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Proposition de loi constitutionnelle visant, face à la crise actuelle à construire le monde d'après fondé sur la préservation des biens communs

2 décembre 2020 : Liberté d'entreprendre, propriété privée et intérêt général ( rapport - première lecture )

III. LES GARANTIES CONSTITUTIONNELLES EN FAVEUR DE LA PROTECTION DE L'ENVIRONNEMENT

A. LES FORTES GARANTIES APPORTÉES PAR LA CHARTE DE L'ENVIRONNEMENT

La loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1er mars 2005 relative à la Charte de l'environnement a adossé à la Constitution ladite Charte, qui énumère, après plusieurs considérants, un certain nombre de droits et de devoirs en matière de préservation de l'environnement.

Charte de l'environnement de 2004

Le peuple français,

Considérant :

Que les ressources et les équilibres naturels ont conditionné l'émergence de l'humanité ;

Que l'avenir et l'existence même de l'humanité sont indissociables de son milieu naturel ;

Que l'environnement est le patrimoine commun des êtres humains ;

Que l'homme exerce une influence croissante sur les conditions de la vie et sur sa propre évolution ;

Que la diversité biologique, l'épanouissement de la personne et le progrès des sociétés humaines sont affectés par certains modes de consommation ou de production et par l'exploitation excessive des ressources naturelles ;

Que la préservation de l'environnement doit être recherchée au même titre que les autres intérêts fondamentaux de la Nation ;

Qu'afin d'assurer un développement durable, les choix destinés à répondre aux besoins du présent ne doivent pas compromettre la capacité des générations futures et des autres peuples à satisfaire leurs propres besoins,

Proclame :

Article 1er. Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé.

Article 2. Toute personne a le devoir de prendre part à la préservation et à l'amélioration de l'environnement.

Article 3. Toute personne doit, dans les conditions définies par la loi, prévenir les atteintes qu'elle est susceptible de porter à l'environnement ou, à défaut, en limiter les conséquences.

Article 4. Toute personne doit contribuer à la réparation des dommages qu'elle cause à l'environnement, dans les conditions définies par la loi.

Article 5. Lorsque la réalisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d'attributions, à la mise en oeuvre de procédures d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage.

Article 6. Les politiques publiques doivent promouvoir un développement durable. À cet effet, elles concilient la protection et la mise en valeur de l'environnement, le développement économique et le progrès social.

Article 7. Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement.

Article 8. L'éducation et la formation à l'environnement doivent contribuer à l'exercice des droits et devoirs définis par la présente Charte.

Article 9. La recherche et l'innovation doivent apporter leur concours à la préservation et à la mise en valeur de l'environnement.

Article 10. La présente Charte inspire l'action européenne et internationale de la France.

Depuis l'entrée en vigueur de la Charte, un abondant contentieux a permis de mieux cerner le contenu et la portée juridique de ses dispositions, quoique son potentiel normatif ne soit sans doute pas épuisé.

1. Valeur juridique et invocabilité de la Charte de l'environnement

Dès sa décision n° 2008-564 DC du 19 juin 2008, le Conseil constitutionnel a reconnu une pleine valeur constitutionnelle à « l'ensemble des droits et devoirs définis dans la Charte de l'environnement ». Il a également reconnu en 2011 la valeur constitutionnelle du préambule de la Charte, de manière indirecte et à l'occasion d'une décision relative au secret de la défense nationale44(*) ; mais ce n'est que tout récemment qu'il a « découvert » dans ce préambule de nouvelles exigences constitutionnelles en faveur de la protection de l'environnement (voir ci-après).

Si l'on s'en tient aux dix articles de la Charte, l'on peut y distinguer l'énonciation :

- d'un droit substantiel, celui de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé (article 1er) ;

- de devoirs incombant à toute personne (physique ou morale, privée ou publique) qui constituent le pendant du droit à l'environnement énoncé à l'article 1er, raison pour laquelle ils sont le plus souvent invoqués ensemble (articles 2 à 4) ;

- de droits procéduraux, à savoir les droits à l'information et à la participation en matière environnementale (article 7) ;

- de principes applicables à l'action des pouvoirs publics, à savoir le principe de précaution, d'une part, le principe de conciliation entre la protection et la mise en valeur de l'environnement, le développement économique et le progrès social, d'autre part (articles 5 et 6) ;

- de dispositions dont la portée reste incertaine, faute de jurisprudence, mais qui doivent sans doute être comprises comme des lignes de conduite assignées aux politiques publiques (article 8 à 10).

L'ensemble de ces droits, devoirs et principes sont invocables dans le cadre du contrôle a priori de la constitutionnalité des lois.

Les articles 1er à 4 (droit à l'environnement et devoirs correspondants) sont également invocables dans le cadre d'une question prioritaire de constitutionnalité (QPC)45(*), de même que l'article 7 (droits procéduraux), en tant qu'ils énoncent des « droits et libertés que la Constitution garantit ». La question de l'invocabilité de l'article 5 (principe de précaution) en QPC n'a, en revanche, pas encore été tranchée.

2. Les droits procéduraux

Dans son contrôle, le Conseil constitutionnel est particulièrement attentif au respect des droits procéduraux d'information et de participation prévus à l'article 7 de la Charte46(*). Dès sa décision n° 2008-284 du 19 juin 2008, il a vérifié que ce droit n'avait pas été dénaturé lors de la création par la loi d'un registre national des parcelles destinées à la culture d'organismes génétiquement modifiés (OGM), et précisé quelle était en la matière la répartition des compétences entre le législateur et le pouvoir réglementaire. Élargissant son raisonnement, le Conseil affirme depuis la décision n° 2011-183/184 QPC du 14 octobre 2011 « qu'il incombe au législateur et, dans le cadre défini par la loi, aux autorités administratives de déterminer, dans le respect des principes ainsi énoncés [à l'article 7 de la Charte], les modalités de la mise en oeuvre de ces dispositions ».

Sur ce fondement, le Conseil constitutionnel s'est, jusqu'ici et pour l'essentiel, attaché à vérifier que le législateur avait bien épuisé sa compétence en définissant avec la précision nécessaire les modalités de mise en oeuvre des droits d'information et de participation du public47(*). Cette jurisprudence a conduit le législateur à accomplir un important travail pour combler les lacunes de la législation en vigueur48(*).

Récemment encore, une partie de la doctrine appelait le Conseil constitutionnel à approfondir son contrôle afin d'apprécier le caractère suffisant ou non des dispositions prises par le législateur pour garantir les droits d'information et de participation. Le Conseil semble avoir franchi le pas dans sa décision n° 2020-843 QPC du 28 mai 2020, où il a jugé que « s'il est loisible au législateur, compétent pour fixer les conditions et limites de l'exercice du droit protégé par l'article 7 de la Charte de l'environnement, de prévoir des modalités particulières de participation du public lorsqu'une même opération fait l'objet de décisions publiques successives, c'est à la condition que ces modalités garantissent une appréciation complète des incidences directes et significatives de ces décisions sur l'environnement ».

3. Les exigences de fond

S'agissant des droits et obligations « substantiels » définis par la Charte, la jurisprudence du Conseil constitutionnel s'est élaborée plus progressivement et a longtemps paru décevante aux yeux de certains. Certes, le Conseil avait reconnu la valeur constitutionnelle des articles 1er à 6 et leur invocabilité en QPC (à l'exception de l'article 5 relatif au principe de précaution). Mais les décisions rendues sur le fondement de ces dispositions demeuraient rares et la portée exacte de celles-ci incertaine.

Des articles 1er et 2, le juge constitutionnel avait dégagé en 2011 une « obligation de vigilance à l'égard des atteintes à l'environnement qui pourraient résulter de son activité », incombant non seulement aux pouvoirs publics et aux autorités administratives, mais à l'ensemble des personnes ; toutefois, il avait laissé au législateur le soin de définir le régime de responsabilité lié à la méconnaissance de cette obligation, à condition de ne pas en dénaturer la portée49(*).

Régulièrement, s'agissant aussi bien des modalités retenues par le législateur pour mettre en oeuvre les droits et devoirs définis aux articles 1er à 6 de la Charte que de la conciliation de ces dispositions avec d'autres exigences constitutionnelles, le Conseil rappelait qu'il « ne dispose pas d'un pouvoir général d'appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement » et se bornait donc à un contrôle restreint50(*).

Les décisions rendues au cours des derniers mois semblent marquer un infléchissement de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, dans le sens d'un « verdissement ».

Par sa décision n° 2019-794 DC du 20 décembre 2019, Loi d'orientation des mobilités, tout d'abord, le Conseil constitutionnel a accepté pour la première fois de contrôler la conformité à la Constitution de dispositions de programmation, dénuées en tant que telles de valeur normative. Il n'est pas fortuit qu'il l'ait fait en prenant pour norme de référence le droit à un environnement équilibré et respectueux de la santé, énoncé à l'article 1er de la Charte, jugeant que « les objectifs assignés par la loi à l'action de l'État ne sauraient contrevenir à cette exigence constitutionnelle ». Le juge constitutionnel a néanmoins pris soin de rappeler, à cet égard, le caractère restreint de son contrôle : « il ne saurait se prononcer sur l'opportunité des objectifs que le législateur assigne à l'action de l'État, dès lors que ceux-ci ne sont pas manifestement inadéquats à la mise en oeuvre de cette exigence constitutionnelle ».

Surtout, par sa décision n° 2019-823 QPC du 31 janvier 2020, le Conseil constitutionnel a érigé « la protection de l'environnement, patrimoine commun des êtres humains » (expression empruntée au préambule de la Charte) en objectif de valeur constitutionnelle. Cette décision est remarquable à plusieurs égards :

- tout d'abord, c'est la première fois que le Conseil constitutionnel prend aussi nettement appui sur le préambule de la Charte pour motiver sa décision, en y reconnaissant une nouvelle exigence constitutionnelle ;

- ensuite, l'érection de la protection de l'environnement en objectif de valeur constitutionnelle (alors qu'il n'était jusque-là reconnu que comme un simple objectif d'intérêt général) a pour effet d'élargir la marge d'appréciation du législateur, lorsqu'il concilie cet objectif avec d'autres exigences constitutionnelles ;

- enfin, une portée extraterritoriale est conférée à cette nouvelle exigence constitutionnelle : parce que l'environnement est « le patrimoine des êtres humains », il est jugé que le législateur n'a pas porté une atteinte disproportionnée à la liberté d'entreprendre en faisant obstacle à l'exportation de produits phytopharmaceutiques non approuvés par l'Union européenne, quand bien même ces dispositions seraient privées d'effet parce que la production et la commercialisation de tels produits resteraient autorisés hors de l'Union. Le Conseil aboutit ainsi à une solution inverse de celle qu'il avait retenue en 2015 à propos de la suspension de l'exportation de produits contenant du bisphénol A51(*).


* 44 Décision du Conseil constitutionnel n° 2011-192 QPC du 10 novembre 2011, cons. 20 : le préambule de la Charte a « réaffirmé » le principe de sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation.

* 45 Il est désormais acquis que l'article 1er peut être invoqué seul en QPC (décision du Conseil constitutionnel n° 2014-422 QPC du 17 octobre 2014). Jusqu'à présent, les articles 2 et 4 n'ont été reconnus invocables qu'à l'appui d'un grief fondé sur la méconnaissance du droit à l'environnement garanti à l'article 1er, dont ils constituent le « volet substantiel ». Voir Conseil constitutionnel, Dix ans de QPC en matière d'environnement : quelle (r)évolution ?, sous la responsabilité scientifique d'É. Chevalier et J. Makowiak, janvier 2020 (ce rapport est consultable à l'adresse suivante : https://www.conseil-constitutionnel.fr).

* 46 Voir, à ce sujet, D. Rousseau, P.-Y. Gahdoun et J. Bonnet, Droit du contentieux constitutionnel, 12e éd., Paris, L.G.D.J., 2020, pp. 899-903.

* 47 Ces droits sont reconnus comme faisant partie des « droits et libertés que la Constitution garantit », indépendamment du droit à un environnement équilibré et respectueux de la santé énoncé à l'article 1er de la Charte. Par conséquent, l'incompétence négative du législateur est invocable en QPC en tant qu'elle affecte ces droits (décision du Conseil constitutionnel n° 2011-183/184 QPC du 14 octobre 2011).

* 48 Voir notamment la loi n° 2012-1460 du 27 décembre 2012 relative à la mise en oeuvre du principe de participation du public défini à l'article 7 de la Charte de l'environnement, l'ordonnance n° 2013-714 du 5 août 2013 portant le même intitulé, ou encore l'ordonnance n° 2016-1060 du 3 août 2016 portant réforme des procédures destinées à assurer l'information et la participation du public à l'élaboration de certaines décisions susceptibles d'avoir une incidence sur l'environnement.

* 49 Décision du Conseil constitutionnel n° 2011-116 QPC du 8 avril 2011.

* 50 Voir notamment la décision du Conseil constitutionnel n° 2012-282 QPC du 23 novembre 2012.

* 51 Décision du Conseil constitutionnel n° 2015-480 QPC du 17 septembre 2015.