Proposition de loi organique de modernisation des règles applicables à l'élection présidentielle

Rapports législatifs

Rapport n° 510 (2015-2016), déposé le 30 mars 2016

Les informations clés

Nature

Rapport - Nouvelle lecture

Rapport n° 510 (2015-2016) de M. Christophe BÉCHU , fait au nom de la commission des lois, déposé le 30 mars 2016

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LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS
EXPOSÉ GÉNÉRAL
- I. PRENDRE ACTE D'UN DÉSACCORD IRRÉMÉDIABLE EN OPPOSANT LA QUESTION PRÉALABLE À LA PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE
- II. POURSUIVRE LE TRAVAIL DE PERSUASION AUPRÈS DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE SUR LA PROPOSITION DE LOI
EXAMEN EN COMMISSION
AMENDEMENTS ADOPTÉS PAR LA COMMISSION POUR LA PROPOSITION DE LOI
AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION POUR LA PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE
AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION POUR LA PROPOSITION DE LOI

N° 510

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016

Enregistré à la Présidence du Sénat le 30 mars 2016

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi organique , ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN NOUVELLE LECTURE , de modernisation des règles applicables à l' élection présidentielle et sur la proposition de loi, ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN NOUVELLE LECTURE , de modernisation de diverses règles applicables aux élections ,

Par M. Christophe BÉCHU,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Bas , président ; Mme Catherine Troendlé, MM. Jean-Pierre Sueur, François Pillet, Alain Richard, François-Noël Buffet, Alain Anziani, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Pierre-Yves Collombat, Mme Esther Benbassa , vice-présidents ; MM. André Reichardt, Michel Delebarre, Christophe-André Frassa, Thani Mohamed Soilihi , secrétaires ; MM. Christophe Béchu, Jacques Bigot, François Bonhomme, Luc Carvounas, Gérard Collomb, Mme Cécile Cukierman, M. Mathieu Darnaud, Mme Jacky Deromedi, M. Félix Desplan, Mme Catherine Di Folco, MM. Christian Favier, Pierre Frogier, Mme Jacqueline Gourault, M. François Grosdidier, Mme Sophie Joissains, MM. Philippe Kaltenbach, Jean-Yves Leconte, Roger Madec, Alain Marc, Didier Marie, Patrick Masclet, Jean Louis Masson, Mme Marie Mercier, MM. Michel Mercier, Jacques Mézard, Hugues Portelli, Bernard Saugey, Simon Sutour, Mmes Catherine Tasca, Lana Tetuanui, MM. René Vandierendonck, Alain Vasselle, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto .

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 14 ^ème législ.) :

Première lecture : 3201 , 3214 , 3312 , 3313 , 3319 , 3320 , T.A. 645 et 646

Commission mixte paritaire : 3567 et 3568

Nouvelle lecture : 3597 , 3598 , T.A. 710 et 711
Sénat :

Première lecture : 278 , 279 , 357 , 389 , 390 , 391 , T.A. 95 et 96 (2015-2016)

Commission mixte paritaire : 469 , 470 et 471

Nouvelle lecture : 501 , 502 , 511 et 512 (2015-2016)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 30 mars 2016 sous la présidence de M. Philippe Bas, président , la commission des lois a examiné le rapport de M. Christophe Béchu sur la proposition de loi organique n° 501 (2015-2016) de modernisation des règles applicables à l' élection présidentielle et la proposition de loi n° 502 (2015-2016), de modernisation de diverses règles applicables aux élections , adoptées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.

Le rapporteur a indiqué qu'en nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a rétabli son texte, écartant tous les apports sénatoriaux. Plusieurs points de divergence entre les deux assemblées subsistent comme la substitution, décidée par les députés, d'un principe d'équité au principe d'égalité des temps de parole des candidats pendant la « période intermédiaire » et le refus d'un horaire unique de fermeture des bureaux de vote à un horaire unique.

Constatant l'absence d'ouverture de l'Assemblée nationale pour mener, à un an du scrutin, la réforme des règles applicables à l'élection présidentielle, la commission des lois du Sénat a décidé, sur la proposition de son rapporteur, d'opposer la question préalable à ce texte.

Sur la proposition de loi, la commission des lois a souhaité prolonger le dialogue avec l'Assemblée nationale, en espérant qu'elle puisse revenir sur sa position et reprendre, lors de la lecture définitive, des amendements du Sénat sur les deux points de divergence restant.

Sur proposition de son rapporteur, elle a supprimé l'article 1 ^er A qui traitent des comptes de campagne pour toutes les autres élections que l'élection présidentielle, en jugeant que cette disposition n'avait aucun lien avec le texte en discussion. Parallèlement, elle a rétabli, à l'article 2 ter , les dispositions en faveur d'une transparence accrue de la méthodologie et d'un contrôle plus strict des sondages électoraux.

À l'issue de ses travaux, la commission des lois a décidé de déposer une motion tendant à opposer à la proposition de loi organique la question préalable. En application de l'article 44, alinéa 3, du Règlement, la commission des lois souhaite que cette motion soit examinée, à l'issue de la discussion générale, avant la discussion des articles.

En conséquence, elle n'a pas adopté de texte.

En application du premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion portera donc en séance sur le texte de la proposition de loi organique adoptée par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.

La commission des lois a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

À la suite du désaccord constaté en commission mixte paritaire le 15 mars 2016, le Sénat est appelé à se prononcer, en nouvelle lecture, sur la proposition de loi organique et la proposition de loi de modernisation des règles applicables à l'élection présidentielle.

Ces textes s'inscrivent, selon les mots de la rapporteure de l'Assemblée nationale, dans « une tradition républicaine de toilettage » des règles de l'élection présidentielle. Ils interviennent un an avant l'échéance électorale de 2017. Pour ce motif, et alors que les recommandations qu'ils entendent mettre en oeuvre sont formulées depuis 2012 voire 2007, ils sont examinés selon la procédure accélérée, ce que votre commission ne peut que déplorer à nouveau.

Comme votre rapporteur l'a exposé en commission mixte paritaire, et ce, malgré les échanges courtois avec la rapporteure de l'Assemblée nationale, l'absence d'ouverture de l'Assemblée nationale aux propositions alternatives formulées par le Sénat en première lecture a empêché tout compromis , alors même que la position sénatoriale pouvait se prévaloir, à défaut d'un consensus, d'une large majorité au sein de la Haute Assemblée.

Sans surprise, l'Assemblée nationale a rétabli en nouvelle lecture son texte pour la proposition de loi organique et la proposition de loi, écartant à quelques rares exceptions, tous les apports sénatoriaux, y compris les plus techniques ( article 8 A de la proposition de loi organique et article 4 quater de la proposition de loi ).

À ce stade, des accords ponctuels ont néanmoins été trouvés entre les deux assemblées parlementaires . En témoignent les six adoptions ou suppressions conformes au sein de la proposition de loi organique ( articles 5, 6 ter , 9, 10 et 11 ) et les six adoptions ou suppressions conformes sur le texte de la proposition de loi ( articles 1 ^er AA, 2, 2 bis , 3, 4 et 5 ).

De même, si certaines dispositions restent en navette entre les deux chambres, un accord partiel a pu se dégager sur certains principes. Il en est ainsi de la transmission directe, en métropole, des « parrainages » au Conseil constitutionnel par les élus autorisés à apporter leur soutien à une candidature ( article 2 de la proposition de loi organique ). Lors de la nouvelle lecture, les députés se sont même ralliés, certes en séance publique et sur proposition du Gouvernement, au choix sénatorial de publier intégralement, à l'expiration de la période de recueil des « parrainages », le nom et la qualité des « parrains », que la personne soutenue ait ou non obtenue les 500 présentations requises pour rendre recevable la candidature. Ainsi, la publicité des « parrainages » serait doublement intégrale, portant à la fois sur l'ensemble des personnes soutenues, qu'elles soient finalement candidates ou non, et sur l'ensemble des « parrainages » reçus ( article 3 de la proposition de loi organique ).

I. PRENDRE ACTE D'UN DÉSACCORD IRRÉMÉDIABLE EN OPPOSANT LA QUESTION PRÉALABLE À LA PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE

Les points de divergence, mis en exergue lors de la commission mixte paritaire sur la proposition de loi organique, ont été confirmés en nouvelle lecture.

Ainsi, l'Assemblée nationale, suivant sa rapporteure, a rétabli sa solution de première lecture sur les conditions d'accès aux médias audiovisuels des candidats à l'élection présidentielle ( article 4 de la proposition de loi organique ), en supprimant la solution de compromis avancée par le Sénat ( article 4 A de la proposition de loi organique ).

Durant la « période intermédiaire » - qui s'étend de la proclamation des candidatures par le Conseil constitutionnel à l'ouverture de la campagne officielle -, il n'y aurait plus lieu de distinguer entre le temps d'antenne et le temps de parole des candidats, les deux étant désormais régis par le principe d'équité alors qu'actuellement le second l'est par le principe d'égalité. Ce changement est tempéré par l'obligation faite, durant cette période, d'assurer des conditions de programmations comparables aux candidats ( article 4 de la proposition de loi organique ). Le principe d'équité est fondé sur deux critères : la contribution à l'animation du débat électoral de chaque candidat et la représentativité du candidat, elle-même appréciée notamment à partir des résultats obtenus aux plus récentes élections par les candidats ou partis politiques qui les soutiennent et les indications des sondages d'opinion.

Le respect de ces principes serait soumis au contrôle du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) , la proposition de loi prévoit que le CSA est appelé également à préciser par une recommandation ces mêmes principes. Cette double fonction n'avait pas manqué de susciter, en première lecture au Sénat, des interrogations sur les pouvoirs importants transférés à cette autorité publique indépendante. Votre commission avait donc accepté, sur proposition de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, de rappeler la possibilité pour la commission chargée des affaires culturelles de chaque assemblée parlementaire d'entendre en audition publique le président du CSA pour présenter cette recommandation ( article 2 quinquies de la proposition de loi ). En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a supprimé cette précision, l'estimant superfétatoire en raison des prérogatives dont disposent déjà les commissions permanentes.

Ainsi, l'Assemblée nationale n'a pas souhaité s'engager vers la solution élaborée, de manière transpartisane, par le Sénat lors de la séance publique en nouvelle lecture ( article 4 A de la proposition de loi organique ). Cette disposition reposait sur l'idée de remédier aux conséquences - regrettables mais involontaires - liées à l'anticipation de la clôture du recueil des « parrainages » et de la connaissance de la liste des candidats qui a eu pour effet mécanique d'allonger la « période intermédiaire » ^{1

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)} . Sa durée avoisine désormais les trois semaines contre quelques jours avant 2006. Or, en 2007 comme en 2012, l'application pendant une période aussi longue du principe d'égalité a incité les médias audiovisuels à ne plus assurer la couverture médiatique de la campagne électorale du fait des contraintes imposées par le nombre élevé de candidats disposant du même temps de parole. Aussi le Sénat, avec l'avis favorable de votre commission, avait-il adopté l'amendement du groupe socialiste et républicain réduisant de plus de moitié la « période intermédiaire » sans modifier le régime actuel d'égalité qui prévaut. Telle n'est pas la position des députés qui ont préféré remettre en cause le principe d'égalité pour le temps de parole.

En nouvelle lecture, un désaccord persiste également sur l'horaire de fermeture des bureaux de vote pour les deux tours de l'élection présidentielle ( article 7 de la proposition de loi organique ). Dès lors que des projections fiables des résultats du scrutin sont désormais disponibles auprès des instituts de sondages près de quarante-cinq minutes après la clôture des premiers bureaux de vote à 18 heures, l'écart de deux heures séparant la fermeture des premiers et des derniers bureaux de vote permet la divulgation de résultats partiels - même faux - du scrutin alors que ce dernier n'est pas achevé. Est ainsi déchiré le « voile d'ignorance » recouvrant la tendance générale du vote, dans lequel l'électeur doit pourtant voter pour demeurer hors de toute influence extérieure. À cet égard, votre rapporteur, s'appuyant sur les indications des différents organismes de contrôle de l'élection du Président du République recueillies lors de ses auditions, ne partage pas le jugement exprimé par le Gouvernement, par la voix de Mme Clotilde Valter, invitant « toutes et tous [à] reconnaître le caractère théorique de la menace qui pèse sur la sincérité du suffrage ».

Si l'objectif fait consensus entre les deux assemblées, ces dernières diffèrent sur la conséquence à en tirer. L'Assemblée nationale se contente de réduire cet écart de fermeture à une heure en prévoyant un horaire de principe à 19 heures, pouvant être étendu jusqu'à 20 heures par arrêté du représentant de l'État, là où le Sénat privilégie un horaire unique de fermeture sur le territoire national, fixé par souci de compromis à 19 heures.

En nouvelle lecture, la rapporteure de l'Assemblée nationale relevait que « ce choix, s'il a le mérite de la simplicité, risque de nuire à la participation électorale, en particulier dans les grandes villes, où l'habitude a été prise de voter jusqu'à vingt heures . » Comme il l'a fait en commission mixte paritaire, votre rapporteur conteste cette approche qui ne se vérifie pas, de manière empirique, lors de la tenue des bureaux de vote.

Plusieurs arguments contredisent ce postulat. D'une part, les électeurs s'adaptent évidemment aux horaires de fermeture afin de prendre leurs dispositions pour voter. D'autre part, le lien entre l'horaire plus ou moins tardif de fermeture du bureau de vote et le taux de participation électorale constatée est loin d'être évident ; les bureaux de vote qui connaissent actuellement les horaires de fermeture les plus précoces ne sont pas ceux qui connaissent l'abstention la plus forte. Enfin, il a été avancé que cette mesure ôterait aux électeurs des plus grandes agglomérations un « droit ». Or, cette règle ne ferait qu'aménager les modalités d'exercice du droit de vote sans y porter atteinte puisque tout électeur disposerait d'au moins onze heures pour se rendre à l'urne. De surcroît, il est curieux d'appréhender l'horaire de fermeture du bureau de vote comme un « droit acquis » de l'électeur alors qu'actuellement, les horaires de fermeture excédant 18 heures sont accordés par simple arrêté préfectoral et peuvent, à tout moment, être modifiés ou réduits ^{2

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)} .

Cette solution ne provoquerait au demeurant aucun engorgement dû à une affluence dans les bureaux de vote dans les grandes villes dans la mesure où, conformément à l'article R. 40 du code électoral, « les électeurs sont répartis par arrêté du préfet en autant de bureaux de vote que l'exigent les circonstances locales et le nombre des électeurs », ce nombre n'excédant pas, en pratique, celui de 1 000 électeurs. Dès lors, pourquoi ce qui serait réalisable pour 78 % du corps électoral actuellement ne le serait pas pour les 22 % restant ?

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a également écarté le complément souhaité par le Sénat à la liste des « parrains » . Si l'actualisation de cette liste n'a suscité aucune opposition entre les deux chambres, l'ajout à cette liste des vice-présidents de conseil consulaire n'a pas été accepté par l'Assemblée nationale ( articles 1 ^er et 2 de la proposition de loi organique ).

Les députés s'y opposent au motif que l'octroi à ces élus du droit de présentation devrait conduire logiquement à son extension aux adjoints au maire et aux vice-présidents des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre. Cette observation n'apparaît pas fondée dans la mesure où elle ne prend pas en compte l'organisation spécifique des conseils consulaires. Ces instances sont présidées par un ambassadeur ou un chef de poste consulaire ^{3

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)} et seul le vice-président du conseil consulaire est élu par et parmi les conseillers consulaires élus.

À l'inverse, le Sénat avait considéré qu'il s'agissait d'une mesure de justice envers ces élus du suffrage universel, d'ailleurs proposée en juin 2015 par nos collègues Christophe-André Frassa et Jean-Yves Leconte dans leur rapport sur le bilan d'application de la loi du 22 juillet 2013 relative à la représentation des Français établis hors de France. Ils rappelaient que « le législateur organique a interdit, à compter de 2017, l'exercice de la vice-présidence d'un conseil consulaire avec le mandat parlementaire, l'assimilant ainsi à une fonction exécutive locale », ce qui les conduisait à proposer en retour cette mesure « par souci d'équité ».

En outre, cette mesure découlait, pour le Sénat, de la réforme de la représentation des Français établis hors de France de 2013. La loi du 22 juillet 2013 a réduit de 155 à 90 le nombre de conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE) auxquels est réservé le droit de présentation, réduisant d'autant le nombre de « parrains » au titre des élus représentant nos compatriotes expatriés. Le Sénat, en étendant ce droit aux seuls vice-présidents de conseil consulaire, souhaitait ainsi se rapprocher de la situation qui avait prévalu lors de l'élection présidentielle de 2012, sans remettre en cause l'économie générale de la liste des « parrains ».

Enfin, l'Assemblée nationale n'a pas davantage répondu aux interrogations exprimées au Sénat sur d'autres points du texte de la proposition de loi organique. Ainsi, s'agissant du financement de la campagne électorale, le Sénat avait proposé, en première lecture, la réduction d'un an à six mois de la durée de prise en compte des dépenses et recettes dans les comptes de campagne de l'élection présidentielle pour le scrutin de 2022 ( article 6 de la proposition de loi organique ). Ce délai devait être, dans l'esprit de votre rapporteur, mis à profit pour poursuivre la réflexion sur la prise en compte des élections primaires dans les comptes de campagne ou sur l'imputation sur le compte de campagne des dépenses rattachables aux interventions publiques d'un Président de la République qui se porterait candidat. Sans aborder cette question soulevée par le Commission nationale des comptes de campagne et de financements politiques depuis plusieurs années, l'Assemblée nationale a rétabli, en séance publique lors de la nouvelle lecture, la durée d'un an des comptes de campagne pour les candidats à l'élection présidentielle.

De même, le Sénat avait souhaité restreindre le cas de radiation d'office des listes électorales consulaires aux seuls électeurs français qui auraient entrepris la démarche de solliciter leur radiation du registre des Français établis hors de France ( article 8 de la proposition de loi organique ). Sans remettre en cause le bien-fondé de cette mise à jour des listes électorales que le Sénat partageait, cette précaution permettait d'éviter la radiation d'office de Français expatriés en raison de la caducité de leur inscription sur le registre précité. En effet, ce registre n'a pas de finalité électorale mais permet, sur une base volontaire, de recenser les Français établis dans la circonscription consulaire, mineurs comme majeurs. Elle sert à l'établissement de la liste électorale consulaire car, sous réserve de remplir les conditions pour être électeur (âge, droits civiques, etc.), une personne inscrite sur le registre est inscrite de plein droit sur la liste électorale consulaire, sauf opposition de sa part ^{4

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)} .

Cependant, les inscriptions sur le registre, à défaut de renouvellement, deviennent caduques au terme d'un délai maximal de cinq ans ^{5

(

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)} . Cette caducité rejaillirait sur la liste électorale consulaire car une radiation du registre pour ce motif vaudrait radiation pour la liste électorale consulaire sans nécessairement que l'électeur puisse s'y opposer, faute d'être informé de sa radiation du registre. Or, cette règle de caducité n'a pas d'équivalent pour les listes électorales communales car les listes électorales sont permanentes et les radiations sur ces listes supposent le respect d'une procédure qui présente des garanties qui n'existent pas forcément dans le cadre de la procédure administrative pour la mise à jour du registre. Sur ce point également, l'Assemblée nationale a rétabli sa version de première lecture.

Les modifications introduites par le Sénat en première lecture s'inscrivaient dans la volonté de nouer un dialogue avec l'Assemblée nationale. La fin de non-recevoir opposée par les députés en nouvelle lecture après l'échec de la commission mixte paritaire rend définitivement irréconciliables les points de vue des deux assemblées.

Relevons que, dans ce débat, le Gouvernement s'abrite derrière les recommandations formulées par les organismes de contrôle de l'élection présidentielle pour défendre les modifications sur l'accès aux médias des candidats pendant la « période intermédiaire » tandis qu'il ignore leurs appels à légiférer sur d'autres sujets, comme la fermeture à un horaire unique ou rapproché des bureaux de vote ou la durée d'application de la législation relative aux comptes de campagne.

Aussi votre commission, suivant la suggestion de son rapporteur, a décidé d'opposer la question préalable à la proposition de loi organique.

* *

À l'issue de ses travaux, votre commission a décidé de déposer une motion tendant à opposer à la proposition de loi organique la question préalable. En application de l'article 44, alinéa 3, du Règlement, votre commission souhaite que cette motion soit examinée, à l'issue de la discussion générale, avant la discussion des articles.

En conséquence, elle n'a pas adopté de texte.

En application du premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion portera donc en séance sur le texte de la proposition de loi organique adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.

II. POURSUIVRE LE TRAVAIL DE PERSUASION AUPRÈS DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE SUR LA PROPOSITION DE LOI

S'agissant de la proposition de loi, votre commission a souhaité, en revanche, prolonger le dialogue avec l'Assemblée nationale, en espérant qu'elle puisse revenir sur sa position et reprendre, lors de la lecture définitive, des amendements du Sénat sur le texte. Deux points de divergence demeurent sur ce texte, au terme de son adoption en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale.

Dans un relatif consensus et sans que le Gouvernement s'y oppose en séance publique, les députés ont rétabli la réduction d'un an à six mois la durée de prise en compte des dépenses et recettes dans les comptes de campagne pour les élections locales et nationales - à commencer par les élections législatives - ( article 1 ^er A de la proposition de loi ) après avoir maintenu, pour la seule élection présidentielle, une durée d'un an ( article 6 de la proposition de loi organique ). Comme en première lecture, votre rapporteur constate que cette disposition est, en violation de l'article 45 de la Constitution, sans lien, même indirect, avec le texte en discussion. Dès son dépôt, la proposition de loi contenait des dispositions relatives à plusieurs élections mais qui avaient toutes pour point commun de s'appliquer également, par l'entremise de l'article 12 de la proposition de loi organique, à l'élection présidentielle. Tel n'est pas le cas de cette disposition qui, si elle mérite réflexion sur le fond, n'a pas sa place dans la présente proposition de loi. À cet égard, le changement par la commission des lois de l'Assemblée nationale de l'intitulé de la proposition de loi, au profit d'un intitulé plus général, est sans effet sur cette appréciation.

Pour ces raisons, votre commission a adopté un amendement COM-3 de suppression de l'article, présenté par son rapporteur.

A l'opposé, prenant argument des délais contraints d'examen de ce texte - en raison de la procédure accéléré qu'il avait pourtant engagé -, le Gouvernement s'est opposé, en séance publique, aux modifications proposées par le Sénat sur l'encadrement et le contrôle des sondages électoraux ( article 2 ter de la proposition de loi ). Alors que sa commission des lois avait maintenu, contre l'avis de sa rapporteure, ces dispositions, l'Assemblée nationale, en séance publique, les a supprimées en adoptant un amendement gouvernemental.

Or, le Sénat avait, en première lecture, unanimement souhaité traduire les recommandations de nos collègues Hugues Portelli et Jean-Pierre Sueur dans leur rapport d'information d'octobre 2010, en limitant les dispositions introduites à la méthodologie des sondages d'opinion ainsi qu'au contrôle exercé par la Commission des sondages, étant entendu que les sondages visés sont ceux en lien, direct ou indirect, avec « le débat électoral » ^{6

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*
)} . À l'inverse de l'article 1 ^er A, l'article 2 ter était donc en lien avec le texte discuté puisque les modifications de la loi du 19 juillet 1977 s'appliqueraient, comme d'autres dispositions du texte, à l'ensemble des élections, y compris donc l'élection présidentielle. Elles s'appliqueraient même au premier chef à cette élection, la prochaine dans le calendrier électoral et celle pour laquelle les sondages jouent, au regard de leur fréquence et de leur reprise, un rôle éminent au cours de la campagne.

L'Assemblée nationale n'a donc pas retenu cette rédaction qui avait pourtant recueilli l'assentiment de sa commission des lois le 1 ^er juin 2011. Adoptant un amendement COM-4 de son rapporteur et un amendement COM-1 de notre collègue Jean-Pierre Sueur , votre commission a rétabli ces dispositions. Toutefois, dans une approche constructive, elle a modifié la rédaction de première lecture afin de prendre en compte les observations techniques que le Gouvernement avait fait valoir en séance publique devant notre assemblée.

Ainsi, à la différence de la rédaction initiale, le caractère représentatif de l'échantillon n'est plus mentionné comme un élément de définition du champ d'application de la loi - qui aurait pour effet d'exclure de ce champ les sondages non représentatifs - mais comme une règle s'imposant aux sondages dès lors qu'ils entreraient dans la définition prévue au premier alinéa de l'article 1 ^er de la loi du 19 juillet 1977.

Par souci de clarté, ces règles s'appliqueraient aux sondages répondant à la définition retenue par l'article 1 ^er de la loi du 19 juillet 1977, quelle que soit leur dénomination, le législateur privilégiant ainsi une définition matérielle à une approche formelle des sondages.

Enfin, le champ d'application de la loi est précisé par référence au principe de territorialité de la loi française. Le critère retenu pour l'application de la loi est que le sondage électoral serait porté à connaissance du public (diffusion, publication, etc.) sur le territoire national, sans référence à la « nationalité » de l'organe d'information.

Dans le même esprit, l'interdiction de publier, diffuser ou commenter un sondage sur une élection générale ne serait pas applicable à l'élection des députés en Polynésie française et à l'étranger. En effet, ces élections sont, par exception, organisées, le deuxième samedi précédant le tour de scrutin en métropole, soit huit jours avant ^{7

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*
)} . Appliquer cet embargo dès l'organisation de ces tours de scrutin pour l'ensemble du territoire national conduirait à porter une atteinte excessive à la liberté de communication, la Cour de cassation ayant jugé qu'une durée d'une semaine avant le scrutin violait la liberté d'expression garantie par l'article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ^{8

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)} .

Par cohérence, votre commission a également rétabli, par l'adoption de l' amendement COM-5 de son rapporteur , l'intitulé initial de la proposition de loi, dès lors que les dispositions qu'elle contenait s'appliquaient toutes à l'élection du Président de la République.

* *

Votre commission a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.

EXAMEN EN COMMISSION

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(Mercredi 30 mars 2016)

M. Philippe Bas , président . - Nous en venons à l'examen en nouvelle lecture de la proposition de loi organique de modernisation des règles applicables à l'élection présidentielle et de la proposition de loi de modernisation de diverses règles applicables aux élections.

M. Christophe Béchu , rapporteur . - Nous avons échoué à trouver un accord en commission mixte paritaire. Aucun des points sur lesquels le Sénat a délibéré n'a été repris par l'Assemblée nationale, et cela pour aucune des deux propositions de loi : ni l'horaire unique national de fermeture des bureaux de vote, ni les modifications concernant les Français de l'étranger. L'Assemblée nationale a également refusé le compromis que nous avions trouvé en préférant revenir à l'équité plutôt que l'égalité pour les temps de parole pendant la totalité de la « période intermédiaire ». Pour les comptes de campagne, les députés ont choisi de maintenir un délai de douze mois pour l'élection présidentielle de 2017 et celles qui suivront, tout en rétablissant un délai de six mois pour toutes les autres élections. Ils ont du coup modifié le titre de la proposition de loi. Enfin, ils ont supprimé l'ajout de MM. Portelli et Sueur sur les sondages, alors que cette mesure avait été votée à l'unanimité tant au Sénat qu'à la commission des lois de l'Assemblée nationale.

M. Alain Richard . - C'est criminel !

M. Christophe Béchu , rapporteur . - Soit nous protestons de manière véhémente, en organisant une grève de la faim...

M. Pierre-Yves Collombat . - Ou un suicide par le feu !

M. Christophe Béchu , rapporteur . - ... soit nous nous montrons plus mesurés, en refusant cependant de faire semblant de chercher un accord. Sur la proposition de loi organique, je vous propose d'adopter une question préalable. Sur la proposition de loi, je vous propose trois amendements. Le premier maintient le délai de douze mois pour les comptes de campagne de toutes les élections en supprimant l'article 1 ^er A. La mesure introduite par les députés est un « cavalier » invraisemblable : on ne peut pas profiter ainsi de la procédure accélérée liée à l'élection présidentielle pour modifier les règles sur toutes les autres élections ! Un deuxième amendement rétablit, en conséquence, le titre de la proposition de loi. Enfin, un troisième amendement rétablit les dispositions sur les sondages un point qui faisait consensus.

M. Jean Louis Masson . - J'ai déjà dit mon opposition à la réforme proposée. Par conséquent, si je suis hostile à ce que propose l'Assemblée nationale pour la proposition de loi organique, je suis tout aussi hostile à ce qu'avait voté le Sénat. Les députés ont très bien fait de ne rien en retenir. Je suis contre le principe de la question préalable. Mieux vaut que nous ayons un débat pour améliorer le texte. Je ne voterai pas non plus les amendements du rapporteur sur la proposition de loi, car je considère que les mesures adoptées par l'Assemblée nationale sont positives.

M. Alain Anziani . - Je partage sur bien des points la position du rapporteur, mais pas sur la nécessité de régler dès à présent la question de l'élection présidentielle qui suivra celle de 2017. Quant à la méthode, je ne suis ni pour la grève de la faim, ni pour la grève des débats. La question préalable n'est pas une bonne solution. Je comprends vos raisons, mais nous souhaitons poursuivre le débat jusqu'au bout.

M. Pierre-Yves Collombat . - Les grandes douleurs sont muettes et la proposition du rapporteur est la bonne. Il n'y a aucune possibilité d'accord avec l'Assemblée nationale, qui ne fait que préparer la prochaine élection présidentielle en faveur du sortant.

Mme Éliane Assassi . - Je suivrai les préconisations du rapporteur sur ce sujet sensible et très politique.

M. Philippe Bas , président . - Monsieur le rapporteur, c'est un raz-de-marée en faveur de vos propositions.

M. Christophe Béchu , rapporteur . - Il ne m'a pas échappé que M. Anziani n'était pas tout à fait d'accord. Quant à M. Masson, son opposition me rassure, et ne fait que confirmer que ma position est modérée ! S'il souhaitait améliorer le texte, il aurait dû participer aux débats dans l'hémicycle lors de la première lecture.

Il est intolérable de ramener le délai de douze à six mois pour l'inscription des dépenses et des recettes dans les comptes de campagne, sans regarder dans le détail et en profitant de la procédure accélérée. C'est un moyen de favoriser ceux qui sont en place. Dans l'élection présidentielle, la propagande électorale est assurée via les médias nationaux ; ce n'est pas le cas au niveau local, où les médias locaux n'ont pas la même impartialité. Allonger la durée de la période de campagne, c'est une manière d'assurer le respect du débat démocratique. En outre, la période des dépenses est aussi celle des recettes. Un candidat qui ne serait pas soutenu par un parti politique aura du mal à trouver les financements pour faire campagne en six mois.

Je remercie M. Collombat et Mme Assassi de leur soutien.

Je ne comprends pas que la rapporteure de l'Assemblée nationale ne tente même pas d'esquisser un pas dans notre direction sur un ou deux points symboliques. Ce n'est pas faute d'avoir plaidé en ce sens. Les députés n'ont retenu qu'une seule modification, la publication intégrale des « parrainages », et encore, ils l'ont fait en rétablissant la publication « au fil de l'eau ». C'est loin d'être une avancée majeure. Le Gouvernement a affiché dans l'hémicycle son hostilité aux mesures concernant les sondages. Je fais le deuil du texte adopté au Sénat. En tout état de cause, le groupe socialiste de l'Assemblée nationale et le Gouvernement n'ont pas intérêt à ce que les débats se prolongent. La petite musique sur le caractère anti-démocratique de ce qui en ressort pourrait bien enfler. Si nous ne votons pas la proposition de loi organique, il faudra qu'elle soit adoptée à la majorité absolue des députés, et cette majorité sera difficile à trouver. Chacun devra prendre ses responsabilités et l'issue pourrait bien être l'inverse de ce que le Gouvernement espère. La question préalable est une réponse appropriée aux postures et à l'attitude du Gouvernement et de la rapporteure de l'Assemblée nationale. Elle est aussi une réponse appropriée pour abréger les souffrances de la majorité à l'Assemblée nationale, tout en permettant quelques avancées tenant compte des recommandations des autorités indépendantes.

QUESTION PRÉALABLE

M. Philippe Bas , président . - Notre rapporteur présente une motion tendant à opposer la question préalable à la proposition de loi organique sur la modernisation des règles applicables à l'élection présidentielle.

M. Jean Louis Masson . - Je demande un vote.

La motion tendant à opposer la question préalable est adoptée. Par conséquent, les amendements COM-7, COM-5, COM-6, COM-9, COM-1, COM-11, COM-12, COM-13, COM-4 et COM-2 ne sont pas adoptés.

- Présidence de M. François Pillet , vice-président -

EXAMEN DES AMENDEMENTS

M. François Pillet , président . - Nous en venons à l'examen des amendements à la proposition de loi sur la modernisation de diverses règles applicables aux élections.

Article 1 ^er A

M. Christophe Béchu , rapporteur . - L'Assemblée nationale a rétabli l'article qui réduit la durée de prise en compte des dépenses et recettes dans les comptes de campagne de douze à six mois pour toutes les élections, à l'exception de l'élection présidentielle. Mon amendement COM-3 supprime ce « cavalier ».

M. Jean Louis Masson . - Un candidat aux élections cantonales en 2014, puis aux élections régionales en 2015 a perdu sa liberté d'action en tant qu'élu pendant deux ans. La commission nationale des comptes de campagne a demandé à trois reprises que le délai soit ramené à six mois, pour éviter que le contentieux juridique s'étale trop en cas de contestation. Il est hypocrite de prétendre que c'est une période trop courte pour obtenir des financements. La commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques a établi que, dans les six premiers mois, les candidats effectuaient moins de 5 % des dépenses et encaissaient moins de 3 % des recettes. Je remercie le rapporteur de penser aux non-inscrits, mais je suis mieux placé que lui pour en parler : sans parti, un candidat reçoit très peu de dons.

Cet article a été adopté en première lecture à l'Assemblée nationale à la demande du groupe Les Républicains. En nouvelle lecture, la rapporteure socialiste a voulu le supprimer. Un amendement des députés Les Républicains l'a rétabli. Il a été voté à l'unanimité à l'Assemblée nationale. Et voilà que le rapporteur Les Républicains du Sénat en propose la suppression... Ces prises de position divergentes entre membres d'un même groupe nous donnent à voir le degré zéro de la politique politicienne.

Mme Catherine Tasca . - Ce sujet soulève des passions disproportionnées. La proposition de notre rapporteur est tout à fait fondée. Notre principe constant est de ne pas jouer au yoyo avec les règles d'organisation des élections, a fortiori à la veille d'un rendez-vous électoral majeur. C'est une raison bien suffisante. Autrement, l'initiative législative risque d'être perçue comme manipulatrice.

M. Alain Anziani . - Mme Tasca a raison. Loin de toute politique politicienne, nous tentons de prendre de la hauteur sur un sujet délicat. Je suis opposé à la modification du délai pour les comptes de campagne, pour les élections législatives comme pour l'élection présidentielle. Nous voterons l'amendement du rapporteur.

- Présidence de M. Philippe Bas , président -

M. Christophe Béchu , rapporteur . - C'est vrai, les députés du groupe Les Républicains ont déposé un amendement pour rétablir cet article. Cependant, le groupe de l'UDI et le groupe socialiste ont déposé des amendements identiques.

M. Pierre-Yves Collombat . - Les gros partis ont les mêmes intérêts.

M. Christophe Béchu , rapporteur . - Il est cocasse qu'un non-inscrit nous appelle à la discipline de vote avec nos collègues de l'Assemblée nationale ! Je vote avec mes convictions sans m'imposer de ligne caporaliste par rapport à ce que pensent les états-majors. Je n'ai reçu aucune aide de ma famille politique pour mes campagnes locales. J'aurais compris, à la rigueur, que l'on modifie les règles pour toutes les élections, mais alléger, de cette manière, les obligations pour les sortants n'est ni souhaitable, ni démocratique. Je maintiens mon amendement de suppression.

L'amendement COM-3 est adopté.

Les amendements COM-6 et COM-7 sont déclarés irrecevables.

Article 2 ter

M. Christophe Béchu , rapporteur . - Mon amendement COM-4 est identique à l'amendement COM-1 de M. Sueur et à l'amendement COM-2 de M. Portelli, auteurs de la proposition de loi sur les sondages.

M. Jean Louis Masson . - Il faudrait en parler plus longuement.

M. Philippe Bas , président . - Nous en avons déjà beaucoup parlé.

M. Jean Louis Masson . - Je demande un vote en bonne forme.

Les amendements identiques COM-4, COM-1 et COM-2 sont adoptés.

Intitulé de la proposition de loi

M. Christophe Béchu , rapporteur . - Mon amendement COM-5 rétablit le titre initial de la proposition de loi.

L'amendement COM-5 est adopté.

M. Jean Louis Masson . - Je veux pouvoir expliquer mon vote.

M. Philippe Bas , président . - Vous le ferez en séance.

M. Jean Louis Masson . - C'est scandaleux. Je sors.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans les tableaux suivants :

PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE

Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Article 1 ^er Actualisation de la liste des élus habilités à présenter un candidat à l'élection présidentielle
M. MASSON	5	Sanctions pénales en cas de pression ou de don à la suite d'un « parrainage »	Rejeté
M. MASSON	6	Sanctions pénales en cas de pression ou de don en vue d'empêcher un « parrainage »	Rejeté
M. MASSON	7	Interdiction de publier le nom des « parrains »	Rejeté
M. MASSON	9	Ouverture de la possibilité d'être candidat aux personnes rattachées à certains partis politiques	Rejeté
Article 2 Transmission au Conseil constitutionnel des présentations des candidats à l'élection présidentielle
M. LECONTE	1	Ajout des vice-présidents de conseils consulaire	Rejeté
Article 3 Publicité de la liste des auteurs de présentation de candidats à l'élection présidentielle
M. COLLOMBAT	11	Suppression	Rejeté
Article 4 Principe d'équité de traitement médiatique avant la campagne officielle
M. COLLOMBAT	12	Suppression	Rejeté
M. MASSON	3	Application du principe d'égalité au temps de parole des candidats lors de la « période intermédiaire »	Rejeté
M. COLLOMBAT	13	Application du principe d'égalité au temps de parole des candidats lors de la « période intermédiaire »	Rejeté
Article 7 Horaires de fermeture des bureaux de vote lors de l'élection présidentielle
M. MASSON	4	Concomitance de l'élection du Président de la République et de l'Assemblée nationale	Rejeté
Article 8 Inscription des Français de l'étranger sur les listes électorales
M. LECONTE	2	Suppression	Rejeté

PROPOSITION DE LOI

Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Article 1 ^er A Réduction à six mois de la période couverte par les comptes de campagne à l'ensemble des élections
M. BÉCHU, rapporteur	3	Suppression	Adopté
M. MASSON	6	Restrictions à l'affichage électoral	Irrecevable
M. MASSON	7	Réglementation de l'usage des couleurs sur les affiches et circulaires électorales	Irrecevable
Articles 2 ter Diffusion des mises au point de la Commission des sondages en période électorale
M. BÉCHU, rapporteur	4	Modernisation du cadre des sondages électoraux (champ d'application, méthodologie, contrôle)	Adopté
M. SUEUR	1	Modernisation du cadre des sondages électoraux (champ d'application, méthodologie, contrôle)	Adopté
M. PORTELLI	2	Modernisation du cadre des sondages électoraux (champ d'application, méthodologie, contrôle)	Adopté
Intitulé de la proposition de loi
M. BÉCHU, rapporteur	5	Conséquence	Adopté

AMENDEMENTS ADOPTÉS PAR LA COMMISSION POUR LA PROPOSITION DE LOI

INTITULÉ DE LA PROPOSITION DE LOI

Amendement n° COM-5 présenté par

M. BÉCHU, rapporteur

Rédiger ainsi cet intitulé :

Proposition de loi de modernisation des règles applicables à l'élection présidentielle

ARTICLE 1ER A

Amendement n° COM-3 présenté par

M. BÉCHU, rapporteur

Supprimer cet article.

ARTICLES 2 TER

Amendement n° COM-1 présenté par

M. SUEUR

Rétablir ainsi cet article :

La loi n° 77-808 du 19 juillet 1977 relative à la publication et à la diffusion de certains sondages d'opinion est ainsi modifiée :

1° L'article 1 ^er est ainsi rédigé :

« Art. 1 ^er . - Un sondage est, quelle que soit sa dénomination, une enquête statistique visant à donner une indication quantitative, à une date déterminée, des opinions, souhaits, attitudes ou comportements d'une population par l'interrogation d'un échantillon.

« Sont régis par la présente loi, les sondages publiés, diffusés ou rendus publics sur le territoire national, portant sur des sujets liés, de manière directe ou indirecte, au débat électoral.

« Les personnes interrogées sont choisies par l'organisme réalisant le sondage de manière à obtenir un échantillon représentatif de la population concernée.

« Sont assimilées à des sondages pour l'application de la présente loi les opérations de simulation de vote réalisées à partir de sondages liés au débat électoral.

1° bis Les articles 2 et 3 sont ainsi rédigés :

« Art. 2. - La première publication ou la première diffusion de tout sondage, tel que défini à l'article 1 ^er , est accompagnée des indications suivantes, établies sous la responsabilité de l'organisme qui l'a réalisé :

« 1° Le nom de l'organisme ayant réalisé le sondage ;

« 2° Le nom et la qualité du commanditaire du sondage ou de la partie du sondage, ainsi que ceux de l'acheteur s'il est différent ;

« 3° Le nombre de personnes interrogées ;

« 4° La ou les dates auxquelles il a été procédé aux interrogations ;

« 5° Le texte intégral de la ou des questions posées sur des sujets mentionnés au deuxième alinéa de l'article 1 ^er ;

« 6° Une mention précisant que tout sondage est affecté de marges d'erreur ;

« 7° Les marges d'erreur des résultats publiés ou diffusés, le cas échéant par référence à la méthode aléatoire ;

« 8° Une mention indiquant le droit de toute personne à consulter la notice prévue à l'article 3.

« Les informations mentionnées aux 5° et 7° peuvent figurer sur le service de communication au public en ligne de l'organe d'information qui publie ou diffuse le sondage. Dans ce cas, l'organe d'information indique l'adresse internet de ce service.

« Art. 3. - Avant la publication ou la diffusion de tout sondage tel que défini à l'article 1 ^er , l'organisme qui l'a réalisé procède au dépôt auprès de la commission des sondages instituée en application de l'article 5 d'une notice précisant au minimum :

« 1° Toutes les indications figurant à l'article 2 ;

« 2° L'objet du sondage ;

« 3° La méthode selon laquelle les personnes interrogées ont été choisies, le choix et la composition de l'échantillon ;

« 4° Les conditions dans lesquelles il a été procédé aux interrogations ;

« 5° La proportion des personnes n'ayant pas répondu à l'ensemble du sondage et à chacune des questions ;

« 6° S'il y a lieu, la nature et la valeur de la gratification perçue par les personnes interrogées ;

« 7° S'il y a lieu, les critères de redressement des résultats bruts du sondage.

« Dès la publication ou la diffusion du sondage :

« - toute personne a le droit de consulter auprès de la commission des sondages la notice prévue par le présent article ;

« - cette commission rend publique cette notice sur son service de communication au public en ligne. » ;

2°L'article 3-1 est abrogé ;

3°L'article 4 est ainsi rédigé :

« Art. 4. - L'organisme ayant réalisé un sondage, tel que défini à l'article 1 ^er , remet à la commission des sondages instituée en application de l'article 5, en même temps que la notice, les documents sur la base desquels le sondage a été publié ou diffusé. » ;

4°Les deuxième à dernier alinéas de l'article 5 sont remplacés par un alinéa ainsi rédigé :

« La commission a tout pouvoir pour vérifier que les sondages, tels que définis à l'article 1 ^er , ont été commandés, réalisés, publiés ou diffusés conformément à la présente loi et aux textes réglementaires applicables. » ;

5°L'article 9 est ainsi rédigé :

« Art. 9. - La commission des sondages peut, à tout moment, ordonner à toute personne qui publie ou diffuse un sondage, tel que défini à l'article 1 ^er , commandé, réalisé, publié ou diffusé en violation de la présente loi et des textes réglementaires applicables ou en altérant la portée des résultats obtenus, de publier ou diffuser une mise au point ou, le cas échéant, de mentionner les indications prévues à l'article 2 qui n'auraient pas été publiées ou diffusées. La mise au point est présentée comme émanant de la commission. Elle est, suivant le cas, diffusée sans délai et de manière que lui soit assurée une audience équivalente à celle de ce sondage, ou insérée dans le plus prochain numéro du journal ou de l'écrit périodique à la même place et en mêmes caractères que l'article qui l'aura provoquée et sans aucune intercalation.

« En outre, lorsque la publication, la diffusion ou le commentaire du sondage est intervenu pendant la semaine précédant un tour de scrutin, les sociétés nationales de programme programment et diffusent sans délai la mise au point de la commission des sondages, sur demande écrite de celle-ci. » ;

6° L'article 11 est ainsi rédigé :

« Art. 11. - En cas d'élections générales et de référendum, la veille et le jour de chaque scrutin, aucun sondage électoral ne peut faire l'objet, par quelque moyen que ce soit, d'une publication, d'une diffusion ou d'un commentaire. Pour l'élection du Président de la République, l'élection des députés et l'élection des représentants au Parlement européen ainsi que pour les référendums nationaux, cette interdiction prend effet sur l'ensemble du territoire national à compter du samedi précédant le scrutin à zéro heure. Cette interdiction prend fin à la fermeture du dernier bureau de vote sur le territoire métropolitain.

« En cas d'élections partielles, cette interdiction ne s'applique qu'aux sondages électoraux portant directement ou indirectement sur les scrutins concernés et prend fin à la fermeture du dernier bureau de vote de la circonscription électorale concernée.

« Cette interdiction ne fait obstacle ni à la poursuite de la diffusion de sondages publiés avant la veille de chaque scrutin, ni au commentaire de ces sondages, à condition que soient indiqués la date de première publication ou diffusion, le média qui les a publiés ou diffusés et l'organisme qui les a réalisés. » ;

7°L'article 12 est ainsi rédigé :

« Art. 12. - Est puni d'une amende de 75 000 € :

« 1° Le fait d'utiliser le mot : «sondage» pour des enquêtes portant sur des sujets liés, de manière directe ou indirecte, au débat électoral et qui ne répondent pas à la définition du sondage énoncée à l'article 1 ^er ;

« 2° Le fait de commander, réaliser, publier ou laisser publier, diffuser ou laisser diffuser un sondage en violation de la présente loi et des textes réglementaires applicables ;

« 3° Le fait de ne pas publier ou diffuser une mise au point demandée par la commission des sondages en application de l'article 9, ou de la publier ou diffuser dans des conditions contraires à ce même article ;

« 4° Le fait d'entraver l'action de la commission des sondages dans l'exercice de sa mission de vérification définie à l'article 5.

« La décision de justice est publiée ou diffusée par les mêmes moyens que ceux par lesquels il a été fait état du sondage publié ou diffusé en violation des dispositions de la présente loi. » ;

8°L'article 14 est ainsi rédigé :

« Art. 14. - La présente loi est applicable en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna.

« Pour l'application du premier alinéa de l'article 11 dans les collectivités régies par l'article 73 et l'article 74 de la Constitution et en Nouvelle-Calédonie, cette interdiction prend fin à la fermeture du dernier bureau de vote de la collectivité. Pour l'élection du Président de la République, l'élection des députés et l'élection des représentants au Parlement européen ainsi que pour les référendums nationaux, la règle prévue à la précédente phrase s'applique lorsque la fermeture du dernier bureau de vote est plus tardive que celle sur le territoire métropolitain.

L'interdiction prévue au premier alinéa de l'article 11 n'est pas applicable aux élections régies par les articles L. 330-11 et L. 397 du code électoral »

Amendement n° COM-4 présenté par

M. BÉCHU, rapporteur

Rétablir ainsi cet article :

La loi n° 77-808 du 19 juillet 1977 relative à la publication et à la diffusion de certains sondages d'opinion est ainsi modifiée :

1° L'article 1 ^er est ainsi rédigé :

« Les personnes interrogées sont choisies par l'organisme réalisant le sondage de manière à obtenir un échantillon représentatif de la population concernée.

« Sont assimilées à des sondages pour l'application de la présente loi les opérations de simulation de vote réalisées à partir de sondages liés au débat électoral.

1° bis Les articles 2 et 3 sont ainsi rédigés :

« 1° Le nom de l'organisme ayant réalisé le sondage ;

« 2° Le nom et la qualité du commanditaire du sondage ou de la partie du sondage, ainsi que ceux de l'acheteur s'il est différent ;

« 3° Le nombre de personnes interrogées ;

« 4° La ou les dates auxquelles il a été procédé aux interrogations ;

« 5° Le texte intégral de la ou des questions posées sur des sujets mentionnés au deuxième alinéa de l'article 1 ^er ;

« 6° Une mention précisant que tout sondage est affecté de marges d'erreur ;

« 7° Les marges d'erreur des résultats publiés ou diffusés, le cas échéant par référence à la méthode aléatoire ;

« 8° Une mention indiquant le droit de toute personne à consulter la notice prévue à l'article 3.

« 1° Toutes les indications figurant à l'article 2 ;

« 2° L'objet du sondage ;

« 3° La méthode selon laquelle les personnes interrogées ont été choisies, le choix et la composition de l'échantillon ;

« 4° Les conditions dans lesquelles il a été procédé aux interrogations ;

« 5° La proportion des personnes n'ayant pas répondu à l'ensemble du sondage et à chacune des questions ;

« 6° S'il y a lieu, la nature et la valeur de la gratification perçue par les personnes interrogées ;

« 7° S'il y a lieu, les critères de redressement des résultats bruts du sondage.

« Dès la publication ou la diffusion du sondage :

« - toute personne a le droit de consulter auprès de la commission des sondages la notice prévue par le présent article ;

« - cette commission rend publique cette notice sur son service de communication au public en ligne. » ;

2° L'article 3-1 est abrogé ;

3° L'article 4 est ainsi rédigé :

4° Les deuxième à dernier alinéas de l'article 5 sont remplacés par un alinéa ainsi rédigé :

5° L'article 9 est ainsi rédigé :

6° L'article 11 est ainsi rédigé :

7° L'article 12 est ainsi rédigé :

« Art. 12. - Est puni d'une amende de 75 000 € :

« 2° Le fait de commander, réaliser, publier ou laisser publier, diffuser ou laisser diffuser un sondage en violation de la présente loi et des textes réglementaires applicables ;

« 4° Le fait d'entraver l'action de la commission des sondages dans l'exercice de sa mission de vérification définie à l'article 5.

8° L'article 14 est ainsi rédigé :

« Art. 14. - La présente loi est applicable en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna.

L'interdiction prévue au premier alinéa de l'article 11 n'est pas applicable aux élections régies par les articles L. 330-11 et L. 397 du code électoral »

Amendement n° COM-2 présenté par

M. PORTELLI

Rétablir ainsi cet article :

La loi n° 77-808 du 19 juillet 1977 relative à la publication et à la diffusion de certains sondages d'opinion est ainsi modifiée :

1° L'article 1 ^er est ainsi rédigé :

« Les personnes interrogées sont choisies par l'organisme réalisant le sondage de manière à obtenir un échantillon représentatif de la population concernée.

« Sont assimilées à des sondages pour l'application de la présente loi les opérations de simulation de vote réalisées à partir de sondages liés au débat électoral.

1° bis Les articles 2 et 3 sont ainsi rédigés :

« 1° Le nom de l'organisme ayant réalisé le sondage ;

« 2° Le nom et la qualité du commanditaire du sondage ou de la partie du sondage, ainsi que ceux de l'acheteur s'il est différent ;

« 3° Le nombre de personnes interrogées ;

« 4° La ou les dates auxquelles il a été procédé aux interrogations ;

« 5° Le texte intégral de la ou des questions posées sur des sujets mentionnés au deuxième alinéa de l'article 1 ^er ;

« 6° Une mention précisant que tout sondage est affecté de marges d'erreur ;

« 7° Les marges d'erreur des résultats publiés ou diffusés, le cas échéant par référence à la méthode aléatoire ;

« 8° Une mention indiquant le droit de toute personne à consulter la notice prévue à l'article 3.

« 1° Toutes les indications figurant à l'article 2 ;

« 2° L'objet du sondage ;

« 3° La méthode selon laquelle les personnes interrogées ont été choisies, le choix et la composition de l'échantillon ;

« 4° Les conditions dans lesquelles il a été procédé aux interrogations ;

« 5° La proportion des personnes n'ayant pas répondu à l'ensemble du sondage et à chacune des questions ;

« 6° S'il y a lieu, la nature et la valeur de la gratification perçue par les personnes interrogées ;

« 7° S'il y a lieu, les critères de redressement des résultats bruts du sondage.

« Dès la publication ou la diffusion du sondage :

« - toute personne a le droit de consulter auprès de la commission des sondages la notice prévue par le présent article ;

« - cette commission rend publique cette notice sur son service de communication au public en ligne. » ;

2° L'article 3-1 est abrogé ;

3° L'article 4 est ainsi rédigé :

4° Les deuxième à dernier alinéas de l'article 5 sont remplacés par un alinéa ainsi rédigé :

5° L'article 9 est ainsi rédigé :

6° L'article 11 est ainsi rédigé :

7° L'article 12 est ainsi rédigé :

« Art. 12. - Est puni d'une amende de 75 000 € :

« 2° Le fait de commander, réaliser, publier ou laisser publier, diffuser ou laisser diffuser un sondage en violation de la présente loi et des textes réglementaires applicables ;

« 4° Le fait d'entraver l'action de la commission des sondages dans l'exercice de sa mission de vérification définie à l'article 5.

8° L'article 14 est ainsi rédigé :

« Art. 14. - La présente loi est applicable en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna.

L'interdiction prévue au premier alinéa de l'article 11 n'est pas applicable aux élections régies par les articles L. 330-11 et L. 397 du code électoral »

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION POUR LA PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE

ARTICLE 1ER

Amendement n° COM-5 présenté par

M. MASSON

Compléter cet article par un alinéa ainsi rédigé :

Le III de l'article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Quiconque, par des menaces ou des voies de fait, par des promesses d'octroi ou de refus de subventions, de faveurs ou d'autres avantages y compris de nature politique ou électorale, aura exercé des représailles a posteriori, à l'encontre d'un élu au motif qu'il aurait présenté un candidat aux élections présidentielles, sera puni de trois ans d'emprisonnement et privé de ses droits civiques pendant cinq ans. »

OBJET

Dans ses observations sur les élections présidentielles de 2002, le Conseil constitutionnel a lui-même reconnu l'existence de pressions exercées sur des élus habilités à présenter un candidat « par divers groupements politiques ou associatifs pour les en dissuader ». Il ne s'agit hélas pas de cas particulier et de nombreuses exactions sont à déplorer à l'encontre des maires : chasseurs à l'encontre des parrains d'un candidat écologiste, chantage aux subventions départementales, exactions diverses contre de parrains des candidats d'extrême droite ou d'extrême gauche...

Ces pratiques ont tendance à se reproduire et c'est inacceptable car il s'agit d'une atteinte intolérable à la liberté des élus. Il ne sert à rien que le vote soit secret pour empêcher les pressions sur les électeurs si dans le même temps, la publicité des parrainages permet des pressions pour empêcher certaines candidatures.

Or des sanctions pénales sont prévues à l'encontre des personnes qui exercent des pressions sur les électeurs afin de dénaturer l'expression du suffrage universel. La moindre des choses serait qu'il y en ait aussi à l'encontre de ceux qui, par des pressions ou des représailles, essayent d'influencer les parrainages aux élections présidentielles. Là aussi, c'est la sincérité du suffrage universel qui est en jeu.

Amendement n° COM-6 présenté par

M. MASSON

Compléter cet article par un alinéa ainsi rédigé :

Le III de l'article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Quiconque, par des menaces ou des voies de fait, par des promesses d'octroi ou de refus de subventions, de faveurs ou d'autres avantages y compris de nature politique ou électorale, aura tenté d'empêcher un élu de présenter un candidat aux élections présidentielles, sera puni de trois ans d'emprisonnement et privé de ses droits civiques pendant cinq ans. »

OBJET

Amendement n° COM-7 présenté par

M. MASSON

Rédiger ainsi cet article :

Le dernier alinéa du I de l'article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel est ainsi rédigé :

« Le Conseil constitutionnel ne rend pas publics les noms des citoyens qui ont proposé les candidats inscrits sur la liste. »

OBJET

La publication de la liste des parrainages des candidats aux élections présidentielles porte atteinte au secret d'une partie du processus électoral et par contrecoup, à la liberté du vote. Il ne sert à rien que le vote soit secret pour empêcher les pressions sur les électeurs si dans le même temps, la publication des parrainages permet des pressions pour écarter certaines candidatures.

Des milliers de maires et autres parrains potentiels déplorent le détournement de la procédure des parrainages. En effet, le but officiel est d'éviter la multiplication des candidatures marginales ou fantaisistes. Cependant, depuis que la liste des parrains est publique, les grands partis politiques et les médias font croire à l'opinion que le parrainage est un soutien politique.

De ce fait, en 2002 et en 2007, de multiples pressions ont été exercées : chasseurs à l'encontre des parrains d'un candidat écologiste, chantage aux subventions du conseil général ou des intercommunalités, exactions diverses contre les parrains d'un candidat d'extrême droite...

Pire, le système actuel des parrainages n'empêche pas les candidatures fantaisistes ou marginales tout en risquant d'exclure des courants de pensée figurant parmi les plus importants. Le présent amendement tend donc à rétablir le principe du secret des parrainages afin d'éviter toute possibilité de pressions ou de représailles sur des parrains potentiels.

Amendement n° COM-9 présenté par

M. MASSON

Compléter cet article par un alinéa ainsi rédigé :

Après le troisième alinéa du I de l'article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel, il est inséré un alinéa ainsi rédigé : « Le Conseil constitutionnel inclut également dans la liste des candidats toute personne présentée par un parti ou groupement politique qui a obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés lors du premier tour de la dernière élection législative. Ce pourcentage est calculé sur la base des déclarations de rattachement des candidats à l'élection des députés prévues au cinquième alinéa de l'article 9 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique. »

OBJET

S'il convient d'éviter une multiplication anarchique des candidatures aux élections présidentielles, il faut aussi veiller à ce que des courants de pensées représentatifs ne soient pas empêchés d'avoir un candidat. Or depuis que la liste des parrainages est rendue publique, on constate que les candidats les plus représentatifs ne sont pas ceux qui rassemblent le plus facilement les parrainages nécessaires.

Ainsi, en 2002, malgré le filtre des parrainages, il y a eu 16 candidats. Parmi eux, 9 ont obtenu moins de 5 % des suffrages exprimés. M. GLUCKSTEIN est arrivé bon dernier avec seulement 0,47 % (132 686 voix sur 28 498 471). Bien que sa représentativité ait été quasiment nulle, il avait pourtant obtenu très rapidement les parrainages requis et il en avait même beaucoup plus que nécessaire. M. LE PEN est lui, arrivé deuxième au premier tour avec 4 804 713 voix, soit 16,86 % des suffrages exprimés (36 fois plus que M. GLUCKSTEIN). Malgré cette représentativité incontestable, il avait rencontré d'énormes difficultés pour rassembler les parrainages requis.

Le présent amendement prévoit donc qu'à titre alternatif tout parti peut présenter un candidat s'il a obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés lors du premier tour des précédentes élections législatives.

ARTICLE 2

Amendement n° COM-1 présenté par

M. LECONTE

Alinéa 5

Après le mot :

étranger

insérer les mots :

ou de vice-présidents de conseil consulaire

OBJET

Amendement de coordination concernant la possibilité pour les vice-présidents des conseils consulaires, aux côtés des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger, de présenter un candidat à l'élection du Président de la République.

ARTICLE 3

Amendement n° COM-11 présenté par

M. COLLOMBAT

Supprimer cet article.

OBJET

Rien ne justifie la modification des règles actuelles si ce n'est la volonté de dissuader les élus de refuser leur parrainage à des candidats non conformistes et non conformes aux standards médiatiques.

ARTICLE 4

Amendement n° COM-12 présenté par

M. COLLOMBAT

Supprimer cet article.

OBJET

Cette rupture d'égalité des candidats devant le suffrage est une rupture scandaleuse d'un principe républicain essentiel.

Amendement n° COM-3 présenté par

M. MASSON

Alinéa 2

Remplacer le mot :

équité

par le mot :

égalité

OBJET

Dans un souci de véritable démocratie, il faut une égalité totale entre les candidats.

Amendement n° COM-13 présenté par

M. COLLOMBAT

I. - Alinéa 2

Remplacer les mots :

jusqu'à la veille du début de la campagne

par les mots :

jusqu'au tour de scrutin où l'élection est acquise

II. - Alinéa 2

Remplacer le mot :

équité

par le mot :

égalité

III. - Alinéas 3 à 7

Supprimer ces alinéas.

OBJET

Cette rupture d'égalité des candidats devant le suffrage est une rupture scandaleuse d'un principe républicain essentiel. Cet amendement a pour objet de faire de l'égalité du temps de parole la règle à compter de la publication des candidats jusqu'au tour de scrutin où l'élection est acquise.

ARTICLE 7

Amendement n° COM-4 présenté par

M. MASSON

Compléter cet article par un alinéa ainsi rédigé :

L'article LO. 122 du code électoral est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Lorsque le renouvellement général de l'Assemblée nationale doit avoir lieu pendant les trois mois qui suivent ou qui précèdent l'élection du Président de la République, le premier et le second tour des élections législatives sont organisés en même temps que le premier et le second tour de cette élection. Le présent alinéa n'est pas applicable en cas de décès ou de démission du Président de la République ni en cas de dissolution de l'Assemblée nationale. »

OBJET

L'instauration du quinquennat et la fixation de la date des élections législatives juste après l'élection présidentielle ont, d'une certaine manière, dévalorisé les élections législatives aux yeux des Français. Beaucoup d'entre eux ont le sentiment que l'enjeu principal est déjà tranché et que l'élection des députés n'est plus que la confirmation du choix opéré pour le Président de la République. Il existe un moyen simple d'enrayer cette dérive. C'est d'organiser en même temps l'élection du Président de la République et celle des députés.

ARTICLE 8

Amendement n° COM-2 présenté par

M. LECONTE

Supprimer cet article.

OBJET

L'article pose que la radiation d'un Français du registre des Français établis hors de France implique sa radiation de liste électorale consulaire -LEC-. Or l'inscription au registre pour Français établis hors de France n'est que facultative : il suffit donc de ne pas s'y inscrire pour ne pas en être radié.

Surtout, les conditions d'inscription au registre et sur la LEC ne sont pas les mêmes, ce qui est de facto source de nombreuses discriminations entre Français établis à l'étranger pour le cas où la radiation deviendrait automatique.

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION POUR LA PROPOSITION DE LOI

ARTICLE 1ER A

Amendement n° COM-6 présenté par

M. MASSON

Compléter cet article par un alinéa ainsi rédigé :

Au dernier alinéa de l'article 51 du code électoral, les mots : « , ainsi qu'en dehors des panneaux d'affichage d'expression libre lorsqu'il en existe » sont supprimés.

OBJET

La loi du 14 avril 2011 portant simplification du code électoral a autorisé l'affichage d'affiches électorales sur les panneaux d'expression libre. Le but théorique du législateur était de réduire le collage sauvage d'affiches. Or force est de constater que le problème demeure. Pire, il a même été amplifié car cela entraîne des conflits parfois violents entre colleurs d'affiches de candidats opposés. Le présent amendement vise donc à revenir à l'état du droit antérieur à la loi du 14 avril 2011 en limitant strictement l'affichage électoral aux panneaux électoraux.

Amendement n° COM-7 présenté par

M. MASSON

Compléter cet article par un alinéa ainsi rédigé :

Après l'article L. 52-3 du code électoral, il est inséré un article ainsi rédigé :

« Art. L. 52-3... - Sauf dans le cas de la reproduction de l'emblème d'un parti ou groupement politique, les affiches et circulaires ayant un but ou un caractère électoral et comprenant une combinaison des trois couleurs : bleu, blanc et rouge sont interdites lorsque ces couleurs sont juxtaposées et que c'est de nature à entretenir la confusion avec l'emblème national ou un document officiel. »

OBJET

Le code électoral interdit les « affiches et circulaires ayant un but ou un caractère électoral qui comprennent une combinaison des trois couleurs : bleu, blanc et rouge ». Toutefois, cette disposition est l'objet d'interprétations fluctuantes par les commissions de propagande et par les juridictions. Ainsi, une commission de propagande a refusé les affiches électorales d'un candidat aux élections législatives, au motif qu'il portait une cravate rouge, que le fond de l'affiche était un ciel bleu et que le texte y était écrit en lettres blanches. De même, une autre commission de propagande s'est interrogée pour savoir si la couleur fuchsia pouvait être considérée comme étant du rouge. Récemment, un slogan écrit en bleu en haut d'une profession de foi et suivi par un texte où les sous-titres étaient soulignés en rouge a même été contesté.

En fait, l'interdiction d'utiliser les trois couleurs a pour seul but d'éviter qu'un document électoral ait indûment un aspect officiel. Le but du présent amendement est donc de revenir à cette logique.

* ¹ Article 1 ^er de la loi organique n° 2006-404 du 5 avril 2006 relative à l'élection du Président de la République.

* ² Ainsi, lors de l'élection des représentants au Parlement européen en mai 2014, le préfet de l'Ariège a décidé une fermeture de l'ensemble des bureaux de vote du département à 19 heures.

* ³ Article 3 de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 relative à la représentation des Français établis hors de France.

* ⁴ Article 4 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 relative aux listes électorales consulaires et au vote des Français établis hors de France pour l'élection du Président de la République.

* ⁵ Article 13 du décret n° 2003-1377 du 31 décembre 2003 relatif à l'inscription au registre des Français établis hors de France.

* ⁶ Il est d'ailleurs fait référence à ces sondages d'opinion, à l'article 4 de la proposition de loi organique, pour l'appréciation du principe d'équité dans l'accès des candidats à l'élection présidentielle aux médias audiovisuels pendant la « période intermédiaire ».

* ⁷ Articles L. 330-11 et L. 397 du code électoral.

* ⁸ Cour de cassation, 4 septembre 2001, n° 00-85329.

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Pouvoirs publics et Constitution

Page mise à jour le 3 avril 2023

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