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Projet de loi de finances rectificative pour 2016 : Rapport

13 décembre 2016 : Projet de loi de finances rectificative pour 2016 - Rapport ( rapport - première lecture )

DEUXIÈME PARTIE - LE BUDGET DE L'ÉTAT

I. UNE AUGMENTATION DES DÉPENSES PILOTABLES COMPENSÉE PAR DES ÉCONOMIES DE CONSTATATION

A. UN SCHÉMA DE FIN DE GESTION QUI TRADUIT LA PERSISTANCE DE SOUS-BUDGÉTISATIONS IMPORTANTES

Le présent projet de loi de finances rectificative présente le schéma de fin de gestion pour 2016, qui correspond à l'ajustement en fin d'exercice des crédits alloués afin d'éviter des impasses budgétaires tout en assurant le respect de la norme de dépenses.

Néanmoins, le schéma proposé pour 2016 interroge par son ampleur, et paraît éloigné d'un simple ajustement de fin d'exercice.

Ainsi que l'a relevé le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) dans son avis du 14 novembre 201616(*), « la tenue des objectifs d'exécution du budget 2016 est rendue difficile par les nombreuses mesures nouvelles annoncées au cours de l'année et par l'ampleur des sous-budgétisations de la loi de finances initiale, qui ont atteint en 2016 un niveau sans précédent ».

1. Un schéma de fin de gestion de grande ampleur

Les ouvertures - et les annulations qui visent à les gager - s'élèvent, dans le projet de loi de finances rectificative, à 5,3 milliards d'euros (en crédits de paiement). Les plus urgentes d'entre elles figurent dans le projet de décret d'avance sur lequel la commission des finances a donné son avis le 29 novembre 201617(*), et atteignent 1,7 milliard d'euros. S'ajoutent à ces 7 milliards d'euros les redéploiements des fonds issus du programme d'investissements d'avenir (PIA), soit un total de 7,5 milliards d'euros redéployés par rapport aux arbitrages initiaux et de 7 milliards d'euros hors investissements d'avenir.

Même en neutralisant le renforcement des fonds propres de l'Agence française pour le développement (AFD, cf. encadré infra), le schéma de fin de gestion pour 2016 s'établit à près de 4,6 milliards d'euros et représente plus du double des ouvertures réalisées en fin de gestion de 2012 à 2014. À titre de rappel, le schéma de fin de gestion s'élevait à environ 2,1 milliards d'euros de 2012 à 2014 et les redéploiements du PIA ne dépassaient pas 600 millions d'euros en 2014, soit un total inférieur à 3,1 milliards d'euros en moyenne depuis le début du quinquennat.

Schéma de fin de gestion de 2012 à 2016 (montant des ouvertures de crédits en fin de gestion hors redéploiement du PIA)

(en millions d'euros)

Note de lecture : les chiffres présentés sont la somme des crédits ouverts par le dernier projet de loi de finances rectificative de l'année et par le dernier décret d'avance de l'année.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

L'ampleur du schéma de fin de gestion pour 2016 confirme le constat fait en 2015 : les redéploiements en fin d'année sont de plus en plus importants car le Gouvernement peine à tenir le cap qu'il s'est fixé en loi de finances initiale.

2. Des ouvertures compensées par des économies de constatation

a) Un dérapage des dépenses du budget général

Ainsi, les dépenses du budget général, hors dette et pensions sont supérieures de 2,1 milliards d'euros à l'objectif du Gouvernement, témoignant d'un dérapage important des dépenses pilotables par l'État en 2016. Il s'agit pourtant des dépenses des ministères et des opérateurs de l'État directement financées par subventions budgétaires et non par affectation fiscale, c'est-à-dire le périmètre sur lequel le Gouvernement a le plus de prise.

b) Comme l'année dernière, des économies de constatation permettent à l'État d'afficher une maîtrise des dépenses

Ces ouvertures ne sont que très partiellement compensées par des annulations sur les dépenses des ministères : hors charge de la dette, le projet de loi de finances rectificative pour 2016 n'annule que 100 millions d'euros sur les missions du budget général de l'État. En AE, hors charge de la dette, aucune mission n'est contributrice nette. En CP, seules trois missions connaissent des annulations (nettes des ouvertures) supérieures à 2 millions d'euros18(*) : la mission « Écologie, développement et mobilité durables » (- 82 millions d'euros), la mission « Recherche et enseignement supérieur » (- 11,5 millions d'euros) et la mission « Immigration, asile et intégration » (- 5 millions d'euros).

La norme de dépenses « zéro valeur » n'est respectée qu'au prix de trois prélèvements d'un montant total de 205 millions d'euros sur la trésorerie du fonds de compensation des risques de l'assurance construction (FCAC), de l'office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA) et du fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM) dit « Barnier », respectivement de 60, 90 et 55 millions d'euros.

Votre rapporteur général relève que la contribution des ressources des trois fonds précités correspond exactement au montant nécessaire pour « gager » le reliquat de l'augmentation des dépenses n'étant pas couverte par les économies constatées sur les prélèvements sur recettes, laissant à penser que le motif des ponctions opérées réside moins dans le caractère excédentaire de la trésorerie des fonds que dans la nécessité, pour l'État, de trouver des recettes supplémentaires lui permettant d'afficher un respect de la norme.

Ces prélèvements sont accompagnés de simples économies de constatation sur le prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne (- 1,2 milliard d'euros) et le prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales (- 800 millions d'euros), revu à la baisse en raison d'une révision des versements au titre du fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) corrélée au ralentissement constaté en 2014 et 2015 de l'investissement local.

De même, la norme dite « zéro volume » n'est pas dépassée grâce à des annulations sur la charge de la dette à hauteur de 2,9 milliards d'euros. Les taux d'intérêt ont en effet été revus une nouvelle fois à la baisse, passant de 2,4 % à 0,5 % pour les obligations à dix ans19(*). Les anticipations concernant l'inflation ont elles aussi connu une diminution, passant de 1 % à 0,2 % entre la loi de finances initiale et le présent projet de loi de finances rectificative.

Évolution des taux d'intérêt et d'inflation entre la loi de finances initiale pour 2016 et le présent projet de loi de finances rectificative

(en %)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Au total, 4,8 milliards d'euros sont annulés, dont 2,9 milliards d'euros au titre de la charge de la dette et 1,9 milliard d'euros sur les prélèvements sur recettes : une fois de plus, la maîtrise des dépenses provient uniquement d'économies de constatation.

Les méthodes du « rabot » et des prélèvements sur les ressources des opérateurs mettent en évidence le caractère insuffisant des économies mises en oeuvre par le Gouvernement : en effet, elles relèvent de mesures « au coup par coup », et sont sans influence sur les facteurs sous-jacents à l'évolution des dépenses. Les dispositifs d'intervention ne sont donc toujours pas maîtrisés, comme en témoignent les ouvertures importantes intervenues en cours de gestion tant pour la politique de l'emploi (+ 1,7 milliard d'euros par rapport à la budgétisation initiale pour 2016) que pour l'hébergement d'urgence et les dispositifs dits « de solidarité » (au total, + 1,2 milliard d'euros).

3. Des sous-budgétisations manifestes pour 2016 concernant la défense, plusieurs dispositifs de solidarité, l'hébergement d'urgence et la politique de l'emploi

Hors renforcement des fonds propres de l'Agence française de développement (cf. encadré infra), les ouvertures de crédits du schéma de fin de gestion se répartissent entre 1,5 milliard d'euros pour les opérations intérieures et extérieures de la défense, plus de 1 milliard d'euros au titre de divers dispositifs de solidarité, près de 700 millions d'euros de crédits de personnel, 700 millions d'euros pour la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » en lien avec les refus d'apurement communautaire, 300 millions d'euros pour la politique de l'emploi et 200 millions d'euros pour le fonds d'urgence pour les départements.

Le renforcement des fonds propres de l'Agence française de développement (AFD)

Le Président de la République a annoncé le 27 septembre 2015, lors de l'Assemblée générale des Nations Unies sur les objectifs du développement durable (ODD), que 4 milliards d'euros de financements seraient accordés chaque année par l'Agence française de développement (AFD) à compter de 2020. Or, en tant qu'établissement de crédit, l'Agence française de développement (AFD) est soumise aux règles prudentielles bancaires de droit commun issues de Bâle III (transposition française de la directive CRDIV et règlement n° 575/2013 du Parlement européen et du Conseil).

Le renforcement des fonds propres de l'Agence française de développement (AFD), à hauteur de 2,4 milliards d'euros, doit donc lui permettre de respecter la réglementation bancaire tout en poursuivant le développement de son activité de prêts suivant la trajectoire arrêtée fin 2015.

L'opération repose sur une conversion de l'encours de ressources à condition spéciale (RCS) en cours d'amortissement. Ces ressources correspondent aux prêts très concessionnels que l'État octroie à l'AFD par le programme 853 « Prêts à l'Agence française de développement en vue de favoriser le développement économique et social dans des États étrangers ». Cette opération est rendue possible grâce au remboursement anticipé par l'AFD de cette créance sur le programme 853 et, par ailleurs, à la dotation de l'État au capital social de l'agence à hauteur du même montant via le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État ».

L'opération est donc neutre sur le solde de l'État, en comptabilités budgétaire et maastrichtienne.

Source : exposé général du projet de loi de finances rectificative pour 2016 et réponse du Gouvernement au questionnaire du rapporteur général

Répartition des ouvertures prévues par le schéma de fin de gestion pour 2016 (hors renforcement des fonds propres de l'AFD)

(en millions d'euros et en %)

Source : commission des finances du Sénat, d'après le projet de loi de finances rectificative pour 2016

Plus de la moitié des crédits ouverts traduisent des sous-budgétisations manifestes en loi de finances initiale, qui fragilisent l'exécution budgétaire en créant des tensions importantes pour les services gestionnaires et nuisent à la lisibilité de la politique budgétaire du Gouvernement.

a) Un besoin de financement total des opérations extérieures (Opex) plus de 2,5 fois supérieur aux crédits alloués en budgétisation initiale pour 2016

Ainsi, concernant la mission « Défense », 831 millions d'euros de crédits ont été ouverts par le décret d'avance de fin de gestion au profit des opérations extérieures et intérieures de l'armée française. Sur ce total, 686 millions d'euros financeraient les Opex et 145 millions d'euros les opérations intérieures.

Le besoin de financement total des opérations extérieures en 2016 est donc plus de 2,5 fois supérieur aux crédits alloués en budgétisation initiale (qui s'élevaient à 450 millions d'euros). Concernant les missions intérieures (Missint), l'exécution devrait être 5,6 fois plus importante que la dotation votée en loi de finances initiale (de seulement 26 millions d'euros).

Certes, les sous-budgétisations sur la mission « Défense » ne sont pas nouvelles. Mais, outre le fait que la récurrence d'une pratique ne suffit pas à établir sa pertinence, force est de constater que l'écart à la prévision en 2016 est le plus important constaté sur la mission depuis plus de quinze ans : les efforts réalisés pour améliorer la sincérité de la budgétisation sont visiblement abandonnés.

b) L'AME, l'AAH et la prime d'activité nécessitent près de 900 millions d'euros de crédits supplémentaires

Cette année encore, les dépenses d'intervention « de guichet » connaissent un dynamisme important qui grève le budget de l'État.

Au total, 879 millions d'euros sont ouverts en fin de gestion au titre de plusieurs dispositifs de solidarité (hors hébergement d'urgence). C'est l'allocation adulte handicapé qui nécessite les ouvertures les plus importantes (AAH, + 424 millions d'euros), suivie de la prime d'activité (+ 369 millions d'euros) et de l'aide médicale d'État (AME, + 86 millions d'euros).

Ce montant représente plus du triple des ouvertures en cours de gestion réalisées en 2012 sur ces trois postes20(*), qui s'élevaient alors à 281 millions d'euros. Les dépenses d'intervention de l'État ne sont pas maîtrisées. Votre rapporteur général souligne une fois de plus que la maîtrise des dépenses d'intervention passe à la fois par une redéfinition de leurs modalités de calcul et d'attribution et par une réflexion stratégique sur les missions de l'État. Les « revues de dépenses », dont les traductions budgétaires concrètes peinent à se faire sentir, auraient pu utilement cibler ces dispositifs afin d'en améliorer l'efficacité et d'en réduire le coût.

Ouvertures de crédits en cours de gestion au titre de l'AAH, de l'AME, du RSA et de la prime d'activité

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

A ces dépenses, déjà significatives, s'ajoute une dette à l'égard de Pôle Emploi qui continue de s'élever à près de 194 millions d'euros, au titre de l'allocation temporaire d'attente (ATA) versée aux demandeurs d'asile dans l'attente de l'examen de leur demande. Cette dette, qui s'élevait à 58 millions d'euros fin 2014, a connu une hausse supérieure à un triplement en 2016. L'augmentation de la dette, qui permet à l'État de ne pas ouvrir de crédits supplémentaires, constitue un report de charges. Le Gouvernement a seulement indiqué, en réponse au questionnaire de votre rapporteur général, que « le remboursement de la dette à Pôle Emploi sera précisé en fonction des marges constatées en fin de gestion ». En d'autres termes, aucune enveloppe n'a été dégagée pour apurer cette dette.

c) Un dépassement de 15 % des crédits alloués à l'hébergement d'urgence en loi de finances initiale

De façon désormais classique, des crédits sont aussi ouverts au profit de l'hébergement d'urgence, à hauteur de 155 millions d'euros (en AE=CP), dont 100 millions d'euros par décret d'avance et 55 millions d'euros prévus par le projet de loi de finances rectificative. Ces ouvertures s'ajoutent aux 84 millions d'euros qui avaient déjà été ajoutés par le précédent décret d'avance.

Au total, 239 millions d'euros devraient être ouverts en cours d'exercice 2016 au profit de l'hébergement d'urgence, soit un dépassement de plus de 15 % de la dotation allouée au programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » en loi de finances initiale. L'allocation aux demandeurs d'asile (ADA), portée par la mission « Immigration, asile et intégration », a également conduit à des ouvertures de crédits supplémentaires à hauteur de 158 millions d'euros par le décret d'avance de juin21(*).

Le rebasage partiel des crédits du programme 177 en 201722(*) ne peut donc occulter la sous-budgétisation constatée en 2016.

d) 1,7 milliard d'euros ouverts au titre de la politique de l'emploi en 2016

La politique de l'emploi, en particulier les contrats aidés, a nécessité des abondements de crédits d'une ampleur inédite : 1,75 milliard d'euros ont été ouverts à ce titre dans le courant de l'année 2016. Ce montant représente plus du quintuple de la moyenne des dépassements constatés sur la politique de l'emploi de 2012 à 2015.

Là encore, l'absence de maîtrise par l'État du coût de ces dispositifs est manifeste, de même que le caractère incomplet de la budgétisation initiale : une partie importante de ces ouvertures est liée à la mise en place du plan d'urgence pour l'emploi, que le Président de la République François Hollande a annoncé moins de trois semaines après la promulgation de la loi de finances initiale pour 2016. Comme le souligne la Cour des comptes dans son rapport relatif aux crédits du budget de l'État ouverts par décret d'avance en 2016, ces ouvertures « pouvaient être prévues dans leur principe à la fin du processus d'adoption de la loi de finances initiale » et « l'annonce de nouvelles dépenses aussi importantes sans que celles-ci se traduisent par un ajustement du PLF réduit la portée du caractère limitatif de l'autorisation parlementaire prévu à l'article 9 de la LOLF et affecte la sincérité de la prévision des dépenses ».

La fin du quinquennat est d'ailleurs marquée par un contournement croissant de l'autorisation parlementaire en matière budgétaire, à la fois par un recours excessif aux décrets d'avance et par la hausse continue des crédits gelés.


* 16 Avis du Haut Conseil des finances publiques n° HCFP-2016-4 du 14 novembre 2016 relatif au projet de loi de finances rectificative pour 2016.

* 17 Cf. rapport d'information n° 153 (2016-2017) de M. Albéric de Montgolfier, fait au nom de la commission des finances, déposé le 29 novembre 2016.

* 18 1,5 million d'euros sont annulés sur la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » et 314 000 euros sur la mission « Conseil et contrôle de l'État ».

* 19 Les hypothèses du projet de loi de finances pour 2017 retiennent un taux pour les obligations à dix ans de 1,25 %, offrant une marge de sécurité toute relative pour absorber un éventuel choc haussier.

* 20 La prime d'activité s'étant substituée au revenu de solidarité active (RSA).

* 21 Décret n° 2016-732 du 2 juin 2016 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.

* 22 La budgétisation initiale pour 2017 ne devrait être inférieure que de 12,5 millions d'euros à la prévision d'exécution pour 2016, ce qui laisse présager de nouveaux dépassements en 2017 mais constitue une amélioration de la sincérité de la budgétisation au regard des années passées.