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Projet de loi relatif à une liaison ferroviaire entre Paris et l'aéroport Paris-Charles de Gaulle

26 octobre 2016 : Liaison ferroviaire Paris-aéroport Charles de Gaulle ( rapport - première lecture )

AVANT-PROPOS

Madame, Monsieur,

Le projet de loi relatif à la liaison CDG Express a été déposé devant le Parlement le 6 juillet 2016. Il vise à ratifier l'ordonnance du 18 février 2016 qui détaille le montage retenu pour la construction de l'infrastructure et à permettre la désignation de l'exploitant ferroviaire chargé de mettre en oeuvre ce nouveau service de transport. Il intègre également, depuis le vote de l'Assemblée Nationale le 27 septembre dernier, une dérogation explicite à la « règle d'or » prévue pour maîtriser l'endettement du gestionnaire du réseau ferré national.

Au-delà de ses aspects techniques, ce texte est surtout le reflet d'un élan nouveau. Initié au début des années 2000, le projet d'une liaison rapide, directe et dédiée, entre Paris et son principal aéroport a connu pendant près d'une décennie le sort désormais réservé aux grands chantiers d'infrastructures dans notre pays : il s'est enlisé.

À force d'atermoiements, nous nous retrouvons aujourd'hui contraints d'agir dans l'urgence. La question n'est plus de savoir s'il faut construire ou non le CDG Express : il n'y a pas d'autre option crédible pour absorber la croissance de l'aéroport et répondre aux besoins spécifiques des passagers aériens. Tout l'enjeu consiste désormais à mettre en place le meilleur schéma possible, dans un calendrier fortement contraint par les objectifs ambitieux que nous nous sommes fixés : organiser les Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 et l'Exposition universelle de 2025.

Aujourd'hui, dans une période de transformations rapides et de forte concurrence internationale, la France a besoin d'être connectée au reste du monde. Avec 65 millions de voyageurs accueillis en 2015, l'aéroport de Paris-Charles de Gaulle est notre première frontière : il est le reflet de l'image de notre pays. Nous devons par conséquent faciliter le développement de notre industrie touristique et honorer notre tradition d'accueil en offrant à nos visiteurs un service de transport digne des plus grandes capitales. C'est à la lumière de cet impératif que votre commission a examiné ce texte, lors de sa réunion du 26 octobre 2016.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. LE CONTENU DU PROJET DE LOI

A. UN PROJET JUGÉ VITAL QUI TARDE À SE CONCRÉTISER

1. Les principales caractéristiques du projet CDG Express

Le projet « Charles de Gaulle Express » (CDG Express) vise à réaliser une desserte ferroviaire dédiée entre Paris (gare de l'Est) et l'aéroport Paris - Charles de Gaulle (CDG2). À l'heure actuelle, la liaison entre l'aéroport et la capitale ne permet pas d'offrir une qualité de service au niveau des autres grands hubs internationaux : les autoroutes A1 et A3 sont parmi les axes les plus chargés d'Ile-de-France, avec des trafics journaliers moyens allant jusqu'à 190 000 véhicules, dont un tiers en provenance ou à destination de l'aéroport ; quant au RER B (870 000 voyageurs par jour dont environ 350 000 au nord de la ligne), il est déjà saturé et s'adresse aux voyageurs du quotidien plutôt qu'aux passagers aériens ; ce constat est renforcé avec la mise en service, depuis 2013, du RER B+ qui accroît le nombre de dessertes omnibus jusqu'à l'aéroport (9 arrêts depuis la Gare du Nord et 20 trains par heure dans chaque sens en heure de pointe), limitant les dessertes directes aux seules heures creuses.

Par conséquent, l'objectif de CDG Express est de proposer une desserte quotidienne tous les quarts d'heure depuis la gare de l'Est, de 5 heures à minuit, et pour un temps de parcours de 20 minutes. Le tracé utilisera en partie des sillons existants (24 km de réseau exploités par la SNCF), auxquels s'ajouteront huit kilomètres de voies nouvelles entre Mitry-Claye et l'aéroport, quatre nouveaux ponts, un tunnel sous les pistes et des aménagements de quais à la gare de l'Est et à Magenta. La mise en service de la ligne est envisagée à horizon 2023. Le trafic attendu sur cette nouvelle liaison est de 6 à 7 millions de passagers par an à partir de 2024 (et plus de 9 millions en 2050).

Le coût de l'infrastructure est estimé à 1,41 milliard d'euros (Md€) aux conditions économiques de 2014. Il était initialement estimé à 600 millions d'euros (M€) aux conditions économiques de 2007, soit 760 M€ aux conditions économiques de janvier 2014. En réalité, cette estimation n'incluait pas une partie importante des travaux, laissée à l'époque à la charge de Réseau Ferré de France (RFF devenu SNCF Réseau). Si l'on compare les coûts à montage équivalent, la principale différence entre l'ancien budget et le nouveau porte sur les 125 M€ prévus pour garantir la robustesse du RER B pendant les travaux et l'exploitation du CDG Express.

Les équipements nécessaires au service de transport sont quant à eux estimés à environ 285 millions d'euros (M€), soit 150 M€ de matériel roulant et 135 M€ pour les ateliers d'entretien et l'aménagement des gares.

Tracé du CDG Express

Source : Direction générale de l'aviation civile (DGAC)

2. Un chantier relancé en 2013 après l'échec d'une concession globale

Le projet CDG Express a fait l'objet d'un débat public en 2003 et d'une déclaration d'utilité publique le 19 décembre 2008. Sa réalisation a été initiée en 2006 dans le cadre d'une délégation de service public, autorisée par l'article 22 de loi n° 2006-10 du 5 janvier 2006 relative à la sécurité et au développement des transports (désormais codifié à l'article L. 2111-3 du code des transports) et dont les modalités ont été fixées par le décret n° 2007-453 du 27 mars 2007.

Un groupement conduit par Vinci a été désigné en 2009 concessionnaire pressenti pour réaliser ce projet. Mais la procédure n'a pas abouti en raison de difficultés économiques et financières et de la complexité technique des travaux à réaliser, en zone dense et sous exploitation ferroviaire. Les négociations avec le groupement ont été arrêtées fin 2011.

Après l'échec de cette concession, RFF/SNCF Réseau et Aéroports de Paris (ADP) ont proposé à l'État plusieurs scénarios de relance. L'option retenue par l'accord interministériel de décembre 2013 vise à confier directement la réalisation de l'infrastructure à une société dédiée, filiale commune de l'établissement public SNCF Réseau et de la société anonyme ADP. Le nouveau schéma proposé repose ainsi sur trois caractéristiques essentielles :

- la séparation des missions, et donc des risques associés, de construction et d'exploitation de la liaison.

- l'attribution des missions de conception, financement, réalisation et maintenance à une société de projet, filiale à créer entre SNCF Réseau et ADP (éventuellement accompagnés d'un tiers investisseur qui pourrait être la Caisse des dépôts et consignations) ;

- l'attribution par l'État de la mission d'exploitation du service de transport ferroviaire à un tiers, selon le droit en vigueur et les règles de concurrence applicables.

Dans un avis rendu le 1er octobre 2014, le Conseil d'État a confirmé la faisabilité juridique de ce montage, sous réserve d'une modification de l'article L. 2111-3 du code des transports, afin de faire référence à la constitution de cette entité dédiée et non plus à un montage de délégation de service public.

Pour cette raison, l'article 8 de la loi  n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques autorise le Gouvernement à prendre par ordonnance, dans un délai d'un an à compter de la promulgation de la loi, « toute mesure relevant du domaine de la loi permettant la réalisation d'une infrastructure ferroviaire entre Paris et l'aéroport Paris-Charles de Gaulle et modifiant notamment l'article L. 2111-3 du code des transports ». Cette nouvelle rédaction de l'article L. 2111-3 doit préciser la mission de l'entité dédiée et les modalités de réalisation de l'infrastructure.

Pour rappel, il n'était pas possible d'insérer directement ces dispositions dans la loi, dans la mesure où le nouveau montage devait préalablement recueillir l'avis favorable de la Commission européenne au regard de sa compatibilité avec le droit de l'Union européenne en matière de commande publique. Le recours à l'ordonnance avait alors été justifié par la volonté d'accélérer la mise en oeuvre de ce dispositif, une fois l'accord de la Commission européenne obtenu. Un dossier d'information lui a été transmis le 19 décembre 2014 et le montage a reçu un accord de principe de la Commission européenne par courrier en date du 6 novembre 2015.

Le Conseil d'État s'est également prononcé sur la validité de la déclaration d'utilité publique du projet, qui avait été prorogée pour cinq années le 2 décembre 2013 (et est donc toujours en vigueur). S'il a considéré que les caractéristiques techniques du projet n'ont pas été modifiées depuis la déclaration d'utilité publique, l'évolution sensible d'autres paramètres (augmentation du coût du projet, évolution des acteurs du projet et de la répartition des risques, éventualité de la perception d'une taxe sur les passagers des compagnies aériennes desservant l'aéroport CDG) est cependant de nature à remettre en cause l'économie générale du projet et rend nécessaire l'obtention d'une nouvelle déclaration d'utilité publique. Une enquête publique a été organisée à cet effet entre les 8 juin et 12 juillet 2016 et un nouvel arrêté inter-préfectoral déclaratif d'utilité publique devrait être pris d'ici la fin 2016 ou le début 2017.

Dans l'hypothèse où le présent projet de loi serait adopté rapidement, les prochaines étapes sont les suivantes : signature du contrat de concession de travaux entre l'État et la société de projet en 2017 ; début des travaux en 2018 ; mise en service de l'infrastructure ferroviaire fin 2023.