SECTION 2 - POSITIONS STATUTAIRES
Article 11 - (articles L. 9 et L. 12 du code des pensions civiles et militaires) - - Prise en compte de différents types de congés dans la constitution du droit à pension et dans la bonification dite du cinquième
L'article L. 9 du code des pensions civiles et militaires de retraite prévoit que le temps passé dans une position statutaire ne comportant pas l'accomplissement de services effectifs ne peut entrer en compte dans la constitution du droit à pension de retraite.
Des exceptions sont prévues mais il existe deux difficultés de nature différente auxquels le présent article entend répondre.
• Tout d'abord, l'article L. 9 permet de prendre en compte, dans la limite de trois ans par enfant né ou adopté à partir du 1 er janvier 2004, les périodes de « disponibilité pour élever un enfant de moins de huit ans ». Or cette position statutaire est adaptée pour les fonctionnaires civils mais pas pour les militaires dont la position équivalente est dénommée « congé pour convenances personnelles ». Selon l'article L. 4139-9 du code de la défense, la disponibilité concerne les officiers de carrière ayant accompli au moins quinze ans de services.
Le a) du 1° du présent article prévoit ainsi de prendre en compte « les congés pour convenances personnelles pour élever un enfant de moins de huit ans » dans la constitution du droit à pension , dans les mêmes limites que les périodes de disponibilité pour les fonctionnaires civils.
On peut relever que, au regard de la rédaction choisie, cette mesure peut potentiellement concerner les parents qui ont pris un tel congé avant la promulgation de la loi, si tant est qu'il était destiné à élever un enfant de moins de huit ans né ou adopté à partir du 1 er janvier 2004 et que la liquidation de pension n'est pas encore intervenue. Toutefois, il sera nécessaire de prévoir une information des personnes concernées et un échange avec l'administration pour qu'elle puisse valider le droit à pension.
Selon l'étude d'impact du projet de loi, le coût individuel moyen annuel est estimé à 1 551 euros, hors décote et taux de liquidation surévalué. Entre 2011 et 2014, le nombre moyen de bénéficiaires du congé pour convenances personnelles (toutes situations confondues) était contingenté à 497.
L'Assemblée nationale a adopté un amendement de coordination , devenu le paragraphe II du présent article : en effet, l'article L. 4138-16 du code de la défense prévoit aujourd'hui que le congé pour convenances personnelles « ne compte [pas] pour les droits à pension de retraite », ce qui en l'état serait contradictoire avec la nouvelle rédaction de l'article L. 9 du code des pensions.
• Ensuite, ces exceptions ne mentionnent pas trois situations :
- le congé de longue durée pour maladie . Prévu à l'article L. 4138-12 du code de la défense, ce congé est attribué, dans l'impossibilité persistante d'exercer leurs fonctions et après épuisement des droits de congé de maladie, aux personnes atteintes de certaines affections définies par décret en Conseil d'Etat (cancer, déficit immunitaire grave et acquis et certains troubles mentaux et du comportement). Au 1 er janvier 2015, 1 252 personnes étaient en congé de longue durée pour maladie ;
- le congé de longue maladie . Prévu à l'article L. 4138-13 du code de la défense, ce congé concerne les situations autres que celles du congé de longue durée pour maladie « lorsque l'affection constatée met l'intéressé dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions et qu'elle présente un caractère invalidant et de gravité confirmée ». Au 1 er janvier, 2015, 615 personnes étaient en congé de longue durée ;
- le congé complémentaire de reconversion . Selon l'article L. 4139-5 du code de la défense, un militaire ayant accompli au moins quatre ans de services effectifs peut, pour la formation professionnelle ou l'accompagnement vers l'emploi, bénéficier d'un congé de reconversion d'une durée maximale de cent vingt jours ouvrés. Il peut ensuite bénéficier d'un congé complémentaire de reconversion d'une durée maximale de six mois consécutifs. En 2014, 699 congés complémentaires de reconversion ont été attribués, pour une durée moyenne de 85 jours ; 60 personnes étaient concernées au 1 er janvier 2015.
Or, les trois articles L. 4138-12, L. 4138-13 et L. 4139-5 prévoient explicitement que le temps passé en congé de longue durée pour maladie, en congé de longue maladie et en congé complémentaire de reconversion est pris en compte pour les droits à pension de retraite.
Le b) du 1° du présent article clarifie cette éventuelle discordance entre ces articles et l'article L. 9 du code des pensions civiles et militaires de retraite, en confirmant que les périodes de congé sous ces trois statuts sont bien prises en compte pour la constitution du droit à pension . Il s'agit d'une sécurisation juridique qui ne change pas la pratique et qui n'entraîne par conséquent pas de coûts.
• Le i) de l'article L. 12 du code des pensions civiles et militaires de retraite prévoit qu'aux services effectifs s'ajoute une bonification du cinquième du temps de service accompli dans la limite de cinq annuités pour les militaires ayant accompli au moins dix-sept ans de services militaires effectifs.
Le 2° du présent article prévoit que le temps passé en congé de longue durée pour maladie et en congé de longue maladie est assimilé à des services militaires effectifs pour le calcul de cette « bonification du cinquième ». Il s'agit là aussi d'une sécurisation juridique car, en pratique, ces deux congés sont pris en compte comme services effectifs pour l'attribution de la bonification.
Le congé complémentaire de reconversion n'est pas inclus aujourd'hui dans le calcul de la bonification, car cette position n'est pas considérée comme un service effectif.
Votre rapporteur se félicite de ces avancées pour les droits des militaires. Ceux-ci connaissent souvent des carrières courtes qui posent des difficultés en termes de constitution des droits à pension. Les diverses modifications prévues au présent article sécurisent ces droits et les alignent sur ceux des fonctionnaires civils pour les personnes qui s'arrêtent de travailler pour élever un enfant de moins de huit ans.
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article 12 - (article L. 4138-3-1 du code de la défense) - Extension du congé du blessé à certaines opérations de sécurité intérieure
L'article 55 de la loi de programmation militaire 2014-2019 a autorisé le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures visant à « adapter les dispositions relatives aux congés des militaires pour prendre en compte le cas des militaires ayant été blessés ou ayant contracté une maladie au cours d'une guerre ou d'une opération extérieure et se trouvant dans l'impossibilité d'exercer leurs fonctions à l'issue de leurs congés de maladie ».
L'article 20 de l'ordonnance n° 2014-792 du 10 juillet 2014, ordonnance qui est ratifiée à l'article 22 du présent projet de loi, a en conséquence inséré un article L. 4138-3-1 dans le code de la défense. Cet article prévoit que « le congé du blessé est attribué, après épuisement des droits à congés de maladie [...], au militaire blessé ou ayant contracté une maladie, en opération de guerre, au cours d'une opération qualifiée d'opération extérieure, [...] sauf faute détachable du service, s'il se trouve dans l'impossibilité d'exercer ces fonctions et s'il présente une probabilité objective de réinsertion ou de reconversion au sein du ministère ».
Cette nouvelle position statutaire est donc destinée à prolonger les droits à congé de certains militaires blessés ou ayant contracté une maladie en opération au-delà des six mois maximum de congé maladie de droit commun.
Le congé du blessé, qui peut durer dix-huit mois au maximum , complète les dispositifs existants (congé de maladie ; congé de longue maladie et congé de longue durée pour maladie [ cf . article 11 du présent rapport]). Il ne sera attribué que si le militaire présente une probabilité objective de réinsertion ou de reconversion au sein du ministère .
Comme le congé de maladie et contrairement aux congés de longue maladie et de longue durée pour maladie, il est considéré comme une période d'activité , ce qui est particulièrement positif . En effet, les droits sociaux du militaire sont meilleurs dans cette position, notamment en termes de retraite ( cf . également l'article 11). En outre, cette position permet au militaire de rester affecté dans sa formation d'origine avec l'accompagnement nécessaire que cela permet (perception de la solde intégrale et des accessoires, maintien dans le logement concédé par nécessité absolue de service, proximité avec la hiérarchie et les collègues, accès au centre médical des armées de la formation d'affectation).
Le présent article élargit ce congé du blessé à certaines opérations intérieures . Un arrêté interministériel déterminera ces opérations qui devront viser « à la défense de la souveraineté de la France ou à la préservation de l'intégrité de son territoire, [être] d'une intensité et d'une dangerosité particulières, assimilables à celles d'une opération extérieure ». Dans l'étude d'impact annexée au présent projet de loi, le Gouvernement cite en particulier les militaires, principalement des gendarmes, qui peuvent être blessés en Guyane lors d'opérations de lutte contre l'orpaillage. Les armées ont vu le nombre de blessés graves augmenter considérablement lors des dernières opérations de sécurité intérieure.
Selon les informations recueillies par votre rapporteur, cette mesure ne devrait pas entraîner de coût particulier : le congé du blessé n'est pas prévu pour précéder un congé de longue durée ou de longue maladie, puisque le militaire concerné devra présenter une probabilité objective de réinsertion ou de reconversion au sein du ministère. En pratique, le congé du blessé devrait donc plutôt remplacer un tel congé, ce qui n'entraîne pas de coût financier direct mais accroit les droits effectifs en termes d'accompagnement et de réinsertion potentielle.
Le congé du blessé n'est malheureusement pas entré en vigueur car le projet de décret en Conseil d'Etat nécessaire à sa mise en oeuvre est encore en discussion interministérielle. Selon les informations recueillies par votre rapporteur, le projet de décret pourrait être soumis cet été au Conseil d'Etat.
Votre rapporteur se félicite de la création en juillet 2014 d'un congé du blessé qui répond à un besoin réel des armées, en particulier au moment où les opérations extérieures sont nombreuses et intenses. Ce congé correspond surtout à l'expression de la solidarité nationale envers des militaires engagés pour la France sur des théâtres d'opération et qui y risquent leur vie.
Votre rapporteur appelle en conséquence le Gouvernement à adopter le plus rapidement possible le décret en Conseil d'Etat nécessaire à la mise en oeuvre effective du congé du blessé . L'attribution de ce congé répond à un certain nombre de conditions, encore floues (« capacité objective de réinsertion »...), et il sera nécessaire d'évaluer périodiquement le dispositif pour qu'il réponde bien à l'objectif qui lui est fixé sans être confiné à quelques cas exceptionnels.
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article 13 - Assouplissement des conditions de recours à la réserve en cas de crise menaçant la sécurité nationale
Cet article crée un dispositif permettant d'augmenter l'emploi des réservistes en situation de crise menaçant la sécurité nationale .
Ce dispositif est intermédiaire entre le régime classique de recours aux réserves et le régime exceptionnel de réserve de sécurité nationale, créé en 2011 à l'initiative du Sénat.
I. Les modalités actuelles de recours à la réserve
À la suite de travaux de votre commission, le régime de droit commun de recours à la réserve a été complété par un régime exceptionnel, permettant de recourir massivement à tous les types de réserve, en cas de crise majeure.
A. Les conditions de droit commun
Le régime de l'engagement à servir dans la réserve opérationnelle est institué par les articles L. 4221-1 et suivants du code de la défense, issu des lois du 22 octobre 1999 puis du 18 avril 2006 qui ont créé la réserve dite opérationnelle, après la professionnalisation des armées. La suspension de la conscription avait, en effet, mis fin au système fondé sur l'obligation faite aux hommes âgés de moins de 35 ans d'appartenir à la réserve, à l'issue de leur service national.
La réserve opérationnelle est composée d'une réserve de premier niveau (RO1), regroupant des volontaires civils ou anciens militaires, ayant signé un engagement à servir dans la réserve (ESR) d'une durée d'un à cinq ans renouvelables.
La réserve de second niveau (RO2) place sous un régime de disponibilité, pendant cinq ans , les anciens militaires susceptibles d'être appelés en renfort si les circonstances l'exigent. Ce dispositif n'a, pour l'heure, jamais été appliqué.
A côté de cette réserve opérationnelle a été créée une réserve citoyenne , également composante de la réserve militaire, et dont les effectifs s'élevaient à 3 464 au 31 décembre 2013, issus à 85 % de la société civile, et dont font partie, par exemple, les réservistes locaux à la jeunesse et à la citoyenneté (RLJC), qui travaillent dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville.
La réserve opérationnelle de premier niveau, composée des volontaires sous ESR, est la principale composante de la réserve militaire. D'après l'article L4221-4 du code de la défense, « le réserviste qui accomplit son engagement à servir dans la réserve opérationnelle pendant son temps de travail doit prévenir l'employeur de son absence un mois au moins avant le début de celle-ci. ». Le contrat ESR peut comporter une clause dite de réactivité , aux termes de laquelle le ministre de la défense ou le ministre de l'Intérieur (pour la gendarmerie nationale) peut, par arrêté, faire appel aux réservistes sous un préavis de quinze jours .
En outre « lorsque les activités accomplies pendant le temps de travail dépassent cinq jours par année civile, le réserviste doit obtenir l'accord de son employeur », sauf si le réserviste suit une formation dans le cadre de la réserve opérationnelle.
La durée d'absence opposable à l'employeur est donc limitée à cinq jours , alors que la durée optimale d'activité dans la réserve est évaluée à 25 jours par an. Pour parvenir à cette durée optimale, un accord de l'employeur est nécessaire.
Ce régime de recours à la réserve est repris par le code du travail (article L 3142-65 et suivants), qui prévoit que tout salarié ayant souscrit un ESR bénéficie d'une autorisation d'absence de cinq jours par an au titre de ses activités dans la réserve, à condition de présenter sa demande par écrit à son employeur un mois au moins à l'avance, ou quinze jours pour les réservistes ayant souscrit avec l'accord de leur employeur une clause de réactivité.
B. Des conditions exceptionnelles : la réserve de sécurité nationale
En 2010, un rapport d'information 61 ( * ) de M. Michel Boutant et Mme Joëlle Garriaud-Maylam, sénateurs, au nom de votre commission, a constaté que le dispositif de réserves existant permettrait difficilement de faire face à une situation de crise grave, nécessitant une réactivité importante, et s'inscrivant dans la durée.
Ce rapport et la proposition de loi qui en a résulté ont débouché sur la mise en place d'un dispositif de réserve de sécurité nationale , par la loi du 28 juillet 2011 62 ( * ) . Figurant aux articles L2171-1 et suivants du code de la défense, ce régime est applicable « en cas de survenance, sur tout ou partie du territoire national, d'une crise majeure dont l'ampleur met en péril la continuité de l'action de l'État, la sécurité de la population ou la capacité de survie de la nation ».
Ce dispositif permet une mobilisation obligatoire, exceptionnelle et massive de la réserve militaire (de premier et deuxième niveaux), de la réserve civile de la police nationale, de la réserve sanitaire, de la réserve civile pénitentiaire et des réserves de sécurité civile.
Ce régime exceptionnel est mis en place par un décret du Premier ministre, qui précise la durée d'emploi des réservistes (inférieure à trente jours consécutifs). Le décret d'application de ce dispositif, qui n'a été pris que très récemment 63 ( * ) , prévoit des modalités de prorogation de cette durée d'emploi et dispose qu'une convocation est adressée au réserviste, mentionnant notamment la date à laquelle il doit rejoindre son lieu d'affectation, avec un délai minimal de préavis d'un jour franc à compter de la date de réception de la convocation.
La seule limitation prévue est la suivante : « En cas de nécessité inhérente à la poursuite de la production de biens ou de services ou à la continuité du service public, les réservistes employés par un des opérateurs publics ou privés ou des gestionnaires d'établissements désignés par l'autorité administrative conformément aux articles L1332-1 et L1332-2 peuvent être dégagés de ces obligations ». Il s'agit des opérateurs ou établissements désignés comme étant d'importance vitale, c'est-à-dire « dont l'indisponibilité risquerait de diminuer d'une façon importante le potentiel de guerre ou économique, la sécurité ou la capacité de survie de la nation ».
II. Le dispositif proposé : un régime intermédiaire
Le nouveau dispositif doit permettre d'assurer un continuum d'action de la réserve, de la situation courante à la situation de crise majeure, justifiant le recours au dispositif de réserve de sécurité nationale.
A. Un assouplissement des règles pour une durée limitée
Le dispositif assouplit les conditions d'emploi des réservistes « en cas de crise menaçant la sécurité nationale ». Il est mis en oeuvre, pour une durée limitée, par un arrêté du ministre de la défense, ou du ministre de l'intérieur pour les réservistes de la gendarmerie nationale, dans des conditions qui seront fixées par un décret en Conseil d'État.
Les conditions de recours à la réserve sont alors les suivantes :
- le préavis que doit respecter le réserviste pour prévenir son employeur de son absence pour activités dans la réserve est réduit d'un mois à quinze jours ;
- pour les réservistes ayant souscrit une clause de réactivité , ce préavis est réduit de quinze jours à cinq jours ;
- le nombre de jours d'activité dans la réserve, opposable à l'employeur, est augmenté de cinq à dix jours par an.
Afin de limiter le risque de faire obstacle à l'activité d'opérateurs ou d'établissements d'importance vitale, une limitation, analogue à celle prévue dans le cadre du dispositif de réserve de sécurité nationale, est mise en place. Il s'agit de permettre de dégager certains salariés de ces opérateurs de leurs obligations, lorsque cela est nécessaire à la poursuite de la production de biens ou de services, ou à la continuité du service public.
B. Un dispositif à lui seul insuffisant
Applicable en cas de « crise menaçant la sécurité nationale », le régime juridique mis en place pourra être enclenché plus facilement que le dispositif de réserve de sécurité nationale, qui est un emploi plus limité car applicable uniquement en situation de « crise majeure ».
L'article 13 permet, ainsi, un recours temporairement accru à la réserve opérationnelle de premier niveau. Il institue un cadre pertinent pour la mise en oeuvre d'une opération du type de Sentinelle.
Venant compléter l'instauration récente de la réserve de sécurité nationale, l'évolution proposée permet d'aboutir à l'existence d'un dispositif modulé de recours à la réserve, à triple détente, adaptable selon les circonstances et en fonction des effectifs que l'on souhaite mobiliser .
Cette évolution est souhaitable.
Toutefois, la portée du dispositif demeure relativement limitée dans son contenu.
Il est souhaitable au-delà qu'une nouvelle politique des réserves, plus globale, soit également mise en oeuvre, dans des conditions budgétaires de nature à permettre son succès.
Une nouvelle communication est notamment souhaitable, spécifiquement sur les réserves, du type de celle existant pour le recrutement dans les armées. Cette communication pourrait être de nature à convaincre non seulement de potentiels réservistes, mais aussi leurs employeurs publics et privés, qui demeurent parfois réticents, en raison des implications de l'emploi de réservistes sur leur activité. Il convient de privilégier, à leur égard, la recherche de solutions contractuelles adaptées, et de sensibiliser non seulement les grandes entreprises mais aussi, dans la mesure du possible, les petites et moyennes entreprises.
Une réflexion sur les aménagements juridiques et financiers , susceptibles de favoriser la reconnaissance de la situation particulière des réservistes vis-à-vis de leur employeur, doit être entreprise.
Il conviendra également d'améliorer l' employabilité des réservistes, grâce à une amélioration de la gestion des réserves :
- concernant la réserve de premier niveau, il s'agit de fluidifier la mise en relation de l' « offre » et de la « demande » de services , grâce à des outils informatiques rénovés ;
- concernant la réserve de second niveau, il s'agit d'assurer un suivi plus précis du devenir des anciens militaires , en particulier au cours des deux premières années de leur période de disponibilité . Pour ce faire, l'article L 4231-2 du code de la défense pourrait être mis à profit, puisqu'il prévoit que « les anciens militaires peuvent être convoqués, afin de contrôler leur aptitude, pour une durée qui ne peut excéder un total de cinq jours sur une durée de cinq ans ».
Enfin, la montée en puissance des réserves constitue un défi en termes de formation et de préparation opérationnelle , impliquant la construction d'un véritable parcours du réserviste.
*
Si elle approuve l'objectif de passer de 28 000 à 40 000 réservistes, votre commission souligne néanmoins la nécessité, pour y parvenir :
- d'augmenter l es moyens budgétaires à due proportion des objectifs, sur la période 2016-2019 ;
- d'améliorer l'attractivité de la réserve, son employabilité ainsi que la fidélisation des réservistes, grâce une politique des réserves rénovée .
Sous réserve de ces observations, votre commission a adopté cet article sans modification.
* 61 « Pour une réserve de sécurité nationale », rapport d'information de M. Michel Boutant et Mme Joëlle Garriaud-Maylam, sénateurs, n° 174 (2010-2011) du 14 décembre 2010.
* 62 Loi n° 2011-892 du 28 juillet 2011 tendant à faciliter l'utilisation des réserves militaires et civiles en cas de crise majeure.
* 63 Décret n° 2015-508 du 7 mai 2015 relatif au service de sécurité nationale et au dispositif de réserve de sécurité nationale.