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Proposition de résolution relative aux effets des accords commerciaux conclus par l'Union européenne sur les économies sucrières et la filière de la canne des régions ultrapériphériques

20 janvier 2016 : Économies sucrières et la filière de la canne des régions ultrapériphériques ( rapport )

N° 312

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016

Enregistré à la Présidence du Sénat le 20 janvier 2016

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires économiques (1) sur la proposition de résolution européenne présentée par M. Michel MAGRAS et Mme Gisèle JOURDA en application de l'article 73 quinquies du Règlement, relative aux effets des accords commerciaux conclus par l'Union européenne sur les économies sucrières et la filière de la canne des régions ultrapériphériques,

Par M. Michel MAGRAS,

Sénateur

et TEXTE DE LA COMMISSION

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Claude Lenoir, président ; Mmes Élisabeth Lamure, Delphine Bataille, MM. Alain Bertrand, Martial Bourquin, Gérard César, Alain Chatillon, Daniel Dubois, Joël Labbé, Michel Le Scouarnec, Yannick Vaugrenard, vice-présidents ; M. Marc Daunis, Mme Valérie Létard, M. Bruno Sido, secrétaires ; MM. Gérard Bailly, Jean-Pierre Bosino, Henri Cabanel, François Calvet, Roland Courteau, Alain Duran, Mmes Frédérique Espagnac, Dominique Estrosi Sassone, M. Daniel Gremillet, Mme Annie Guillemot, MM. Michel Houel, Serge Larcher, Jean-Jacques Lasserre, Daniel Laurent, Philippe Leroy, Mmes Marie-Noëlle Lienemann, Anne-Catherine Loisier, MM. Michel Magras, Franck Montaugé, Robert Navarro, Jackie Pierre, Ladislas Poniatowski, Mme Sophie Primas, MM. Yves Rome, Henri Tandonnet.

Voir les numéros :

Sénat :

282 et 299 (2015-2016)

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le 14 janvier 2016, la commission des affaires européennes du Sénat a adopté, en y apportant plusieurs précisions, la proposition de résolution européenne n° 282 (2015-2016) de nos collègues Michel Magras et Gisèle Jourda relative aux effets des accords commerciaux conclus par l'Union européenne sur les économies sucrières et la filière de la canne des régions ultrapériphériques françaises.

Cette initiative est le prolongement du rapport d'information n° 247 (2015-2016) élaboré par les mêmes auteurs au nom de la délégation sénatoriale à l'outre-mer et déposé le 10 décembre 2015. Le titre de ce document très complet de 90 pages résume clairement la question posée : le sucre des régions ultrapériphériques est en danger et il faut sauver cette filière vitale des méfaits d'une politique commerciale européenne dogmatique.

La procédure applicable à ce texte est prévue par l'article 73 quinquies du Règlement du Sénat : il en résulte que la commission des affaires économiques doit examiner cette proposition de résolution sur la base du texte adopté par la commission des affaires européennes. Par la suite, le texte adopté devient la résolution du Sénat au terme d'un délai de trois jours francs suivant la date de la publication du rapport de la commission sauf si le Président du Sénat, le président d'un groupe, le président d'une commission permanente, le président de la commission des affaires européennes ou le Gouvernement demande, dans ce délai, qu'elle soit examinée par le Sénat. Si, dans les sept jours francs qui suivent cette demande, la Conférence des présidents ne propose pas ou le Sénat ne décide pas son inscription à l'ordre du jour, la proposition de résolution de la commission devient la résolution du Sénat. Enfin, les résolutions européennes sont transmises au Gouvernement et à l'Assemblée nationale.

Sur le fond, depuis sa création, notre commission des affaires économiques privilégie, dans ses analyses et ses décisions, le bon sens et les réalités de terrain. Elle soutient également, tout comme le rapport Louis Gallois, la voie de la montée en gamme de l'économie française pour surmonter nos difficultés économiques tout en préservant nos équilibres sociaux. Incontestablement, la présente proposition de résolution est parfaitement en ligne avec cette approche. En effet, pendant des décennies, l'Union européenne a opportunément soutenu la modernisation de la filière sucrière ultramarine et son positionnement stratégique sur les sucres haut de gamme. Il serait incohérent de ruiner ces efforts en ouvrant brutalement à des pays où le coût de la main-d'oeuvre est 19 fois moins élevé qu'en Europe un « boulevard » pour se positionner sur ces sucres spéciaux.

L'accord de libre-échange entre l'Union européenne et le Vietnam aujourd'hui en voie de finalisation a été le déclencheur de cette initiative sénatoriale. La principale phase de négociation a pris fin le 4 août 2015 mais c'est seulement en octobre dernier que les parlementaires ont été alertés sur une clause de cette convention accordant un contingent de 20 000 tonnes de sucre au Vietnam qui inclut les sucres spéciaux. Jusqu'alors, la politique commerciale de l'Union européenne avait donné des gages de cohérence avec sa politique de développement des régions ultramarines puisque l'accord de 2014 avec l'Afrique du Sud désignait à juste titre les sucres spéciaux comme produits sensibles et devant être protégés.

La question posée comporte plusieurs facettes, internationale, juridique, institutionnelle et douanière, parfaitement traitées par la délégation sénatoriale à l'outre-mer et la commission des affaires européennes. L'essentiel reste cependant sa dimension économique et c'est sur ce point que votre commission a centré son analyse avec une étude d'impact qui démontre la nécessité de prévenir le risque qui se profile : détruire, au détour de quelques clauses rédigées de façon imprécise dans des accords commerciaux, une filière sucrière qui est à la fois un socle pour les territoires ultramarins et un investissement à long terme conçu pour approvisionner le consommateur européen en produits de qualité.

LA FILIÈRE CANNE À SUCRE ULTRAMARINE EST UN VÉRITABLE POUMON ÉCONOMIQUE QUI ASSOCIE TRADITION, MODERNISATION ET POSITIONNEMENT SUR DES PRODUITS DE QUALITÉ.

Afin de synthétiser les données disponibles, il convient de rappeler que la canne à sucre, pour nos départements d'outre-mer (DOM), est un secteur vital qui représente un tiers de la surface agricole utile, 40 000 emplois et un des principaux produits d'exportation.

Fragiliser ce poumon économique, c'est proportionnellement comme si on menaçait trois millions d'emplois dans l'hexagone et, en réalité, l'enjeu est encore bien plus important.

D'abord, le taux de chômage ultramarin est deux fois plus élevé que la moyenne nationale.

Ensuite, dans les DOM, le risque sucrier concerne non seulement l'activité des bassins agricoles mais aussi l'emploi industriel et les unités de recherche associés à la production de sucre, sans oublier l'activité de transport pendant six mois de l'année induite par les plannings de récolte.

Enfin, la filière agro-industrielle fabrique non seulement du sucre mais valorise aussi les co-produits destinés à l'alimentation animale, la distillation du rhum, la fertilisation des sols et la production d'énergie. Je précise que ces co-produits représentent, par exemple, 10 à 30% de l'électricité à La Réunion, selon la période de récolte. Cependant la valorisation de la canne est huit fois plus élevée lorsqu'on produit du sucre : il y a donc une complémentarité mais pas de substitution possible entre ces usages.

Mieux adaptée, par exemple, que le café ou les épices au climat des zones de production ultramarines, la culture sucrière est également, comme l'a rappelé notre collègue Serge Larcher lors du débat en commission, un des socles de la structuration sociale des outre-mer ainsi que de leur identité. En témoignent l'histoire et aussi le fait que, tout comme la vigne en métropole, la canne à sucre façonne les paysages des départements d'outre-mer.

Rappel des principales données de la filière sucre ultramarine.

La Réunion produit 80 % du sucre des DOM, avec 196 000 tonnes en équivalent sucre blanc par an sur un total de 260 000 tonnes. La surface moyenne des exploitations cannières est de 7,6 hectares et la canne est transformée par deux usines, Bois-Rouge au nord-est et Le Gol au sud-ouest, qui, avec des technologies différentes, produisent une gamme de sucres variée. Le rhum réunionnais est le résultat d'une seconde transformation à partir de la mélasse provenant de la première transformation sucrière avec un modèle de production différent de celui des Antilles.

La Guadeloupe produit, pour sa part, 59 000 tonnes équivalent sucre blanc avec des exploitations de petite taille, 3,4 hectares en moyenne, mais en ayant largement recours à des récoltes mécaniques ou semi-mécaniques, à l'exception du territoire de Marie-Galante où la récolte est essentiellement manuelle. La Guadeloupe dispose de deux usines sucrières : Gardel localisée sur l'île principale qui broie environ 80 % des tonnages de canne produits en Guadeloupe continentale et une plus petite unité, localisée sur l'île de Marie Galante : les Sucreries Rhumeries de Marie-Galante.

La filière martiniquaise, avec 2 400 tonnes équivalent sucre blanc, se caractérise par son orientation vers la production de rhum agricole. La majorité des exploitations ont une superficie inférieure à 3 ha et certaines d'entre elles sont situées dans des zones accidentées, ce qui entraîne des coûts de production élevés. Une seule sucrerie subsiste en Martinique : la SAEM du Galion et ses produits sont essentiellement vendus sur le marché local.

S'OPPOSER À UNE INCOHÉRENCE : APRÈS AVOIR SOUTENU LA MONTÉE EN GAMME DE LA FILIÈRE SUCRIÈRE ULTRAMARINE, L'UNION EUROPÉENNE RISQUE DE PORTER UN COUP FATAL À CELLE-CI AU DÉTOUR DE CLAUSES IMPRÉCISES INCLUSES DANS DES ACCORDS COMMERCIAUX AVEC DES PAYS À TRÈS FAIBLE COÛT DE MAIN-D'oeUVRE.

Le raisonnement économique présenté par votre rapporteur aurait dû être conduit par la commission européenne sous forme d'étude d'impact avant de s'engager dans la négociation d'un accord avec le Vietnam ou avec tout autre pays producteur de canne à sucre.

La fin des quotas sucriers dans l'Union européenne - À l'heure actuelle, les 260 000 tonnes de sucre produits dans les DOM ont un accès garanti au marché européen.

Telle est la conséquence concrète du marché réglementé par l'Union européenne : depuis 1969, et même après la réforme de 2005, il comporte une garantie de prix minimal assortie de quotas qui limitent la production ainsi que les exportations. En pratique, les productions des outre-mer n'ont jamais atteint les quotas autorisés, principalement en raison de l'exiguïté des territoires. En revanche, la production en Europe continentale a été bridée.

À partir de 2017, ces quotas seront supprimés et le marché du sucre sera totalement libéralisé. En conséquence, la production de sucre des DOM n'aura plus d'accès garanti au marché européen.

Cette suppression des quotas représente un choc important et il faut ici distinguer entre le sucre blanc et les sucres spéciaux pour prendre la mesure des défis à relever.

Le maintien de la compétitivité sur le marché du sucre blanc est compromis pour la filière ultramarine qui est confrontée à des surcoûts et à l'impossibilité d'augmenter ses surfaces cannières pour produire plus.

Sur les 260 000 tonnes de sucre produites outre-mer, environ 60 % sont transformés dans les raffineries européennes pour y devenir du sucre blanc, après quoi il n'est plus possible de les distinguer du sucre de betterave.

Après la suppression des quotas en 2017, ce sucre ultramarin se retrouvera en concurrence avec le sucre de betterave ou le sucre de canne en provenance des pays tiers face aux chaînes d'hypermarchés et aux grands utilisateurs industriels. Nul doute que les outre-mer rencontreront alors des problèmes de compétitivité.

En effet, la filière européenne et, en particulier, métropolitaine s'est mise en ordre de marche pour préparer la fin des quotas avec une stratégie d'augmentation de la production et d'amélioration des gains de productivité avec, depuis 2005, la fermeture de près de la moitié des sucreries existantes et le licenciement de 40 % du personnel.

Cependant, pour actionner ces deux leviers - la réduction des coûts ainsi que les économies d'échelle - les acteurs ultramarins ont beaucoup moins de marges de manoeuvre.

S'agissant de la compétitivité-prix, les outre-mer subissent une série de surcoûts imposés par l'éloignement, par le vieillissement rapide des installations en raison du climat, à quoi s'ajoutent des normes de sécurité particulières imposées par des phénomènes cycloniques récurrents.

L'autre moyen d'abaisser les frais fixes serait d'augmenter la production. Certes, la recherche scientifique et la sélection variétale ont permis d'améliorer les rendements, mais à la différence de la filière sucre métropolitaine, l'augmentation des surfaces cannières ne peut pas constituer une solution pour améliorer la compétitivité ultramarine, car les DOM sont confrontés à la faible superficie des territoires, au relief accidenté et à la pression foncière urbaine.

Autant dire que la bataille va être rude sur le marché des sucres blancs, ce qui rend absolument vitale la préservation des débouchés des sucres spéciaux : telle est la cible de la présente proposition de résolution.

Dans ce contexte, le positionnement sur le segment haut de gamme des sucres spéciaux est le dernier rempart pour la survie de la filière ultramarine.

Très concrètement, 40 % de la production des outre-mer concernent des sucres de qualité supérieure, dits sucres spéciaux.

Plus de la moitié - 60 % - sont consommés en Europe en tant que « sucre roux de canne » destinés principalement aux fabricants de produits diététiques et aux confituriers.

L'autre partie - 40 % - de ces sucres spéciaux devient du sucre roux vendu dans les hypermarchés, sous différentes marques. Ces sucres spéciaux ne peuvent pas être concurrencés par le sucre de betterave car celui-ci est nécessairement blanc, mais le risque peut venir des produits provenant de pays dont les coûts de production et les normes environnementales sont très différents des nôtres.

80 % du sucre mondial étant issu de la canne, nombreux sont les pays producteurs qui convoitent le marché européen des sucres spéciaux, davantage rémunérateur que celui des sucres blancs.

Alors que le marché total du sucre européen n'est ouvert à la concurrence qu'à hauteur de 20 %, le marché de niche des sucres spéciaux est, pour sa part, d'ores et déjà ouvert à 50 % aux pays d'Afrique Sub-saharienne, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) ainsi qu'aux Pays les Moins Avancés (PMA). C'est ainsi que les productions de sucres spéciaux de Maurice, du Malawi, du Swaziland et de la Zambie entrent en Europe sans contingents ni droits de douanes depuis 2009. Dans ces conditions, l'ouverture de contingents supplémentaires au bénéfice de pays tiers porterait un coup fatal aux productions ultramarines.

S'agissant du Vietnam, certes, comme le fait observer la commission européenne, sa production actuelle de sucres spéciaux est aujourd'hui limitée - de 1 à 4 tonnes par an. Mais votre rapporteur constate que le Vietnam est un pays gros producteur de sucre de canne (environ 1,5 million de tonnes), exportateur net depuis 2013 et surtout qu'il dispose de la maîtrise technologique et du savoir-faire qui lui permettraient de fabriquer, très rapidement, des sucres roux avec un salaire mensuel brut vietnamien 19 fois moins élevé qu'en France.

La présente proposition de résolution ne se limite pas à demander que soit apporté un ultime correctif à l'accord avec le Vietnam : il convient de prendre en compte la multiplicité des conventions conclues, en cours de négociation et à venir.

À ce jour, quatre accords commerciaux de l'Union européenne ont été conclus ou sont en phase de finalisation : l'accord avec l'Amérique centrale, appliqué depuis 2013, prévoit un contingent tarifaire pour 166 860 tonnes de sucre ; l'accord avec la Colombie, le Pérou et l'Équateur, comporte un contingent d'un peu plus de 18 000 tonnes de sucre pour la Colombie, de plus de 22 000 tonnes pour le Pérou, l'Équateur étant quant à lui producteur de bananes ; l'accord avec l'Afrique du sud prévoit un contingent à droits nuls de 150 000 tonnes assorti d'une clause d'exclusion pour les sucres spéciaux englobant trois des quatre lignes tarifaires les concernant ; l'accord avec le Vietnam inclut un contingent de 20 000 tonnes pour le sucre, sans mention particulière pour les sucres roux.1(*)

On compte par ailleurs cinq accords en cours de négociation susceptibles d'avoir un impact sur la filière canne des régions ultrapériphériques avec les États-Unis, la Thaïlande, le Mercosur avec le Mexique et avec l'Australie. Il convient de noter que les négociations sont aujourd'hui bloquées avec la Thaïlande en raison du climat d'instabilité politique, mais ce pays est un important producteur de sucre, tout comme l'Afrique du Sud.

Principales évolutions du marché mondial du sucre.

Pour mémoire, il convient de préciser que l'enjeu ici en cause ne représente qu'un segment très limité du marché mondial du sucre : les 260 000 tonnes de sucre spéciaux ultramarins représentent un peu plus de 1 % des volumes en Europe et un millième du marché mondial.

En effet, la consommation mondiale de sucre atteint 170 millions de tonnes - à peu près 25 kg par personne et par an - et s'est accrue de 30 millions de tonnes au cours des dix dernières années. Elle devrait s'accroître du même tonnage les dix prochaines années, car la consommation de sucre stagne dans les pays développés mais elle augmente assez fortement dans les pays d'Asie, d'Afrique et du Moyen-Orient en raison de la croissance démographique et de la modification des habitudes alimentaires.

Face à cette demande, l'offre mondiale de sucre a connu plusieurs années de surproduction et le prix du sucre a atteint en août 2015 son point le plus bas depuis 2008. En 2015-2016, on prévoit en revanche un déficit de production qui s'explique par des difficultés climatiques en Inde, des réductions de surface de betterave en Europe et, au Brésil, le choix de consacrer une proportion accrue de canne à sucre à la production d'éthanol.

Le sucre est produit à partir de la canne à sucre dans les zones tropicales et à partir de la betterave dans les zones tempérées. Dans la plupart des grandes régions exportatrices, il n'y a guère de culture alternative à celle de la canne à sucre. À l'inverse, la betterave est une plante semée annuellement et qui entre dans une rotation de cultures.

Septième producteur mondial de sucre, la France est le seul État membre de l'Union européenne à produire du sucre de canne grâce aux outre-mer.

Le marché mondial du sucre subit une forte volatilité qui s'explique par la concentration des exportations aux mains d'un petit nombre d'acteurs et par la sensibilité aux aléas climatiques des zones tropicales sensibles qui produisent 85 % du sucre. Le Brésil, avec 50 % du marché, est "directeur" en matière de prix. Au-delà des coûts de production, l'influence du Brésil sur le marché mondial du sucre dépend du taux de change du dollar qui peut rendre les exportations plus ou moins rémunératrices que le marché brésilien de l'éthanol.

L'IMPACT POTENTIELLEMENT DÉVASTATEUR DE CERTAINS ACCORDS COMMERCIAUX SUR CE PILIER ÉCONOMIQUE ULTRAMARIN ÉTANT DÉMONTRÉ, VOTRE COMMISSION APPROUVE À L'UNANIMITÉ LA MÉTHODOLOGIE PRÉSENTÉE PAR CETTE PROPOSITION DE RÉSOLUTION EUROPÉENNE : ÉVALUATION PRÉALABLE, COHÉRENCE ET TRANSPARENCE.

Il convient avant tout de remédier à la fragmentation des négociations commerciales européennes en vérifiant de manière systématique qu'elles ne sapent pas les bases du développement ultramarin. C'est pourquoi la proposition de résolution adoptée par la commission propose une méthode globale, avec plusieurs volets.

- Bien entendu, la proposition de résolution suggère l'aménagement de l'accord avec le Vietnam pour, au minimum, aboutir à un contingent réduit de 280 tonnes de sucres spéciaux. Ce point est, à ce jour, encore en discussion : l'accord de principe avec ce pays ayant été obtenu, nous en sommes à la phase qui a pour but de lever les derniers obstacles techniques et d'établir la version juridique finale du texte.

Le Vietnam est un pays de 90 millions d'habitants en pleine croissance : il s'agit donc d'un marché prometteur mais également d'une économie dont la capacité d'adaptation ne saurait en aucun cas être sous-estimée par la commission européenne, en particulier lorsque celle-ci se focalise sur la production actuelle modeste de sucres spéciaux par le Vietnam et non pas sur son potentiel. En tout état de cause, dans le secteur agricole, le libre-échange reste très largement une vue de l'esprit, comme en témoignent d'ailleurs les nombreux contingents tarifaires qui sont prévus par cet accord.

- La problématique des sucres spéciaux ne se limite pas au Vietnam et c'est pourquoi la présente proposition de résolution juge indispensable d'éviter de créer un précédent fâcheux pour la suite des négociations avec les autres pays : cela est d'autant plus nécessaire que l'échec du multilatéralisme conduit à la multiplication des accords régionaux et bilatéraux. De plus, il convient de prendre en compte la réalité de la circulation des produits : ainsi, les investigations conduites par la délégation sénatoriale à l'outre-mer ont fait apparaître que d'importants volumes de sucre en provenance de Thaïlande sont illégalement exportés au Vietnam et pourraient donc, au final, se retrouver sur le marché européen.

- Votre rapporteur insiste particulièrement sur la recommandation qui consiste à préciser la nomenclature douanière relative aux sucres, car la notion de sucre roux est aujourd'hui mal cernée et le risque de confusion pourrait bénéficier aux fraudeurs. Les professionnels soulignent en effet qu'il est relativement aisé de transformer un produit pour le faire passer d'une ligne tarifaire à l'autre, par exemple avec une simple addition de colorant ou d'arôme.

- De manière plus globale, la proposition de résolution exhorte à plus de cohérence entre la politique commerciale de la Commission européenne et ses politiques de développement agricole et ultramarin : appliquons l'article 349 du Traité qui prévoit d'ores et déjà des mesures spécifiques de compensation des handicaps pour les outre-mer. Le texte qui nous est soumis appelle à une prise en compte systématique par la Commission des intérêts spécifiques des RUP dans les négociations commerciales et une implication accrue du Gouvernement pour faire pression, à cette fin, sur les services de la Commission.

- La PPR rappelle également l'exigence de transparence et d'information des Parlements nationaux sur les négociations en cours : ce point ne fait que renforcer et illustrer nos discussions sur le Traité Transatlantique. Nous insistons particulièrement sur la nécessité d'études d'impact sérieuses préalables à la décision.

Le 13 janvier dernier, la commission des Affaires européennes a adopté cette proposition de résolution en apportant quatre précisions qui portent essentiellement sur la publication par la Commission européenne des textes des négociations d'accords de commerce et d'investissement.

Le texte examiné par la commission des affaires économiques comporte au final 42 alinéas et cinq pages qui forment un ensemble complet et précis. C'est pourquoi, la commission, suivant la proposition de votre rapporteur a décidé de l'adopter conforme.

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Réunie le 20 janvier 2016 sous la présidence de M. Jean Claude Lenoir, la commission a adopté à l'unanimité la proposition de résolution européenne dans la rédaction proposée par la commission des affaires européenne.


* 1 Techniquement, le contingent accordé au Vietnam concerne le code douanier 1701, en incluant, sans les distinguer, les codes relatifs aux sucres spéciaux (1701 13 90 ; 1701 14 90 ; 1701 91 00 et 1701 99 90).