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Proposition de loi tendant à appliquer vingt-quatre mesures urgentes pour lutter contre les fraudes sociales

3 mars 2021 : Lutter contre les fraudes sociales ( rapport - première lecture )

TITRE III

AMÉLIORER LES CONTRÔLES

CHAPITRE IER

FACILITER LA DÉTECTION DES FRAUDES
ET DES TENTATIVES D'AFFILIATIONS FRAUDULEUSES

Article 13
Vérification de la régularité du séjour en France dès l'ouverture du dossier de demande d'affiliation à la sécurité sociale d'une personne de nationalité étrangère

Cet article propose que les organismes de sécurité sociale procèdent à la vérification de la régularité du séjour en France d'une personne de nationalité étrangère dès l'ouverture de son dossier de demande d'affiliation.

I - Le dispositif proposé

Le présent article propose diverses modifications de
l'article L. 114-10-2 du code la sécurité sociale afin :

- que les organismes les organismes de sécurité sociale procèdent à la vérification de la régularité du séjour en France d'une personne de nationalité étrangère dès l'ouverture de son dossier de demande d'affiliation ;

- et que les informations collectées au titre de la vérification de la régularité du séjour des assurés par les organismes de sécurité sociale auprès des fichiers des services de l'État soient transmissibles entre eux.

II - La position de la commission

Le présent article constitue un doublon avec l'article 85 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2021, d'ailleurs adopté par le Sénat avec l'avis favorable de la commission28(*).

À l'initiative du rapporteur, la commission a donc adopté un amendement de suppression de cet article (amendement COM-15).

Article 14
Obligation de verser les allocations et prestations sociales
sur un compte bancaire ouvert dans un établissement ouvert en France
ou dans un État partie à l'Espace économique européen

Cet article propose que les allocations et prestations sociales soient obligatoirement versées sur un compte bancaire ouvert dans un établissement ouvert en France ou dans un État partie à l'Espace économique européen.

I - Le dispositif proposé

Le présent article propose d'insérer deux nouveaux articles L. 114-10-2-1 et L. 114-10-2-2 aux termes desquels :

les allocations et prestations sociales soient obligatoirement versées sur un compte bancaire ouvert dans un établissement ouvert en France ou dans un État partie à l'Espace économique européen (EEE) ;

- lorsque le versement desdites allocations et prestations est effectué sur compte de tiers, les organismes vérifient avant le premier versement puis au moins une fois par an, l'affiliation du bénéficiaire à ce compte.

II - La position de la commission

Tout en partageant la préoccupation de l'auteur de la proposition de loi, le rapporteur considère qu'une telle obligation de versement sur un compte français (ou européen) ne devrait s'imposer que pour les allocations et prestations liées à une condition de résidence en France. En effet, lorsqu'une telle condition n'est pas requise, en particulier pour les pensions de retraite parfois versées à des personnes n'ayant plus le centre de leurs intérêts en France, il ne serait pas légitime d'imposer une contrainte susceptible d'entraîner des frais bancaires parfois substantiels aux intéressés.

C'est la raison pour laquelle, à l'initiative du rapporteur, la commission a adopté un amendement restreignant en ce sens le dispositif proposé (amendement COM-16).

En outre, l'adoption de ce dispositif risque de n'apporter qu'une réponse partielle au problème d'amélioration du contrôle des flux financiers soulevé par l'auteur de la proposition de loi :

- d'une part, parce que le fichier des comptes bancaires et assimilés ne concerne que les comptes français ;

- d'autre part, parce qu'avec le développement des néobanques, il est parfois difficile de retrouver le titulaire d'un compte même au sein de l'Union européenne.

Il serait souhaitable que le Gouvernement s'exprime sur ce sujet important lors de l'examen de cet article en séance publique.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 15
Exigence d'une copie couleur du titre d'identité
pour l'inscription au RNIPP

Cet article propose de rendre obligatoire la transmission d'une copie couleur du titre d'identité lors des demandes d'inscription au répertoire national.

I - Le dispositif proposé : une condition de présentation des pièces justificatives d'identité pour une demande d'inscription au RNIPP

Le présent article vise à modifier l'article L. 161-1-4 du code de la sécurité sociale, relatif aux pièces pouvant être demandées pour le contrôle du droit et de la régularité des prestations servies.

Il prévoit de rendre obligatoire la transmission d'une copie couleur du titre d'identité avec la demande d'inscription au répertoire national d'identification des personnes physiques.

II - La position de la commission

Cet article, dont les dispositions relèvent du champ réglementaire, apparaît excessivement précis.

Cependant, la préoccupation de l'auteur qu'est celle de sécuriser davantage le processus d'identification des personnes demandant leur inscription au registre national des personnes physiques apparaît légitime.

En effet, le rapporteur a pu constater, lors de précédentes missions menées sur ce même thème de la fraude aux prestations sociales, que si les pièces étaient parfois en noir et blanc, les moyens dédiés au traitement des demandes étaient aussi souvent très lacunaires (photocopies des pièces en noir et blanc, parfois numérisées dans des résolutions faibles lors des transmissions, en raison de l'absence de scanner couleur dans certains organismes). Le rapporteur considère qu'en cas de doute, la demande d'entretien doit être systématique afin de s'assurer de l'identité du demandeur.

Aussi, il a été signalé au rapporteur que les pièces acceptées peuvent être considérées insuffisamment encadrées, leur date d'émission ou leur vigueur n'étant pas précisées.

Lutte contre la fraude documentaire

Afin de renforcer les moyens de détection en matière de fraude documentaire offerts aux organismes de sécurité sociale, la MICAF et la Mission délivrance des titres sécurisés (MDST) du ministère de l'intérieur qui copilotent le GONAF « Lutte contre la fraude à l'identité », élaborent avec les organismes de protection sociale un protocole dont la vocation sera triple :

- la mise en place d'un dispositif d'échanges d'informations relatives aux documents d'identité frauduleux détectés par les différents réseaux ;

- la mise à disposition par le ministère de l'intérieur d'outils technologiques comme DOCVERIF qui constitue un premier niveau de contrôle d'un document d'identité délivré en France (CNI, passeport, titre de séjour) ;

- l'adaptation, en partenariat avec la direction centrale de la police aux frontières (DCPAF), d'une offre de formation en matière de détection de la fraude documentaire et à l'identité.

Source : Mission interministérielle de coordination anti-fraude

S'il n'appartient évidemment pas au législateur de prescrire la possession d'outils de numérisation couleur, la commission a souhaité soutenir l'intention de l'auteur. Aussi, sur proposition de son rapporteur (amendement COM-17) et afin de renforcer la contrainte sur les pièces attendues et les moyens de gestion de celles-ci, la commission a adopté un amendement apportant une nouvelle rédaction de cet article.

Un complément est ajouté au premier alinéa de l'article L. 161-1-4. Celui-ci prévoit ainsi que les pièces justificatives accompagnant la demande d'inscription au registre doivent satisfaire différents critères de qualité mais aussi de validité précisés par voie réglementaire.

Le rapporteur entend ainsi que soient prévues notamment l'exigence de documents en couleurs et d'une qualité suffisante, mais aussi que ces derniers soient récents, à défaut de quoi un entretien peut de droit être sollicité par l'organisme.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 16
Interdiction de versement des allocations et prestations sociales sur un compte d'épargne

Cet article propose d'interdire le versement des allocations et prestations sociales sur un compte d'épargne autre que le livret A.

I - Le dispositif proposé

Le présent article propose que les allocations et prestations sociales ne puissent pas être versées sur un compte d'épargne autre qu'un livret A. Ces dispositions seraient codifiées dans un nouvel article L. 221-39 du code monétaire et financier. 

Le présent article prévoit en outre une coordination rendant le dispositif applicable en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna.

II - La position de la commission

Le rapporteur ne considère pas que le dispositif proposé améliorerait le contrôle des prestations versées, ne serait-ce que parce que les sommes versées sur un compte courant peuvent être immédiatement transférées sur un compte d'épargne de manière tout à fait légale.

À cet égard, l'article 14 de la présente proposition de loi semble plus opérationnel.

C'est pourquoi, à l'initiative du rapporteur, la commission a adopté un amendement COM-18 de suppression de cet article.

La commission a supprimé cet article.

Article 17
Assimilation du domicile fiscal au « domicile social » des assurés sociaux

Cet article propose que le domicile pris en compte par les organismes de sécurité sociale pour l'attribution des allocations et prestations sociales soit le domicile déclaré à l'administration fiscale.

I - Le dispositif proposé

Le présent article propose que le domicile déclaré à l'administration fiscale soit le domicile pris en compte par les administrations ou les organismes concernés pour :

- l'attribution de toute prestation légale, réglementaire ou conventionnelle relevant du code de l'action sociale et des familles, au travers d'un nouvel article L. 111-1-1 du même code ;

l'ensemble des dispositions relevant du code de la sécurité sociale, en vertu d'un nouvel article L. 111-2-4 dudit code.

De même, le nouvel article L. 111-1-1 précité préciserait que le département débiteur de l'allocation personnalisée d'autonomie, de la prestation de compensation du handicap et du revenu de solidarité active serait celui dans le ressort duquel l'intéressé a son domicile fiscal. Une coordination est proposée, à cette fin, à l'article L. 262-13 du code de l'action social et des familles.

Il serait également précisé, à l'article L. 131-1 du même code, que la résidence fiscale soit systématiquement la résidence prise en compte pour les demandes d'admission au bénéfice de l'aide sociale, à l'exception de celles concernant l'aide sociale à l'enfance, déposées au centre communal ou intercommunal d'action sociale ou, à défaut, à la mairie de résidence de l'intéressé.

Des « circonstances exceptionnelles » permettraient de déroger à celles de ces dispositions qui relèvent du code de l'action sociale et des familles dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État. En outre, le dispositif proposé s'appliquerait sans préjudice du droit à la domiciliation des personnes sans domicile fixe prévu à l'article L. 264-1 du code de l'action sociale et des familles.

II - La position de la commission

Les travaux menés par le rapporteur ont montré à la fois :

- que la création d'une notion de domicile social peut être de nature à améliorer les contrôles des organismes de sécurité sociale pour certaines prestations liées à une condition de résidence ;

- mais que l'assimilation à cette fin du domicile fiscal audit domicile social ne peut constituer le dispositif technique satisfaisant.

En effet, le domicile fiscal ne rend pas compte de la diversité des situations de vie des assurés ou des allocataires. Pour prendre un exemple cité à plusieurs reprises lors des auditions menées par le rapporteur, un étudiant rattaché fiscalement à ses parents mais disposant de son propre logement pour lequel il peut toucher des APL, où il a sa caisse d'assurance maladie, etc. Les cas de « situations exceptionnelles » prévues dans le présent article ne sauraient répondre à l'ensemble de ces problématiques, au demeurant relativement fréquentes.

La formule proposée ne pourra donc être reprise telle quelle au bout du parcours législatif du présent texte. De plus, au vu de la diversité des situations évoquée précédemment, la « bonne formule » sera sans doute délicate à trouver et devra faire l'objet de travaux préalables approfondis.

Pour autant, afin de respecter la volonté de l'auteur de la proposition de loi et parce qu'il est nécessaire d'avoir un débat avec le Gouvernement sur ce sujet en séance publique, le rapporteur souhaite le maintien du présent article au stade de la commission.

Ces débats et la navette parlementaire pourraient permettre d'apporter les améliorations nécessaires ou, a minima, de poser des fondations sur lesquelles un dispositif plus abouti pourrait être examiné, par exemple à l'occasion du prochain PLFSS.

La commission a adopté cet article sans modification.

Article 18
Habilitation d'agents des organismes de sécurité sociale et de l'inspection du travail à mener des enquêtes judiciaires

Cet article propose de permettre l'habilitation d'agents des organismes de sécurité sociale et de l'inspection du travail à mener des enquêtes judiciaires.

I - Le dispositif proposé : un dispositif analogue aux pouvoirs donnés à des agents des services fiscaux et des douanes

Le présent article crée deux articles au sein du code de procédure pénale (CPP), le premier, 28-3, relatif aux agents des organismes de sécurité sociale, le second, 28-4, relatif aux agents de contrôle de l'inspection du travail. Ces deux articles reprennent les dispositions des articles 28-1 et 28-2 du code de procédure pénale respectivement relatifs aux agents des douanes et des services fiscaux29(*).

Les deux articles créés visent à permettre, aux termes du premier alinéa de leur I, d'habiliter des agents à effectuer des enquêtes judiciaires sur réquisition du procureur de la République ou sur commission rogatoire du juge d'instruction. La désignation de ces agents se fait par arrêté du ministre de la justice et du ministre des solidarités après avis conforme d'une commission dont la composition et le fonctionnement sont renvoyés à un décret en Conseil d'État.

Les deux premiers alinéas du I du 28-3 précisent les agents pouvant recevoir cette habilitation dans le cas des organismes de sécurité sociale, à savoir des agents de droit public de catégories A et B relevant des organismes nationaux que sont les caisses de sécurité sociale du régime général (CNAM, CNAV, CNAF, Acoss), la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole ou encore Pôle emploi, mais aussi les agences régionales de santé.

Aux termes du troisième alinéa du I du 28-3 et du second alinéa du I du 28-4, les agents habilités ont « compétence pour rechercher et constater, sur l'ensemble du territoire national, les fraudes en matière sociale » définies à l'article L. 114-16-2 du code de la sécurité sociale (CSS).

Les II à V des deux articles créés sont par la suite identiques.

Le II précise les modalités de délivrance de l'habilitation, personnelle, accordée par le procureur général ainsi que des éléments relatifs aux conditions de son retrait ou de sa suspension, fixées par décret en Conseil d'État, le troisième alinéa du III prévoyant les recours possibles dans ces deux derniers cas.

Le III précise le positionnement des agents habilités, placés exclusivement sous la direction du procureur de la République.

Le IV prévoit les prérogatives dont peuvent disposer les agents habilités lorsqu'ils procèdent à des enquêtes judiciaires autorisées par le présent article, à savoir des prérogatives identiques aux officiers de police judiciaire. Il autorise en outre la déclaration comme résidence de l'adresse du siège du service dont dépend l'agent.

Le V prévoit l'obligation pour les agents de n'exercer dans le cadre de leurs fonctions que des attributions prévues par le CPP.

Les VI des deux articles créés excluent toute possibilité pour les agents de participer durant leur habilitation à des activités de contrôle
- vérification ou enquête administrative - relevant d'autres dispositions législatives.
Si cette interdiction vaut pour le temps de l'habilitation, les VI empêchent également de mener des enquêtes judiciaires sur des faits pour lesquels l'agent aurait déjà réalisé des actions de contrôle antérieures et, réciproquement, empêchent tout contrôle futur sur des faits pour lesquels l'agent aurait participé à une enquête judiciaire durant son habilitation.

II - La position de la commission : un dispositif non souhaitable mais conservé dans le texte à ce stade

A. Un dispositif jugé peu pertinent dans le cadre de la lutte contre la fraude sociale

Les dispositions proposées sont jugées peu pertinentes par les personnes entendues, en raison notamment de réalités très différentes entre les sphères fiscales et sociales.

Les articles 28-1 et 28-2 du CPP ont conduit à la création du service d'enquêtes judiciaires des finances (SEJF), mis en place en 2018. Ce service dispose de 266 effectifs répartis sur le territoire.

Si les pouvoirs accordés aux douanes sont plus anciens, les habilitations à mener des enquêtes judiciaires ont été ouvertes en 2009. Elles ont cependant été prévues pour des agents des services fiscaux dans un environnement administratif particulier que ne reproduisent pas les organismes de sécurité sociale ou l'inspection du travail. En effet, si ces pouvoirs de police judiciaire ont été autorisés, les agents concernés travaillaient déjà en étroite collaboration avec les agents des douanes, dotés de pouvoirs similaires. La proximité des services, et donc également des moyens matériels nécessaires à ces tâches, comme la meilleure connaissance a priori des procédures, donnaient un contexte plus favorable à un tel dispositif.

Surtout, tant la direction de la sécurité sociale (DSS) que la mission interministérielle de coordination anti-fraude (MICAF) ont mis en avant la faible adéquation du présent dispositif avec les moyens nécessaires à la lutte contre la fraude sociale. Ainsi, si la fraude fiscale est souvent complexe ou plus organisée et trouve une pertinence à être suivie par des équipes capables d'être chargées d'une affaire jusqu'à son judiciaire, la fraude sociale est une fraude jugée plus « simple » : les mécanismes de fraude sont d'une moindre technicité et, par surcroît, les montants en jeu sont souvent faibles

B. Un équilibre satisfaisant trouvé dans la conduite des contrôles

La DSS comme la MICAF ont mis en avant l'équilibre trouvé aujourd'hui entre les prérogatives de contrôle des agents des organismes sociaux et ce qui relève du pénal que l'ajout du présent dispositif serait de nature à perturber.

Il a notamment été rappelé que les agents de contrôle sont déjà dotés de pouvoirs exorbitants du droit commun dans le cadre des enquêtes menées, la DSS soulignant l'ouverture du droit de communication, la possibilité de faire des auditions dont le procès-verbal fait foi jusqu'à preuve du contraire ou encore la possibilité d'infliger des amendes en cas de refus de répondre à une sollicitation.

En outre, des sanctions administratives peuvent être prononcées par les directeurs des caisses en vertu des articles L. 114-17 et L. 114-17-1 du CSS. L'article L. 114-9 du CSS fixe une « clé de répartition » entre ce que le champ des sanctions administratives peut couvrir et ce qui doit revenir au niveau judiciaire. Un seuil, fixé à huit fois le plafond mensuel de la sécurité sociale, déclenche le dépôt d'une plainte au pénal.

Pour les fraudes « à enjeux », complexes et organisées, la DSS et la MICAF ont rappelé l'existence de l'office central de lutte contre le travail illégal (OCLTI). Cette instance, compétente en matière de travail illégal, l'est aussi pour la fraude aux cotisations sociales et aux prestations sociales d'une ampleur particulière, compétence élargie qui doit être confirmée par un décret à venir. L'OCLTI, qui gère les affaires les plus complexes, s'appuie sur un réseau territorial de quarante cellules. Des agents de contrôle de l'inspection du travail et des URSSAF contribuent aux travaux de l'OCLTI ; ils pourraient être utilement rejoints par des agents spécialisés des caisses.

C. Une mise en oeuvre complexe juridiquement et techniquement

D'un point de vue opérationnel, de telles habilitations nécessiteraient une formation longue des agents à la procédure pénale.

Surtout, l'exercice de pouvoirs de police judiciaire impliquerait concrètement des besoins matériels : il s'agit concrètement de permettre des mises en garde à vue ou de mener des perquisitions. En outre, comme souligné par la DSS, l'existence d'un nombre important d'organismes de sécurité sociale, leur spécialisation et leur organisation par branche rendent difficile la création immédiate d'un service unique en charge de la lutte contre la fraude en bande organisée.

Ainsi, pour l'ensemble de ces raisons, la commission estime qu'il n'est pas opportun d'adopter un tel dispositif.

Aussi, si la commission estime qu'il n'est pas souhaitable que cet article prospère, son rapporteur a souhaité respecter la demande de l'auteur de la proposition de loi de voir cet article discuté en séance publique. La commission a ainsi modifié cet article en le rédigeant sous la forme d'une expérimentation (amendement COM-19).

Article 19
Recours au traitement automatisé de données publiques
des plateformes en ligne

Cet article propose de permettre l'utilisation du traitement automatisé de données accessibles sur les sites des plateformes pour la recherche d'infractions à l'assurance maladie.

I - Le dispositif proposé : une autorisation pérenne d'utilisation des moyens prévus à l'article 4 du présent texte

Le présent article vise, « pour les besoins de la recherche des infractions à l'assurance maladie », à autoriser les organismes d'assurance maladie à recourir aux moyens prévus à l'article 154 de la loi de finances pour 2020 qui a prévu l'expérimentation de ce dispositif en matière de lutte contre la fraude fiscale, soit le traitement informatisé et automatisé pour la collecte et l'exploitation de contenus librement accessibles sur les sites internet des opérateurs de plateforme en ligne.

Ainsi, le présent article donne, de manière pérenne et pour la seule fraude à l'assurance maladie, les pouvoirs proposés sous la forme d'une expérimentation à l'article 4 de la présente proposition de loi.

II - La position de la commission : un dispositif à expérimenter au préalable dans les conditions prévues à l'article 4

Le présent article apparaît redondant avec l'article 4 de la présente proposition de loi. En effet, il dote les organismes d'assurance maladie, mais eux seuls, des mêmes moyens offerts par l'article 4.

Cependant, si l'article 4 propose une expérimentation de ce dispositif, l'article 19 entend le rendre pérenne dès la promulgation de la loi pour les organismes d'assurance maladie.

Aussi, alors que l'article 154 de la loi de finances pour 2020 comme l'article 4 de la présente proposition sont assortis de garanties sur la mise en oeuvre de ce dispositif, notamment son encadrement au regard des règles fondamentales relatives à la protection des données, le présent article en est dépourvu. En effet, le seul renvoi à l'article 154 de la LFI 2020 porte sur les moyens, non leur utilisation.

Il n'apparaît pas souhaitable au rapporteur qu'un tel dispositif soit rendu applicable sans une phase d'expérimentation ou, à défaut, la fin de l'expérimentation qui débute dans la sphère fiscale. C'est pourquoi le rapporteur a privilégié le maintien de l'article 4 de la présente proposition et que, sur sa proposition, la commission a supprimé cet article (amendement COM-20).


* 28  Cf. rapport Sénat n° 107, tome II (2020-2021), commentaire de l'article 43 A.

* 29 Créé par la loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009.