriales, l'article 4 propose d'étendre le domaine de compétences de la collectivité de Saint-Barthélemy. Cette dernière serait compétente en matière d'importation, d'exportation, de vente et de location de véhicules terrestres à moteur.

Pour l'auteur de la proposition de loi organique, cette nouvelle compétence normative permettrait à la collectivité de « réglementer le nombre de véhicules autorisés à circuler sur l'île » à des fins économiques et environnementales. L'exposé des motifs précise qu' « économiquement, pour la préservation de la qualité de l'activité touristique, et compte tenu de l'exiguïté du territoire, il apparaît essentiel de préserver à long terme des conditions de circulation et des aménagements urbains compatibles avec les exigences de la clientèle touristique de Saint-Barthélemy », ajoutant qu'un « trop grand nombre de véhicules est facteur de pollution et de bruit ».

Votre rapporteur relève que pour poursuivre les objectifs avancés, la collectivité dispose d'ores et déjà de la compétence normative en matière d'environnement ainsi qu'en matière de réglementation et circulation routières, en vertu de l'article L.O. 6251-4 du code général des collectivités territoriales. La compétence que l'article 4 propose de transférer de l'État à la collectivité est davantage de nature économique puisqu'elle vise à régir l'activité commerciale en lien avec les véhicules terrestres à moteur.

Lors de leur audition, les représentants du ministère des outre-mer ont d'ailleurs souligné l'absence de liens de conséquence entre les règles d'exportation de ces véhicules et leur impact environnemental sur place.

Sur le plan constitutionnel, cette compétence peut être transférée à une collectivité d'outre-mer puisqu'elle ne relève pas des compétences régaliennes que le quatrième alinéa de l'article 74 de la Constitution réserve à l'État.

L'auteur de la proposition de loi a fait valoir, devant votre rapporteur, que cette demande résultait d'une situation propre à l'île qui comptait un nombre excessif de voitures, notamment à la suite d'incitations fiscales. Selon son estimation, leur nombre s'élèverait à près de 11 000, soit plus que la population de l'île.

Compte tenu de ce contexte, votre commission a estimé que le transfert de cette compétence particulièrement limitée pouvait se justifier, dès lors qu'en tout état de cause, les décisions de la collectivité restent subordonnées au respect des principes constitutionnels tels que la liberté d'entreprendre.

Votre commission a adopté l'article 4 sans modification .

Article 5 (art. L.O. 6213-1 du code général des collectivités territoriales) - Création d'un régime de sécurité sociale propre à Saint-Barthélemy

En modifiant l'article L.O. 6213-1 du code général des collectivités territoriales, l'article 5 fixe des règles spécifiques à Saint-Barthélemy en matière de sécurité sociale. La détermination de ces règles relève de la compétence de l'État, ce que le présent article ne remet pas en cause.

D'une part, le II propose d'instituer un régime de sécurité sociale propre à l'ensemble des habitants de Saint-Barthélemy et géré par une caisse de prévoyance sociale. Seraient exclus de ce régime, seulement pour certains risques, les marins qui relèvent de l'établissement national des invalides de la marine et les bénéficiaires d'une pension civile et militaire de l'État.

Ce régime constituerait un régime général et obligatoire qui, à la différence de la métropole, prendrait en charge les risques liés à la maladie, la maternité, l'invalidité, au décès, aux accidents du travail et maladies professionnelles, à la vieillesse et à la perte d'emploi.

D'autre part, le I prévoit que les dispositions législatives et règlementaires relatives à la sécurité sociale et aux retraites ne seraient applicables localement que sur mention expresse. Comme le permet le troisième alinéa de l'article 74 de la Constitution, Saint-Barthélemy est régie par le principe d'identité législative, à l'exception des règles relatives à l'entrée et au séjour des étrangers ainsi qu'au droit d'asile. Pour ces dernières, leur application à Saint-Barthélemy est subordonnée à une mention expresse du législateur ou du pouvoir règlementaire.

Comme l'indique l'exposé des motifs, l'article 5 de la présente proposition de loi organique « est proposé par coordination avec la proposition de loi visant à créer une caisse de prévoyance sociale à Saint-Barthélemy », déposée par notre collègue Michel Magras le même jour que le présent texte ^{14 ( * )} . La proposition de loi détermine notamment les règles d'organisation et de fonctionnement de la caisse de prévoyance sociale mentionnée par le présent article ainsi que les modalités de financement du régime de sécurité sociale propre à Saint-Barthélemy.

Sans se prononcer sur le fond de la réforme envisagée qui appellerait une étude plus approfondie relevant de la commission des affaires sociales, votre commission a constaté que l'article 5 ne revêt pas de caractère organique. En effet, il ne se rattache ni à l'article 74 de la Constitution
- relatif aux collectivités d'outre-mer et non aux régimes de sécurité sociale qui y sont applicables -, ni à une autre norme constitutionnelle qui imposerait une disposition organique. En application de l'article 34 de la Constitution ^{15 ( * )} , la loi ordinaire suffit à instituer le régime de sécurité sociale proposé sans que sa création n'appelle l'intervention du législateur organique.

De surcroît, l'éventuelle création d'un régime de sécurité sociale propre à Saint-Barthélemy n'imposerait pas un basculement en faveur du principe de spécialité législative, mettant ainsi fin à l'application de plein droit des dispositions en ce domaine. Le principe d'identité législative ne s'oppose pas à l'adaptation des règles de droit commun à la situation particulière de Saint-Barthélemy, comme le rappelle l'article L.O. 6213-1 du code général des collectivités territoriales. En outre, dès lors que des règles spéciales existeraient pour Saint-Barthélemy, les modifications apportées aux règles de droit commun, qui n'auraient plus vocation à s'appliquer à Saint-Barthélemy, n'emporteraient de modification équivalente que si le législateur modifiait expressément ces règles spéciales. En effet, les règles spéciales dérogent aux règles communes sous réserve de décision contraire du législateur.

L'introduction de ces dispositions ne se justifiant pas au niveau organique, votre commission a adopté un amendement de suppression présenté par son rapporteur.

Votre commission a supprimé l'article 5.

Article 6 (art. L.O. 6214-4 du code général des collectivités territoriales) - Suppression de l'équivalence entre la Guadeloupe et Saint-Barthélemy en matière de prélèvements sociaux

L'article 6 est présenté par l'exposé des motifs comme une mesure de coordination de l'article 5 de la présente proposition de loi organique. Il supprime à l'article L.O. 6214-4 du code général des collectivités territoriales l'obligation de maintenir l'analogie entre les règles applicables en Guadeloupe et à Saint-Barthélemy en matière de cotisations sociales et des autres prélèvements destinés au financement de la protection sociale et à l'amortissement de la dette sociale.

Contrairement aux règles fiscales, ces dispositions sociales relèvent de la compétence de l'État et, pour l'essentiel, du législateur. La suppression de ce principe de parité entre la Guadeloupe et Saint-Barthélemy constitue un préalable à la création d'un régime de sécurité sociale propre à Saint-Barthélemy. À défaut, le législateur ordinaire serait tenu par cette règle lorsqu'il fixerait les règles propres à Saint-Barthélemy et qui ne pourraient guère s'éloigner de celles applicables en Guadeloupe.

Cette disposition lèverait l'obstacle organique à ce que des règles spécifiques soient adoptées par l'État en matière de prélèvements sociaux pour Saint-Barthélemy. Votre commission a donc maintenu le présent article, la suppression de l'article 5 de la proposition de loi organique examinée n'impliquant pas celle de l'article 6.

Votre commission a adopté l'article 6 sans modification .

CHAPITRE II - FONCTIONNEMENT DES INSTITUTIONS DE LA COLLECTIVITÉ

Article 7 (art. L.O. 6252-3 et L.O. 6252-10 du code général des collectivités territoriales) - Modalités de représentation en justice de la collectivité
et délégation de fonctions par le président du conseil territorial

L'article 7 propose deux modifications des règles en matière de délégations au sein des organes de la collectivité de Saint-Barthélemy.

D'une part, le I modifie les règles selon lesquelles le président du conseil territorial peut représenter en justice la collectivité. Actuellement, l'article L.O. 6252-10 du code général des collectivités territoriales prévoit que le président du conseil territorial est habilité par une délibération du conseil territorial à intenter les actions et défendre devant les juridictions au nom de la collectivité. Une délibération doit ainsi intervenir pour chaque instance.

Il est proposé que le président du conseil territorial puisse être habilité par le conseil territorial pour la durée du mandat à intenter les actions et à défendre la collectivité devant les juridictions. Le conseil territorial définirait l'étendue de cette délégation de compétence, à charge pour le président de rendre compte à la plus roche réunion du conseil territorial de l'usage qu'il a pu faire de cette délégation.

Est ainsi étendu à la collectivité de Saint-Barthélemy un dispositif introduit pour les départements et les régions par l'article 82 de la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures ^{16 ( * )} .

Il est également proposé, dans le même esprit de simplification administrative, que le président du conseil territorial soit compétent pour procéder à tous actes conservatoires ou interruptifs de déchéance. Les présidents des conseils généraux et régionaux disposent de cette compétence : la nécessaire réactivité justifie que cette tâche incombe à une autorité exécutive plutôt qu'à l'assemblée délibérante ^{17 ( * )} .

Constatant un rapprochement des règles relatives au fonctionnement des organes de la collectivité avec le droit commun des collectivités territoriales équivalentes, votre commission a souscrit à ces modifications.

D'autre part, le II modifie les conditions dans lesquelles le président du conseil territorial peut déléguer une partie de ses fonctions, sous sa surveillance et sa responsabilité. Actuellement, les vice-présidents peuvent être titulaires d'une délégation de fonctions. Les autres membres du conseil exécutif peuvent également l'être en l'absence ou en cas d'empêchement des vice-présidents. Il est proposé deux modifications :

- outre les vice-présidents, une délégation pourrait être consentie par le président aux membres du conseil territorial et non plus uniquement aux membres du conseil exécutif ;

- cette délégation pourrait n'être accordée qu'en cas d'absence ou d'empêchement des vice-présidents mais également lorsqu'ils sont tous titulaires d'une délégation.

Votre commission a approuvé, dans son esprit, cette modification mais a souhaité prendre en compte le caractère collégial de l'organe exécutif de la collectivité de Saint-Barthélemy, interdisant une transposition sans adaptation de la solution de droit commun en matière de délégation de fonctions à des membres de l'assemblée délibérante.

Comme l'ont souligné lors de leur audition les représentants du ministère des outre-mer, des membres de l'assemblée délibérante pourraient obtenir une délégation d'une partie des fonctions du président du conseil territorial alors que des membres du conseil exécutif n'en disposeraient pas. Cette situation contreviendrait à l'esprit des institutions voulu par le législateur organique en 2007.

Aussi votre commission a-t-elle adopté un amendement de son rapporteur qui conditionne la faculté laissée au président du conseil territorial de déléguer une partie de ses fonctions à un membre de l'assemblée délibérante si tous les membres du conseil exécutif, et non pas seulement les vice-présidents, en sont titulaires d'une.

Votre commission a adopté l'article 7 ainsi modifié .

Article 8 (art. L.O. 6253-3 du code général des collectivités territoriales) - Suppression des pouvoirs d'animation et de contrôle d'un secteur d'administration par un membre du conseil exécutif

Abrogeant l'article L.O. 6253-3 du code général des collectivités territoriales, l'article 8 met fin à la faculté pour le conseil exécutif, dans la limite des prérogatives dont il dispose lui-même, de charger ses membres d'animer et de contrôler un secteur de l'administration. Le conseil exécutif peut le décider par une délibération prise dans les dix jours suivant l'élection de ses membres.

Dans son avis du 20 décembre 2013, le conseil territorial de Saint-Barthélemy relevait que « ce dispositif complexe et peu lisible peine à se concilier avec les articles L.O. 6252-1 et L.O. 6252-3 du code général des collectivités territoriales qui disposent que le président du conseil territorial est l'organe exécutif de la [collectivité] et qu'il est seul chargé de l'administration », ajoutant qu'un risque supplémentaire était « le risque de désorganisation des services, des élus du conseil exécutif pouvant se revendiquer en charge d'un secteur de l'administration concurremment au président ». Déniant toute « valeur ajoutée » à ce dispositif, le conseil territorial concluait à sa suppression en estimant que « le mécanisme des délégations de fonctions prévu à l'article L.O. 6252-3 du code général des collectivités territoriales apparaît suffisant ».

Pourtant, cette disposition donne corps à l'esprit initial de la réforme statutaire de 2007 qui a institué un organe exécutif collégial chargé, sous réserve des pouvoirs propres du président du conseil territorial, d'assurer la gestion de la collectivité. Votre commission a déjà exprimé son attachement à l'exercice collégial de la fonction exécutive à propos de l'organisation institutionnelle de Saint-Martin ^{18 ( * )} .

Pour la collectivité de Saint-Martin, lors de l'examen de l'article 3 de la loi organique n° 2010-92 du 25 janvier 2010, votre commission, à l'initiative de notre ancien collègue Christian Cointat, alors rapporteur, avait accepté que l'animation et le contrôle d'un secteur de l'administration soit confié par le président du conseil territorial et non plus par le conseil exécutif. Elle avait cependant maintenu les dispositions soumettant, d'une part, l'exercice des attributions individuelles par un membre du conseil exécutif aux décisions prises par le conseil exécutif et préservant, d'autre part, l'information du conseil exécutif et la responsabilité du membre du conseil exécutif devant ce dernier pour le secteur dont il a la charge. Le rapporteur expliquait alors que « ces règles de responsabilité et de transparence correspondent à la volonté du législateur organique de faire du conseil exécutif un organe collégial ».

Suivant les mêmes raisons, votre commission, ne souhaitant pas remettre en cause l'équilibre institutionnel établi en 2007, a préféré maintenir cette modalité d'un exercice collégial de la fonction exécutive au sein de la collectivité. Aussi, adoptant un amendement de son rapporteur, elle a supprimé cette disposition.

Votre commission a supprimé l'article 8.

Article 9 (art. L.O. 6253-9 du code général des collectivités territoriales) - Règles de quorum, de délégation de vote, de décision et de signature au sein du conseil exécutif

Proposant une nouvelle rédaction de l'article L.O. 6253-9 du code général des collectivités territoriales, l'article 9 a, selon les termes de l'exposé des motifs, « pour objet de préciser les règles de majorité du conseil exécutif ».

L'article L.O. 6253-9 prévoit actuellement que la majorité de ses membres est requise pour adopter les décisions du conseil exécutif, avec, en cas d'égalité des voix, voix prépondérante au président. En outre, il précise que les décisions du conseil exécutif sont signées par le président et contresignées par les membres du conseil exécutif chargés de leur exécution.

Dans son avis du 20 décembre 2013, le conseil territorial de Saint-Barthélemy se borne à relever, à l'appui de cette modification, que « le statut ne prévoit pas de quorum pour le conseil exécutif, ni les délégations de vote et ne précise pas si la majorité requise est celle des présents ou des membres en exercice ».

Sur ce point, votre rapporteur estime que le premier alinéa de l'article L.O. 6253-9, en mentionnant « la majorité de ses membres », vise la majorité des membres en exercice du conseil exécutif et non seulement ceux présents, ce qui serait effectivement peu cohérent avec l'absence de quorum pour délibérer.

L'absence de règles de quorum et de délégation découle effectivement de la règle actuelle qui requiert, en tout état de cause, au moins quatre membres du conseil exécutif pour adopter une décision. Par conséquent, aucune décision ne peut alors être adoptée avec moins de quatre membres présents et, si seulement quatre membres sont présents, la décision ne peut alors être adoptée qu'à l'unanimité. Un quorum fixé à la majorité des membres en exercice n'aurait pas d'utilité avérée.

Dans ce cadre, la voix prépondérante du conseil exécutif n'a d'utilité qu'en cas de vacance d'un ou de trois sièges au sein du conseil exécutif qui aurait pour conséquence de rendre l'effectif du conseil exécutif pair et donc possible une égalité des voix.

L'article 8 propose de mettre fin à la règle imposant une majorité des membres du conseil exécutif pour adopter une décision. Sous réserve d'un quorum fixé à la majorité des membres en exercice - soit, à effectif complet, quatre membres -, la majorité des suffrages exprimés suffirait. La voix prépondérante du président, en cas d'égalité des voix, serait maintenue ; elle serait donc susceptible de départager plus souvent une égalité de voix à la suite d'abstention. Ces nouvelles règles pourraient aboutir à ce qu'une décision soit adoptée avec la seule approbation de deux membres dont le président voire du seul président face à un vote contre et deux abstentions.

La nécessité de modifier ces règles n'est pas apparue à votre commission qui a estimé que, s'agissant d'un organe exécutif, une majorité d'approbation parmi les membres paraissait souhaitable pour adopter les décisions. En effet, les règles de fonctionnement qui prévalent dans les assemblées délibérantes ne peuvent pas être totalement transposées à un organe exécutif.

Aussi, adoptant un amendement de son rapporteur, votre commission a-t-elle maintenu la règle imposant une majorité des membres en exercice pour adopter une décision au sein du conseil exécutif. En outre, cet amendement harmonise la rédaction en utilisant l'expression de « membres composant le conseil exécutif » ^{19 ( * )} pour faire référence aux membres en exercice.

En revanche, elle a maintenu les modifications proposées en matière de règles de quorum et de délégation de vote.

Ainsi, pour délibérer valablement, quatre membres du conseil exécutif devraient être présents. À défaut de quorum, « la réunion se tient de plein droit trois jours plus tard ».

En outre, un membre du conseil exécutif empêché pourrait déléguer son vote à un autre membre, chaque membre ne pouvant disposer que d'une seule délégation.

Enfin, seul le président signerait la décision, les autres contreseings étant supprimés.

Votre commission a adopté l'article 9 ainsi modifié .

Article 10 (art. L.O. 6221-24 du code général des collectivités territoriales) - Suppression d'un rapport spécial du président du conseil territorial relatif à la situation de la collectivité

Abrogeant l'article L.O. 6221-25 du code général des collectivités territoriales, l'article 10 met fin à l'obligation annuelle pour le président du conseil territorial de présenter au conseil territorial un rapport donnant lieu à débat. Ce rapport rend compte de « la situation de la collectivité et de l'activité et du financement des différents services de la collectivité et des organismes qui dépendent de celle-ci ». Il précise également « l'état d'exécution des délibérations du conseil territorial et la situation financière de la collectivité ».

Dans son avis du 20 décembre 2013, le conseil territorial estime que « l'objet de ce rapport apparaît à la fois flou et excessivement large ». Comme l'auteur de la proposition de loi organique l'a précisé lors de son audition, les occasions ne manquent pas, lors des réunions du conseil territorial, de débattre des questions traitées par ce rapport spécial, que ce soit le débat d'orientation budgétaire ou l'examen du compte administratif.

Consciente de la lourdeur de cette procédure sans que son utilité ne soit apparue au principal bénéficiaire, le conseil territorial lui-même, votre commission n'a pas remis en cause cette abrogation.

Votre commission a adopté l'article 10 sans modification .

CHAPITRE III - INFORMATION DU CONSEIL TERRITORIAL

Article 11 (art. L.O. 6221-22 du code général des collectivités territoriales) - Transmission des rapports et projets de délibération avant une réunion du conseil territorial

Proposant une nouvelle rédaction de l'article L.O. 6221-22 du code général des collectivités territoriales, l'article 11 modifie les règles de convocation des membres du conseil territorial et de consultation des membres du conseil économique, social et culturel.

Actuellement, l'article L.O. 6221-22 se borne à préciser que « douze jours avant la réunion du conseil territorial, le président adresse aux conseillers territoriaux un rapport, sous quelque forme que ce soit, sur chacune des affaires qui doivent leur être soumises ».

Il est proposé de maintenir ce délai de douze jours en le transformant en délai de jours francs ^{20 ( * )} . Votre rapporteur relève que cette disposition serait plus favorable que le délai minimal de convocation pour les conseils régionaux qui est de douze jours non francs ^{21 ( * )} .

En outre, serait introduite dans le statut de la collectivité de Saint-Barthélemy la possibilité pour le président du conseil territorial de convoquer en urgence le conseil territorial. Dans ce cas, le délai de convocation ne pourrait être inférieur à un jour franc. Lors de sa réunion, le conseil territorial se prononcerait sur l'urgence en ayant la possibilité de renvoyer ultérieurement tout ou partie de l'ordre du jour de la séance, dès lors qu'il estimerait que l'urgence invoquée n'est pas suffisante.

Ces règles sont directement inspirées des dispositions applicables aux conseils généraux et aux conseils régionaux. Aussi votre commission les a-t-elle approuvées.

L'article 11 propose également de compléter l'envoi adressé aux conseillers territoriaux qui comporte d'ores et déjà un rapport par les projets de délibérations arrêtés par le conseil exécutif. Cette règle consacrerait une pratique dont le conseil territorial fait état dans son avis du 20 décembre 2013.

L'article 11 prévoit parallèlement que le conseil économique, social et culturel serait également destinataire de l'envoi adressé aux conseillers territoriaux. Cette transmission vaudrait alors consultation du conseil économique, social et culturel, ce dernier devant se prononcer notamment sur les projets d'actes du conseil territorial à caractère économique, social et culturel.

Cette disposition est souhaitée par le conseil territorial qui, dans son avis du 20 décembre 2013, mettait en avant l'insécurité juridique que représente l'absence de périmètre sûr des projets de délibération qui doivent être transmis obligatoirement pour avis au conseil économique, social et culturel. L'envoi systématique éviterait ainsi un « tri [...] aléatoire et source d'insécurité juridique ».

Votre commission a estimé que cette nouvelle obligation à la charge du président du conseil territorial renforçait l'information du conseil économique, social et culturel, y compris s'agissant d'actes pour lesquels il n'est pas obligatoirement consulté, tout en facilitant le fonctionnement administratif de la collectivité. Elle l'a donc approuvé dans son esprit.

Toutefois, elle a adopté un amendement de son rapporteur précisant, dans un souci d'efficacité et de simplification, que l'envoi est adressé aux membres du conseil économique, social et culturel et non au conseil qui devrait, en tout état de cause, porter ces documents à la connaissance de ses membres.

Votre commission a adopté l'article 11 ainsi modifié .

CHAPITRE IV - CONSEIL ÉCONOMIQUE SOCIAL CULTUREL ET ENVIRONNEMENTAL

Article 12 (art. L.O. 6223-3 du code général des collectivités territoriales) - Délai minimal laissé au conseil économique, social et culturel pour rendre ses avis

Modifiant l'article L.O. 6223-3 du code général des collectivités territoriales, l'article 12 modifie les délais dont dispose le conseil économique, social et culturel pour rendre ses avis.

Outre les études qu'il peut conduire, le conseil économique, social et culturel est obligatoirement consulté sur :

- d'une part, la préparation et l'exécution du plan de la Nation dans la collectivité, la répartition et l'utilisation des crédits de l'État destinés à des investissements intéressant la collectivité, la préparation du plan d'aménagement et de développement durable de Saint-Barthélemy, ainsi que les orientations générales du projet de budget de la collectivité ;

- d'autre part, les projets et propositions d'actes du conseil territorial à caractère économique, social et culturel ;

- enfin, les projets et propositions de délibérations fixant les principales orientations du développement économique, social et culturel de l'île, y compris en matière de développement durable.

Le conseil économique, social et culturel dispose d'un délai d'un mois pour rendre son avis. Ce délai peut être réduit à quinze jours en cas d'urgence déclarée par le président du conseil territorial. À l'expiration de ce délai, l'avis est réputé rendu.

Dès lors que, comme le propose l'article 11 de la présente proposition de loi organique, l'ensemble des projets de délibération serait transmis aux membres du conseil économique, social et culturel, l'article 12 réduit le délai dont disposeraient ces derniers pour que la consultation du conseil économique, social et culturel soit considérée comme acquise. Ce délai serait de douze jours francs pour les projets et proposition d'actes soumis au conseil territorial et ayant un caractère économique, social et culturel : il correspondrait ainsi au délai minimal dont le président du conseil territorial dispose pour convoquer le conseil territorial. Concrètement, l'envoi en même temps des projets de délibération et du rapport aux membres des deux conseils, douze jours au moins avant la réunion du conseil territorial, permettrait au conseil territorial de délibérer valablement puisque le conseil économique, social et culturel serait réputé avoir rendu un avis avant la réunion du conseil territorial. Le conseil économique, social et culturel resterait évidemment libre de rendre un avis dans ce délai ou à l'issue du délai.

En revanche, les délais de droit commun et en cas d'urgence resteraient applicables pour tous les autres cas où la consultation du conseil économique, social et culturel est requise.

Votre commission a estimé que ces modifications étaient cohérentes avec l'article 11 de la proposition de loi organique examinée. En outre, votre commission a été sensible à l'argument avancé par le conseil territorial qui, dans son avis du 20 décembre 2013, estimait que le délai actuel « revient à instaurer un délai d'un mois minimum entre la réunion du conseil exécutif arrêtant les projets et la réunion du conseil territorial ». Enfin, le délai actuel est préservé pour les actes les plus importants de la collectivité (plan d'aménagement et de développement durable, débat d'orientation budgétaire, etc.).

Sous réserve de l'adoption d'un amendement rédactionnel présenté par son rapporteur et qui corrige également une erreur de référence du texte déposé, votre commission a approuvé cet article.

Votre commission a adopté l'article 12 ainsi modifié .

CHAPITRE V - COMPOSITION DE LA COMMISSION CONSULTATIVE D'ÉVALUATION DES CHARGES

Article 13 (art. L.O. 6271-6 du code général des collectivités territoriales) - Modification de la composition de la commission consultative d'évaluation des charges

Modifiant l'article L.O. 6271-6 du code général des collectivités territoriales, l'article 13 revoit la composition de la commission consultative d'évaluation des charges.

Cette commission a vocation à se prononcer sur la compensation financière des charges correspondant à l'exercice des compétences transférées au profit de la collectivité de Saint-Barthélemy. Elle donne également son avis sur l'arrêté ministériel constatant le montant des dépenses résultant des accroissements de charges.

Cette commission, obligatoirement présidée par un magistrat de la chambre territoriale des comptes ^{22 ( * )} , est actuellement composéee de huit autres membres. Le pouvoir règlementaire a institué, parmi les membres autres que le président, une composition paritaire entre élus locaux et représentants de l'État. L'article L.O. 6271-6 du code général des collectivités territoriales impose la présence de représentants de la région et du département de la Guadeloupe aux côtés de ceux de la collectivité de Saint-Barthélemy. À l'origine, la présence des collectivités guadeloupéennes était justifiée par les liens budgétaires qui unissaient ces collectivités à Saint-Barthélemy qui relevaient, avant son érection en collectivité d'outre-mer, du ressort territorial de ces dernières.

La composition actuelle de la commission consultative d'évaluation
des charges pour Saint-Barthélemy

Président

Le président de la chambre territoriale des comptes ou son représentant, choisi parmi les magistrats de la chambre territoriale des comptes

Membres

Le représentant de l'État dans la collectivité de Saint-Barthélemy ou son représentant

Le préfet de la Guadeloupe ou son représentant

Le directeur régional des finances publiques de la Guadeloupe ou son représentant

Un représentant de l'État désigné par le préfet de la Guadeloupe ou son représentant

Le président du conseil régional de la Guadeloupe ou son représentant

Le président du conseil général de la Guadeloupe ou son représentant

Le président du conseil territorial de Saint-Barthélemy ou son représentant

Un membre du conseil exécutif désigné par le conseil territorial de Saint-Barthélemy.

Comme l'ont admis les représentants du ministère des outre-mer lors de leur audition, ces liens budgétaires ont disparu et aucun contentieux financier n'existe plus entre la collectivité de Saint-Barthélemy et ses homologues guadeloupéennes. L'auteur de la proposition de loi organique a fait valoir, lors de son audition par votre rapporteur, que les élus guadeloupéens ne venaient plus siéger par manque d'intérêt des questions débattues et que le paritarisme de la composition de la commission était ainsi remis en cause.

L'article 13 propose donc de retirer les représentants de ces collectivités de la composition de la commission. Parallèlement, l'obligation d'une composition paritaire serait consacrée au niveau de la loi organique.

Votre commission a adopté l'article 13 sans modification .

* *

Votre commission a adopté la proposition de loi organique ainsi modifiée .

EXAMEN EN COMMISSION

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MERCREDI 21 JANVIER 2015

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Déposée par Michel Magras, sénateur de Saint-Barthélemy, et plusieurs de nos collègues, la proposition de loi organique sera examinée par le Sénat dans l'espace réservé au groupe UMP le 29 janvier prochain. Elle est le fruit d'une réflexion conduite par la collectivité de Saint-Barthélemy sur son statut, près de huit ans après son entrée en vigueur. Le ministère des outre-mer, souhaitant une réforme d'ensemble, avait sollicité plusieurs collectivités ultramarines pour dresser un bilan des différents statuts. Faute de réponse, à l'exception de celle de Saint-Barthélemy, le projet de loi organique n'a pas été déposé. Notre collègue a donc repris les propositions émises par le conseil territorial dans son avis du 20 décembre 2013. Saisi par le président du Sénat, le conseil exécutif de la collectivité a, par un avis rendu le 24 décembre dernier, affirmé son soutien à ce texte.

Saint-Barthélemy est une collectivité dotée de l'autonomie au sens de l'article 74 de la Constitution. Son statut actuel résulte de la loi organique du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer. L'île a saisi l'occasion offerte par la révision constitutionnelle de 2003 pour solliciter son autonomie, arguant notamment de son éloignement de la Guadeloupe. La création d'une nouvelle collectivité d'outre-mer a été approuvée, lors de la consultation locale du 7 décembre 2003, par 95,51 % des suffrages exprimés. La voie était ouverte à la création par le législateur organique de cette collectivité.

La collectivité de Saint-Barthélemy s'est donc substituée en 2007 à la commune de Saint-Barthélemy, au département et à la région de Guadeloupe. Elle exerce leurs compétences ainsi que celles spécifiquement attribuées par le législateur organique, notamment un pouvoir normatif autonome en matière d'environnement, urbanisme, fiscalité, énergie, tourisme, etc. Les lois et règlements édictées par l'État s'y appliquent néanmoins de plein droit, à l'exception des règles d'asile et d'entrée et séjour des étrangers.

Le fonctionnement des institutions repose sur des équilibres spécifiques à cette collectivité, afin de contrebalancer notamment le pouvoir de l'autorité exécutive par une association plus large des élus locaux qu'en métropole. Le conseil territorial est composé de 19 membres élus pour cinq ans au scrutin de liste à la représentation proportionnelle au sein d'une circonscription unique. La liste arrivée en tête obtient un tiers des sièges, ce qui assure une majorité stable. Le conseil élit en son sein un président, responsable devant lui et qui partage l'autorité exécutive avec un conseil exécutif de sept membres, à fonctionnement collégial. Il comprend actuellement un membre de l'opposition. S'y ajoute un conseil économique, social et culturel (Cesc) dont les membres désignés pour cinq ans assistent à titre consultatif le conseil territorial.

La proposition de loi organique comporte des modifications statutaires visant à faciliter le fonctionnement des institutions, d'autres relatives aux compétences respectives de la collectivité et de l'État. Toutes résultent d'un premier bilan de la pratique institutionnelle sous le nouveau statut. Certaines ne sont que la transposition du droit commun des collectivités territoriales : représentation en justice de la collectivité et possibilité de délégation de fonctions à des membres de l'assemblée délibérante ; suppression d'un rapport spécial du président au conseil territorial, redondant avec les différents débats budgétaires ; règles de quorum, de délégation de vote et de majorité au sein du conseil exécutif. Je vous propose de les adopter sous réserve des amendements que j'ai déposés afin de préserver les caractéristiques des institutions locales.

Je vous proposerai également des amendements précisant les articles 11 et 12, qui visent à rendre plus fluides les relations entre le conseil territorial et le Cesc, en calant notamment le délai imparti à ce dernier pour rendre ses avis ordinaires sur celui prévu pour la convocation du conseil territorial.

L'article 8 supprime la possibilité pour le conseil exécutif de confier à l'un de ses membres le soin d'animer et contrôler un secteur de l'administration. Ce serait contraire à la collégialité exécutive voulue par le législateur organique en 2007. Je m'inscris donc sur ce point dans les pas de notre collègue Christian Cointat, qui avait convaincu notre commission, en 2009, de maintenir cette règle dans la collectivité voisine de Saint-Martin.

Je suis plus réservé encore sur les dispositions relatives aux compétences de la collectivité. L'article 2 prévoit de faire participer davantage la collectivité de Saint-Barthélemy à l'exercice des compétences de l'État, conformément à l'article 74 de la Constitution. Seraient concernés le droit pénal, la procédure pénale et le droit des étrangers. Notre collègue propose que, si le Gouvernement ne se prononce pas dans les délais fixés par la loi organique, les sanctions pénales édictées par la collectivité soient réputées approuvées par lui au terme de quatre mois et deviennent ainsi applicables. C'est un problème bien connu par notre commission : M. Thani Mohamed Soilihi en a traité dans son avis budgétaire et une solution a pu être ponctuellement trouvée, en 2013, grâce à Catherine Tasca. L'aménagement ici proposé soulève cependant de sérieuses questions de constitutionnalité puisqu'il conduit de facto à dessaisir l'État d'une partie de de sa compétence pénale, portant atteinte à ce que notre ancien collègue Garrec avait qualifié en 2003 de « sanctuaire régalien ». Un tel transfert est interdit par l'article 74 de la Constitution.

Je m'oppose pour les mêmes raisons à la disposition relative à la procédure pénale. Quant au droit des étrangers, la motivation ne m'apparaît pas évidente : pour lutter contre l'enchevêtrement des compétences, on autoriserait paradoxalement la collectivité à s'immiscer dans une compétence de l'État. J'ai donc déposé un amendement de suppression de l'article 2.

Mmes Catherine Tasca et Éliane Assassi . - Très bien !

M. Mathieu Darnaud, rapporteur . - L'article 4 étend la compétence de la collectivité à la règlementation économique des véhicules terrestres à moteur. Michel Magras m'a exposé la situation particulière de l'île : près de 11 000 voitures pour moins de 10 000 habitants ! Afin que la collectivité puisse réguler ce secteur, il m'a semblé opportun de lui accorder cette compétence, au demeurant limitée. Elle devra évidemment respecter les principes constitutionnels, à commencer par la liberté d'entreprendre.

L'article 1 ^er précise les pouvoirs de la collectivité en matière de préemption, l'article 3 en matière de sanctions administratives. Sous réserve d'amendements de précision et de clarification, je vous proposerai leur adoption.

L'article 5, enfin, traite d'un sujet qui tient à coeur à l'auteur du texte : la création d'une caisse de prévoyance sociale propre à Saint-Barthélemy qui prendrait en charge l'ensemble des risques. Ce sujet, qui est du reste de la compétence de la commission des affaires sociales, ne relève pas de la loi organique : je proposerai la suppression de l'article. Michel Magras devrait proposer en séance une rédaction alternative.

Son initiative est intéressante : des modifications statutaires sont possibles, voire souhaitables, à condition qu'elles ne remettent pas en cause les équilibres institutionnels de 2007. Je vous invite donc à adopter cette proposition de loi assortie de mes amendements.

M. Philippe Bas, président . - Je salue l'équilibre, le discernement, la précision de notre collègue Mathieu Darnaud pour son premier rapport.

Mme Catherine Tasca . - Je félicite notre rapporteur pour la clarté de son travail et pour la vigilance dont il a fait preuve avec ce transfert anticonstitutionnel en matière pénale à une collectivité. Nous devons lutter contre la tentation de certaines collectivités sui generis , comme la Nouvelle-Calédonie, d'empiéter sur les responsabilités régaliennes.

Mme Éliane Assassi . - Moi aussi, je félicite notre rapporteur qui propose la suppression des articles 2 et 5 attentatoires aux libertés.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Chapitre I ^er

L'amendement rédactionnel n° 1 est adopté.

Article 1 ^er

M. Mathieu Darnaud, rapporteur . - L'amendement n° 2 est de précision : les délibérations pour préempter devront être motivées. En outre, la règle posée par cet article doit s'étendre aux personnes morales détenues directement ou indirectement par les résidents.

L'amendement n° 2 est adopté.

Article 2

M. Mathieu Darnaud, rapporteur . - Je ne reviens pas sur l'amendement n° 3 qui supprime l'article.

L'amendement n° 3 est adopté.

Article 3

L'amendement rédactionnel n° 4 est adopté.

Article 5

M. Mathieu Darnaud, rapporteur . - L'amendement n° 5 supprime l'article, comme je l'ai dit lors de la présentation du rapport.

L'amendement n° 5 est adopté.

Article 6

L'amendement rédactionnel n° 14 est adopté.

Chapitre II

L'amendement rédactionnel n° 6 est adopté.

Article 7

M. Mathieu Darnaud, rapporteur . - L'amendement n° 7 corrige un paradoxe : les membres de l'assemblée délibérante pouvaient avoir une délégation alors que certains membres du conseil exécutif n'en auraient pas disposé. Les conseillers territoriaux ne pourront donc avoir une délégation que si tous les membres de l'organe exécutif en détiennent.

L'amendement n° 7 est adopté.

Article 8

L'amendement n° 15 est adopté.

Article 9

L'amendement rédactionnel n° 8 est adopté.

Chapitre III

L'amendement de simplification n° 9 est adopté.

Article 11

M. Mathieu Darnaud, rapporteur . - L'amendement n° 13 précise que l'envoi est adressé aux membres du conseil économique, social et culturel.

L'amendement n° 13 est adopté.

Article 12

L'amendement rédactionnel n° 12 est adopté.

Chapitre V

L'amendement de précision n° 11 est adopté.

La proposition de loi organique est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements est retracé dans le tableau suivant :

Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
CHAPITRE I ^ER Compétences des institutions de la collectivité
M. DARNAUD, rapporteur	1	Précision	Adopté
Article 1er Facilitation de l'exercice du droit de préemption par la collectivité
M. DARNAUD, rapporteur	2	Motivation obligatoire de la délibération de préemption et extension du dispositif aux personnes morales	Adopté
Article 2 Participation de la collectivité à l'exercice des compétences de l'État en matière de droit pénal, de droit des étrangers et de procédure pénale
M. DARNAUD, rapporteur	3	Suppression de l'article	Adopté
Article 3 Pouvoir de la collectivité d'instituer des sanctions administratives
M. DARNAUD, rapporteur	4	Précision rédactionnelle	Adopté
Article 5 Création d'un régime de sécurité sociale propre à Saint-Barthélemy
M. DARNAUD, rapporteur	5	Suppression de l'article	Adopté
Article 6 Suppression de l'équivalence entre la Guadeloupe et Saint-Barthélemy en matière de prélèvements sociaux
M. DARNAUD, rapporteur	14	Correction d'une erreur matérielle	Adopté
CHAPITRE II Fonctionnement des institutions de la collectivité
M. DARNAUD, rapporteur	6	Précision rédactionnelle	Adopté
Article 7 Modalités de représentation en justice de la collectivité et délégation de fonctions par le président du conseil territorial
M. DARNAUD, rapporteur	7	Encadrement des conditions de délégation de fonctions à des conseillers territoriaux	Adopté
Article 8 Suppression des pouvoirs d'animation et de contrôle d'un secteur d'administration par un membre du conseil exécutif
M. DARNAUD, rapporteur	15	Suppression de l'article	Adopté
Article 9 Règles de quorum, de délégation de vote, de décision et de signature au sein du conseil exécutif
M. DARNAUD, rapporteur	8	Maintien de la majorité des membres pour adopter des délibérations	Adopté
CHAPITRE III Information du conseil territorial
M. DARNAUD, rapporteur	9	Simplification de la structure du texte	Adopté
Article 11 Transmission des rapports et projets de délibération avant une réunion du conseil territorial
M. DARNAUD, rapporteur	13	Précision sur les destinataires de la transmission	Adopté
CHAPITRE IV Conseil économique social culturel et environnemental
M. DARNAUD, rapporteur	10	Simplification de la structure du texte	Adopté
Article 12 Délai minimal laissé au conseil économique, social et culturel pour rendre ses avis
M. DARNAUD, rapporteur	12	Clarification et cohérence rédactionnelles	Adopté
CHAPITRE V Composition de la commission consultative d'évaluation des charges
M. DARNAUD, rapporteur	11	Précision	Adopté

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

M. Michel Magras , sénateur de Saint-Barthélemy, auteur de la proposition de loi organique

Cabinet de la ministre des outre-mer

M. Laurent Cabrera , conseiller pour les affaires juridiques et institutionnelles

Direction générale des outre-mer

Mme Agnès Fontana , sous-directrice des affaires juridiques et institutionnelles

Mme Clara Verger , cheffe du bureau du droit privé et du droit des activités économiques et sociales

Mme Isabelle François , cheffe du bureau des collectivités locales

Mme Florence Duenas , cheffe du bureau du droit public et des affaires institutionnelles

M. Jean-Marie Marcon , adjoint à la cheffe du bureau du droit public et des affaires institutionnelles

Contribution écrite du ministère de la justice

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* ¹ Le statut de Saint-Barthélemy a été modifié par la loi organique n° 2010-93 du 25 janvier 2010 tendant à permettre à Saint-Barthélemy d'imposer les revenus de source locale des personnes établies depuis moins de cinq ans.

* ² Le statut de la collectivité de Saint-Barthélemy est quasi-identique à celui de la collectivité de Saint-Martin qui a connu un processus d'autonomisation similaire et a été créée par la même loi organique.

* ³ Le président du Sénat a consulté la collectivité par l'intermédiaire du représentant local de l'État auquel il a adressé un courrier en date du 11 décembre 2015 ; la collectivité a accusé réception de cette demande de consultation le 11 décembre 2014.

* ⁴ L'article LO 6213-3 du code général des collectivités territoriales ne permet pas au conseil exécutif de se prononcer en lieu et place du conseil territorial lorsque l'avis sollicité porte « sur les projets ou propositions de loi organique relatifs au statut de la collectivité », ce qui est le cas en l'espèce. Toutefois, cet avis a, en tout état de cause, été implicitement rendu le 11 janvier 2015, soit avant son adoption par le Sénat, première assemblée saisie, comme l'exige les dispositions organiques.

* ⁵ Le même jour que pour la présente proposition de loi organique, M. Michel Magras et plusieurs de nos collègues ont déposé sur le Bureau du Sénat une proposition de loi (2013-2014) n° 474 portant diverses dispositions relatives à Saint-Barthélemy.

* ⁶ Rapport n° 27 (2002-2003) de M. René Garrec, au nom de la commission des lois, 23 octobre 2002

* ⁷ Conseil constitutionnel, 15 février 2007, n° 2007-547 DC.

* ⁸ En application de l'article L.O. 6214-3 du code général des collectivités territoriales, la collectivité fixe les règles applicables en matière d'environnement.

* ⁹ Examinant le statut de la Polynésie française dans sa décision n° n° 2004-490 DC du 12 février 2004, le Conseil constitutionnel a rappelé que « la possibilité donnée à une collectivité d'outre-mer dotée de l'autonomie d'édicter des normes dans un domaine qui, en vertu de dispositions constitutionnelles ou statutaires, demeure dans les attributions de l'État, ne peut résulter que de l'accord préalable de l'autorité de l'État qui exerce normalement cette compétence ».

* ¹⁰ III de l'article 3 de la loi n° 2013-1029 du 15 novembre 2013 portant diverses dispositions relatives aux outre-mer.

* ¹¹ Rapport n° 25 (1990-1991) de M. Bernard Laurent, au nom de la commission des lois, 10 octobre 1990.

* ¹² Sans préjudice des compétences ajoutées par la loi organique, le quatrième alinéa de l'article 74 de la Constitution fixe les matières qui ne peuvent être transférées par renvoi à la liste fixée au quatrième alinéa de l'article 73 de la Constitution.

* ¹³ Il est prévu que « dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution et dans un délai de dix-huit mois à compter de la promulgation de la présente loi, le Gouvernement est autorisé à prendre par ordonnances toute mesure législative visant à [...] étendre et adapter, dans les collectivités régies par l'article 74 de la Constitution et en Nouvelle-Calédonie, les dispositions de droit commun, afin de permettre aux agents publics de rechercher et de constater par procès-verbal certaines infractions aux réglementations édictées localement notamment en matière d'environnement, de chasse, de pêche, d'urbanisme, de stationnement payant ou de santé ou de salubrité publiques ».

* ¹⁴ Proposition de loi (2013-2014) n° 474 de M. Michel Magras et plusieurs de ses collègues, portant diverses dispositions relatives à Saint-Barthélemy, 17 avril 2014.

* ¹⁵ L'article 34 de la Constitution dispose que « la loi détermine les principes fondamentaux [...] de la sécurité sociale ».

* ¹⁶ La représentation en justice est prévue à l'article L. 3221-10-1 du code général des collectivités territoriales pour les départements et à l'article L. 4231-7-1 du même code pour les régions.

* ¹⁷ Cette faculté est prévue à l'article L. 3221-10 du code général des collectivités territoriales pour les départements et à l'article L. 4231-7 du même code pour les régions

* ¹⁸ La loi organique du 21 février 2007 avait institué des dispositions identiques s'agissant du fonctionnement des conseils exécutifs de Saint-Barthélemy et Saint-Martin.

* ¹⁹ Cette expression est inspirée de la rédaction utilisée à l'article L.O. 3445-7 du code général des collectivités territoriales.

* ²⁰ Un délai exprimé en jours francs signifie que ne sont pris en compte dans le décompte des jours ni le jour de départ, ni le jour du terme.

* ²¹ Article L. 4132-18 du code général des collectivités territoriales.

* ²² L'article D. 6271-3 du code général des collectivités territoriales confié la présidence de la commission au président de la chambre territoriale des comptes ou, à défaut, à un magistrat de la juridiction.