D. LA DGFIP : UNE BAISSE DES EFFECTIFS MINORÉE DE 500 ETP DEPUIS DEUX ANS POUR PRÉPARER LE PRÉLÈVEMENT À LA SOURCE
1. Une traduction directe sur le schéma d'emplois de la direction générale des finances publiques
Les crédits demandés en 2018 pour le programme 156 s'élèvent à 8,05 milliards d'euros en CP, soit une légère baisse de 0,4 % (85, 1 millions d'euros) par rapport à 2017 . Cette baisse est permise, en dépit de la hausse des dépenses de fonctionnement (+ 2,7 %, soit 28,2 millions d'euros) et, de manière plus ponctuelle, des dépenses d'investissement (+ 84,6 %, soit 25,6 millions d'euros), par une diminution importante des crédits de personnel (-1,2 %, soit 85,1 millions d'euros).
Le schéma d'emploi de la DGFiP est de - 1 600 ETP pour 2018, un niveau proche des -1 630 ETP prévus pour 2017 .
La DGFiP est cette année encore l'une des administrations les plus sollicitées parmi les administrations. On ne peut, d'ailleurs, s'empêcher de relever que le schéma d'emplois de la DGFiP pour 2018 est strictement égal à celui de l'État et des opérateurs (- 1 600 ETP). Comme pour les autres administrations relevant de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », les principales marges de manoeuvre sont liées à la réorganisation du réseau territorial et à la modernisation du service public (cf. infra ).
Reste que ce schéma d'emplois correspond, en 2017 puis en 2018, à la préservation de 500 ETP par rapport au schéma d'emploi « tendanciel » de ces dernières années, soit - 2 000 ETP environ, afin de préparer la mise en oeuvre du prélèvement à la source (PAS) de l'impôt sur le revenu par la DGFiP . C'est également cette décision qui avait conduit à une hausse de 1 % des crédits du programme 156 en loi de finances initiale pour 2017, pour la première fois depuis dix ans. Ces 500 ETP devraient être affectés ainsi :
Répartition des effectifs dédiés au prélèvement à la source
En % du total des 500 ETP prévus en 2017 et en 2018
Source : commission des finances, réponses au questionnaire budgétaire
Sans que cela constitue une prise de position quant à son bien-fondé, le prélèvement à la source constitue, de fait, une réforme de très grande ampleur pour la DGFiP . Si sa mise en oeuvre a été reportée au 1 er janvier 2019 , le rapport de l'Inspection générale des finances (IGF) sur le sujet remis en septembre 2017 estime que la faisabilité du prélèvement à la source d'ici un an ne fait pas de doute , malgré des difficultés, qui ont été anticipées, et des risques, qu'il convient de maîtriser. L'IGF estime que « l'opportunité du prélèvement à la source apparaît lorsque ses coûts sont comparés aux avantages ». Le coût total de la réforme pour l'État devrait être de 140 millions d'euros, et de 310 millions d'euros à 420 millions d'euros pour les entreprises.
Dans ce contexte, l'année 2018 doit être mise à profit par la DGFiP pour sécuriser la « bascule » vers le prélèvement à la source , « en mesurant tous les impacts et en préparant son exécution dans des conditions optimales de simplicité et de charge pour les collecteurs, de sécurité et de qualité de service pour les usagers, mais aussi d'exercice professionnel pour les agents de la DGFiP 3 ( * ) ».
La DGFiP a indiqué que « le report de la réforme du prélèvement à la source au 1 er janvier 2019 ne modifie pas in fine le schéma d'emploi initialement prévu pour 2018 . Les emplois préservés au motif de la mise en place de la réforme sont donc conservés en l'état malgré le report 4 ( * ) ». Les effectifs affectés aux services centraux dédiés au PAS « seront mobilisées en 2018 pour poursuivre ces travaux et répondre au degré d'exigence attendu ».
2. Un impact plus diffus mais structurel sur l'ensemble des ressources humaines
Reste que, sur le plan budgétaire, et au-delà de la correction de 500 ETP apportée au schéma d'emplois, les conséquences du prélèvement à la source sur le plan administratif sont toujours très peu documentées .
Les inquiétudes de vos rapporteurs spéciaux se concentrent sur les services déconcentrés , qui seront par ailleurs fortement sollicités par les réformes à venir en 2018 (cf. infra ). Une surcharge de travail est en effet attendue dès le printemps 2018 , car les revenus exceptionnels et hors champ de la réforme perçus en 2018 resteront imposables au titre de l'année de transition, ce qui pourrait « faire l'objet de nombreuses interrogations de la part des usagers auxquelles les services des finances publiques doivent être en capacité de répondre lors de la campagne déclarative au printemps, puis lors de la campagne des avis d'impôt sur le revenu qui débute à l'été ». Le basculement complet attendu en 2019 ne devrait pas faire immédiatement diminuer cette charge de travail , les agents demeurant alors mobilisés pour répondre aux questions relatives aux nouvelles modalités d'imposition contemporaine. Ils resteront aussi compétents pour la mensualisation des impôts locaux. Enfin, une pic d'activité est également à attendre pour les services de la DGFiP en lien avec les collecteurs (entreprises) et les organismes verseurs , afin d'accompagner ceux-ci dans la mise en place du dispositif.
Un dispositif d'accompagnement des agents a été mis en place : « la DGFiP s'est organisée pour assurer la diffusion des informations en s'appuyant sur des relais locaux dans les directions. À cette fin, chaque direction des finances publiques a nommé un correspondant « prélèvement à la source » , point d'entrée au niveau local pour les services et point de contact pour les collecteurs. (...) Une comitologie adaptée et régulière a été instaurée pour le suivi du projet et l'association de ces correspondants à la réforme ».
S'agissant de la formation, quelque 25 000 agents et chefs de service avaient suivi une formation en 2017 , avant l'annonce du report, pour un coût évalué à 14,6 millions d'euros au total . Il s'agit principalement des agents des SIE et des SIP. Ces formations ont été interrompues à l'annonce du report, en juin 2017, et seront reprogrammées en 2018. Toutefois, compte tenu du décalage d'un an et des ajustements apportés au dispositif, certaines formations devront être organisées à nouveau pour les mêmes agents, parfois sous une forme allégée. Par conséquent, s'agissant des dépenses de formation, le report du prélèvement à la source n'est pas neutre pour la DGFiP - même si le coût demeure très modeste .
3. Des conséquences plus limitées sur les dépenses hors titre 2
Au-delà des questions relatives aux effectifs et à l'organisation des services, l'impact budgétaire du prélèvement à la source devrait être bien plus limité - même s'il demeure là encore fort peu documenté.
Certes, une ligne de 24,9 millions d'euros est clairement identifiée pour les dépenses informatiques , qui devraient représenter l'essentiel des coûts directement identifiables en 2018. Ce montant, au demeurant modeste, représente une partie des 171,6 millions d'euros (titre 2 et hors titre 2) que devrait coûter, au total et sur 44 mois, le volet informatique du prélèvement à la source pour la DGFiP.
Cependant, le prélèvement à la source aura aussi un impact sur d'autres catégories de dépenses , pour lesquelles on peut regretter qu'il n'existe pas, à tout le moins, une ébauche de comptabilité analytique : dépenses d'affranchissement et d'impression, de formation des agents, de prestations externes et de communication etc .
S'agissant de la communication, une campagne en deux vagues était prévue, pour un coût total de 9 millions d'euros en 2017 et en 2018 5 ( * ) :
- la première vague, lancée au printemps 2017, a été arrêtée en juin 2017 . Utilisant un large panel de supports (spot télévisé, Internet, presse...), cette communication visait notamment à informer les usagers particuliers sur deux points précis : le calcul de leur taux de prélèvement et la collecte de leurs coordonnées bancaires ;
- la seconde vague, prévue pour l'automne 2017, n'a pas été mise en place. Elle était notamment destinée à accompagner les collecteurs dans la perspective des premiers échanges d'informations avec la DGFiP.
Sur le budget total de 9 millions d'euros pour 2017 et 2018, les dépenses déjà engagées représentent 2,6 millions d'euros. D'après la DGFiP, « la part du budget communication non dépensée à la suite de l'annonce du décalage est donc de 6,4 millions d'euros ». Cette présentation est insuffisante : le report de la réforme rend de toute évidence nécessaire une nouvelle campagne de communication complète . Par conséquent, comme pour la formation, le coût du report n'est pas neutre pour les dépenses de communication, même s'il demeure très modeste .
* 3 Source : projet annuel de performances pour 2018.
* 4 Source : réponses au questionnaire budgétaire.
* 5 Source : réponses au questionnaire budgétaire.