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Proposition de loi relative à la déclaration de naissance auprès de l'officier d'état civil du lieu de résidence des parents

8 janvier 2020 : Déclaration de naissance au lieu de résidence des parents ( rapport - première lecture )

B. UN DISPOSITIF INSUFFISAMMENT OPÉRATIONNEL

1. Les difficultés pratiques liées à la rédaction retenue

Telle que déposée sur le bureau du Sénat, la présente proposition de loi pose un certain nombre de difficultés pratiques.

Tout d'abord, son article premier ne semble pas prévoir le cas où les parents ne parviendraient pas à témoigner de leur accord sur le lieu de domicile (absence du père, incapacité à faire émerger un accord, etc.). Il semble exister ici un risque contentieux qui, dans le domaine régalien qu'est l'état civil, s'avère particulièrement problématique.

Deuxièmement, il est compréhensible que cet article précise que la mention du lieu de l'accouchement soit portée à l'acte. Cela dit, cette intention semblerait satisfaite par le premier alinéa de l'article 57 du code civil, dans sa rédaction actuelle comme dans celle issue de l'article 2 de la proposition de loi.

Premier alinéa de l'article 57 du code civil

 Rédaction actuelle :

« L'acte de naissance énoncera le jour, l'heure et le lieu de la naissance, le sexe de l'enfant, les prénoms qui lui seront donnés, le nom de famille, suivi le cas échéant de la mention de la déclaration conjointe de ses parents quant au choix effectué, ainsi que les prénoms, noms, âges, professions et domiciles des père et mère et, s'il y a lieu, ceux du déclarant. Si les père et mère de l'enfant ou l'un d'eux ne sont pas désignés à l'officier de l'état civil, il ne sera fait sur les registres aucune mention à ce sujet. »

 Rédaction issue de la présente proposition de loi (alinéa 3 de l'article 2) :

« L'acte de naissance énoncera le jour, l'heure, le lieu de l'accouchement et le lieu de la déclaration de la naissance s'il est différent, le sexe de l'enfant, les prénoms qui lui seront donnés, le nom de famille, suivi le cas échéant de la mention de la déclaration conjointe de ses parents quant au choix effectué, ainsi que les prénoms, noms, âges, professions et domiciles des père et mère et, s'il y a lieu, ceux du déclarant. Si les père et mère de l'enfant ou l'un d'eux ne sont pas désignés à l'officier de l'état civil, il ne sera fait sur les registres aucune mention à ce sujet. »

À cet égard, il convient de noter qu'il ne semble pas nécessaire que le lieu de déclaration de la naissance figure sur l'acte de naissance. Celui-ci a vocation à établir et constituer l'identité juridique de l'enfant en prenant précisément « acte » de sa naissance, ce qui permet d'ouvrir des droits (en matière de sécurité sociale, etc.). Dans ces conditions, le lieu de sa naissance (ou de « l'accouchement » pour reprendre les termes utilisés dans la rédaction issue de la proposition de loi) est capital dans la constitution de son identité. À l'inverse, le lieu de déclaration de la naissance ne semble pas avoir d'importance ni d'utilité particulière dans cette perspective.

Cette remarque soulève la principale difficulté pratique posée par les deux articles de la présente proposition de loi. En effet, créer une distinction entre le lieu de naissance (ou lieu de l'accouchement), constitutif de l'identité juridique des personnes, et le lieu de déclaration, dont la fonction est purement « administrative », est source d'une grande complexité et s'inscrit mal dans l'architecture d'ensemble du code civil.

Les coordinations effectuées par l'article 2 dans une série d'articles du code civil soulignent la difficulté de dissocier lieu de naissance et lieu de déclaration, deux réalités aujourd'hui confondues sous le même terme « lieu de naissance ». En effet, si dans certains articles le lieu de déclaration peut trouver sa place, c'est généralement le lieu de naissance, fondateur de l'identité des personnes souvent demandée dans les démarches administratives, qui importe.

2. Un risque pour la fiabilité des registres de l'état civil

La présente proposition de loi pourrait également poser des problèmes en matière de fiabilité des registres.

Premièrement, les officiers d'état civil n'ont pas à leur disposition de moyens d'enquête. Si une personne décidait de déclarer son enfant à son lieu de naissance, puis au lieu de son domicile, les deux officiers d'état civil concernés n'auraient pas, dans la rédaction actuelle de la proposition de loi, de moyens d'en être informés. Le risque d'un double enregistrement, synonyme d'une perte très significative de fiabilité des registres d'état civil, n'est donc pas négligeable.

Deuxièmement, l'architecture administrative et informatique assurant la fiabilité des registres d'état civil a tenu compte de la concentration des naissances. Cette dernière a en effet permis une grande fiabilisation des données de l'état civil en informatisant partiellement la procédure d'échange de données entre les mairies, d'une part, et les préfectures et notaires d'autre part, et en réduisant de ce fait les hypothèses où la remise aux intéressés de copies et extraits d'actes est nécessaire.

En effet, le principal risque pour la fiabilité des actes est la délivrance de copies et d'extraits aux intéressés, qui peuvent éventuellement les falsifier avant de les fournir à l'organisme les ayant demandé. Pour pallier cette difficulté, un système électronique appelé « COMEDEC » a été mis en place : il permet, pour la vérification de données d'état civil, la transmission de données d'actes directement de l'officier d'état civil à l'administration ou organisme demandeur.

Le système COMEDEC

Selon le ministère de la justice, le système « Communication électronique de données d'état civil » (COMEDEC) est un « dispositif dématérialisé de délivrance de données de l'état civil qui a vocation à centraliser l'ensemble des demandes d'acte adressées aux communes »28(*). Il a deux objectifs : simplifier les démarches administratives des usagers, en leur évitant d'avoir à produire eux-mêmes une copie de leur acte d'état civil, mais surtout limiter la fraude documentaire.

Il fonctionne comme une plateforme sécurisée, sur laquelle s'échangent (sans qu'elles soient conservées) les informations à caractère personnel de l'état civil des personnes. Ces échanges ont lieu entre, d'une part, les destinataires de données d'état civil et, d'autre part, les dépositaires des registres de l'état civil (mairies et service central de l'état civil de Nantes pour les Français de l'étranger), chargés de la vérification des données d'état civil transmises par les intéressés aux destinataires.

Son fonctionnement est résumé dans les schémas ci-après :

Source : Agence nationale des titres sécurisés (ANTS)

Le dispositif s'adresse donc, pour le moment, aux préfectures (dans le cadre de la délivrance de titres, exposé ci-dessus), aux notaires (pour les besoins des actes notariés) et aux communes elles-mêmes (pour vérifier les données, mais également lorsqu'il s'agit de constituer un dossier de mariage, par exemple). À terme, d'autres bénéficiaires pourraient être ajoutés (les organismes de sécurité sociale, ou plus largement toute administration demandant à obtenir un acte d'état civil dans le cadre de ses relations avec les administrés).

Progressivement déployé à partir de juin 201229(*), le dispositif a été rendu obligatoire dans les communes accueillant une maternité par les articles 5330(*) et 114 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIème siècle. Ce dernier article fixait au plus tard au 1er novembre 2018 la date d'entrée en vigueur de l'obligation pour les toutes les communes disposant d'une maternité sur leur territoire de se raccorder à la plateforme COMEDEC.

Il semble cependant, selon les chiffres du ministère de la justice, que toutes les communes soumises à cette obligation légale ne s'y soient pas encore conformées31(*). Le « taux de dématérialisation » en ce qui concerne les démarches pour l'obtention d'un passeport ou d'une carte d'identité (pourcentage de demandeurs de passeport et carte nationale d'identité qui n'ont plus à fournir leur acte d'état civil, tous lieux de naissance confondus) mis en avant par le ministère de la justice est cependant relativement élevé, puisqu'il atteint 88 %32(*).

Présent dans la majorité des communes délivrant chaque année des copies et extraits d'actes de naissance, le dispositif COMEDEC fiabilise les registres d'état civil. Il semble néanmoins difficile d'envisager à brève échéance sa généralisation à l'ensemble des communes françaises, alors même que son déploiement n'est même pas achevé dans les communes disposant d'une maternité, pourtant légalement tenues de s'équiper. Dans ces conditions, la fiabilisation des registres d'état civil permise par le système COMEDEC reculerait nécessairement, les officiers d'état civil des communes de domicile des parents étant actuellement moins souvent équipés de COMEDEC que les officiers d'état civil des communes de naissance.

3. Un impact financier potentiellement négatif pour les petites communes

Mal mesuré, l'impact financier de la proposition de loi pourrait être négatif pour certaines communes, en particulier de petite taille.

Tout d'abord, à supposer que le dispositif COMEDEC soit déployé dans l'ensemble des communes pour répondre aux difficultés de fiabilité soulevées supra, l'opération aurait un coût pour les communes concernées. Même si ce déploiement ne se généralisait que progressivement, l'équipement du logiciel COMEDEC s'avèrerait selon toute vraisemblance coûteux pour les communes concernées.

Schéma des étapes du raccordement d'une commune à COMEDEC

Source : ministère de la justice33(*)

L'équipement nécessaire pour assurer le bon raccordement à COMEDEC d'un service d'état civil est certes relativement rudimentaire. Même si ce raccordement peut être l'occasion pour une commune d'un investissement dans un logiciel de gestion de l'état civil, il n'est techniquement pas nécessaire de disposer d'un tel logiciel pour être raccordé à COMEDEC34(*) : une connexion Internet et un matériel informatique suffisamment récent pour supporter l'application web gratuite WebADA suffisent.

Par ailleurs, l'accès à COMEDEC est sécurisé par une carte, délivrée en général par le maire à un agent d'état civil de la commune. Cette « carte agent » permet à son titulaire de s'authentifier et de signer électroniquement les demandes de vérification des données d'état civil35(*). Ces cartes sont fournies à titre gratuit, de même que les lecteurs de cartes nécessaires à leur fonctionnement. Néanmoins, l'ANTS n'assure pas la maintenance des lecteurs et leur remplacement représente un coût de 10 euros.

En revanche, pour les communes disposant d'un logiciel d'état civil, la mise en oeuvre des fonctionnalités nécessaires à l'utilisation de COMEDEC dans le logiciel d'état civil peut faire l'objet d'une journée d'intervention en mairie, facturée par l'éditeur.

Ce coût peut être partagé avec l'État dans certaines conditions. L'article 114 de la loi n° 2016-1547 précitée prévoyait en effet à son XVII : « L'État s'engage à participer au financement du déploiement de COMEDEC dans les communes de naissance. » Cette disposition appelle deux remarques.

Premièrement, en l'état du droit, seules les communes de naissance pourraient voir l'État contribuer au financement du déploiement de COMEDEC. Or, une commune ne disposant pas de maternité et donc ne constituant, sauf exception, pas une commune de naissance, ne pourrait peut-être pas bénéficier d'une telle aide financière si elle n'est qu'une commune de « déclaration de naissance ». En tout état de cause, la présente proposition de loi ne permet pas, dans sa rédaction actuelle, de clarifier ce point.

Deuxièmement, cette contribution financière n'est ni automatique, ni complète. Elle fait l'objet d'un encadrement par l'arrêté du 31 mai 2017 relatif à la participation financière de l'État au déploiement de COMEDEC36(*), pris en application du décret n° 2017-890 du 6 mai 2017 relatif à l'état civil37(*). Ces dispositions prévoient que pendant une durée de 7 ans à compter de la publication du décret susmentionné (soit jusqu'en mai 2024), l'ANTS verse une aide financière aux communes raccordées, « calculé[e] au prorata des vérifications effectuées au profit des notaires et à partir d'un seuil minimal ». Ce versement correspond à 50 centimes d'euro par réponse faite aux notaires sur l'année et n'est effectué qu'au-delà de 500 euros.

Cette contribution financière est donc en réalité limitée. Elle est partielle, puisqu'elle ne s'applique qu'aux demandes de vérification émanant de notaires (qui ne représentent qu'une part du total des demandes adressées aux communes). Elle n'est pas automatique, puisque seules les communes ayant répondu à plus de mille demandes bénéficieront d'un versement. Enfin, le rapporteur n'a pu trouver de chiffrage justifiant un montant de 50 centimes d'euro par vérification effectuée.

Au-delà du seul dispositif COMEDEC et de ses coûts potentiels, la présente proposition de loi représente enfin un potentiel impact financier négatif en charges de gestion pour les communes où les parents sont domiciliés et choisissent d'y déclarer leur enfant. Des coûts de formation pourraient être nécessaires dans de petites communes, ne disposant plus que d'un service restreint de gestion de l'état civil. Surtout, un acte de naissance implique un suivi, une vérification et une actualisation (apposition de mentions marginales en particulier) des actes de naissance tout au long de la vie de l'intéressé. Cette charge pourrait représenter à terme un investissement humain et financier accru dans la gestion de l'état civil de petites communes.


* 28 L'ensemble des informations relatives au principe et aux modalités de fonctionnement du système COMEDEC peut être trouvé à l'adresse suivante : http://www.justice.gouv.fr/comedec-12589/. Les aspects proprement techniques du dispositif sont également détaillés sur le site de l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS), chargée du fonctionnement informatique du système, à l'adresse suivante : https://ants.gouv.fr/Les-solutions/COMEDEC.

* 29 Initialement, le dispositif avait été déployé dans 16 communes pilotes de Seine-et-Marne avant de connaître une généralisation progressive.

* 30 L'article 53 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIème siècle crée un article 101-1 dans le code civil relatif à la publicité des actes de l'état civil, qui entérine l'existence d'une « procédure de vérification sécurisée des données à caractère personnel contenues dans les actes de l'état civil ». Celle-ci peut être mise en oeuvre aux fins de suppléer à la délivrance des copies intégrales et des extraits, facteurs de risques pour la fiabilité des registres de l'état civil comme expliqué supra. En ce qui concerne le système COMEDEC proprement dit, l'article 101-1 du code civil prévoit non seulement que « lorsque la procédure de vérification peut être mise en oeuvre par voie dématérialisée, notamment par les notaires, elle se substitue à toute autre forme de délivrance de copie intégrale ou d'extrait », mais également à son dernier alinéa que la procédure dématérialisée « est obligatoirement mise en oeuvre par les communes sur le territoire desquelles est située ou a été établie une maternité. »

* 31 Selon la « Lettre d'information COMEDEC » de juin 2019 (consultable à l'adresse suivante : http://www.justice.gouv.fr/art_pix/Lettre%20COMEDEC_juin%202019_VD.pdf), sur les 1 225 communes raccordées à COMEDEC à date, 1 003 étaient des communes disposant ou ayant disposé sur leur territoire d'une maternité (222 communes ayant sollicité un raccordement sur la base du volontariat). Ce taux de raccordement des communes disposant ou ayant disposé d'une maternité, « supérieur à 80 % » selon la lettre d'information, a pu néanmoins augmenter légèrement puisqu'en décembre 2019, le nombre de communes « à maternité » raccordées était de 1 021, sur un total de 1 620 communes raccordées (chiffres consultables à l'adresse suivante : http://www.justice.gouv.fr/comedec-12589/comedec-en-chiffres-12794/).

* 32 Cette mesure est cependant à considérer avec précaution : elle n'inclut pas l'ensemble des démarches pouvant faire l'objet d'une vérification dématérialisée, uniquement celles pour l'obtention d'un passeport ou d'une carte nationale d'identité. Ce « taux de dématérialisation » est donc partiel.

* 33 Schéma consultable à l'adresse suivante :

http://www.justice.gouv.fr/comedec-12589/comment-se-raccorder-a-comedec-12592/.

* 34 Ces logiciels, qui facilitent la gestion de l'état civil, sont commercialisés par des éditeurs privés. Ils peuvent être coûteux : à titre d'exemple, le logiciel « Acte Etat Civil », commercialisé par Adic informatique, représente un investissement de 660 euros, hors taxe selon l'éditeur
(
http://www.adic-informatique.fr/). Les logiciels compatibles avec COMEDEC sont listés par l'ANTS à l'adresse suivante :

https://ants.gouv.fr/Les-solutions/COMEDEC/Adhesion-conventions-deploiement/Logiciels-d-etat-civil.

* 35 Le processus de délivrance et de gestion des cartes est détaillé à l'adresse suivante : https://ants.gouv.fr/Les-solutions/COMEDEC/Adhesion-conventions-deploiement/Gestion-des-cartes.

* 36 Consultable à l'adresse suivante :

https://www.legifrance.gouv.fr/eli/arrete/2017/5/31/JUST1713705A/jo/texte.

* 37 Consultable à l'adresse suivante : https://www.legifrance.gouv.fr/eli/decret/2017/5/6/2017-890/jo/texte.