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Proposition de loi tendant à créer un droit voisin au profit des agences de presse et des éditeurs de presse

16 janvier 2019 : Création d'un droit voisin au profit des agences et éditeurs de presse ( rapport - première lecture )

Rapport n° 243 (2018-2019) de M. David ASSOULINE, fait au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, déposé le 16 janvier 2019

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LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DE LA CULTURE, DE L'ÉDUCATION ET DE LA COMMUNICATION

Réunie le mercredi 16 janvier 2019 sous la présidence de Mme Catherine Morin-Desailly, la commission de la culture, de l'éducation et de la communication a examiné la proposition de loi n° 705 (2017-2018) tendant à créer un droit voisin au profit des agences de presse et des éditeurs de presse.

Sur le rapport de M. David Assouline, elle a adopté 14 amendements.

Les principales modifications apportées ont eu pour objet de rendre plus effectifs ces droits en rapprochant le texte de la proposition de loi de la directive actuellement en discussion.

- Précisions juridiques sur le champ des contenus concernés, désormais définis comme des publications de presse, et sur les entités appelées à contribuer au titre du droit voisin, les services de communication au public en ligne (article 2 et 3)

- Abaissement de la durée des droits à vingt ans, contre cinquante dans le texte initial (article 2).

- Alignement du régime des sociétés de gestion sur le droit commun et regroupement au sein d'un même chapitre du code de la propriété intellectuelle (article 3).

- Obligation d'une négociation collective dans les entreprises de presse pour associer les auteurs, journalistes et photographes, aux revenus supplémentaires générés par les droits voisins (article additionnel après l'article 3).

- Précisions sur les conditions d'entrée en vigueur de la loi (article 4)

- Mesures de coordination avec divers articles du code de la propriété intellectuelle (articles additionnels après l'article 3).

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Les débats qui agitent nos sociétés démocratiques depuis maintenant plusieurs années sont marqués par la violence des propos, le refus du débat et une forme généralisée de défiance à l'encontre des institutions. Dès lors, il est primordial de rappeler et de défendre le caractère essentiel pour la vitalité et la qualité du débat démocratique d'une information indépendante, pluraliste et produite de manière professionnelle.

Cependant, l'irruption d'Internet a doublement fragilisé l'équilibre fragile de la presse, héritage en France de la Libération. Internet a, d'une part, mis toutes les opinions et tous les points de vue sur un même plan, sans hiérarchisation ni classification, dévalorisant par là-même la parole des journalistes. Le réseau a, d'autre part, contribué à assécher les sources de financement des éditeurs et des agences de presse, qui subissent une crise économique sans précédent.

Dans ce contexte est parue une tribune du grand reporter Sammy Ketz le 27 août dernier sur le site de l'AFP et dans diverses publications. Intitulée « Droits voisins : une question de vie ou de mort », elle était cosignée par plus de cent journalistes de 27 pays. Il s'agit d'une adresse, une supplique pourrait-on dire, aux députés européens pour les presser d'adopter enfin la directive sur les droits d'auteur alors - et encore - en discussion, en particulier son article 11 instituant un droit voisin des éditeurs et des agences de presse au niveau européen.

Le titre comme le propos de cette tribune ont résonné dans les opinions publiques partout en Europe et elle a certainement contribué à inverser le vote du Parlement européen qui, le 12 septembre 2018, s'est finalement prononcé en faveur de cette disposition.

La presse n'est pas un secteur économique comme un autre. Elle porte des valeurs qui sont celles de nos démocraties, et en constitue une condition essentielle. Votre rapporteur, également auteur de la présente proposition de loi, mène depuis des années un combat pour conforter l'indépendance et le pluralisme de la presse. Il n'a donc pu qu'être sensible à ces propos de Sammy Ketz : « De nombreuses fois, j'ai rencontré des gens assiégés, isolés, sans défense, qui demandaient seulement une chose: "racontez ce que vous avez vu, ainsi nous aurons une chance d'être sauvés". Dois-je leur dire: "Non, perdez vos illusions, nous sommes les derniers journalistes, bientôt vous n'en verrez plus car ils vont disparaître faute?de moyens?? ».

Jamais les informations n'ont été si présentes dans le monde. De n'importe où, les citoyens européens consultent en temps réel, par le biais de leurs ordinateurs ou téléphones mobile des nouvelles qui arrivent en flux continu. Il s'agit là d'un progrès considérable. Pour autant, cette abondance d'informations, voire ce besoin d'informations dans un monde de plus en plus complexe, va de pair avec une paupérisation générale de la presse en France et en Europe. Alors même que la technologie met l'information à portée de tous, elle se retrouve littéralement « sans prix ».

La raison en est connue. La valeur créée par les journalistes et les éditeurs se trouve captée par les grands acteurs de l'Internet, qui profitent, indument pourrait-on dire, d'une position de quasi-monopole dans l'accès aux informations. La Commission européenne a initié, dans le cadre de la réforme du droit d'auteur, une réponse avec un projet de directive dont l'article 11 prévoit la création au niveau européen d'un droit voisin pour les éditeurs et les agences de presse leur offrant enfin la capacité juridique de faire respecter leurs droits. Cependant, au même titre que l'article 13 sur les contenus audiovisuels, cette disposition s'est avérée controversée et les négociations ne sont pour le moment pas achevées.

Dès lors, il a paru pertinent aux auteurs de la proposition de loi, dont votre rapporteur, d'inscrire à l'ordre du jour du Sénat l'examen d'une proposition de loi inscrivant ces deux nouvelles catégories de droits voisins dans notre droit national.

Cette proposition de loi, sur laquelle votre rapporteur souhaite rassembler le plus large consensus, pourra en fonction de l'état des négociations renforcer la position française en marquant bien l'engagement du Parlement, accélérer la transposition de la directive, ou bien constituer précisément une réponse nationale devenue indispensable.

Elle pourrait surtout constituer, en France, mais également en Europe, la première pierre d'un droit essentiel pour le XXIe siècle, celui pour les éditeurs et les agences de presse d'être rétribués à la hauteur de leurs investissement et, de là, pour la démocratie dans son ensemble, de bénéficier d'une presse rénovée, condition essentielle de la vitalité du débat.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. UNE CRISE ANCIENNE ET DURABLE LIÉE À L'ÉMERGENCE DU NUMÉRIQUE

A. LES DIFFICULTÉS PARADOXALES DE LA PRESSE

1. Un chiffre d'affaires global en baisse constante

Le chiffre d'affaires de la presse provient de la vente de journaux, quel que soit le canal de diffusion, et de la publicité. Entre 2000 et 2016, la part relative de la vente dans les revenus de la presse est passée de 55,2 % à 68,4 %, soit d'un peu plus de la moitié à plus des deux-tiers. Corrélativement, les revenus liés à la publicité sont passés de 44,8 % à 31,6 %.

Ce constat est alarmant si l'on considère que le produit des ventes est lui-même en très forte baisse. Il n'y a donc pas de compensation des pertes de recettes liées à la publicité par les ventes, mais deux trajectoires en chute, la publicité encore plus que les ventes.

Ainsi, comme le notait le rapporteur Michel Laugier dans son rapport pour avis sur le projet de loi de finances pour 20191(*) au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, alors que la diffusion de la presse était stabilisée autour de sept milliards d'exemplaires vendus pendant près de 20 ans, elle connaît une érosion continue depuis 2009 et s'établit aujourd'hui en dessous de quatre milliards d'exemplaires.

Source : ministère de la culture

Les deux sources de revenus des éditeurs se trouvent donc confrontées à des baisses très significatives, dans la vente comme dans la publicité. Le résultat en est que le chiffre d'affaires global de la presse est en chute depuis les années 2000. Sur les seules années de 2014 à 2016, il a diminué en moyenne de plus de 4,5 % par an.

Deux paradoxes apparaissent dans l'analyse de la situation de la presse : la croissance du marché de la publicité, et le succès de la transition vers le numérique.

2. Premier paradoxe : un marché publicitaire en expansion qui ne bénéficie plus à la presse

Selon les données rassemblées par l'Institut de recherches et d'études publicitaires (IREP)2(*), le marché de la publicité en France a progressé de 1,2 % entre 2016 et 2017 pour s'établir à 13,6 Md€. La presse représente 15,4 % de ce total, en baisse de 7,4 % sur un an. La publicité sur Internet s'établit à près de 30 % du total, en croissance de 12 % sur un an. La plus forte progression est observée pour la publicité dite « display », qui alimente les écrans des internautes en bannières, habillages, vidéo, en hausse de 20 % sur l'année.

Les éditeurs de presse subissent donc une « double peine » : chute des ventes d'un côté, fuite des investissements publicitaires de l'autre.

Les difficultés rencontrées par la presse ont des traductions très concrètes sur l'ensemble de la chaine de valeur : les éditeurs de presse, les marchands de presse, et, de manière particulièrement préoccupante, la situation de quasi faillite de la principale messagerie, Presstalis.

3. Second paradoxe : un succès de la diffusion numérique qui ne se traduit pas en revenus

Les journaux ont cependant fait des efforts importants pour assurer leur transition numérique.

Les informations transmises par l'Alliance de la presse quotidienne nationale et régionale montrent que, dans un marché en baisse constante, la part relative de la distribution numérique a été multipliée par plus de 10 entre 2011 et 2017, passant de 12,2 millions d'exemplaires à 130,3 millions et de 0,6 % de l'ensemble à 7,6 %. Sur la période, la diffusion totale a perdu 346 millions d'exemplaires, et la vente au numéro 337 millions. Les ventes en format numérique se sont accrues de 118 millions d'exemplaires, compensant presque la baisse combinée du portage et de l'abonnement postal (- 127 millions).

Évolution des modes de distribution
de la presse quotidienne nationale et régionale

Sources : données Alliance, traitement commission de la culture du Sénat

En dépit de cet incontestable succès, renforcé par le développement des kiosques numériques, la presse n'a pas trouvé de relais de croissance suffisants pour lui permettre au moins de stabiliser son chiffre d'affaires. La presse numérique est par nature moins rémunératrice que la presse « papier », et les revenus générés par les abonnements sont encore loin de compenser la chute des ventes physiques. Selon les données fournies par l'Union de la presse en régions, le revenu par utilisateur d'une visite sur le site d'un journal est inférieur de 94 % à l'achat d'un exemplaire papier.

Or jamais peut-être le besoin d'une information traitée de manière professionnelle ne s'est faite à ce point sentir. Les débats sur les « fake news », fausses informations ou « infox » qui ont perturbé le fonctionnement de toutes les dernières élections, jusqu'aux mouvements sociaux des « gilets jaunes » ont marqué tout à la fois le goût des Français pour l'information et leur méfiance vis-à-vis de la presse traditionnelle, qui a parfois dû supporter une attitude très défiante, voire agressive.

B. UNE ÉVOLUTION DES MODES DE CONSOMMATION DE L'INFORMATION AU DÉTRIMENT DES ACTEURS DE LA PRESSE

1. Une captation de la valeur par les plateformes

La baisse relativement beaucoup plus forte de la presse d'information politique générale nationale est une preuve de l'évolution des usages et de la révolution engendrée par le numérique. Il est aujourd'hui très facile, en recourant à Internet, de se tenir informé des grands événements nationaux et mondiaux, beaucoup moins de la vie locale et de préoccupations plus précises. Il est donc logique de constater la meilleure résistance de la presse régionale, qui offre précisément ce qui n'est pas aisément accessible en ligne, comme les informations locales, ou de la presse professionnelle qui nécessite un confort de lecture, voire un besoin de classement plus poussé.

Dans le même temps, la publicité sur Internet poursuit son développement. Elle représente en 2017 les investissements les plus importants des annonceurs, devant la télévision.

Or l'une des principales raisons de la consultation en ligne est l'information, le second pour Facebook. Aujourd'hui, seule une personne sur dix en France paie pour accéder à l'information. Le Groupement des éditeurs de contenus et de services en ligne (GESTE) estime le marché de la publicité numérique à 3,5 milliards d'euros en France en 2016, dont 2,4 milliards d'euros pour les seuls Facebook et Google. Selon une étude du cabinet Kurt Salmon, les éditeurs ne captent que 13 % de la valeur totale créée par le marché français de la veille et des agrégateurs de contenus sur l'Internet.

Google et Facebook, en particulier, captent une part écrasante de la publicité en ligne, et donc, de la publicité dans son ensemble. Selon le Syndicat des régies Internet (SRI), en 2017, ces deux sociétés ont même perçu 90 % des recettes de la publicité sur mobile, un secteur qui connait une forte expansion ces dernières années.

2. Le cas des agences de presse

Les agences de presse sont confrontées à une problématique très similaire. Elles souffrent de surcroit de la baisse de revenus de leurs principaux clients, les éditeurs.

Les 240 agences de presse agréées en France produisent chaque année plus de deux millions d'articles et dépêches, trois millions de photographies, 36 000 infographies et vidéos. Elles disposent d'un fonds photographique de 55 millions d'images.

La plus importante d'entre-elles, l'Agence France-Presse (AFP) est, avec Reuters et Associated Press (AP), l'une des trois plus grandes agences d'information au niveau mondial, et la seule non anglophone. L'Agence réalise un chiffre d'affaires un peu inférieur à 300 millions d'euros, emploie 1 513 journalistes et diffuse 5 000 dépêches par jour. Les agences sont également les principales pourvoyeuses d'images qui alimentent toute la presse, et se sont orientées vers la vidéo et les infographies.

Les agences constituent non seulement une richesse pour la qualité et la diversité de l'information, mais également un fournisseur essentiel pour les journaux. Elles sont cependant aujourd'hui triplement victimes de la captation des ressources par les plateformes :

- d'une part, l'article 3 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 leur interdit d'être financées par de la publicité et le soutien public ne devrait pas s'accroître dans les années à venir. Par ailleurs, la situation très fragile de leurs principaux clients les conduit parfois à réduire leur demande de prestation, ce qui influe très négativement sur les revenus des Agences. Ainsi, à l'AFP, le chiffre d'affaires issu du fil texte, qui représentait 60 % des revenus en 2009 avec 102,7 M€, s'établit en 2016 à 84,4 M€, soit 50 % des revenus ;

- d'autre part, les contenus produits par les agences et cédés sous licence aux éditeurs peuvent se retrouver en ligne sans aucune autorisation, dans le cadre d'une utilisation non prévue et donc non rémunérée. Cela est particulièrement vrai pour les images, qui peuvent être stockées à l'infini dans des « banques d'images » ;

- enfin, elles mobilisent des coûts considérables pour obtenir des informations de qualité et s'adapter aux nouvelles exigences de l'Internet (photographies, vidéos, etc..).

Votre rapporteur a été très tôt sensibilisé à la situation « impossible » des agences de presse. Il avait à ce titre déposé sur le bureau du Sénat dès le 30 juin 2016 une proposition de loi relative au référencement des productions des agences de presse et tendant à créer un droit voisin à leur profit3(*). Deux ans et demi plus tard, alors qu'aucune avancée n'a été constatée et que la situation des agences de presse n'a cessé de se détériorer, ce texte n'a hélas pas pu être examiné.

Votre rapporteur avait également réussi à faire adopter par le Sénat, lors des débats sur le projet de loi de finances pour 2019, un amendement abaissant le taux de TVA applicable aux productions des agences à 5,5 %, disposition malheureusement supprimée en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale.

3. Une information faussement gratuite

Les grandes plateformes permettent aux internautes de consulter rapidement et gratuitement de l'information. Cela pose trois séries de problèmes.

· La paupérisation des métiers de la presse

L'usage de la consultation en ligne d'informations éloigne pour le lecteur l'idée d'un coût de cette information. Pourquoi aller acheter un quotidien alors même que tout est disponible depuis un téléphone ? Votre rapporteur, qui a mené par le passé des combats pour l'indépendance de la presse et qui est particulièrement attaché à la défense d'une presse libre et pluraliste, ne peut que déplorer que, sous des dehors d'ouverture à tous, Internet provoque la paupérisation de tout un secteur, voire en menace l'existence même.

À terme, les plateformes et agrégateurs « scient » littéralement la branche sur laquelle ils sont assis en asséchant les sources de revenus des éditeurs de presse.

· De quelle information parle-t-on ?

À l'occasion des débats sur la proposition de loi relative à la lutte contre les manipulations de l'information, votre commission de la culture est parvenue à une analyse très largement partagée sur le modèle d'un Internet dont le modèle économique repose sur la diffusion d'informations dans le seul but de générer des connexions, monétisées sous forme de publicité par les plateformes4(*). Les internautes sur Facebook et Google n'ont pas nécessairement conscience que les informations qui leur sont soumises ne font pas l'objet d'un traitement éditorial par des journalistes qualifiés et garants des contenus, mais sont sélectionnés par des algorithmes opaques qui ont tendance à « enfermer » les personnes dans des bulles informationnelles, ce qui les conforte dans leurs opinions, sans jamais les mettre en contact d'autres sources ou d'autres points de vue. Ainsi, le traitement informatisé des requêtes sur Internet aboutit à un assèchement du débat démocratique. Plus fondamentalement, les plateformes placent sur un pied d'égalité toutes les opinions, les plus extrêmes comme les plus qualifiées, ce qui est le contraire à ce que l'on attend d'une presse libre et indépendante.

· « Si c'est gratuit, c'est que vous êtes le produit »

Enfin, la gratuité des informations n'est qu'apparente sur Internet. Pour reprendre le célèbre adage : « Si c'est gratuit, c'est que vous êtes le produit ». Les récents scandales comme Cambridge Analytica ont montré, si besoin en était, les risques associés à la collecte d'informations personnelles vendues par la suite sous des motifs commerciaux ou politiques. Dans ce schéma, la gratuité de l'information fournie « malgré eux » par les éditeurs sert de « produit d'appel », ne coûte presque rien aux plateformes, et leur offre un accès non maitrisé à des données personnelles.

Ainsi, dans un monde où la publicité en ligne est en expansion constante et où l'information constitue la principale raison de se connecter, la presse souffre d'une situation économique très dégradée qui menace son existence.

II. DES DROITS VOISINS POUR PERMETTRE À LA PRESSE DE BÉNÉFICIER ENFIN DE RETOMBÉES ÉCONOMIQUES

A. VERS UN DROIT RECONNU AUX ÉDITEURS

Cette situation est essentiellement due à la forme particulière qu'a pris le droit d'auteur, qui rend presque impossible aux éditeurs et aux agences de presse de mener des actions juridiques efficaces.

1. Le droit d'auteur est reconnu aux seuls journalistes

Le droit moral et patrimonial des auteurs sur leurs oeuvres fait partie de la tradition juridique française, depuis l'adoption, en pleine période révolutionnaire, de deux lois (1791 et 1793).

Le droit d'auteur repose sur deux ensembles juridiques étroitement liés :

- le droit international, matérialisé par la Convention de Berne pour la protection des oeuvres littéraires et artistiques du 9 septembre 1886, dont les grands principes guident l'action de l'Organisation mondiale de la propriété intellectuelle (OMPI) ;

- le droit national et maintenant européen. En France, le code de la propriété intellectuelle a consolidé, en 1992, les lois du 11 mars 1957 sur la propriété littéraire et artistique et du 3 juillet 1985 relative au droit d'auteur et aux droits voisins des artistes-interprètes, des producteurs de phonogrammes et de vidéogrammes et des entreprises de communication audiovisuelle.

Les journalistes bénéficient de l'ensemble des protections conférées par le droit d'auteur, sous réserve d'en respecter le critère d'originalité. Leur profession présente cependant des caractéristiques propres qui les différencient des autres auteurs : fréquence de la parution, obsolescence plus rapide des contenus, intégration le plus souvent au sein de publications périodiques dont la ligne éditoriale est fixée par le rédacteur en chef. Dans ce contexte, avant 2009, ils étaient réputés avoir cédé à l'éditeur les droits d'auteur sur la première publication de leurs écrits, toute autre utilisation, en particulier dans le domaine numérique, devant faire l'objet d'un accord distinct.

Alors que, à la fin des années 2000, l'usage d'Internet se généralisait, suscitant des contentieux entre la profession et les éditeurs propres à nuire à la presse dans son ensemble, un consensus s'est fait dans le cadre des États Généraux de la Presse de 2008 et de la parution à sa suite du « Livre vert » en janvier 2009. L'article 20 de la loi du 12 juin 2009 favorisant la diffusion et la protection de la création sur Internet, dite loi « HADOPI », a inséré une section 6 (article L. 132-35 à L. 132-45) au code de la propriété intellectuelle consacrée au Droit d'exploitation des oeuvres des journalistes. Le principe est que le journaliste cède à son employeur les droits d'exploitation de son travail, quel qu'en soit le support dans le cadre d'une « même famille cohérente de presse » (article L. 132-39), pour une durée limitée, la contrepartie étant le salaire du journaliste.

2. Des droits « voisins aux droits d'auteur » existent pour protéger certains intervenants

Actuellement, les « droits voisins » des droits d'auteur sont destinés à protéger trois catégories d'auxiliaires à la création : les artistes-interprètes, les producteurs (de phonogrammes et de vidéogrammes) et les entreprises de communication audiovisuelle. Ils correspondent à des droits nouveaux, historiquement constitués avec l'évolution de la technologie pour protéger les investissements consentis dans la conception de l'acte de création.

Les droits voisins

Les droits voisins du droit d'auteur sont attribués à des personnes physiques ou morales qui ont un rôle d'intermédiaire indispensable entre le créateur et son public. La loi du 3 juillet 1985 a établi une liste limitative pour trois catégories distinctes : les artistes-interprètes, dont la prestation constitue un bien intellectuel, les producteurs de phonogrammes et de vidéogrammes et des entreprises de communication audiovisuelle, afin de leur conférer des droits correspondants à leur investissement dans l'oeuvre.

L'article L. 211-1 du code de la propriété intellectuelle dispose que « Les droits voisins ne portent pas atteinte aux droits des auteurs. En conséquence, aucune disposition du présent titre ne doit être interprétée de manière à limiter l'exercice du droit d'auteur par ses titulaires. » Sans organiser une hiérarchie entre droit d'auteur et droits voisins, les éventuels contentieux étant réglés par le juge, cet article consacré à la cohabitation de ces deux droits, sans rien retirer au droit d'auteur.

3. Les droits limités des éditeurs de presse

Les éditeurs de presse ne font pas partie des bénéficiaires des droits voisins.

Ils ne disposent en conséquence que de faibles moyens juridiques pour faire valoir leurs droits. Seul leur est reconnu un droit sur le titre de presse dans son ensemble, ou bien, article par article, en fonction du contrat passé avec le journaliste, dans des conditions très restrictives.

Les éditeurs doivent donc engager des contentieux multiples et coûteux contre les plateformes et les agrégateurs, ce qui n'est en pratique pas possible.

Un arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) « Reprobel » du 12 novembre 2015 a encore fragilisé leur position, en précisant qu'ils ne disposaient d'aucun droit à une compensation dans le cas de la reproduction d'un article, le droit d'auteur appartenant exclusivement aux auteurs.

Cet état de fait ne semble plus adapté aujourd'hui, comme le relève Laurence Franceschini dans son rapport sur « Objet et le champ d'application du droit voisin des éditeurs de presse », établi pour le Conseil Supérieur de la Propriété littéraire et artistique et remis en janvier 20185(*). « Le fait que les éditeurs de presse soient cessionnaires du droit d'auteur est insuffisant dans le monde numérique [...]. Tout d'abord, lorsqu'ils portent une affaire devant la justice, les éditeurs de presse doivent démontrer une chaîne de droit cohérente, c'est-à-dire que tous les auteurs ont cédé leur droit [...]. Ensuite, le droit d'auteur existant est insuffisant à protéger les publications de presse contre une copie massive compte [...]. Comment un éditeur pourrait-il démontrer que des centaines de milliers d'extraits automatiquement générés présentent une partie originale de l'article d'origine ? ».

4. Une captation de la valeur au profit des agrégateurs de contenus

Cette situation prive en effet les éditeurs d'une source de revenus en constante augmentation, captée par les autres acteurs, qui en bénéficient sans avoir à engager des coûts pour concevoir des contenus de qualité.

En dépit d'initiatives de Google pour associer - modestement - les éditeurs aux bénéfices, avec la création d'un « fonds Google » doté dorénavant de 150 millions d'euros en Europe, ou bien de l'engagement de Facebook de faire bénéficier les éditeurs d'une partie significative des revenus générés par leurs articles, la question du partage de la valeur reste largement posée. Les articles de presse diffusés sur les réseaux sont en effet un puissant vecteur d'intérêt pour les lecteurs, qui accroissent la notoriété et les visites sur le site.

La captation de revenus peut prendre plusieurs formes.

La première est celle de la curation complète d'un article, avec les illustrations et images qui peuvent y être adjointes. Le droit d'auteur s'y applique à l'évidence, de même qu'un droit voisin qui serait attribué aux éditeurs.

La seconde forme, plus complexe, est propre à Internet. Il s'agit des liens pointant vers tel ou tel article.

La simple insertion d'un hyperlien pointant vers un article contenu sur un site en libre accès n'est pas constitutive en elle-même d'un acte de communication au public, et participe d'ailleurs pleinement de la richesse d'Internet. Plusieurs jurisprudences6(*) de la Cour de Justice de l'Union européenne (CJUE) ont défendu cette liberté fondamentale de « lier » les contenus entre eux. Elle ne pose d'ailleurs pas de difficultés en termes économiques pour les titulaires de droits, qui bénéficient au contraire, par le mécanisme de l'indexation, de visites sur leurs sites qu'ils sont en mesure de convertir en abonnements ou bien de monétiser par la publicité.

Cependant, les techniques plus récentes (« snippets ») doublent ce lien d'une reprise, d'un extrait, ou de tout autre élément de nature à expliciter le contenu du lien. Or il apparait qu'une bonne partie des internautes se contente de cette information, sans éprouver le besoin d'aller cliquer sur le lien, et donc de visiter le site, qui par la suite ne peut monétiser ses contenus, sous forme d'abonnement ou de publicité.

Le « snippet » diffère de la citation, qui se conçoit en droit européen (directive du 22 mai 2001) comme en droit français (article L. 211-3 du code de la propriété intellectuelle) comme une exception au droit d'auteur à fins d'illustration. Comment dès lors établir une distinction entre une citation, qui pourrait éventuellement accompagner un hyperlien et serait autorisée et bénéfique à l'éditeur, d'un acte préjudiciable sur le plan économique ?

Laurence Franceschini, dans son rapport précité de janvier 2018, propose une définition du snippet par sa fonction : peut-il se substituer à l'article et dispenser le lecteur de lire l'intégralité de celui-ci ? Il existe en effet une différence fondamentale entre la forme de piratage que constitue la curation des travaux des journalistes et les autres oeuvres protégées. S'il n'est que d'un faible intérêt d'écouter les premières secondes d'une musique ou de voir les premières minutes d'un film, une information contenue dans un article peut dans la plupart des cas être synthétisée en quelques lignes, voire dans la simple reprise des titres, ce qui suffit bien souvent aux lecteurs.

5. Des réponses nationales jusqu'à présent peu encourageantes

L'Allemagne et l'Espagne ont tenté de mettre en place des solutions de manière isolée.

L'Allemagne, par la loi du 7 mai 2013, a adopté un droit voisin, qui exige l'autorisation des éditeurs pour reproduire les publications, à l'exception de liens ou de très courts extraits. La réaction de Google a été immédiate. Le moteur de recherche, très directement visé par cette disposition, a refusé de négocier des licences comprises entre 6 % et 11 % de son chiffre d'affaires. En octobre 2014, Google a appliqué la loi stricto sensu en indexant plus que les articles sans aucun extrait ni « snippet », ce qui a entrainé une chute massive de fréquentation des sites. Finalement, les éditeurs se sont résignés à conférer au moteur de recherche des licences gratuites pour reprendre des extraits.

En Espagne, la loi entrée en vigueur le 1er janvier 2015 a emprunté un chemin différent. Au lieu de prévoir un droit voisin, elle a introduit une exception aux droits d'auteur pour la reprise d'extraits de presse, compensée par le versement d'une rémunération équitable. Google a refusé, et a immédiatement fermé « Google News » dans ce pays. Aucune rémunération n'a à ce jour été versée.

Les réponses apportées dans le cadre national n'ont donc pour l'instant pas porté leurs fruits.

Ces expériences ont cependant permis de souligner le pouvoir de marché très dominant des plus grandes plateformes, singulièrement de Google, qui leur offre un poids dans la négociation que l'on peut qualifier « d'écrasant » face à des éditeurs qui ont eu tendance à avancer en ordre dispersé. La création d'un droit voisin est donc bien entendu préférable au niveau européen, ce qui est au demeurant la position constante soutenue par votre rapporteur. Pour autant, des solutions nationales tenant compte des échecs passés peuvent émerger.

B. LE CHEMINEMENT TORTUEUX D'UNE RÉPONSE EUROPÉENNE

1. Une proposition initiale contestée

La Commission européenne a adopté en mai 2015 sa stratégie pour le marché unique numérique. L'exposé des motifs de la proposition de directive sur le droit d'auteur dans le marché unique numérique, adoptée par la Commission le 14 septembre 2016, précise : « Les éditeurs de presse ont des difficultés à accorder des licences portant sur l'utilisation en ligne de leurs publications et à obtenir une part équitable de la valeur générée. Cette situation pourrait, à terme, avoir des répercussions négatives sur l'accès des citoyens à l'information ».

L'article 11 de la proposition de directive acte la création d'un droit voisin au profit des éditeurs de presse.

La proposition de directive doit faire l'objet d'un accord entre Commission, Conseil et Parlement européen.

Dans un premier temps, et alors que le Conseil tarde à trouver un accord entre États membres, la commission JURI du Parlement européen se saisit de la proposition. Entre octobre 2016 et juin 2017, la rapporteure désignée, la députée maltaise Thérèse Comodini Cachia, s'oppose fermement à la création d'un droit voisin, qu'elle propose de supprimer dans son rapport du 8 mars 2017.

2. Des négociations relancées

Son départ du Parlement, le 23 juin 2017, et la nomination de l'eurodéputé allemand Axel Voos, beaucoup plus favorable aux droits voisins, marque une inflexion dans la position du Parlement.

La Commission européenne obtient ainsi, le 25 mai 2018, un mandat pour une version de la directive différente de sa position initiale, tout en conservant le principe d'un droit voisin pour les éditeurs de presse, défini à l'article 11.

La position retenue entérine la création d'un droit voisin pour les éditeurs de presse établis dans un État membre de l'Union européenne. Il diffère de la position initiale de la Commission sur plusieurs points :

- d'une part, il ne serait valable que pour un an, contre vingt proposés par la Commission ;

- d'autre part, il reviendrait aux États membres d'arrêter les critères permettant d'encadrer la mise en oeuvre de ce droit, à partir de deux éléments : la taille du texte, son « originalité », ou bien une pondération des deux. Cette flexibilité, qui ne débouche donc pas sur une réelle harmonisation, a été nécessaire pour obtenir un accord des États membres.

L'article 11 du mandat de négociation a suscité l'opposition de l'Allemagne, de la Hongrie, des Pays-Bas, de la Slovénie, de la Finlande et de la Belgique, notamment sur deux points. D'une part, position portée par les Pays-Bas, le texte ferait la part belle aux ayants-droit, au détriment des consommateurs et de l'innovation. D'autre part, position soutenue par l'Allemagne et la Belgique, les critères retenus pour mettre en oeuvre ce droit, la taille de l'extrait et l'originalité seraient peu précis, en particulier celui de la taille, que ces deux pays auraient souhaité voir écarté.

C'est dans ce contexte qu'est intervenue la proposition de loi de Patrick Mignola.

3. La tentation d'une réponse nationale

Alors que la proposition de loi déposée au Sénat le 30 juin 2016 par votre rapporteur n'avait pu être inscrite à l'ordre du jour, le député Patrick Mignola et les membres du groupe MODEM ont déposé, le 4 avril 2018, une proposition de loi visant à créer un droit voisin au profit des éditeurs de services de presse en ligne.

Pour l'essentiel, cette proposition complétait le texte déposé au Sénat en 2016 en créant un droit voisin au profit des éditeurs et des agences de presse, assorti de la mise en place d'un mécanisme de gestion collective des droits.

Elle a été examinée en séance publique le jeudi 17 mai 2018. L'Assemblée nationale a adopté une motion de renvoi en commission déposée par le groupe LREM.

La position soutenue par le groupe et par la ministre de la culture d'alors est que seul un accord au niveau européen serait en mesure d'apporter une réponse adaptée à cette question, et qu'une initiative isolée ne pourrait que fragiliser la position française dans la négociation.

4. Une solution... enfin ?

Le 20 juin 2018, la commission JURI du Parlement a adopté un rapport qui modifie sur plusieurs points la position commune des états membres. À la surprise des observateurs, le Parlement a rejeté le texte de sa commission à 318 voix contre 278 par un vote du 5 juillet. Les GAFAM auraient exercé une forte pression sur les élus, et mené une campagne d'influence directement auprès des opinions publiques, agitant la menace d'une « privatisation de l'Internet » et la fin de l'information des internautes.

Cependant, le 12 septembre, réuni en plénière, le Parlement européen adopte cette fois-ci, par 438 voix contre 226 et 39 abstentions, l'ultime proposition du rapporteur Axel Voos. Des réunions dites « trilogue » entre Parlement, Conseil et Commission peuvent se tenir afin de parvenir à une position commune, qui devra à son tour être adoptée par chaque institution. Une fois la directive définitivement adoptée, il restera aux États membres à la transposer dans leur droit national.

Lors du Coreper du 3 octobre dernier, le représentant permanent adjoint de l'Italie a cependant fait savoir que son pays ne soutiendrait plus la position du Conseil sur les articles 11 et 13 de la directive droit d'auteur, ce qui laisse présager des négociations particulièrement tendues. Le dernier trilogue, qui s'est tenu le 13 décembre 2018, n'a pas été conclusif.

Une nouvelle réunion devrait se tenir le 21 janvier 2019, soit trois jours avant l'inscription à l'ordre du jour de la présente proposition de loi.

III. LES PRINCIPALES DISPOSITIONS DE LA PROPOSITION DE LOI

A. LA CRÉATION D'UN DROIT VOISIN POUR LES ÉDITEURS ET LES AGENCES DE PRESSE

La proposition de loi constitue un tout cohérent qui permettra d'instaurer en France un droit voisin au profit des éditeurs et des agences de presse.

L'article 3 constitue le centre du dispositif. Il insère dans le code de la propriété intellectuelle deux nouveaux chapitres, le premier consacré aux agences de presse, le second aux éditeurs de presse. Dans les deux cas, un droit voisin serait institué et un système de gestion collective facultatif mis en place afin de gérer ces droits, sur le modèle déjà en vigueur en France notamment dans la musique ou la production audiovisuelle.

L'article 2 établit à 50 ans la durée des droits patrimoniaux des agences de presse et des éditeurs sur leurs productions.

L'article 1er complète l'article L. 211-3 du code de la propriété intellectuelle pour faire figurer les droits voisins des éditeurs et des agences de presse au côté des autres droits voisins, dans le cas des exceptions prévues au droit d'auteur.

Enfin, l'article 4 prévoit les modalités d'entrée en vigueur du texte, six mois après sa promulgation.

B. LA PERTINENCE DE LA PRÉSENTE PROPOSITION DE LOI

À ce jour, quatre raisons militent pour l'adoption par le Sénat de la présente proposition de loi.

1. Un outil dans la négociation en cours

Pour justifier le renvoi en commission de la proposition de Patrick Mignola, le gouvernement avait avancé comme argument sa volonté de ne pas interférer avec les négociations alors en cours au niveau européen.

Si un accord européen serait à l'évidence préférable, rien ne s'oppose néanmoins à ce qu'un pays ne précède, voire n'anticipe sur une évolution de la législation européenne.

Ainsi, le gouvernement a fait adopter en dernière lecture à l'Assemblée nationale la proposition de loi relative à la lutte contre la manipulation de l'information, après un refus quasi unanime du Sénat. À cette occasion, la ministre avait souligné le 26 juillet devant le Sénat que la législation française pourrait précéder une éventuelle législation au niveau européen : « Oui, je soutiendrai pleinement une initiative européenne sur le sujet. Mais d'ici là, nous devons, dans le cadre juridique européen actuel, nous doter des moyens pour lutter efficacement contre les fausses informations. Peut-être ces innovations pourront-elles servir de modèle à une éventuelle régulation européenne sur le sujet ».

De la même manière, le gouvernement vient d'annoncer que, faute d'accord satisfaisant au niveau communautaire, une « taxe GAFA » entrerait en application en France en 2019. Là encore, le risque d'interférer avec les négociations ne semble pas entrer en ligne de compte.

Dernier point, si les législations allemande et espagnole n'ont pas donné les résultats escomptés, leur adoption semble plutôt avoir eu pour effet d'inciter les autorités européennes à prendre des initiatives sur le sujet, sans fragiliser pour autant les positions de ces deux pays.

Au moment de l'examen de la proposition de Patrick Mignola, l'opinion généralement admise était que la directive serait adoptée à l'automne 2018. La complexité des négociations n'a pas permis de respecter ce calendrier. Dès lors, il est temps alors que les discussions touchent à leur terme de souligner par la voie du Parlement la détermination de la France à avancer sur ce sujet. Votre rapporteur note qu'un trilogue se tiendra le 21 janvier, soit trois jours avant la discussion de la proposition de loi : on ne peut qu'espérer que la position du Sénat soit utilisée par les négociateurs français.

2. Un système de gestion des droits qui tire les conséquences de l'échec des expériences espagnoles et allemandes

Loin de rendre caduque l'idée de droits voisins établis au niveau national, les expériences mitigées en Espagne et en Allemagne ont surtout montré la nécessité de créer les conditions d'un réel rapport de force entre les éditeurs et les grandes plateformes. Or tel n'a pas été le cas dans ces pays, qui ont plutôt privilégié la voie de négociations de gré à gré.

À ce titre, l'article 3 de la proposition de la loi, qui offre la possibilité d'une gestion collective des droits voisins pour les éditeurs et les agences de presse, pourrait permettre précisément de parvenir à un seuil critique contraignant les plateformes à des négociations sérieuses. En effet, il sera plus difficile pour elles de refuser de discuter un accord avec l'ensemble des éditeurs et des agences de presse qui auront souhaité se regrouper - sur la base du strict volontariat - qu'avec des entités isolées, compte tenu de la forte dépendance du secteur au référencement. La mise en place de ce système limite également les risques soulevés par les petits éditeurs, qui craignent de se voir exclus des moteurs de recherche ou bien de devoir accorder des licences gratuites. Dès lors que la négociation sera collective, et votre rapporteur ne peut que souhaiter qu'elle le soit, un rapport de force beaucoup plus favorable pourra être atteint.

3. En cas d'adoption de la directive sur les droits d'auteur, un vecteur législatif approprié et rapide pour la transposition

Il y a une urgence très réelle à agir sur le sujet : les éditeurs et les agences de presse perdent chaque jour des moyens et, chaque jour, les grandes plateformes engrangent des bénéfices colossaux en utilisant les articles écrits par des journalistes et les photos produites par les agences.

Dès lors, si la directive venait à être adoptée, le gouvernement et l'Assemblée nationale disposeraient, avec cette proposition de loi, d'un véhicule législatif adapté, qui permettrait de transposer rapidement la législation européenne. Votre rapporteur a d'ailleurs veillé à rapprocher au maximum la proposition de loi du Sénat des positions françaises dans la négociation européenne, ce qui devrait permettre d'avancer rapidement et de trouver enfin une issue favorable avant l'été.

4. En cas de non adoption de la directive, un moyen pour la majorité et le gouvernement de tenir leurs engagements

Les débats à l'Assemblée nationale ont révélé l'existence d'un très large consensus sur le sujet entre les différentes forces politiques. Le gouvernement est également très favorable sur le principe, et milite activement au niveau européen pour une adoption de la directive sur les droits d'auteur.

Les droits voisins réunissent donc une quasi-unanimité, suffisamment rare dans le champ politique pour être souligné, à la hauteur du danger mortel que fait peser Internet sur l'existence de la presse en France. En témoigne la déclaration du président de la commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale à l'issue des débats en séance publique sur la proposition de loi de Patrick Mignola : « Monsieur le rapporteur, vous avez dit que nous pourrions éclairer le travail européen : si les négociations n'aboutissaient pas d'ici au mois de novembre, nous prenons solennellement l'engagement ici de revenir ensemble. »

Si la directive venait à ne finalement pas être adoptée, la présente proposition de loi pourrait donc constituer une base de travail résolument ouverte. Votre rapporteur a pleinement conscience que de nombreux points devraient encore être précisés, comme la nature des « snippets » autorisés ou bien la durée des droits.

Il n'en reste pas moins que dans ses grandes lignes, et sous le bénéfice d'un dialogue approfondi avec les professionnels, l'Assemblée nationale et le gouvernement, la présente proposition de loi constitue une base pleinement opérationnelle.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er
(Article L. 211-3 du code de la propriété intellectuelle)

Mesure de coordination

Objet : le présent article vise à compléter le régime des exceptions aux droits voisins prévu à l'article L. 211-3 du code de la propriété intellectuelle par la mention des droits voisins des agences de presse et des éditeurs de presse.

I. Le droit en vigueur

Le titre unique du livre II de la première partie du code de la propriété intellectuelle est consacré aux droits voisins du droit d'auteur, qui ont été définis dans l'exposé général du présent rapport. Les articles L. 211-1 à L. 211-7 (chapitre Ier) en précisent la portée générale, alors que les chapitres suivants en déclinent les modalités d'application pour chaque droit voisin.

La question des droits voisins s'est posée pour la première fois avec l'émergence de la fixation sur un support de la musique. Il a été nécessaire de trouver une nouvelle forme juridique permettant de garantir les droits patrimoniaux des producteurs, qui consentent un investissement pour assurer l'enregistrement, ainsi que des artistes-interprètes. À ce titre, les droits voisins, catégorie par la suite élargie aux entreprises de communication audiovisuelle, apparaissent, suivant l'expression consacrée comme les garants des « auxiliaires » de la création, qui rendent possible sa diffusion auprès du public. Ils génèrent à ce titre des droits patrimoniaux spécifiques. Dans cette logique, le régime juridique des droits voisins présente des spécificités, mais également des rapprochements avec le droit d'auteur.

L'article L. 211-3 du code de la propriété intellectuelle est le symétrique pour les droits voisins des exceptions au droit d'auteur limitativement énumérées à l'article L. 122-5 du même code. Dans ces deux hypothèses, le législateur a prévu un certain nombre de cas où le titulaire des droits ne peut s'opposer à l'utilisation de son oeuvre. Les plus connues, en matière de droit d'auteur, sont l'usage dans le cercle familial (1° de l'article L. 122-5), les revues de presse (3° b de l'article) ou encore la parodie et la pastiche (4°).

Les exceptions prévues pour les droits voisins à l'article L. 211-3 sont proches, tout en tenant compte des spécificités propres aux droits voisins.

Le dernier alinéa de cet article apporte cependant un tempérament à ces exceptions, en précisant qu'elles ne peuvent porter atteinte à « l'exploitation normale », ni causer « un préjudice injustifié aux intérêts légitimes » des titulaires du droit.

II. La proposition de loi initiale

L'article 1er de la proposition de loi vise à compléter la liste des titulaires des droits voisins mentionnés au dernier alinéa de l'article L. 211-3 par « l'agence de presse » et « l'éditeur de presse ». Il s'agit donc d'une mesure de coordination visant à inclure de nouveaux droits voisins.

III. La position de votre commission

À l'initiative de son rapporteur, votre commission de la culture a adopté un amendement qui propose une rédaction plus précise de l'article 1er et prévoit explicitement les exceptions dites « handicap » et « bibliothèques », prévue respectivement au 6 ° et au 7° de l'article L. 211-3 du code de la propriété intellectuelle.

Votre commission adopté l'article 1er ainsi modifié.

Article 2
(Article L. 211-4 du code de la propriété intellectuelle)

Expiration des droits patrimoniaux

Objet : le présent article vise à fixer la durée des droits patrimoniaux des éditeurs et des agences de presse au titre des droits voisins.

I. La proposition de loi initiale

Le présent article instaure une durée de cinquante ans pour les droits patrimoniaux détenus par les agences de presse et les éditeurs sur leurs productions.

Elle serait donc alignée, au sein du code de la propriété intellectuelle, sur celle des artistes-interprètes, des producteurs de phonogrammes et des entreprises de communication audiovisuelle.

II. La position de votre commission

La question de la durée de protection au titre des droits voisins fait partie des points les plus complexes de la négociation en cours au niveau européen. Il faut souligner que, en tout état de cause, les publications restent protégées par le droit d'auteur pour une durée de 70 ans.

En ce qui concerne les droits voisins, la position initiale de la France était de vingt ans. Le Parlement européen, notamment sous l'influence de l'Allemagne, a adopté une durée de cinq ans. La raison en est que les actualités sont, par nature, plus éphémères que les autres oeuvres de l'esprit soumises au droit voisin comme la fixation sur un support de la prestation des artistes-interprètes.

Il est en tout état de cause peu probable que la durée finalement retenue dans la directive soit de cinquante ans, comme proposé par le présent article. Dès lors, et dans l'optique de se rapprocher de la position française, votre commission a adopté, à l'initiative de son rapporteur, un amendement pour ramener cette durée à 20 ans.

Elle pourra évidemment être modifiée en fonction de l'issue des négociations européennes, mais elle démontre en l'état l'attachement de la France à une durée suffisante et économiquement justifiée.

Le même amendement adopté par la commission tient également compte par anticipation des modifications proposées à l'article 3.

Votre commission adopté l'article 2 ainsi modifié.

Article 3
(Livre II de la première partie du code de la propriété intellectuelle)

Création d'un système de gestion collective des droits voisins

Objet : le présent article crée un mécanisme facultatif de gestion collective des droits voisins pour les agences et les éditeurs de presse, en insérant deux nouveaux chapitres dans le code de la propriété intellectuelle.

I. La proposition de loi initiale

A. Instaurer un rapport de force favorable aux agences et aux éditeurs

Les agences de presse et les éditeurs de presse sont actuellement dépourvus d'un levier efficace leur permettant de faire valoir leurs droits. La création, par la présente proposition de loi, d'un droit voisin devrait permettre de les doter enfin d'une réelle capacité juridique.

Cependant, les exemples allemand et espagnol ont montré que, face à la puissance des grands acteurs de l'Internet, qui peut s'apparenter par bien des aspects à un monopole dans l'accès à l'information, le droit seul ne suffit pas. Les plateformes ont en effet la capacité de refuser la négociation, et il est presque impossible pour les agences et les éditeurs de se priver de leurs services.

Dès lors, l'enjeu est autant de constituer un nouveau droit que d'en assurer l'effectivité. Cela passe par la création d'un rapport de force plus favorable aux agences et aux éditeurs.

B. Un système de gestion qui a fait preuve de son efficacité

L'article 3 de la proposition de loi, qui en constitue le coeur, vise à créer un système de gestion collective des droits voisins des agences de presse et des éditeurs de presse.

La gestion collective des droits d'auteur et des droits voisins

La première société de gestion des droits des auteurs est née en France à l'initiative de Pierre-Augustin Caron de Beaumarchais, qui fonde l'ancêtre de la Société des auteurs et compositeurs dramatiques (SACD) le 3 juillet 1777.

La gestion collective des droits d'auteur s'est depuis développée partout dans le monde. La France compte 23 sociétés de gestion collective actives dans plusieurs domaines, dont six pour les artistes, deux pour les artistes-interprètes et cinq pour les producteurs.

La gestion collective est souvent présentée comme la solution la mieux adaptée pour sauvegarder les droits exclusifs. Dans un tel système, les titulaires des droits autorisent des organismes de gestion collective à administrer leurs droits c'est-à-dire à :

- négocier avec les utilisateurs des autorisations d'utiliser leurs oeuvres, sous certaines conditions et en contrepartie du paiement de redevances ;

- surveiller l'utilisation des oeuvres ;

- percevoir les redevances et à les répartir entre eux.

La gestion collective est également considérée comme très pratique pour les utilisateurs car elle leur facilite l'accès aux oeuvres.

Selon le rapport public annuel 2018 de la Commission de contrôle des organismes de gestion des droits d'auteur et des droits voisins, 2,4 milliards d'euros ont été collectés par ces sociétés en 2016. Les quatre sociétés les plus importantes en termes de perception sont la Société des auteurs, compositeurs et éditeurs de musique (SACEM, 884 millions d'euros), COPIE France (perception de la rémunération pour copie privée, 275 millions d'euros), la Société pour l'administration du droit de reproduction mécanique des auteurs, compositeurs, éditeurs, réalisateurs et doubleurs sous-titreurs (SRDM, 245 millions d'euros) et la Société des auteurs et compositeurs dramatiques (SACD, 224 millions d'euros).

Source : Commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat

C. L'autorisation nécessaire des titulaires des droits voisins

L'article 3 propose d'insérer deux nouveaux chapitres VIII et IX au sein du livre II de la première partie du code de la propriété intellectuelle.

La chapitre VIII serait consacré aux « Droits des agences de presse », la chapitre IX aux « Droits des éditeurs de presse ».

Dans les deux cas, un principe général serait posé, à l'article L. 218-1 pour les agences, à l'article L. 219-1 pour les éditeurs, celui de l'autorisation pour « la reproduction et la communication au public de ses productions ». Le nouvel article L. 218-1 précise que, dans le cas des agences de presse, cette autorisation s'étend « à toute utilisation séparée du son et de l'image de la production lorsque celle-ci a été fixée à la fois pour le son et l'image ». Ce cas de figure couvre en particulier la photographie, qui est particulièrement sujette à un usage sans accord, et constitue l'un des grands sujets de préoccupation de votre rapporteur.

L'article L. 219-1 complète l'autorisation donnée par les éditeurs aux « extraits de sa production ». Là encore, cet ajout se comprend dans un cadre de l'Internet où des extraits, parfois très significatifs, sont utilisés par les moteurs de recherche. Comme on a pu le voir dans l'exposé général, cette simple lecture suffit dans la plupart des cas à contenter l'internaute et donc ne permet pas de générer de la valeur pour l'éditeur.

Les deux chapitres comprennent deux articles L. 218-2 et L. 219-2 identiques qui définissent un « service automatisé de référencement d'images ». Ce service se comprend comme un service de communication au public en ligne « dans le cadre duquel sont reproduites et mises à disposition du public, à des fins d'indexation et de référencement des productions des agences de presse (L. 218-2) / des éditeurs de presse (L. 219-2), collectées de manière automatisées à partir de services de communication au public en ligne ».

D. Une adhésion facultative aux sociétés de gestion collectives

Les dispositions des deux chapitres sont par la suite semblables.

Les articles L. 218-3 pour les agences de presse et L. 219-3 pour les éditeurs prévoient qu'ils ont la possibilité de céder leurs droits par voie de licence.

Ces deux articles offrent surtout la possibilité de confier la gestion des droits à un ou plusieurs organismes de gestion collective. Cette adhésion serait en tout état de cause facultative : il n'est pas envisagé d'obligation pour les éditeurs ni pour les agences de confier la gestion de leurs droits à un organisme. Cependant, les exemples étrangers ont montré que même les puissants éditeurs allemands n'avaient pas été plus en mesure d'obtenir un versement de redevances que les éditeurs espagnols. Dès lors, il apparait que seule la gestion collective serait en mesure de parvenir à une masse critique suffisante pour permettre une réelle négociation. Si votre rapporteur ne souhaite pas contraindre les agences de presse et les éditeurs par voie législative, il ne peut cependant que souligner l'intérêt pour chacun et pour la collectivité d'une défense collective des droits, seule à même de contraindre les grands acteurs d'Internet à ouvrir une discussion réellement sérieuse sur le sujet.

Ces organismes de gestion seraient gérés suivants les mêmes règles que les sociétés existantes, qui relèvent du titre II du livre III de la première partie du code de la propriété intellectuelle, auquel les articles font explicitement référence. Il s'agit donc bien d'adapter au cas des droits voisins des agences et des éditeurs un mécanisme déjà bien implanté dans la tradition juridique française.

Le second alinéa des articles L. 218-3 et L. 219-3 prévoient que les organismes de gestion seraient agréés par le ministre en charge de la culture, au regard d'éléments précisés aux articles L 218-4 et L. 219-4 respectivement pour les agences de presse et les éditeurs de presse, soit la diversité des associés, la qualification professionnelle des dirigeants et les moyens humains et matériels qu'ils proposent de mettre en oeuvre. Les modalités pratiques feraient l'objet d'un décret en Conseil d'État.

Ce schéma n'est pas totalement usuel. En effet, les organismes de gestion ne sont en général pas soumis à agrément. Cette disposition s'avère proche, cependant, de l'article L. 326-9 du code de la propriété intellectuelle qui prévoit que « les projets de statuts et de règlements généraux des organismes de gestion collective sont adressés, préalablement à la constitution de ceux-ci, au ministre chargé de la culture selon les modalités définies par décret en Conseil d'Etat. ». Dans ce cas, et s'il n'est pas question d'agrément, l'article L. 326-9 précise que « Dans les deux mois de leur réception, le ministre peut saisir le tribunal de grande instance au cas où des motifs réels et sérieux s'opposeraient à la constitution d'un de ces organismes. Le tribunal apprécie la qualification professionnelle des fondateurs de ces organismes, les moyens humains et matériels qu'ils proposent de mettre en oeuvre pour assurer le recouvrement des droits et l'exploitation de leur répertoire ainsi que la conformité de leurs statuts et de leur règlement général à la réglementation en vigueur. »

La seule exception concerne les sociétés agréés pour la gestion des images régies par le titre II du livre III de la première partie du code de la propriété intellectuelle, auxquels l'ensemble des auteurs concernés ont l'obligation d'adhérer (à défaut, l'une des sociétés est « réputée gestionnaire des droits », en application de l'article L. 136-2 du même code). Les critères d'examen par le ministre des demandes d'agrément sont alors identiques à celui de ces sociétés, fixé à l'article L. 136-3 du même code.

E. La rémunération des titulaires des droits voisins

Les nouveaux articles L. 218-5 et L. 219-5 précisent que la rémunération des titulaires des droits est assise sur les recettes de l'exploitation, ce qui constitue le cas « normal » en vigueur, par exemple, pour la musique. Elles peuvent cependant être évaluées à défaut forfaitairement, dans les cas prévus à l'article L. 131-4 du code de la propriété intellectuelle. Compte tenu de la complexité d'évaluer la valeur économique des liens sur Internet, les quatre premiers cas prévus par cet article pourraient trouver à s'appliquer :

1° La base de calcul de la participation proportionnelle ne peut être pratiquement déterminée ;

2° Les moyens de contrôler l'application de la participation font défaut ;

3° Les frais des opérations de calcul et de contrôle seraient hors de proportion avec les résultats à atteindre ;

4° La nature ou les conditions de l'exploitation rendent impossible l'application de la règle de la rémunération proportionnelle, soit que la contribution de l'auteur ne constitue pas l'un des éléments essentiels de la création intellectuelle de l'oeuvre, soit que l'utilisation de l'oeuvre ne présente qu'un caractère accessoire par rapport à l'objet exploité [...].

Il est prévu que le barème et les modalités de rémunération soient fixés par voie de convention entre les sociétés agréés et les exploitants des services de référencement, pour une durée limitée à cinq ans.

Le II des articles L. 218-5 et L. 219-5 répondent au cas où aucun accord ne pourrait être trouvé entre les parties prenantes. Le dispositif retenu s'inspire de celui en vigueur pour les artistes-interprètes et les producteurs de phonogrammes (article L. 214-4) et les images (article L. 136-3). Dans l'hypothèse où aucun accord n'aurait été trouvé dans les six mois suivants la publication du décret en Conseil d'État explicitant les conditions de délivrance de l'agrément, ou bien à l'expiration des précédentes conventions, les modalités de rémunération seraient arrêtées par une commission présidée par un représentant de l'État et composée, à parts égales, de représentants des sociétés agréés et des représentants des exploitants de service de référencement. Il reviendrait au ministre de la culture d'arrêter la composition de cette commission.

II. La position de votre commission

A. Une nouvelle rédaction plus précise

Votre commission a adopté un amendement de réécriture complète sur cet article, qui constitue la clé de voute du dispositif. Les nombreuses auditions menées par votre rapporteur lui ont permis de parvenir à une rédaction plus précise et surtout plus proche du texte de la directive que la présente proposition pourrait être amenée à transposer. Cette nouvelle rédaction ne revient pas sur les grandes orientations du texte, qui font très largement consensus.

Les principales modifications apportées par rapport au dispositif initialement envisagé sont les suivantes.

· Des définitions plus précises

Deux notions sur le champ d'application et sur l'identité des débiteurs appelés à contribuer aux droits voisins méritaient d'être affinées pour permettre aux droits voisins d'être à la fois pleinement opérationnels, mais également conformes au texte de la directive.

D'une part, les droits voisins s'appliqueraient aux publications de presse, notion présente dans la directive, qui s'entend comme « une collection composée principalement d'oeuvres littéraires de nature journalistique, qui peut également comprendre d'autres oeuvres ou objets protégés et constitue une unité au sein d'une publication périodique ou régulièrement actualisée portant un titre unique dans le but de fournir public des informations sur l'actualité ou d'autres sujets publiées sur tout support à l'initiative, sous la responsabilité éditoriale et sous le contrôle d'un prestataire de services ». Cette définition, qui serait à cette occasion posée dans le code de la propriété intellectuelle, insiste sur les deux aspects les plus importants, à savoir la nature journalistique du travail et la fourniture d'informations en lien avec l'actualité. Conformément à la directive, les publications scientifiques et universitaires, qui relèvent d'un autre régime, seraient exclues du bénéfice des droits voisins.

Le champ des droits voisins serait donc clairement défini par rapport à la publication en elle-même et aux conditions de sa production.

D'autre part, les entités appelées à s'acquitter des droits voisins seraient précisément définies avec la notion de « service de communication au public en ligne », introduit par l'article 1er de la loi du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique. Les moteurs de recherche, les réseaux sociaux et les grandes plateformes sont comprises dans cette catégorie.

· Une simplification pour les sociétés de gestion

La version initiale de la proposition de loi prévoyait deux chapitres distincts, le VIII pour les agences de presse, le IX pour les éditeurs, avec des dispositions quasiment identiques. Par ailleurs, il apparaissait que l'obligation d'agrément imposée aux sociétés aurait créé une nouvelle catégorie juridique, à côté du cas général des sociétés de gestion sans agrément et à adhésion facultative (cas de la SACD, SACEM etc..) et du cas particulier des sociétés de gestion avec agrément et adhésion obligatoire (comme pour la gestion des images, avec la SAIF).

Dès lors, il apparait plus clair de rattacher la gestion des droits voisins des éditeurs et des agences de presse, au sein d'un même chapitre, au cas général, et donc de supprimer l'agrément obligatoire.

Ce point pourra cependant être affiné en cours de navette. En effet, cette simplification, qui est probablement un gage de plus grande efficacité et surtout de début des négociations plus rapide, est un peu moins protectrice. De même, le cas d'un échec des négociations n'est plus explicitement envisagé.

Dans l'attente du résultat des négociations européennes et des travaux qui seront menés en cours de discussion, votre rapporteur se réserve le droit d'évoluer sur cette question et de préciser la rédaction.

· Une association des journalistes et des auteurs

L'article L. 218-5 qui serait introduit au sein de ce chapitre VIII constitue la transposition des dispositions contenues à ce stade au 4 bis de l'article 11 de la directive sur les droits d'auteur.

L'exposé général a décrit le mode de rémunération des journalistes, notamment suite à l'adoption de la loi du 12 juin 2009, partagé entre rémunération et droits d'auteur.

La France a défendu dès le début des négociations la nécessité d'inclure les journalistes dans la liste des bénéficiaires des droits voisins, et ce même si ces droits sont a priori destinés à compenser l'investissement économique des éditeurs et des agences de presse. Dès lors, il est indispensable de prévoir au niveau législatif, sur le modèle déjà existant pour les droits d'auteur, une négociation collective entre les éditeurs, les agences et les auteurs afin de déterminer la rémunération complémentaire qui pourra leur être versée.

Le nouvel article concerne les journalistes et les photographes qui travaillent pour un éditeur ou une agence de presse.

· Des grands principes inchangés, mais des éléments qui devront être clairement établis durant la navette

Le dispositif de l'article 3 demeure inchangé pour la suite, aussi bien en ce qui concerne le principe d'une autorisation préalable de l'éditeur ou de l'agence de presse que de la base qui servira à établir les recettes.

Votre rapporteur a cependant fait le choix, en accord avec le gouvernement, de ne pas traiter à ce stade la question des « snippets », actuellement l'une des plus cruciale dans le texte de l'article 11 de la directive. Le Parlement européen prévoit actuellement l'exclusion (2 bis de l'article 11) des « simples hyperliens accompagnés de mots isolés ». Une autre approche consisterait à définir un nombre de signes, voire de mots. En l'occurrence, plus l'exclusion sera large, moins les droits voisins seront protecteurs des intérêts économiques des éditeurs et des agences de presse. Un simple titre apparaissant dans un fil d'actualité peut suffire à résumer une information. Dès lors, il faudra attendre le résultat des négociations européennes voire, en cas d'échec, définir une position française sur le sujet.

B. Des conditions de rémunérations essentielles

La proposition de loi laisse volontairement une large marge de manoeuvre aux éditeurs et aux plateformes pour établir entre eux les critères de rémunération liés à la mise en oeuvre des droits voisins.

Pour autant, les auditions menées par votre rapporteur ont permis de mettre en lumière plusieurs risques.

D'une part, parmi les moyens de mesure qui seront mis en place avec les plateformes, l'audience, soit le nombre de « clics » parait le plus évident. Il n'est cependant pas sans inconvénients. Plusieurs sites proposent des informations de faible qualité, qui ne reposent pas sur un travail d'investigation ou une approche éditoriale originale, mais sont conçues pour capter l'attention des internautes et donc engranger le maximum de connexions. L'esprit qui a présidé à l'élaboration de la proposition de loi, comme les discussions encore en cours au niveau de l'Union européenne, sont bien évidemment de privilégier la presse de qualité. Il sera donc primordial que les débats au sein de la future société de gestion des droits prennent en compte l'objectif réellement visé par les droits voisins.

D'autre part, et corrélativement, le choix de ne pas imposer une obligation d'adhésion à la société de gestion, ni même de négociation, ouvre la possibilité pour des éditeurs de céder gracieusement leurs contenus, dans l'espoir que cette position leur assurerait un référencement plus favorable et donc plus rémunérateur sur les plateformes. Cette position pourrait être celle des sites aux visées les plus polémiques par exemple, ce qui n'est pas sans faire peser un réel danger. Là encore, il s'agirait d'un détournement de l'esprit de la loi, qui cherche à donner à une presse libre, indépendante et de qualité les moyens de mener à bien ses missions essentiels pour la démocratie.

Votre rapporteur ne peut donc qu'inviter les éditeurs, agences de presse et plateformes à la plus grande vigilance dans la mise en place des sociétés de gestion des droits, afin de se prémunir au maximum des détournements.

Votre commission adopté l'article 3 ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 3
(Article L. 331-5 du code de la propriété intellectuelle)

Coordination

Objet : le présent article vise à assurer la coordination des mesures de la présente proposition de loi avec celles du code de la propriété intellectuelle relatives aux mesures techniques de protection.

Le présent article additionnel inclut la publication de presse dans l'article L. 331-5 du code de la propriété intellectuelle, qui définit les mesures techniques de protection de l'information pour les titulaires de droit d'auteur et de droits voisins.

Votre commission a adopté cet article additionnel

Article additionnel après l'article 3
(Article L. 331-7 du code de la propriété intellectuelle)

Coordination

Objet : le présent article vise à assurer la coordination des mesures de la présente proposition de loi avec celles du code de la propriété intellectuelle relatives aux mesures techniques de protection.

Le présent article additionnel constitue une mesure de coordination au sein du code de la propriété intellectuelle pour l'article L. 331-7, également relatif aux mesures techniques de protection de l'information.

Votre commission a adopté cet article additionnel.

Article additionnel après l'article 3
(Article L. 331-10 du code de la propriété intellectuelle)

Coordination

Objet : le présent article vise à assurer la coordination des mesures de la présente proposition de loi avec celles du code de la propriété intellectuelle relatives aux mesures techniques de protection.

Le présent article additionnel constitue une mesure de coordination au sein du code de la propriété intellectuelle pour l'article L. 331-10, également relatif aux mesures techniques de protection de l'information.

Votre commission a adopté cet article additionnel.

Article additionnel après l'article 3
(Article L. 331-11 du code de la propriété intellectuelle)

Coordination

Objet : le présent article vise à assurer la coordination des mesures de la présente proposition de loi avec celles du code de la propriété intellectuelle relatives aux mesures techniques de protection.

Le présent article additionnel constitue une mesure de coordination au sein du code de la propriété intellectuelle avec les dispositions de l'article L. 331-11, également relatives aux mesures techniques de protection de l'information.

Votre commission a adopté cet article additionnel.

Article additionnel après l'article 3
(Article L. 331-31 du code de la propriété intellectuelle)

Coordination

Objet : le présent article vise à assurer la coordination des mesures de la présente proposition de loi avec celles du code de la propriété intellectuelle relatives à la Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur Internet.

Le présent article additionnel constitue une mesure de coordination au sein du code de la propriété intellectuelle pour l'article L. 331-31, qui fixe certaines compétences de la Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur Internet (HADOPI) au titre de sa mission de régulation et de veille dans le domaine des mesures techniques de protection de l'information.

Votre commission a adopté cet article additionnel.

Article additionnel après l'article 3
(Article L. 331-37 du code de la propriété intellectuelle)

Coordination

Objet : le présent article vise à assurer la coordination des mesures de la présente proposition de loi avec celles du code de la propriété intellectuelle relatives à la Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur Internet.

Le présent article additionnel constitue une mesure de coordination au sein du code de la propriété intellectuelle pour l'article L. 331-37, relatif à la Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur Internet (HADOPI) au titre de sa mission de régulation et de veille dans le domaine des mesures techniques de protection de l'information.

Votre commission a adopté cet article additionnel.

Article additionnel après l'article 3
(Article L. 335-4 du code de la propriété intellectuelle)

Coordination

Objet : le présent article vise à assurer la coordination des mesures de la présente proposition de loi avec celles du code de la propriété intellectuelle relatives aux sanctions encourues en cas de non-respect des droits voisins.

Le présent article additionnel constitue une mesure de coordination au sein du code de la propriété intellectuelle pour l'article L. 335-4, qui fixe à trois ans d'emprisonnement et 300 000 euros d'amende la peine encourue par les personnes coupables d'avoir utilisé sans autorisation les oeuvres protégées par les droits voisins.

Votre commission a adopté cet article additionnel.

Article additionnel après l'article 3
(Article L. 335-4-1 du code de la propriété intellectuelle)

Coordination

Objet : le présent article vise à assurer la coordination des mesures de la présente proposition de loi avec celles du code de la propriété intellectuelle relatives aux sanctions encourues en cas de non-respect des droits voisins.

Le présent article additionnel constitue une mesure de coordination au sein du code de la propriété intellectuelle pour l'article L. 335-4-1, qui fixe à 3 750 euros d'amende la peine encoure par les personnes coupables d'avoir porté sciemment atteinte aux mesures techniques de protection.

Votre commission a adopté cet article additionnel.

Article additionnel après l'article 3
(Article L. 335-4-2 du code de la propriété intellectuelle)

Coordination

Objet : le présent article vise à assurer la coordination des mesures de la présente proposition de loi avec celles du code de la propriété intellectuelle relatives aux sanctions encourues en cas de non-respect des droits voisins.

Le présent article additionnel constitue une mesure de coordination au sein du code de la propriété intellectuelle pour l'article L. 335-4-2, qui fixe à 3 750 euros d'amende la peine encoure par les personnes coupables d'avoir supprimé ou modifié les informations permettant d'identifier l'oeuvre sous format électronique.

Votre commission a adopté cet article additionnel.

Article 4

Entrée en vigueur de la loi

Objet : le présent article vise à préciser les conditions d'entrée en vigueur de la présente loi.

I. La proposition de loi initiale

L'article 4 de la proposition de loi prévoyait que son entrée en vigueur aurait lieu à l'issue de la publication du décret prévu au nouvel article L. 218-4 du code de la propriété intellectuelle, qui précise les modalités d'agrément des sociétés de gestion, lui-même introduit à l'article 3 de la proposition de loi, et au plus tard six mois après la promulgation de la loi.

II. La position de votre commission

L'entrée en vigueur pose une question de compatibilité avec le droit de l'Union européenne.

En effet, le 12 décembre 2018, l'avocat général de la Cour de justice de l'Union européenne a invité la Cour à juger que la législation allemande de 2013 instituant un droit voisin ne devait pas être appliquée.

L'avocat général ne s'est cependant pas prononcé sur le fond. Il semble même en réalité admettre la légitimité d'une réponse nationale face à cette question. Le communiqué de pressé joint à l'avis constitue un signal très positif, et une reconnaissance par le Parquet de la CJUE de l'urgence comme de l'intérêt d'une action :

« L'avocat général admet que la législation en question a été adoptée afin de renforcer les droits de propriété intellectuelle des éditeurs de presse et, par extension, de promouvoir tant la diversité des médias que la liberté de la presse. Par l'omniprésence d'Internet et l'accès généralisé aux ordinateurs personnels et aux smartphones, les habitudes de consommation bien établies en matière de consommation de produits médiatiques - notamment la vente effective de journaux - ont considérablement changé en l'espace d'une demi-génération jusqu'à aujourd'hui.

Les législateurs de chaque État membre étaient, par conséquent, en principe autorisés à répondre à ces changements d'habitudes de consommation. Une presse libre et dynamique fait partie intégrante de l'essence même de la démocratie qui constitue la pierre angulaire de l'Union et de ses États membres. Il est assez irréaliste d'attendre un journalisme varié et de grande qualité, conforme aux standards les plus élevés en matière d'éthique des médias et de respect de la vérité, si les journaux et les autres médias ne bénéficient pas d'une source régulière de revenus. Il serait ridicule et naïf de ne pas reconnaître que le modèle commercial traditionnel sur l'ensemble du territoire de l'Union - ventes et publicité - a été affaibli au cours des vingt dernières années par la lecture en ligne de journaux par les consommateurs, cette pratique ayant, pour sa part, été facilitée par l'arrivée de puissants moteurs de recherche tels que celui exploité par Google ».

La position de l'avocat général s'explique par l'absence de notification auprès de la Commission européenne de la législation allemande, qui constitue, selon lui, une exigence au regard de la directive 98/34/CE du Parlement européen et du Conseil du 22 juin 1998, prévoyant une procédure d'information dans le domaine des normes et réglementations techniques. Les conséquences d'une absence de notification ont été fixées par l'arrêt «CIA Security» du 30 avril 1996, qui stipule qu'une disposition nationale qui n'a pas été notifiée peut être déclarée inopposable aux particuliers par une juridiction nationale.

Si la Cour ne s'est pas encore prononcée sur les conclusions de son avocat général, votre rapporteur voit dans cette position, au-delà de la nécessité de garantir la stabilité juridique du dispositif, la reconnaissance par le Parquet de la légitimité de dispositions visant à assurer l'indépendance et le financement de la presse.

La procédure d'examen par la Commission européen
dans le cadre d'une notification

La Commission dispose d'un délai de statu quo de trois mois - au cours de laquelle l'État membre, auteur de la notification, ne peut pas adopter la règle technique en question - permettant à la Commission et aux autres États membres d'examiner le texte notifié et de répondre de façon appropriée.

S'il apparaît que les projets notifiés sont susceptibles de créer des obstacles à la libre circulation des marchandises ou à la libre prestation de services de la société de l'information ou au droit dérivé de l'UE, la Commission et les autres États membres peuvent émettre un avis circonstancié à l'attention de l'État membre qui a notifié le projet. L'avis circonstancié a pour effet de prolonger la période de statu quo de trois mois supplémentaires concernant les produits et d'un mois supplémentaire concernant les services. Lorsqu'un avis circonstancié est émis, l'État membre concerné doit expliquer les mesures qu'il entend prendre en réponse à l'avis circonstancié.

La Commission et les États membres peuvent aussi émettre des observations sur un projet notifié qui semble conforme à la législation de l'Union européenne, mais qui nécessite des éclaircissements quant à son interprétation. L'État membre concerné doit autant que possible tenir compte desdites observations.

La Commission peut également bloquer un projet durant une période comprise entre 12 et 18 mois si des travaux d'harmonisation au niveau de l'Union européenne s'avèrent nécessaires ou si lesdits travaux sont déjà en cours dans le même domaine.

Source : Commission de la culture, de l'éducation et de la communication

Dès lors, deux cas doivent être distingués :

- si un accord est finalement trouvé à Bruxelles et un texte final adopté, la présente proposition de loi pourra servir de base à une transposition de la directive, et donc, aucune notification ne sera plus nécessaire ;

- dans l'hypothèse d'un échec, la présente proposition de loi ne serait plus une base de transposition mais constituerait les prémisses d'une législation nationale. Dès lors, une notification serait requise.

À titre conservatoire, la commission a adopté à l'initiative de son rapporteur un amendement prévoyant de suspendre l'entrée en vigueur de la loi à une réponse la notification à la Commission européenne de la loi une fois adoptée, soit le cas d'un échec de la négociation.

Par ailleurs, le même amendement a tiré les conséquences des modifications introduites à l'article 3, et de la fin de l'obligation d'agrément des sociétés de gestion qui déclenchait l'entrée en vigueur de la loi dans le texte initial. La loi entrerait en vigueur trois mois après sa promulgation, délai jugé nécessaire a minima pour constituer les sociétés et entamer les négociations avec les plateformes.

Votre commission adopté l'article 4 ainsi modifié.

Article 5
Application de la loi à Wallis-et-Futuna

Objet : le présent article vise à inclure les îles Wallis-et-Futuna dans le champ de la loi.

Le présent article additionnel prévoit l'application de la loi dans les îles Wallis-et-Futuna. Dans les autres collectivités, ou la loi ne s'applique pas compte tenu des compétences locales en matière de propriété intellectuelle (Nouvelle-Calédonie et Polynésie française), ou elle s'applique sans besoin de mention, ce qui est le cas de toutes les autres collectivités.

Votre commission a adopté cet article additionnel.

*

* *

Votre commission a adopté à l'unanimité le texte de la proposition de loi ainsi modifié.

EXAMEN EN COMMISSION

MERCREDI 16 JANVIER 2019

___________

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - Nous sommes réunis ce matin afin d'examiner la proposition de loi tendant à créer un droit voisin au profit des agences de presse et des éditeurs de presse, déposée par notre collègue David Assouline et les membres du groupe socialiste et républicain, que nous avons désigné rapporteur le 19 décembre dernier. Nous avions déjà évoqué les contours de cette proposition lors de l'examen du projet de loi relatif à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine (LCAP).

Ce sujet est très important. Il s'inscrit parfaitement dans le travail que fait la commission depuis des années sur la responsabilisation des plateformes. Ce que propose notre collègue consiste en une déclinaison économique de cette responsabilisation et nous ne pouvons que soutenir cette initiative.

M. David Assouline, rapporteur. - Madame la présidente, mes chers collègues, le contexte politique général que nous traversons, les attaques contre les journalistes, la déferlante de ce qu'il est convenu d'appeler la « post-vérité » sur les réseaux sociaux, témoignent, plus que jamais, du caractère essentiel pour la vitalité et la qualité du débat démocratique d'une information libre indépendante, pluraliste et produite de manière professionnelle.

L'irruption d'internet et la domination sans partage de quelques grands groupes mondiaux, les « GAFAM » - Google, Apple, Facebook, Amazon et Microsoft -, ont doublement fragilisé l'édifice de notre presse, tel que conçu à la Libération. Elles ont, d'une part, contribué à assécher les sources de financement des éditeurs et des agences de presse, qui subissent une crise économique sans précédent. Elles ont, d'autre part, mis toutes les opinions et tous les points de vue sur le même plan, sans hiérarchisation ni classification, dévalorisant par là même la parole des journalistes.

Je vous livre quelques éléments pour souligner la gravité de cette crise, sur laquelle notre commission, notamment Michel Laugier, rapporteur pour avis du programme « Presse » de la mission budgétaire « Médias, livre et industries culturelles », s'est penché ces dernières années.

En 2009, 7 milliards d'exemplaires de journaux étaient vendus chaque année. Ce chiffre est aujourd'hui inférieur à 4 milliards. Le chiffre d'affaires de la presse baisse ainsi de plus de 4,5 % par an.

Plus encore que la baisse des ventes, c'est la chute des recettes publicitaires qui est alarmante : celles-ci diminuent de 7,5 % par an alors même que le marché de la publicité numérique est en hausse de 12 % par an !

La raison de cet effet de ciseau mortifère, qui conjugue baisse des ventes et chute plus brutale encore des recettes publicitaires, est connue - notre commission, en particulier, travaille de longue date sur ce sujet : il s'agit de l'action des grandes plateformes de l'internet. L'effet de cette action se fait sentir à deux niveaux.

Premier niveau : les recherches effectuées sur un moteur de recherche permettent aux plateformes d'engranger des recettes publicitaires très importantes, en vendant des « mots clés » et en constituant des bases de données sur chacun d'entre nous - je sais que notre présidente est particulièrement attentive à cette question, qui met en jeu nos libertés individuelles.

Second niveau : bien souvent, les informations recueillies par la simple consultation des résultats d'une recherche ou à l'occasion du partage d'un article suffisent à l'internaute, qui éprouve rarement le besoin d'aller plus loin, c'est-à-dire sur le site de l'éditeur. Dès lors, par le biais de ces « snippets », s'effectue une réelle spoliation des éditeurs et des agences. Sur un marché de la publicité en ligne estimé, en France, à 3,5 milliards d'euros, les seuls Google et Facebook en récupèrent 2,4 milliards, et les éditeurs moins de 13 %.

Afin de vous permettre de bien comprendre cet enjeu, je vais m'arrêter un instant sur la notion essentielle de « snippet ». Ce terme désigne la façon dont une page web est décrite dans les résultats d'un moteur de recherche : il peut s'agir, indifféremment, du résumé textuel proprement dit ou de tout le bloc de présentation de la page. Ainsi, lorsque vous faites une recherche sur un moteur bien connu, vous savez que vont apparaître le titre et le lien vers une nouvelle page ; en général, un petit résumé de quelques lignes, le snippet, donc, les accompagne.

Quand la recherche est en lien avec l'actualité, ces quelques lignes, qui peuvent être aussi une photo, sont en réalité extraites d'un article de presse, que ce soit sur Google ou Facebook, si l'article est partagé. Comme je l'ai dit, ces résumés suffisent très souvent à l'internaute. L'éditeur ne peut donc valoriser la consultation. Les plateformes attirent ainsi les internautes via une information qu'elles ne produisent ni ne rémunèrent et en retirent des bénéfices. Autrement dit, on assiste à une captation de la valeur créée par le travail des éditeurs et des agences de presse - ces dernières sont concernées au premier chef, s'agissant notamment de la photo. Aujourd'hui, les éditeurs et les agences n'ont en effet pas les moyens juridiques de faire valoir leur droit.

Tel est précisément l'objet de la présente proposition de loi : doter les éditeurs et les agences d'un « droit voisin » du droit d'auteur des journalistes et des photographes inscrit dans la loi de 2009 issue des états généraux de la presse, sur le modèle de ce qui existe déjà pour les artistes-interprètes ou les sociétés de production audiovisuelle. Ce droit leur permettra de négocier avec les plateformes l'utilisation de leurs productions.

J'avais déposé, en 2016, une première proposition de loi visant à créer un tel droit voisin au profit des agences de presse, mais, faute d'être inscrite à l'ordre du jour des travaux du Sénat, elle n'avait pu être discutée. Le texte que nous examinons aujourd'hui reprend en bonne partie ses dispositions, en les étendant à l'ensemble des éditeurs de presse.

La nécessité de faire contribuer les plateformes et les moteurs de recherche est largement reconnue. Des tentatives de législation nationale ont échoué en Allemagne et en Espagne face à la puissance des grands opérateurs et, notamment, aux menaces de Google. C'est pourquoi, dans le cadre de la réforme du droit d'auteur lancée en 2016, la Commission européenne a proposé une directive, dont l'article 11 crée un droit voisin au profit des éditeurs et des agences de presse.

Je ne reviendrai pas sur les péripéties qui ont accompagné la discussion de cette directive. L'article 11, ainsi que l'article 13, sur le filtrage automatique des contenus postés, ont suscité des campagnes de lobbying très intenses ; celles-ci ont d'ailleurs failli réussir, puisque, à la surprise générale, le Parlement européen a, dans un premier temps, le 5 juillet dernier, repoussé le texte de sa commission, avant de se « reprendre » et d'adopter finalement un texte, le 12 septembre.

Nous sommes actuellement dans la phase dite de « trilogue », destinée à concilier les positions respectives du Parlement et du Conseil. Le prochain trilogue, qui - nous l'espérons - sera le dernier, doit se tenir lundi prochain, le 21 janvier. Il pourrait être conclusif, et une législation européenne pourrait donc être adoptée dans le courant du mois de mars, dans le meilleur des cas. J'emploie le conditionnel, car, en la matière, rien n'est encore certain. Mais cette option est à la fois souhaitable et possible.

Quelles sont les principales dispositions du présent texte ?

La proposition de loi permet de créer un nouveau droit voisin pour les éditeurs et les agences de presse. Concrètement, il serait mis fin à l'utilisation sans consentement de textes rédigés par des journalistes, qui ne donne jamais lieu à rémunération. Mais le texte va plus loin. Les exemples allemand et espagnol ont montré que les plateformes étaient en position de force pour négocier et pouvaient tout simplement cesser de référencer les articles des éditeurs si ces derniers ne concédaient pas une licence gratuite, comme en Espagne.

La solution que je vous propose - celle qui a été, au demeurant, retenue dans la directive - consiste à créer les conditions d'un rapport de force plus favorable, en poussant au regroupement au sein de sociétés de gestion collective, sur le modèle, par exemple, de la Société des auteurs, compositeurs et éditeurs de musique (Sacem) ou de la Société des auteurs et compositeurs dramatiques (SACD). Concrètement, ce sont ces sociétés de gestion qui iront négocier des licences avec les opérateurs en ligne, sous le contrôle des éditeurs et des agences.

À ce jour, aucun chiffrage crédible n'a pu être fourni - c'est plutôt l'intox qui règne, dans les deux sens. En 2014, les éditeurs allemands avaient fait réaliser une estimation, mais sans aucune expertise contradictoire, pour mesurer les revenus qui pourraient découler de l'application de la législation sur les droits voisins adoptée dans ce pays dès 2013. Ces revenus avaient été chiffrés à 500 millions d'euros par an. Si l'on obtient la moitié de cette somme, perspective plus réaliste, quoiqu'encore optimiste, l'apport à la presse française sera déjà fantastique - les montants en cause sont énormes, et l'enjeu gigantesque -, et un premier pas sera effectué en direction d'un financement pérenne de la presse dans notre pays.

Je vous propose, par amendement, d'introduire à l'article 3 deux dispositions essentielles.

Il s'agit tout d'abord de corriger un oubli : j'avais omis de parler des réseaux sociaux, ne prenant en compte que certains agrégateurs. Il s'agit de plus, de manière parfaitement légitime, d'associer les journalistes et les photographes aux revenus complémentaires perçus par les éditeurs et les agences. Nous avons auditionné le syndicat national des journalistes (SNJ) et les éditeurs, ce qui a permis de trouver la bonne formule pour inscrire ce principe dans le texte.

Cette disposition figure d'ailleurs dans le projet de directive, et constitue une revendication constante de la France depuis le début de la négociation. Il est en effet normal que les auteurs bénéficient d'un complément de revenus, dont les modalités seront arrêtées par la négociation collective au sein des entreprises.

Dans quel cadre cette proposition de loi s'inscrit-elle ?

Elle a été conçue, s'agissant notamment des amendements que je m'apprête à vous proposer, en parfait accord avec toutes les parties prenantes - journalistes, éditeurs, agences de presse, grands patrons de presse. Les auditions que j'ai menées, loin d'être seulement formelles, ont ressemblé à des négociations. Même les acteurs de l'internet se sont, si je puis dire, « résignés » à ce que cette réforme soit mise en oeuvre. Les représentants de Google, tout en réitérant leur opposition « philosophique » à celle-ci, ont bien indiqué qu'ils tenaient désormais pour acquise la création d'un tel droit voisin.

Cette proposition de loi a été l'occasion d'un dialogue approfondi avec le ministère. Notre texte se rapproche le plus possible d'une transposition de la directive qui pourrait être adoptée. Je sais aussi que tous les groupes de notre assemblée oeuvrent de concert pour le succès de cette proposition.

L'adoption de ce texte par notre commission, puis par le Sénat, présenterait trois avantages.

Premier avantage : notre débat intervient alors que la discussion s'achève à Bruxelles. La rédaction que je propose concorde donc avec celle de la directive telle qu'elle est en train d'être négociée, à quelques détails près - c'est la navette qui fera du texte une véritable transposition. Le timing est donc bon.

Deuxième avantage : j'ai veillé à ce que notre travail n'interfère en rien avec les négociations européennes en cours, sinon pour conforter la position française. J'ai demandé au négociateur, c'est-à-dire au Gouvernement, où se situaient les lignes rouges susceptibles de faire « capoter » ces négociations, afin de faire de cette proposition de loi un avantage plutôt qu'un handicap. Par ailleurs, si un accord était trouvé, ce texte pourrait constituer la base d'une transposition rapide de la directive.

J'ai laissé de côté plusieurs points. Dans la loi figurera en particulier une définition du snippet, un nombre de signes, c'est-à-dire un seuil de déclenchement des droits voisins, étant notamment fixé. Pour ne pas nuire à la négociation européenne, nous n'avons pas pris position sur ce sujet.

Troisième avantage : si aucun accord n'était trouvé, ce texte pourrait servir de point de départ à une législation française. Les élections européennes approchant, de deux choses l'une : soit un accord est rapidement conclu au niveau communautaire, soit, en cas d'échec reportant la perspective d'une solution commune de plusieurs années, la France ne pourra pas attendre, et nous légiférerons.

Voilà les grandes orientations de cette proposition de loi, qui devrait tous nous rassembler tant les mesures qu'elle contient correspondent aux positions maintes fois exprimées par notre commission.

M. Michel Laugier. - On peut se réjouir de cette proposition de loi pour trois raisons.

Premièrement, ce texte va dans le sens du rapport pour avis que j'ai présenté lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2019. On l'a dit et répété, la presse est dans une situation très difficile, voire dramatique. Les journaux ont perdu une grande partie de leurs lecteurs. Les recettes supplémentaires créées par leur présence sur internet ou sur les kiosques numériques sont très loin de compenser la perte de revenus. Deuxièmement, il arrive à point nommé. Les négociations touchent à leur fin, et j'espère que ce texte renforcera la position française. Il nous prépare à une transposition rapide et efficace de la directive. Troisièmement enfin, il s'inscrit dans la réflexion plus large engagée par la présidente de notre commission sur la place des plateformes en ligne. Il est indispensable de responsabiliser les acteurs du Net.

M. Jean-Pierre Leleux. - Il s'agit là d'un texte consensuel, qui anticipe la transposition de l'article 11, relatif à l'établissement d'un droit voisin pour les éditeurs de presse sur le modèle de ce qui existe déjà pour la musique et le cinéma.

Je tiens à souligner le travail exhaustif de David Assouline sur ce sujet. Lors de l'examen de la loi LCAP, nous avions adopté des dispositions concernant les photographes et les arts plastiques, que la commission mixte paritaire avait rejetées, craignant une inconstitutionnalité au titre de la règle de l'entonnoir.

J'ai beaucoup regretté l'acceptation du chèque de 60 millions d'euros versé par Google à la presse française pour la faire taire : une humiliation. Je ne connais pas les termes exacts de l'accord passé alors, mais il va falloir sortir de cette situation. L'adoption prochaine de la directive est de nature à apaiser les menaces de Google quant au déréférencement des articles de presse. Il convient de veiller à ce que les termes de ce texte soient proches de ceux de la directive concernant notamment la durée des droits - n'allons pas trop loin pour éviter de gêner nos négociateurs - et la définition des snippets, une question très délicate.

Le Sénat s'honorerait d'être à l'origine de cette législation.

Mme Sylvie Robert. - Merci au rapporteur pour cette proposition de loi qui arrive effectivement à point nommé. Ce texte s'inscrit dans la continuité des réflexions engagées par le Sénat ; c'est une question de justice, une question symbolique et politique. La France a toujours été en avance pour ce qui concerne la défense des droits d'auteur - Beaumarchais est encore là. En anticipant la directive, ce texte nous permet de nous positionner en amont, ce qui est une fierté.

Une question de principe : le financement de la création est au coeur du débat. Les auditions auxquelles nous avons assisté étaient très intéressantes.

Une exigence et un point de vigilance : avec l'augmentation des moyens, on est en droit d'attendre une information de qualité. Dans le contexte actuel, il convient de réaffirmer cette exigence, d'autant que des dérives ou des contournements concernant les snippets sont possibles.

Concernant le regroupement facultatif ou obligatoire au sein de sociétés de gestion collective, j'espère que le maximum d'acteurs joueront le jeu. Là encore, les contournements sont possibles, et le rapporteur a parlé de rapport de force. Cette proposition de loi peut donc être un symbole très fort politiquement.

M. André Gattolin. - Félicitations à l'auteur de ce texte. Les droits d'auteur pour la presse et les photographes ont été les grands oubliés. Voilà quelques années, j'ai été rapporteur d'un texte sur la copie privée : le mode de calcul de cet autre droit voisin donne la part belle à l'audiovisuel et à la musique, au détriment de la presse écrite.

Je me méfie toujours des textes élaborés en parallèle ou en synchronie d'une directive européenne, mais il faut reconnaître que les amendements du rapporteur sont de nature à apporter la plus grande cohérence possible avec le futur texte de la directive.

Deux interrogations néanmoins. La Commission de contrôle des organismes de gestion des droits d'auteur et des droits voisins avait été auditionnée voilà quelques années, et nous avons quelques doutes sur le bon fonctionnement des sociétés de gestion des droits d'auteur. À voir le niveau des frais de fonctionnement de la Sacem et de la SACD, on peut se demander si l'argent va essentiellement aux auteurs. Aussi, je serai favorable à ce que l'on envisage d'auditionner sinon annuellement, du moins régulièrement, cette institution, qui réalise un travail remarquable.

Au cours des deux dernières années, les grands moteurs de recherche que sont Google, Yahoo ! ont eu tendance à réduire leurs services Google Actualités ou Yahoo ! Actualités pour la bonne raison que ceux-ci ne sont pas très rentables faute de publicité. Ce n'est pas parce qu'un résumé apparaît sur une page de recherche que les internautes s'en contentent et ne cliquent pas. Ne soyons pas trop rigoristes dans la définition du snippet, car il s'agit là d'une facilité d'utilisation. Il faut trouver un équilibre entre la juste rémunération et l'information. D'ailleurs, la presse en ligne et les moteurs de recherche ne sont pas les seuls à se nourrir de l'information produite par les quotidiens ou les magazines d'information. La radio, avec les revues de presse, ne s'en prive pas.

Mon groupe votera ce texte sous réserve de l'adoption des excellents amendements proposés par notre rapporteur.

Mme Françoise Laborde. - Je félicite l'auteur de cette proposition de loi. Comme cela a été souligné, le moment est bien choisi pour proposer ce texte.

Nous avions défendu avec force, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2019, l'article visant à mieux contraindre les plateformes à assumer leurs responsabilités. Mon groupe ne peut qu'être favorable à l'article 11 du projet de directive, qui crée un droit voisin au profit des éditeurs et des agences de presse. Cela permettra de filtrer les contenus illégaux, même si la question de la définition des snippets demeure. De même, il convient de s'interroger sur le côté obligatoire ou facultatif du regroupement. Veillons à ne pas réduire dès le départ la portée de ce texte ! Nous soutiendrons cette proposition de loi.

Mme Céline Brulin. - Notre groupe est favorable à cette proposition de loi consensuelle. L'actualité justifie pleinement ce texte : la presse connaît des difficultés et des groupes comme Google parviennent à échapper à l'impôt au moyen de montages légaux.

J'adhère totalement à l'argument selon lequel l'augmentation des moyens devra permettre d'assurer la qualité et le pluralisme de l'information.

Vous l'avez dit, monsieur le rapporteur, les grands acteurs d'internet font leur deuil et commencent à se préparer à la mise en oeuvre de ces dispositions. On voit déjà poindre quelques écueils. Soyons vigilants, il ne faut pas qu'ils contraignent d'une manière ou d'une autre les sites des journaux à être hébergés sur leurs propres plateformes.

Mme Catherine Dumas. - Je remercie David Assouline de son travail. À l'ère du numérique, il est plus que temps de moderniser le droit d'auteur. Je souligne le parfait accord avec toutes les parties prenantes, la coconstruction du texte pour être proche de la directive ainsi que la concordance dans le temps.

Concernant la taille du snippet, penchez-vous, monsieur le rapporteur, pour la version du Parlement européen ou celle du Conseil ? Pouvez-vous nous en dire un peu plus sur la phase de trilogue en cours ?

M. Jean-Raymond Hugonet. - Je souscris volontiers moi aussi à cette proposition de loi. Sans vouloir lancer une polémique, je sais l'aversion de notre collègue et ami André Gattolin pour les sociétés de répartition,...

M. André Gattolin. - Pas une aversion !

M. Jean-Raymond Hugonet. - ... mais je veux l'inviter à faire preuve de plus de discernement quand on connaît la responsabilité historique de notre pays dans la création de ces organes pour le bien des créateurs. Qui plus est, j'aimerais bien que le Gouvernement s'inspire du mode de gestion de la Sacem, par exemple pour conduire les finances de l'État.

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - Il me semble utile que nous réalisions le travail de contrôle de tous ces organismes.

M. Jean-Raymond Hugonet. - La confiance n'exclut pas le contrôle.

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - Je souscris volontiers à la proposition de M. Gattolin d'auditionner les personnes responsables de la Commission de contrôle des organismes de gestion des droits d'auteur et des droits voisins.

M. Claude Malhuret. - Je salue également l'opportunité de cette proposition de loi. Il s'agit non pas d'un aboutissement, mais du début de nouvelles négociations, qui seront longues et difficiles. J'espère que ce texte et la nouvelle directive feront reculer les GAFAM face aux éditeurs de presse. Il faudra discuter de la structure qui assurera la collecte et la redistribution, en espérant que ce soit moins coûteux et plus transparent que celle qui existe dans le domaine de la musique. Comment s'opéreront les reversements ? Au forfait ? À l'article ? On va se retrouver dans un rapport de force identique à celui de la grande distribution avec les fournisseurs. Par ailleurs, la durée doit être différente de celle des droits d'auteurs artistiques.

Nous serons sans doute appelés à faire des propositions au fur et à mesure de l'évolution du dossier.

Mme Sonia de la Provôté. - Je souscris tout à fait à cette proposition qui traite d'un sujet majeur.

Concernant la question du pluralisme et celle de la liberté, il faut à la fois prévoir des éléments de régulation - on arrive à la fin d'un système - et préserver la liberté - on est sur la ligne de crête. Eu égard aux rapports de force entre les diffuseurs et les créateurs, comment créer les conditions d'une régulation et du maintien a maxima de la liberté ? Par ailleurs, même si notre vertu législative est grande et reconnue, veillons à ne pas créer d'usines à gaz pour les snippets ou la durée des droits. Ne nous tirons pas une balle dans le pied à vouloir être trop vertueux.

M. David Assouline, rapporteur. - Je remercie l'ensemble des intervenants et des groupes pour leur soutien absolu, ce qui est rare. Dans un domaine où le Sénat a besoin de continuer à être valorisé, cette unanimité va donner de la force au texte et va concourir à son prestige. Ce sujet est d'une modernité absolue et concerne un enjeu important, et pas seulement pour la France.

La mise en application des dispositions constitue un enjeu énorme pour les acteurs, qui devront se mettre d'accord - une agence de presse n'a pas les mêmes intérêts qu'un journal. Les journalistes ne veulent pas être les oubliés, car ce sont les créateurs premiers de la valeur. Comment assurer la redistribution aux auteurs ? Les détracteurs de cette loi commencent à relever les difficultés d'application. L'unité des acteurs est fondamentale. Toute la presse quotidienne nationale et régionale a noué une alliance pour éviter que l'un d'entre eux ne fasse cavalier seul.

D'autres enjeux résident dans la finalisation de la transposition de la directive. Avec un mauvais système de captation des droits et de répartition, l'information de mauvaise qualité pourrait être encouragée. Si la clé de répartition est le « clic », l'information peut être réduite à son strict minimum. Même s'il s'agit des modalités d'application de la loi, nous devons dire qu'il faudra tenir compte d'autres paramètres - certains parlent du nombre de cartes de presse de l'éditeur.

Pour ce qui concerne la loi elle-même, deux sujets restent en suspens, afin que nous puissions nous ajuster au cours de la navette avec les conclusions de la directive. Je rappelle que le trilogue doit se réunir lundi.

La tradition française veut que la durée des droits voisins soit de cinquante ans. Peut-on modifier cette tradition considérant que la directive optera vraisemblablement pour une durée plus courte ? La durée des droits fixée dans la directive ne nous laisse qu'une faible latitude. Les Allemands ont voté un texte la fixant à six mois... Les autorités françaises ont arrêté leur position sur une durée de cinq ans. J'ai fait le choix de vingt ans dans mon amendement COM-4, pour que l'écart ne soit pas trop grand avec nos partenaires.

Concernant la longueur du texte cité à partir de laquelle le droit se déclenche, il est important d'être très précis, faute de quoi les contentieux se multiplieront. Le seuil peut être défini par un nombre de signes ou de mots ; il convient en tout cas de le fixer aussi bas que possible dès lors que la citation dépasse le titre. Le projet de directive précise que le versement de droits « ne s'applique pas aux simples hyperliens accompagnés de mots isolés ». La rédaction finale sera plus précise. Fixer un nombre minimal de mots pose problème, puisque le seuil jugé le plus approprié peut varier suivant les langues.

L'adhésion aux sociétés chargées de recouvrer les droits doit-elle être obligatoire ? Cela empêcherait certains acteurs de négocier directement avec Google, mais ce n'est pas l'option retenue actuellement. Il est difficile, dans notre monde, d'imposer des obligations. J'ai également renoncé à mettre en jeu l'agrément du ministère, car, aux yeux des autorités européennes, cela pourrait être assimilé à une obligation.

La proposition de loi n'est pas une surtransposition, bien au contraire. Le dernier mot, en la matière, reviendra à l'Assemblée nationale. C'est l'avantage du bicamérisme...

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er

M. David Assouline, rapporteur. - Mon amendement COM-3 aligne, dans une rédaction plus précise, le régime des exceptions des droits voisins des éditeurs et des agences de presse sur le droit commun, c'est-à-dire en prévoyant des exceptions pour les personnes souffrant de handicap et les bibliothèques. Cela relève du lissage technique.

L'amendement COM-3 est adopté.

L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 2

M. David Assouline, rapporteur. - La durée des droits patrimoniaux des artistes-interprètes, des producteurs de phonogrammes et des producteurs de vidéogrammes, autres titulaires des droits voisins, est fixée à cinquante ans par l'article L. 211-4 du code de la propriété intellectuelle. Le texte initial prévoyait une durée équivalente pour les éditeurs de presse et les agences de presse.

Or une telle durée pourrait paraître excessive dans un secteur où l'investissement économique est plus faible. Le projet de directive du Parlement européen retient une durée de cinq années, ce qui est aussi la position du Gouvernement français. L'essentiel du trafic sur internet porte sur l'actualité immédiate. C'est pourquoi il n'est pas choquant de réduire la durée de ces droits. Cependant, les articles de fond, moins liés à l'actualité, en pâtiraient.

Pour nous rapprocher de la position du Gouvernement, mon amendement COM-4 ramène la durée des droits à vingt ans.

M. Claude Malhuret. - Mon amendement COM-1 rectifié porte également sur la durée des droits patrimoniaux. On ne peut traiter l'information, surtout sur internet, comme les oeuvres des artistes-interprètes et producteurs audiovisuels. Au bout de quelques mois, il n'y a plus d'enjeu. Comme vous l'avez rappelé, le texte voté par l'Allemagne prévoyait une durée de six mois. Au niveau européen, la Commission prévoyait initialement une durée de cinq ans, contre un an par le Parlement. Dans ce contexte, il me semble inutile de nous singulariser en restant sur une durée de vingt ans. Rapprochons-nous plutôt des positions du Parlement européen, d'autant que nous travaillons en parallèle sur ce texte. Mon amendement ramène la durée des droits à un an, mais je suis ouvert à d'autres propositions.

M. Jean-Pierre Leleux. - Je partage la position de Claude Malhuret. L'obsolescence des articles de presse est beaucoup plus rapide sur internet. Il serait préférable de se rapprocher de la durée proposée dans la directive, soit cinq ans. Ainsi, nous accompagnerions mieux la position de la France dans la négociation européenne.

M. David Assouline, rapporteur. - En visitant une exposition de photojournalisme à Arles, j'ai rencontré de jeunes talents dans cette profession qu'internet a tuée. Les photographies n'ont pas le caractère éphémère de l'actualité ; or elles sont pillées par les GAFAM. C'est ce qui m'a incité à rapporter ce texte. Ne sacrifions pas cette profession même si, naturellement, je me rallierai à l'accord qui sera trouvé en séance et dans les discussions avec l'Assemblée nationale. Proposer une durée d'un an, c'est baisser pavillon dès le début de la négociation et affaiblir la position française. Par conséquent, retrait ou avis défavorable à l'amendement COM-1 rectifié.

Monsieur Leleux, je vous invite, si vous le souhaitez, à déposer un amendement en séance ramenant la durée des droits à cinq ans.

M. Jean-Pierre Leleux. - Je vais y réfléchir. Je suis sensible à vos arguments sur le photojournalisme.

M. David Assouline, rapporteur. - Je souhaitais initialement prévoir une durée de droits plus longue pour les photographies, mais la directive ne mentionne que des éléments d'information sans distinguer l'écrit de l'image.

M. Claude Malhuret. - Mon amendement COM-2 rectifié précise que les droits visés ne sont pas rétroactifs. Certes, la loi ne l'est jamais, mais les articles déjà en ligne pourraient faire l'objet de contestations très nombreuses. Il m'a donc semblé utile de le souligner dans le texte.

M. David Assouline, rapporteur. - D'après les experts que j'ai consultés, votre amendement est satisfait. Il est impossible d'interpréter le texte dans un sens rétroactif. Je vous invite donc à le retirer.

M. Claude Malhuret. - Je retire mes deux amendements. Cependant, je suis étonné que le Gouvernement ne s'oppose pas à une durée de vingt ans, qui nous décrédibilise en nous singularisant au niveau européen. Cinq ans, cela me semble être une position crédible de début de négociation.

M. Michel Laugier. - Je partage cette position. Déposons un amendement en ce sens, une fois connus les résultats du dernier trilogue sur la directive, lundi 21 janvier.

Mme Françoise Laborde. - Je suis moi aussi favorable à une durée de cinq ans. Il serait préférable de se mettre d'accord dès maintenant, si nous voulons éviter que les débats ne durent trop en séance.

M. Jean-Pierre Leleux. - Je le déposerai après avoir arrêté une position sur les droits des photojournalistes.

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - Nous rediscuterons donc de ce sujet pour présenter une position commune en séance.

Les amendements COM-1 rectifié et COM-2 rectifié sont retirés.

L'amendement COM-4 est adopté.

L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 3

M. David Assouline, rapporteur. - Nous arrivons au coeur du dispositif. Sans dénaturer l'esprit de l'article 3, mon amendement COM-5 en précise la rédaction.

D'abord, il définit mieux la notion de publication de presse en l'alignant sur le texte de la directive européenne. Ensuite, il élargit à l'ensemble des moteurs de recherche et des réseaux sociaux la liste des redevables au titre des droits voisins, en utilisant la notion de « service de communication au public en ligne » introduite par la loi du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique.

Le nouvel article L. 218-5 inséré dans ce chapitre constitue la traduction d'un engagement fort en faveur des journalistes et des photographes porté par la France durant toute la négociation. Cet amendement prévoit explicitement l'obligation d'une négociation au niveau de l'entreprise de presse pour faire bénéficier les journalistes eux-mêmes des versements au titre des droits voisins.

Mon amendement introduit enfin une simplification formelle en réunissant dans un même chapitre les droits des éditeurs et des agences de presse, et en alignant le statut et les conditions d'exercice des sociétés de gestion sur le droit commun.

L'amendement COM-5 est adopté.

L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Articles additionnels après l'article 3

M. David Assouline, rapporteur. - Je vous propose une série d'amendements - de pure coordination - destinés à aligner le régime des droits voisins des éditeurs et des agences de presse sur le droit commun des artistes-interprètes et des producteurs de phonogrammes, tel que prévu dans le code de la propriété intellectuelle.

Les amendements COM-6, COM-7, COM-8, COM-9, COM-10, COM-11, COM-12, COM-13 et COM-14 sont adoptés et deviennent articles additionnels.

Article 4

M. David Assouline, rapporteur. - Mon amendement COM-15 tire d'abord les conséquences de l'avis rendu par l'avocat général près la Cour de justice de l'Union européenne, qui a estimé, le 12 décembre 2018, que la loi allemande de 2013 aurait dû faire l'objet d'une notification auprès de la Commission européenne. Dès lors, dans le cas d'un échec des négociations européennes, il faut prévoir que la législation nationale qui serait alors adoptée sera bien conforme au droit européen. Si la directive est publiée avant la fin de la navette parlementaire, cette disposition ne sera plus nécessaire. C'est un simple garde-fou.

L'amendement tient également compte des modifications introduites à l'article 3, qui mettent fin à l'agrément obligatoire des sociétés de gestion, et donc au décret en Conseil d'État qui devait servir de point de départ à la mise en oeuvre de la loi. Je propose un délai de trois mois entre la promulgation et l'entrée en vigueur pour laisser le temps aux acteurs d'entamer les négociations. Il est en effet indispensable de constituer une société pour la perception des droits.

L'amendement COM-15 est adopté.

L'article 4 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article additionnel après l'article 4

M. David Assouline, rapporteur. - Mon amendement COM-16 est relatif à l'application de la loi à Wallis-et-Futuna.

L'amendement COM-16 est adopté et devient article additionnel.

La proposition de loi est adoptée à l'unanimité dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Article 1er

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. ASSOULINE, rapporteur

3

Ajustement technique sur les exceptions aux droits voisins

Adopté

Article 2

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. ASSOULINE, rapporteur

4

Abaissement de la durée des droits voisins à vingt ans

Adopté

M. MALHURET

1

Abaissement de la durée des droits voisins à un an

Retiré

M. MALHURET

2

Non rétroactivité

Retiré

Article 3

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. ASSOULINE, rapporteur

5

Réécriture du dispositif, avec une meilleure définition des redevables et association des journalistes et photographes aux revenus générés par les droits voisins

Adopté

Article(s) additionnel(s) après Article 3

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. ASSOULINE, rapporteur

6

Mesure de coordination

Adopté

M. ASSOULINE, rapporteur

7

Mesure de coordination

Adopté

M. ASSOULINE, rapporteur

8

Mesure de coordination

Adopté

M. ASSOULINE, rapporteur

9

Mesure de coordination

Adopté

M. ASSOULINE, rapporteur

10

Mesure de coordination

Adopté

M. ASSOULINE, rapporteur

11

Mesure de coordination

Adopté

M. ASSOULINE, rapporteur

12

Mesure de coordination

Adopté

M. ASSOULINE, rapporteur

13

Mesure de coordination

Adopté

M. ASSOULINE, rapporteur

14

Mesure de coordination

Adopté

Article 4

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. ASSOULINE, rapporteur

15

Date d'entrée en vigueur

Adopté

Article(s) additionnel(s) après Article 4

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. ASSOULINE, rapporteur

16

Application de la loi à Wallis-et-Futuna

Adopté

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - Je vous remercie de cette unanimité.

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Lundi 7 janvier 2019

- Syndicat national des journalistes (SNJ) : M. Vincent LANIER, Premier secrétaire général, M. Olivier DA LAGE, Membre du Bureau.

- Agence France-Presse (AFP) : M. Fabrice FRIES, Président-Directeur Général.

- Union des photographes professionnels (UPP) : M. Philippe BACHELIER, Président.

- Syndicat de la presse indépendante d'information en ligne : M. Loïc LEBRUN, Vice-président en charge des affaires institutionnelles, M. François MERESSE, Directeur.

Mardi 8 janvier 2019

- Qwant : M. Éric LEANDRI, Président-directeur général et M. Guillaume CHAMPEAU, Directeur Ethique & Affaires Juridiques.

- Facebook France : M. Anton'Maria BATTESTI, Responsable des affaires publiques.

- Fédération française des agences de presse (FFAP) : Mme Florence BRAKA, Directrice générale, Mme Kathleen GROSSET, Présidente.

Mercredi 9 janvier 2019

- Google France : M. Benoît TABAKA, directeur des relations institutionnelles et des politiques publiques, Mme Floriane FAY, Relations institutionnelles.

Jeudi 10 janvier 2019

- Direction générale des médias et des industries culturelles - ministère de la culture : M. Alban DE NERVAUX, chef du service juridique et des affaires internationales, M. Jean-Baptiste GOURDIN, Chef de service, adjoint au directeur général, M. Jean-Baptiste DARRACQ, chef du bureau du régime juridique de la presse et des métiers de l'information.

- Alliance de la presse : M. Jean-Michel BAYLET, Président, M. Marc FEUILLEE, Vice-Président, M. Vincent DAVID, Vice-Président et M. Denis BOUCHEZ, Directeur.


* 1 https://www.senat.fr/rap/a18-151-42/a18-151-42.html

* 2 http://www.irep.asso.fr/missions.php

* 3 Proposition de loi de David Assouline n° 749 (2015-2016), déposée le 30 juin 2016 https://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl15-749.html

* 4 Rapport de Catherine Morin-Desailly sur la proposition de loi relative à la lutte contre la manipulation de l'information : http://www.senat.fr/rap/l17-677/l17-677.html

* 5 http://www.culture.gouv.fr/Thematiques/Propriete-litteraire-et-artistique/Conseil-superieur-de-la-propriete-litteraire-et-artistique/Travaux/Missions/Mission-sur-le-droit-voisin-des-editeurs-de-presse

* 6 Arrêt Svenson (CJUE, 18 février 2014), arrêt Beswater (CJUE, 21 octobre 2014).