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Projet de loi de finances pour 2019 : Pouvoirs publics

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Pouvoirs publics ( rapport général - première lecture )

DEUXIÈME PARTIE - PRÉSENTATION DES CRÉDITS PAR DOTATION

I. LA PRÉSIDENCE DE LA RÉPUBLIQUE

1. Une dotation de l'État stabilisée

La dotation consacrée à la présidence de la République s'élève à 103 millions d'euros au titre de l'exercice 2019 comme en 2018.

Le budget global de la Présidence serait de 106,78 millions d'euros dont 3,78 millions d'euros sont financés par les recettes propres de l'Élysée.

En conséquence, le montant de la dotation demandée s'élève à 103 millions d'euros, mais l'ensemble des dépenses de la Présidence est de 106 millions d'euros en augmentation de 2,4% par rapport à 2018.

En dépit d'un budget global en augmentation de 2,4 %, les dotations budgétaires sont stables. Autrement dit, malgré une augmentation des dépenses de personnel et de fonctionnement de plus de 3 %, la Présidence stabilise sa dotation grâce à un prélèvement sur ses disponibilités de 2,5 millions d'euros et une diminution de ses investissements immobiliers.

Évolution de la dotation de la Présidence de la République

(en millions d'euros)

Source : annexes « Pouvoirs publics » des exercices concernés

2. Un nouveau cadre budgétaire et comptable

La Présidence de la République applique depuis le 1er janvier 2017 un règlement budgétaire et comptable, signé le 29 novembre 2016, qui reprend en grande partie les normes applicables à la gestion publique et notamment les dispositions du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP).

Ce document fixe désormais un cadre budgétaire et comptable formalisé tout en préservant le principe général d'autonomie financière des pouvoirs publics constitutionnels, rappelé par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 25 juillet 20017(*).

La présentation du budget décline désormais les crédits sous la forme d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement, s'appuyant sur la destination de la dépense et se déclinant selon deux axes 

- l'action présidentielle, tout d'abord, qui regroupe les crédits permettant d'assurer les fonctions de représentation ainsi que les missions militaires et diplomatiques attachées au Chef de l'État : déplacements internationaux et nationaux, organisation des réceptions au Palais de l'Élysée. Y figurent également, les secours accordés par le chef de l'État ;

- l'administration de la présidence ensuite : ressources humaines et administration générale, gestion immobilière, moyens généraux, télécommunications et informatique, sécurité, action sociale.

Évolution des dépenses de la Présidence de la République

(en millions d'euros)

DÉPENSES

BUDGET 2018

BUDGET 2019

Variation

 

AE

CP

AE

CP

en Euros

en %

1-Personnels

69 100 000

69 100 000

71 500 000

71 500 000

2 400 000

3,5%

2- Fonctionnement

15 000 000

15 000 000

14 853 500

15 534 500

534 500

3,6%

Action présidentielle

3 055 000

3 055 000

2 620 000

2 620 000

-435 000

-14,2%

Administration de la présidence

11 945 000

11 945 000

12 233 500

12 914 500

969 500

8,1%

3- Déplacements présidentiels

14 300 000

14 300 000

15 000 000

15 050 000

750 000

5,2%

4- Investissement

5 800 000

5 910 000

5 065 500

4 695 500

-1 214 500

-20,5%

TOTAL

104 200 000

104 310 000

106 419 000

106 780 000

2 470 000

2,4%

Source : annexe « Pouvoirs publics » au projet de loi de finances pour 2019, calculs de la commission des finances du Sénat

Les dépenses de personnels représentent 67,19 % du budget (66,31 % en LFI 2018) et sont en augmentation de 3,5 %.

Cette augmentation prend en compte les prévisions d'exécution en 2018 (70,5 millions d'euros) qui sont supérieures de 1,4 million d'euros à la LFI 2018 (69,1 millions d'euros).

L'actualisation des prévisions 2018 conduit à estimer la masse salariale pour 2019 à 71,5 millions d'euros, compte tenu à la fois de l'incidence de la réorganisation des services et de l'extension en année pleine du comblement des vacances d'emploi réalisées au cours du 2e semestre 2018 et de l'évolution mécanique de la masse salariale.

En 2018, cette évolution s'explique par une révision des prévisions initiales pour tenir compte de la réalité de la dépense constatée et notamment :

- l'actualisation du coût prévisionnel des créations d'emploi 2017 et de la prise en charge de la nouvelle équipe avec l'impact en année pleine ;

- l'augmentation significative du recours aux allocations d'aide au retour à l'emploi, + 0,4 million d'euros ;

- la création de l'indemnité compensatrice de la hausse de la CSG avec date d'effet au 1er janvier 2018 dont le coût est estimé à plus de 0,4 million d'euros ;

- le maintien à un niveau élevé en 2018 du recrutement des emplois saisonniers ;

- la progression du GVT positif dans les ministères, difficilement maîtrisable par la présidence qui ne gère pas les rémunérations des agents mis à disposition (la masse salariale est composée à environ 73 % du remboursement sur facture des personnels mis à disposition).

Le plan de transformation décidé nécessitera par ailleurs d'après les services de la Présidence l'ajustement des emplois et le recrutement d'un certain nombre de nouveaux agents, même si la perspective de moyen et long terme est la réduction du nombre de directions et des gains en efficience et en coûts.

Pour remédier aux dysfonctionnements mis en lumière au cours de l'été par les commissions d'enquête relatives au rôle du chargé de mission Alexandre Benalla, l'Élysée a rétabli le 10 septembre dernier la fonction de directeur général des services, confiée à M. Jérôme Rivoisy.

Une des priorités est le regroupement de tous les services oeuvrant à la sécurité au sein d'une direction commune, la direction de la sécurité de la Présidence de la République. En particulier, la mise en commun des moyens et des effectifs du commandement militaire et du GSPR permettra tout à la fois de renforcer la protection du chef de l'État et des personnels de la Présidence et de dégager des économies.

Les dépenses de fonctionnement courant représentent près de 14,55 % du budget (14,40 % en LFI 2018) et augmentent de 3,5 % en 2019.

Les dépenses de fonctionnement présentées par destination regroupent essentiellement deux catégories de dépenses :

a) Les dépenses rattachées à l'action présidentielle, soit principalement les réceptions organisées au palais de l'Élysée dans le cadre de l'activité diplomatique et nationale du Président de la République ainsi que les secours des services sociaux.

b) Les dépenses rattachées à l'administration de la présidence :

· les frais inhérents au fonctionnement de chaque service : fournitures, ameublement, frais postaux, abonnements, documentation, heures supplémentaires ;

· la gestion immobilière : les dépenses de fluides (eau, électricité, gaz, fioul) et l'entretien des bâtiments, les impôts et taxes ;

· les frais de télécommunications, les installations informatiques ;

· la sécurité des personnes et des biens ;

· l'action sociale : le restaurant, la crèche, le spectacle de fin d'année.

En 2019, les dépenses rattachées à l'administration de la Présidence connaîtront des évolutions en raison du plan de transformation des services et de l'évolution des moyens informatiques et de communication mis à disposition des personnels.

La mise en place d'un plan de transformation devrait, d'une part, faciliter l'exercice des missions en décloisonnant les services et en optimisant la communication interne et, d'autre part, créer des économies de gestion en mutualisant les effectifs et les équipements.

L'amélioration de la performance des services de la Présidence de la République est une cible prioritaire de la mise en oeuvre du plan de transformation. Celui-ci passe par l'amélioration de la gestion de l'achat public.

La Présidence de la République a ainsi décliné un guide des procédures actualisé ainsi qu'une charte déontologique à destination de l'ensemble de son personnel. Le renforcement de la régularité juridique et de l'efficacité économique des achats devra être poursuivi au cours de l'année 2019.

D'ores et déjà, 82 % des dépenses de la Présidence sont réalisées sur la base de marchés. La mutualisation des procédures d'achat entre les différents services de la présidence, mais également en interministériel, doit toutefois être encore améliorée.

L'encadrement des modalités de prise en charge et de justification des frais de déplacement constitue également un progrès dans la maîtrise de la dépense publique. Désormais, ces modalités de prise en charge des frais pour les agents mobilisés sur les déplacements et des membres des délégations officielles sont consolidées et arrêtées par la chefferie de cabinet.

S'agissant des dépenses de télécommunications, d'informatique et numérique par exemple, l'augmentation des coûts de fonctionnement (notamment télécommunications mobiles, achats de terminaux mobiles, etc.) devrait être compensée par les économies de gestion réalisées lors du renouvellement de la solution d'impression et du marché Helpdesk ainsi que par les mesures réalisées ces dernières années pour rationaliser les différents vecteurs d'achat et les moyens mis à disposition des utilisateurs (nombreuses résiliations de lignes fixes et mobiles).

La part des déplacements dans le budget global représente 14,1 % en PLF 2019 avec une prévision actualisée à 15 millions d'euros en croissance de 5,2 %.

L'année 2019 devrait connaître deux facteurs d'évolution de la dépense :

a) le premier facteur à prendre en considération est la présidence française du G7 : certains déplacements présidentiels effectués dans le cadre de cette présidence seront financés sur le budget spécifique du secrétariat général de la présidence du G7 ;

b) le second facteur réside dans l'actualisation du barème des tarifs des avions à usage gouvernemental (AUG) qui devrait entraîner une majoration de 300 000 euros des frais de transport aérien militaire.

La dotation consacrée aux investissements s'établit à 4,7 millions d'euros pour 2019 contre 5,9 millions d'euros en 2018, soit une diminution de plus de 20 %

Outre les besoins récurrents des services, cette dotation sera ainsi répartie entre les télécommunications, l'informatique, le numérique et les moyens audiovisuels de communication (2,7 millions d'euros) avec de nombreux projets, la communication numérique (400 000 euros) et la gestion immobilière.

Dans le domaine de la gestion immobilière, 1 million d'euros seront consacrés à la rénovation de la cuisine du mess (410 000 euros), à la remise en état de la fontaine du parc de l'Hôtel d'Évreux (300 000 euros) ainsi qu'aux travaux récurrents de remise en état du palais de l'Alma.

La Cour des comptes souligne depuis plusieurs exercices qu'il importe, pour la Présidence, de se doter d'une stratégie globale et à long terme en matière immobilière.

En 2016, l'OPPIC (l'opérateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture) qui assure l'entretien et les travaux des immeubles affectés à la Présidence avait présenté un avant -projet de schéma immobilier qui envisageait l'installation des services dans des locaux plus fonctionnels, en phase avec les travaux d'entretien, de restauration et d'aménagement préalables des bâtiments concernés.

Ces opérations devaient s'effectuer par tranches successives, sur un calendrier de sept années. Seuls les coûts de la première phase (5 millions d'euros pour le Palais de l'Alma) ont été évalués à ce stade.

La Présidence avait indiqué que l'évaluation à 100 millions d'euros présentée lors des précédents exercices pour l'ensemble des travaux et chantiers immobiliers nécessaires dans le cadre d'une stratégie immobilière globale était devenue obsolète compte tenu des derniers arbitrages réalisés.

En 2019, la première phase concernerait donc le palais de l'Alma. Le financement de ce schéma immobilier fait l'objet d'une étude qui n'est pas achevée. Il devrait s'inscrire dans le cadre du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État », la cession en fin d'opération d'emprises immobilières rue de l'Élysée devant compenser en partie les coûts.

Par ailleurs, le budget de la Présidence de la République ne tient pas compte de certaines dépenses effectuées pour les résidences présidentielles par l'opérateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture (OPPIC) qui relèvent du périmètre de la mission Culture.

De même, par convention du 12 avril 2018 entre la direction de l'immobilier de l'État et l'établissement public du Centre des monuments nationaux (CMN), le Fort de Brégançon a retrouvé son statut de résidence présidentielle. La Présidence devra donc désormais prendre en charge les coûts de gestion du site que la CMN assurait jusqu'alors (environ 0,7 million d'euros par an).

3. Des recettes propres de la Présidence stables

Le financement du budget de la présidence est réparti entre les dotations inscrites au budget général de l'État : 103 millions d'euros et les recettes propres : 3,78 millions d'euros issus des produits divers évalués à 1,3 million d'euros pour 2019, (des recettes du restaurant de l'Élysée, produit des redevances locatives, et autres recettes essentiellement liées aux remboursements) et un prélèvement sur les réserves de la Présidence pour un montant de 2,5 millions d'euros.

Les réserves sont passées de 16,5 millions d'euros en 2016 à 7,1 millions d'euros en 2017. Les exercices 2012 à 2016 avaient été marqués par un accroissement significatif des réserves, qui étaient passées de 1,3 million d'euros en 2012 à 16,5 millions d'euros à fin 2016.

Ces réserves avaient initialement été présentées comme ayant vocation à financer des opérations importantes, telles que le schéma immobilier. Cependant, l'ancien président de la République a décidé, le 4 mai 2017, de restituer 10 millions d'euros de ces réserves au budget général de l'État.

L'existence de ces réserves ne mérite pas d'être remise en cause mais le recours aux réserves pour assurer l'équilibre budgétaire notamment pour des dépenses de fonctionnement pose la question de l'équilibre de long terme à trouver lorsqu'elles seront épuisées.


* 7 Décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001, Loi organique relative aux lois de finances.