C. UNE MISSION GÉNÉRALISTE ET HÉTÉROCLITE NÉCESSAIREMENT ÉLOIGNÉE DE L'ESPRIT DE LA NOMENCLATURE BUDGÉTAIRE DE LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES
La loi organique relative aux lois de finances a entendu préserver le principe de spécialité budgétaire, son article 7 posant à ce titre plusieurs normes régulatrices. Ainsi du I de l'article qui énonce qu'une « mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie » et encore qu'un « programme regroupe les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère et auquel sont associées des objectifs précis, définis en fonction de finalités d'intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l'objet d'une évaluation » .
Le moins qu'on puisse dire de la mission « Administration générale et territoriale de l'État », dont l'intitulé porte en soi le témoignage d'un oxymore, est qu'elle est très éloignée de la lettre et de l'esprit de ces dispositions organiques.
Au-delà de ce constat de principe, il y a lieu d'en considérer les prolongements pratiques.
De ce point de vue, la mission AGTE apparaît à bien des égards une mission « réservoir ». Elle regroupe des crédits destinés à financer moins des politiques publiques bien identifiées que des structures administratives dotées de missions souvent très générales (comme l'intitulé de la mission l'indique assez) dont l'identification présente certaines difficultés malgré les efforts réalisés pour spécifier des blocs de compétence, comme c'est le cas pour le programme 307 qui finance principalement le réseau préfectoral et les structures qui, de plus en plus, s'en détachent. Par ailleurs, nombre des moyens rattachés à la mission sont en réalité redéployés vers d'autres missions tandis qu'au sein du programme 307 une action rassemble des dotations dites « d'animation et de soutien du réseau » qui ont vocation à être réparties entre d'autres actions du programme.
Ces caractéristiques de la mission AGTE sont encore illustrées par le niveau élevé des crédits déversés à partir de la mission vers d'autres missions (ou, au sein de la mission, entre programmes).
L'écart entre les dépenses directes de la mission AGTE et ses dépenses complètes, une fois ces déversements pris en compte, s'est élevé en 2016 à 452,1 millions d'euros, 16,7 % des dépenses directes de la mission se trouvant consacrés à des politiques publiques prises en charge en dehors du champ propre de la mission AGTE.
Cette situation ne facilite pas l'analyse budgétaire, non plus que l'efficacité des moyens affectés à la mission (comme en témoigne l'analyse par votre rapporteur spécial des indications fournies pour rendre compte des résultats des politiques publiques qu'elle est censée recouvrir) et les écarts entre le diagnostic sur la situation d'emploi de la mission AGTE associé aux données nominales et celui fondé sur des structures constantes montrent l'importance des changements de périmètre que subit fréquemment la mission du fait de sa vocation généraliste.
Réalisation du schéma d'emplois en 2016 (en ETPT)
(en ETPT)
|
Programme |
Réalisation 2015 |
LFI+LFR+ |
Réalisation 2016 |
Écart 2016/2015 |
Écart 2016 réalisés/ 2016 prévus |
|
Transferts en |
|||||
|
gestion |
|||||
|
Administration territoriale |
26 562 |
26 267 |
25 797 |
- 765 |
- 470 |
|
Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur |
6 243 |
6 714 |
6 437 |
194 |
- 277 |
|
Vie politique, cultuelle et associative |
47 |
44 |
43 |
- 4 |
- 1 |
|
Total |
32 582 |
33 025 |
32 277 |
- 575 |
- 748 |
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
Les données d'emplois récapitulées dans le tableau ci-dessus résument des évolutions largement apparentes. Elles résultent pour beaucoup de transferts d'emplois réalisés vers d'autres programmes budgétaires dont la fixation du plafond d'emplois en gestion a été largement dépendante. Ainsi du transfert de 684 ETPT du programme 307 vers le programme 333 au titre des services interministériels départementaux des systèmes d'information et de communication ou encore du transfert de 634 ETPT du programme 215 vers le ministère de l'environnement, de l'énergie et de la mer concernant les effectifs déconcentrés de la sécurité routière.