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Proposition de loi pour renforcer la prévention en santé au travail

23 juin 2021 : Renforcer la prévention en santé au travail ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE IER
RENFORCER LA PRÉVENTION AU SEIN DES ENTREPRISES ET DÉCLOISONNER LA SANTÉ PUBLIQUE ET LA SANTÉ AU TRAVAIL

Article 1er
Changement de dénomination des services de santé au travail et renforcement de la prévention du harcèlement sexuel en entreprise

Cet article renomme les services de santé au travail en « services de prévention et de santé au travail » (SPST). Il harmonise par ailleurs la définition du harcèlement sexuel dans le code du travail avec celle du code pénal.

La commission a adopté cet article sans modification. 

I - Le dispositif proposé : la volonté affichée de promouvoir la prévention des risques professionnels

A. Un changement de dénomination visant à affirmer la priorité donnée à la prévention en santé au travail

La loi de modernisation sociale de 200212(*) avait remplacé l'ancien intitulé des services de médecine du travail (ou services médicaux du travail), créés par une loi de 194613(*), par la dénomination actuelle de services de santé au travail (SST)14(*). Aux termes de l'article L. 4622-2 du code du travail, ceux-ci ont « pour mission exclusive d'éviter toute altération de la santé des travailleurs du fait de leur travail ».

L'accord national interprofessionnel (ANI) pour une prévention renforcée et une offre renouvelée en matière de santé au travail et conditions de travail conclu le 10 décembre 2020 propose une nouvelle dénomination pour les services de santé au travail interentreprises : celle de « services de prévention et de santé au travail interentreprises » (SPSTI), les partenaires sociaux affirmant leur résolution à « mettre la prévention primaire au coeur de notre système de santé au travail ».

L'article 1er de la proposition de loi prend acte de ce changement de dénomination en modifiant l'intitulé de l'ensemble des SST, qu'ils soient interentreprises ou autonomes, qui deviennent ainsi des « services de prévention et de santé au travail » (SPST), au sein du code du travail (2° à 5° du I), du code de la sécurité sociale (II), du code de la santé publique (III), du code des transports (IV), du code rural et de la pêche maritime (V) ainsi que dans la loi n° 84?53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale (VI).

B. Une mise à jour de la définition du harcèlement sexuel dans le code du travail

1. La définition pénale du harcèlement sexuel a été complétée en 2018

Le harcèlement sexuel est défini par l'article 222-33 du code pénal (cf. encadré ci-dessous). Celui-ci a été modifié pour la dernière fois en 2018 pour préciser, d'une part, que les propos ou comportements à connotation sexiste peuvent également caractériser une infraction de harcèlement sexuel et, d'autre part, que l'infraction peut être commise par plusieurs personnes, de manière concertée ou non, sans qu'aucune d'elle ait agi de façon répétée15(*).

La définition du harcèlement sexuel dans le code pénal

L'article 222-33 du code pénal définit le harcèlement sexuel comme le fait d'imposer à une personne, de façon répétée, des propos ou comportements à connotation sexuelle ou sexiste qui, soit portent atteinte à sa dignité en raison de leur caractère dégradant ou humiliant, soit créent à son encontre une situation intimidante, hostile ou offensante.

Aux termes du même article, l'infraction de harcèlement sexuel est également constituée :

- lorsque ces propos ou comportements sont imposés à une même victime par plusieurs personnes, de manière concertée ou à l'instigation de l'une d'elles, alors même que chacune de ces personnes n'a pas agi de façon répétée ;

- lorsque ces propos ou comportements sont imposés à une même victime, successivement, par plusieurs personnes qui, même en l'absence de concertation, savent que ces propos ou comportements caractérisent une répétition.

Par ailleurs, est assimilé au harcèlement sexuel le fait, même non répété, d'user de toute forme de pression grave dans le but réel ou apparent d'obtenir un acte de nature sexuelle, que celui-ci soit recherché au profit de l'auteur des faits ou au profit d'un tiers.

Ces faits sont punis, en l'absence de circonstances aggravantes définies au même article, de deux ans d'emprisonnement et de 30 000 euros d'amende.

S'agissant des salariés, cette définition est reprise dans des termes similaires à l'article L. 1153-1 du code du travail. Cependant, les apports de la loi du 3 août 2018 concernant notamment les propos et comportements à connotation sexiste n'y ont pas été intégrés.

Le code du travail interdit les mesures discriminatoires à l'encontre de personnes ayant subi ou refusé de subir des faits de harcèlement sexuel16(*) ou ayant témoigné de tels faits17(*). L'employeur doit prendre toutes dispositions nécessaires en vue de prévenir les faits de harcèlement sexuel, d'y mettre un terme ainsi que de les sanctionner, et doit informer les salariés et candidats à un stage ou à un recrutement des dispositions du code pénal18(*).

Les salariés ayant commis des faits de harcèlement sexuel dans l'entreprise sont passibles de sanctions disciplinaires19(*).

Par ailleurs, l'article L. 1142-2-1 du code du travail prohibe les agissements sexistes, définis comme « tout agissement lié au sexe d'une personne, ayant pour objet ou pour effet de porter atteinte à sa dignité ou de créer un environnement intimidant, hostile, dégradant, humiliant ou offensant ».

Dans les entreprises de onze salariés et plus, un référent en matière de lutte contre le harcèlement sexuel et les agissements sexistes doit être désigné par le comité social et économique (CSE) parmi ses membres20(*). Dans les entreprises employant au moins 250 salariés, l'employeur doit également désigner lui-même un référent harcèlement sexuel chargé d'orienter, d'informer et d'accompagner les salariés21(*).

2. La proposition de loi tend à actualiser en conséquence la définition du harcèlement sexuel dans le code du travail

Le 1° du I modifie l'article L. 1153-1 du code du travail afin de tenir compte de la loi « Schiappa » du 3 août 2018 en précisant que les propos ou comportements à connotation sexiste peuvent également caractériser des faits de harcèlement sexuel.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

A. Les modifications apportées en commission

Outre un amendement de coordination, la commission des affaires sociales a adopté, à l'initiative des rapporteures Charlotte Parmentier-Lecocq et Carole Grandjean, un amendement excluant les services de santé au travail en agriculture du champ de cet article, par « cohérence avec l'organisation spécifique de la santé au travail dans le milieu agricole et du rôle qu'exerce la [mutualité sociale agricole (MSA)] à cet égard ». En effet, les employeurs agricoles relèvent le plus souvent pour leurs salariés d'un service de sécurité et de santé au travail en agriculture institué en son sein par la caisse de MSA.

B. Les modifications apportées en séance publique

En séance, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de notre collègue députée Gisèle Biémouret (Socialiste et apparentés) visant à aligner complètement la définition du harcèlement sexuel au travail avec la définition de l'article 222-33 du code pénal, en précisant que le harcèlement sexuel peut aussi être constitué :

- lorsque des propos ou comportements à connotation sexuelle ou sexiste sont imposés à une même victime par plusieurs personnes, de manière concertée ou à l'instigation de l'une d'elles, alors même que chacune de ces personnes n'a pas agi de façon répétée ;

- lorsque ces propos ou comportements sont imposés à une même victime, successivement, par plusieurs personnes qui, même en l'absence de concertation, savent que ces propos ou comportements caractérisent une répétition.

L'Assemblée a également adopté un amendement de coordination des rapporteures.

L'Assemblée nationale a adopté cet article ainsi modifié.

III - La position de la commission : un article hétéroclite à la portée symbolique

Le changement de dénomination des services de santé au travail vise à afficher la volonté des partenaires sociaux et des auteurs du texte, également présente dans l'intitulé de la proposition de loi, de mettre l'accent sur la prévention primaire. Naturellement, il n'apporte en lui-même aucune garantie que des progrès seront réalisés en la matière.

En outre, les dispositions relatives à la prévention du harcèlement sexuel en entreprise auraient mérité de faire l'objet d'un article distinct, l'ensemble formé par cet article 1er apparaissant hétéroclite. Sous cette réserve, cet article apporte une harmonisation utile permettant essentiellement d'améliorer la cohérence et l'intelligibilité du droit.

La commission a adopté cet article sans modification.

Article 1er bis
Dispositions réglementaires applicables aux services de santé au travail agricoles

Cet article vise à simplifier l'articulation entre les dispositions législatives du code du travail et les dispositions réglementaires applicables aux services de santé au travail en agriculture.

La commission a adopté cet article sous réserve d'une coordination.

I - Le dispositif proposé

Inséré en séance publique à l'Assemblée nationale par un amendement du groupe La République en Marche, cet article vise à simplifier la rédaction de l'article L. 717-2 du code rural et de la pêche, qui est un article de renvoi à des dispositions règlementaires concernant les missions, l'organisation et le fonctionnement des services de santé au travail en agriculture.

En effet, si la partie législative du code du travail s'applique directement aux employeurs et services de santé au travail agricoles, ces derniers sont soumis à des règles d'organisation et de fonctionnement spécifiques22(*).

Les caisses de mutualité sociale agricole (MSA), responsables de l'application des dispositions concernant l'organisation du service de santé au travail agricole, peuvent soit instituer en leur sein un service de sécurité et de santé au travail en agriculture (service SST), soit créer une association spécialisée. Cependant, une entreprise employant un nombre important de travailleurs salariés peut être autorisée par l'autorité administrative à organiser un service autonome de santé au travail23(*). La Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA) assure la coordination des services SST24(*), qui représentent la forme la plus courante.

Au lieu d'opérer des renvois article par article à la partie réglementaire du code rural et de la pêche maritime, la rédaction proposée vise :

- l'ensemble du chapitre II du titre II du livre VI de la quatrième partie du code du travail consacré aux missions et à l'organisation des services de santé au travail, dont les modalités d'application sont renvoyées le cas échéant à des décrets ;

- l'ensemble des dispositions des chapitres III, IV et V du titre II du livre VI de la quatrième partie du code du travail, relatifs respectivement aux personnels concourant aux SST, aux actions et moyens des membres des équipes pluridisciplinaires et à la surveillance médicale de catégories particulières de travailleurs, dont les modalités de mise en oeuvre sont renvoyées à des décrets en Conseil d'État.

II - La position de la commission

Cet article simplifie l'articulation entre le code du travail et le code rural et de la pêche maritime en ce qui concerne les services de santé au travail.

Toutefois, l'application de l'article L. 4625-1 du code du travail concernant les modalités de surveillance de l'état de santé de catégories particulières de travailleurs est renvoyée à la fois à un décret simple et à un décret en Conseil d'État : la commission a donc adopté un amendement COM-183 de coordination afin de renvoyer uniquement à un décret en Conseil d'État.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 2
Amélioration des conditions d'élaboration, d'accessibilité et de
conservation du document unique d'évaluation des risques professionnels

Cet article consacre dans la loi l'existence du document d'évaluation des risques professionnels (DUERP) dont il rénove le contenu et fixe les conditions d'élaboration, de conservation et de mise à disposition. Il étend à l'ensemble des entreprises, y compris de moins de cinquante salariés, l'obligation d'adopter un programme annuel de prévention des risques professionnels et d'amélioration des conditions de travail qui est désormais intégré au DUERP.

En première lecture, l'Assemblée nationale a intégré l'organisation du travail dans le champ de l'évaluation des risques professionnels et a fixé une durée minimale de quarante ans pour la conservation du DUERP et de ses mises à jour par l'employeur.

La commission est revenue sur la fusion du DUERP et du programme annuel de prévention des risques professionnels et d'amélioration des conditions de travail en réservant l'obligation d'élaborer ce dernier document aux seules entreprises de plus de 50 salariés. Elle a, en outre, inscrit dans la loi le principe d'un dépôt dématérialisé du DUERP et de ses mises à jour afin de garantir la pérennité de leur conservation et de leur mise à disposition, au travers d'un portail numérique géré par les organisations professionnelles d'employeurs représentatives au niveau national et interprofessionnel.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

I - Le dispositif proposé : renforcer le caractère opérationnel de la prévention des risques professionnels dans l'ensemble des entreprises

A. Le DUERP vingt ans après sa création : une obligation peu respectée et un document insuffisamment stratégique

1. Une culture de l'évaluation des risques professionnels encore insuffisamment répandue dans les très petites entreprises

Bien que l'élaboration du DUERP par l'ensemble des entreprises soit obligatoire depuis 200225(*), sa mise en oeuvre reste contrastée selon la taille des entreprises. Selon une enquête26(*) réalisée en 2016 par la direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques (Dares) du ministère du travail, seuls 45 % des employeurs interrogés ont élaboré ou réactualisé un DUERP au cours des douze mois précédant l'enquête. La culture de la prévention reste très insuffisamment répandue au sein des très petites entreprises (TPE) : si plus de 90 % des établissements de plus de 50 salariés du secteur privé ont élaboré ou actualisé un DUERP au cours des douze derniers mois, cette proportion reste inférieure à 40 % pour les entreprises de moins de dix salariés et est même en baisse par rapport à 2013.

Établissements ayant élaboré ou mis à jour leur DUERP
au cours des douze derniers mois

Source : Dares, « La prévention des risques professionnels en 2016 - Des résultats contrastés selon les secteurs et les risques », collection « Dares Résultats », n° 029, juin 2019

2. Une évaluation des risques professionnels qui débouche encore insuffisamment sur l'engagement d'une véritable démarche de prévention

L'évaluation des risques professionnels peine, en outre, à se traduire sur le plan opérationnel par la mise en oeuvre d'actions concrètes de prévention. Les résultats de l'enquête précitée de la Dares font ainsi apparaître que :

- la proportion d'établissements ayant mis en oeuvre des actions de prévention contre les risques physiques dans les douze derniers mois a diminué en 2016 par rapport à 2013, pour passer en dessous de 50 %. Ce recul est significativement plus marqué au sein des entreprises de moins de dix salariés ;

Établissements ayant mis en oeuvre des actions de prévention contre les risques physiques au cours des douze derniers mois

Source : Dares, « La prévention des risques professionnels en 2016 - Des résultats contrastés selon les secteurs et les risques », collection « Dares Résultats », n° 029, juin 2019

- bien qu'elle ait légèrement augmenté entre 2013 et 2016, la proportion d'employeurs mettant en oeuvre une action de prévention contre les risques psychosociaux (RPS) au cours de l'année de l'enquête reste inférieure à 40 %, et la progression est significativement plus marquée dans la fonction publique que dans le secteur privé. Encore une fois, la prévention tend à régresser au sein des TPE puisque moins d'entreprises de moins de dix salariés ont mis en oeuvre une action de prévention dans ce domaine en 2016, par rapport à 2013.

Établissements ayant mis en oeuvre des actions de prévention contre les risques psychosociaux au cours des douze derniers mois

Source : Dares, « La prévention des risques professionnels en 2016 - Des résultats contrastés selon les secteurs et les risques », collection « Dares Résultats », n° 029, juin 2019

Les entreprises disposent pourtant d'un réseau diversifié d'acteurs de la prévention des risques professionnels, susceptibles de les accompagner dans le diagnostic de ces risques et l'élaboration et la mise en oeuvre d'un plan d'actions pour les prévenir. Ce réseau comprend des organismes nationaux tels que l'institut national de recherche et de sécurité pour la prévention des accidents du travail et des maladies professionnelles (INRS)27(*) et l'agence nationale pour l'amélioration des conditions de travail (Anact) et les associations régionales pour l'amélioration des conditions de travail (Aract), ainsi que des acteurs de proximité tels que les services de santé au travail (SST) - interentreprises (SSTI) ou autonomes (SSTA) lorsqu'ils sont internes à l'entreprise -, les caisses de retraite et de la santé au travail (Carsat) de la branche AT-MP et les services de l'inspection du travail28(*), et, enfin, des spécialistes externes de la santé au travail tels que les intervenants en prévention des risques professionnels (IPRP) indépendants.

Les résultats de l'enquête précitée de la Dares montrent, encore une fois, que ce sont les TPE qui sollicitent le moins les conseils en prévention des acteurs de ce réseau - tout juste 40 % d'entre elles y ont recours et mobilisent majoritairement les SST -, les grands établissements du secteur privé restant les principaux bénéficiaires de cet accompagnement en prévention.

Recours des établissements aux conseils en prévention

Source : Dares, « La prévention des risques professionnels en 2016 - Des résultats contrastés selon les secteurs et les risques », collection « Dares Résultats », n° 029, juin 2019

Le DUERP est encore trop souvent perçu par les employeurs, notamment des TPE et des petites et moyennes entreprises (PME), comme une formalité administrative dont certains s'acquittent en pensant qu'elle sera suffisante pour répondre à leur obligation de sécurité vis-à-vis de leurs salariés en application de l'article L. 4121-1 du code du travail. Or, selon la jurisprudence développée par la Cour de cassation à compter de 201529(*), l'employeur ne répond à son obligation de sécurité qu'à la condition de démontrer qu'il a bien pris toutes les mesures prévues par les articles L. 4121-1 et L. 4121-2 du code du travail qui définissent, respectivement, trois types de mesures et neuf principes généraux de prévention. Si cette jurisprudence a été interprétée comme le basculement d'une obligation de résultats vers une obligation de moyens, il n'en demeure pas moins qu'elle contraint les employeurs à mettre en oeuvre des actions concrètes de prévention et de protection. La portée de cette évolution jurisprudentielle est actée par l'ANI sur la santé au travail du 9 décembre 2020 qui rappelle que « la jurisprudence a admis qu'un employeur et ses délégataires pouvaient être considérés comme ayant rempli leurs obligations s'ils ont mis en oeuvre les actions de prévention. »

B. La reconnaissance du rôle pivot du DUERP dans la démarche de prévention et la traçabilité des expositions

1. La consécration législative du DUERP et sa fusion avec le programme annuel de prévention des risques professionnels et d'amélioration des conditions de travail

a) L'état du droit en vigueur : le DUERP, une obligation réglementaire dont le non-respect est en pratique peu sanctionné

L'article L. 4121-3 du code du travail pose le cadre législatif de l'évaluation des risques professionnels que doit conduire l'employeur :

- il en définit le champ : l'évaluation doit ainsi porter sur « les risques pour la santé et la sécurité des travailleurs, y compris dans le choix des procédés de fabrication, des équipements de travail, des substances ou préparations chimiques, dans l'aménagement ou le réaménagement des lieux de travail ou des installations et dans la définition des postes de travail », et doit également tenir compte de « l'impact différencié de l'exposition en fonction du sexe » ;

- il précise les conséquences que l'employeur doit en tirer pour la protection des travailleurs : l'évaluation doit se traduire par la mise en oeuvre d'« actions de prévention ainsi que [de] méthodes de travail et de production garantissant un meilleur niveau de protection de la santé et de la sécurité des travailleurs » ;

- il inscrit dans la loi le principe d'une réactualisation périodique de cette évaluation : il revient au pouvoir réglementaire de prévoir les documents permettant d'attester de cette évaluation qui doivent faire l'objet d'une mise à jour. La fréquence de cette réactualisation peut être adaptée par décret en Conseil d'État pour les entreprises de moins de onze salariés, à la condition que l'employeur garantisse un niveau équivalent de protection de ses salariés.

En application de l'article L. 4121-3 du code du travail, l'article R. 4121-1 du même code prévoit ainsi que « l'employeur transcrit et met à jour dans un document unique les résultats de l'évaluation des risques pour la santé et la sécurité des travailleurs ». Le cas échéant, le DUERP doit, en outre, être accompagné d'une annexe consignant les données collectives d'évaluation des expositions aux dix facteurs de pénibilité30(*) mentionnés à l'article L. 4161-1 du code du travail et la proportion de salariés exposés à ces risques31(*). L'article R. 4121-2 du même code définit la périodicité de la mise à jour du DUERP, qui est la même pour toutes les entreprises : elle doit intervenir au moins chaque année et est obligatoire, quelle que soit la date de la dernière mise à jour, dans deux cas de figure : à la suite de toute décision d'aménagement important ou lorsque l'employeur a connaissance d'une information supplémentaire relative à l'évaluation d'un risque dans une unité.

L'absence de production ou de mise à jour du DUERP est passible de sanctions pénales qui donnent lieu à une contravention de 5e classe avec une amende de 1 500 euros, qui peut être doublée, voire multipliée par dix en cas de récidive32(*). Depuis 2016, 344 procès-verbaux de non-respect de l'obligation de transcription et de mise à jour du DUERP ont été dressés par les agents de l'inspection du travail. La direction générale du travail n'a pas été en mesure d'indiquer si des condamnations pénales ont été prononcées à la suite de ces procédures. La commission s'interroge sur la pertinence de sanctions pénales manifestement peu opérantes pour garantir le respect par les employeurs de leurs obligations dans l'élaboration du DUERP. Des sanctions administratives, telles que la diminution ou la suppression d'aides publiques comme des exonérations de charges sociales, seraient peut-être plus adaptées.

b) La proposition de loi initiale : un nouveau dispositif législatif destiné à rendre l'évaluation des risques professionnels plus opérationnelle

Le a) du de l'article 2 de la proposition de loi complète le premier alinéa de l'article L. 4121-3 du code du travail précité afin de préciser les instances susceptibles de contribuer à l'évaluation des risques professionnels au sein de l'entreprise. Sont ainsi appelés à participer à cette évaluation, en soutien de l'employeur :

- dans le cadre du dialogue social :

Ø pour toutes les entreprises de onze salariés ou plus : le comité social de l'entreprise (CSE) et sa commission santé, sécurité et conditions de travail (CSST) ;

Ø pour toutes les entreprises, quels que soient son effectif ou son activité : le salarié référent « santé et sécurité au travail » que l'employeur désigne et dont il doit prendre en charge la formation33(*). La sollicitation du concours de ce salarié reste néanmoins facultative et est laissée à l'appréciation de l'employeur. Il convient de rappeler que, si les compétences dans l'entreprise ne permettent pas la désignation d'un salarié chargé des activités de protection et de prévention des risques professionnels, l'article L. 4644-1 du code du travail prévoit aujourd'hui que l'employeur peut solliciter le concours d'acteurs externes à l'entreprise et spécialisés en prévention des risques professionnels ;

- le service de prévention et de santé au travail (SPST). À cet égard, la fiche d'entreprise, établie obligatoirement par le service de santé au travail depuis 2016, est précieuse à l'employeur pour élaborer le DUERP. Cette fiche permet au SST de faire un inventaire des risques professionnels dans l'entreprise et d'accompagner ainsi l'employeur dans la définition des actions de prévention correspondantes. Selon les données de l'association Présance, 610 000 fiches d'entreprise ont été réalisées par les SST interentreprises en 2018.

Afin d'ancrer dans la loi l'existence du DUERP, le b) du 2° de l'article 2 de la proposition de loi supprime, à l'article 4121-3 du code du travail le renvoi à des dispositions réglementaires pour la définition des documents nécessaires à l'évaluation des risques professionnels, et son  insère dans le code du travail un nouvel article L. 4121-3-1 qui définit dans la loi le contenu du DUERP et ses modalités de mise à jour, de conservation et de mise à disposition.

Il est ainsi prévu que le DUERP :

- répertorie l'ensemble des risques professionnels auxquels sont exposés les travailleurs (I du nouvel article L. 4121-3-1 du code du travail) ;

- organise la traçabilité collective de ces expositions (I du nouvel article L. 4121-3-1 du code du travail) ;

- intègre un programme annuel de prévention des risques professionnels qui regroupe l'ensemble des actions de prévention et de protection découlant du DUERP (I du nouvel article L. 4121-3-1 du code du travail) ;

- transcrive les résultats de l'évaluation de ces risques conduite en application de l'article L. 4121-3 du code du travail et soit mis à jour (II du nouvel article L. 4121-3-1 du code du travail), sans que soit pour autant précisée la fréquence de cette mise à jour. Celle-ci restera donc définie par le pouvoir règlementaire et pourra être adaptée pour les entreprises de moins de onze salariés conformément au dernier alinéa de l'article L. 4121-3 du code du travail.

Il est également précisé, au II du nouvel article L. 4121-3-1 du code du travail, que les organismes et instances de santé et sécurité au travail mis en place par la branche peuvent accompagner les entreprises dans l'évaluation des risques, par un soutien méthodologique et des documents d'aide à la rédaction. Cette possibilité a en effet été rappelée par l'ANI du 9 décembre 2020. À titre d'exemple, l'organisme professionnel de prévention du bâtiment et des travaux publics (OPPBTP) a créé en ce sens un outil en ligne, MonDOCunique Prem's, plus particulièrement destiné aux très petites entreprises de moins de dix salariés.

À l'heure actuelle, en application du 2° de l'article L. 2312-27 du code du travail, seuls les employeurs des entreprises d'au moins cinquante salariés sont tenues de produire un programme annuel de prévention des risques professionnels et d'amélioration des conditions de travail qui doit répertorier les mesures qui devront être prises au cours de l'année à venir, ainsi que leurs conditions d'exécution et l'estimation de leur coût. Le CSE est ainsi obligatoirement consulté sur ce programme et peut proposer d'en modifier l'ordre des priorités ou de le compléter.

En fusionnant le DUERP et le programme annuel de prévention des risques professionnels, l'article 2 de la proposition de loi a pour effet d'étendre à l'ensemble des entreprises, quel que soit leur effectif, l'obligation de produire un tel programme afin que le DUERP se traduise par la mise en oeuvre d'actions concrètes de prévention et de protection. L'ANI sur la santé au travail du 9 décembre 2020 ne prévoyait pas explicitement une telle fusion : il se contentait d'appeler à faire du DUERP la « base d'un plan d'action » qui doit permettre à l'employeur de « planifie[r] les mesures de prévention nécessaires et leur déploiement. »

Le III du nouvel article L. 4121-3-1 du code du travail créé par l'article 2 de la proposition de loi définit le contenu du programme annuel de prévention des risques professionnels et d'amélioration des conditions de travail que toutes les entreprises devront élaborer. Ce programme doit ainsi :

- fixer la liste des mesures découlant de l'évaluation des risques professionnels et détailler leurs conditions d'exécution et l'estimation de leur coût ;

- identifier les ressources de l'entreprise susceptibles d'être mobilisées pour sa mise en oeuvre ;

- comprendre un calendrier de mise en oeuvre.

Par coordination, le de l'article 2 de la proposition de loi modifie le 2° de l'article L. 2312-27 du code du travail relatif au programme annuel de prévention des risques professionnels et d'amélioration des conditions de travail sur lequel doit être consulté le CSE, afin de tenir compte de la définition de son contenu établie par le nouvel article L. 4121-3-1 du code du travail.

Il convient de rappeler que, si l'évaluation des risques professionnels est conduite dans le cadre d'une démarche collective mobilisant une pluralité d'acteurs internes et externes à l'entreprise, l'employeur reste celui qui, au titre de son obligation de sécurité et selon les termes de l'ANI du 9 décembre 2020, « choisit les méthodes les plus appropriées pour inscrire son plan d'action dans la durée et dans une optique de démarche de progrès continu. »

Enfin, le programme annuel de prévention des risques professionnels et d'amélioration des conditions de travail doit être distingué du plan d'action relatif à la prévention des effets de l'exposition aux facteurs de risques professionnels mentionnés à l'article L. 4161-1 du code du travail - c'est-à-dire les facteurs dits de pénibilité - qu'un employeur d'une entreprise d'au moins 50 salariés est tenu d'arrêter, en application de l'article L. 4161-2 du code du travail après avis du CSE, en cas d'absence d'accord d'entreprise sur ces thèmes34(*).

2. Des modalités de conservation et de mise à disposition plus complètes pour faire du DUERP un outil de traçabilité collective

L'ANI sur la santé au travail du 9 décembre 2020 prévoit de faire du DUERP un instrument de « traçabilité collective » qui doit avoir pour finalité « le développement de la prévention primaire. » L'ANI préconise ainsi une conservation des versions successives du DUERP dont la numérisation doit être encouragée. Le DUERP doit, par ailleurs, porter une attention particulière à « la traçabilité des expositions des salariés suivis en surveillance renforcée au titre du risque chimique » ainsi qu'à « la polyexposition des salariés aux produits chimiques du fait de l'effet combiné qu'ils peuvent produire. » Cette traçabilité doit faciliter « le repérage des salariés devant faire l'objet d'un suivi post professionnel et post exposition », étant entendu que « le retrait d'une exposition [...] ne supprime pas l'effet différé de celle-ci. »

Le IV du nouvel article L. 4121-3-1 du code du travail créé par l'article 2 de la proposition de loi dispose ainsi que le DUERP et ses versions antérieures doivent être conservés par l'employeur et mis à la disposition d'instances et personnes énumérées par décret. Est également reconnu à tout salarié ou ancien salarié le droit de se voir remettre les différentes versions du DUERP dans des conditions fixées par décret.

En l'état du droit en vigueur, les personnes et instances susceptibles d'obtenir le DUERP sont précisées par l'article R. 4121-4 du code du travail et comprennent : les travailleurs ; les membres de la délégation du personnel du CSE ; le médecin du travail et les professionnels de santé membres de l'équipe pluridisciplinaire du service de santé au travail ; les agents de l'inspection du travail ; les agents des services de prévention des organismes de sécurité sociale ; les agents des organismes professionnels de santé, de sécurité et des conditions de travail des branches d'activités présentant des risques particuliers ; les inspecteurs de la radioprotection. Les modalités d'accès des travailleurs au DUERP sont laissées à l'appréciation de l'employeur et doivent être précisées dans un avis affiché sur les lieux de travail.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

A. En commission

Outre plusieurs amendements rédactionnels et de précision, la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable des rapporteures, quatre amendements identiques déposés par des députés issus de différents groupes (Agir ensemble, Les Républicains, La France insoumise et Socialistes et apparentés) ayant pour objet d'inclure l'organisation du travail dans le champ de l'évaluation des risques professionnels défini par l'article 4121-3 du code du travail. À l'appui de ces amendements, leurs auteurs mettent en avant le fait que les modalités d'organisation du travail peuvent être à l'origine de nombreux risques psychosociaux. Ils rappellent, en outre, que l'ANI du 9 décembre 2020 reconnaît lui-même que « l'organisation du travail peut susciter certains risques notamment quand elle change rapidement : modification des méthodes de travail, changement des techniques, modification des fonctions des managers » et appelle à « la prise en compte des exigences de sécurité et de santé dès la conception [...] des organisations du travail ».

Ont, en outre, été adoptés, avec l'avis favorable des rapporteures, trois amendements identiques déposés par des députés issus des groupes Agir ensemble, Gauche démocrate et républicaine et Socialistes et apparentés afin de préciser que le CSE, outre son concours à l'analyse des risques professionnels, est obligatoirement consulté sur le DUERP et ses mises à jour.

Enfin, à l'initiative de ses rapporteures, la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale a modifié les dispositions relatives à la conservation et à la mise à disposition du DUERP. Il a ainsi été précisé que la durée et les modalités de conservation par l'employeur du DUERP et de ses différentes versions seraient fixées par un décret en Conseil d'État. Il a également été privilégié une formulation plus générique des catégories de personnes ou organismes susceptibles de se prévaloir d'un droit d'obtenir les versions du DUERP : celles-ci devront ainsi être mises à disposition « des travailleurs, des anciens travailleurs ainsi que de toute personne et instance pouvant justifier d'un intérêt pour y accéder », la liste de ces personnes et instances devant être fixée par le décret en Conseil d'État. Selon la direction générale du travail, les organismes de veille sanitaire et de recherche épidémiologique, telles que Santé publique France et l'agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSéS), pourraient disposer d'un accès au DUERP, dans le respect de la confidentialité des données personnelles.

B. En séance

Par la voie d'un amendement déposé par plusieurs députés du groupe La République en marche ayant reçu les avis favorables de la commission et du Gouvernement, l'Assemblée nationale a précisé que le concours apporté par le SPST à l'évaluation des risques professionnels devait intervenir « particulièrement lors de l'élaboration d'un projet de restructuration », au motif que ce type de changement majeur dans l'organisation de l'entreprise peut accentuer les risques psychosociaux.

Elle a également tenu compte d'une recommandation du Conseil d'État dans son avis du 4 février 2021 sur la proposition de loi pour préciser, à l'initiative de plusieurs députés du groupe Mouvement démocrate, que le DUERP « assure » la traçabilité collective des expositions plutôt qu'« organise », ce dernier verbe étant susceptible d'être entendu, selon le Conseil d'État, comme « imposant des mesures d'organisation dont la nature n'est pas précisée dans le texte. »

Par ailleurs, outre un amendement rédactionnel, les députés ont adopté, avec les avis favorables de la commission et du Gouvernement, un amendement du groupe La République en marche qui prévoit que la durée de conservation par l'employeur du DUERP et de ses versions successives, qui doit être fixée par décret en Conseil d'État, ne peut pas être inférieure à quarante ans. Les auteurs de l'amendement ont, en effet, rappelé que de nombreuses pathologies d'origine professionnelle peuvent se déclarer de façon différée, comme le mésothéliome dont le temps de latence est évalué à environ 35 ans après l'exposition à des poussières d'amiante. En outre, une conservation de quarante ans, correspondant approximativement à la durée d'une carrière professionnelle, permettrait de disposer d'une vue d'ensemble des expositions collectives sur l'ensemble d'une carrière.

Enfin, l'Assemblée nationale a adopté, avec les avis favorables de la commission et du Gouvernement, un amendement des députés du groupe Mouvement démocrate visant à imposer à l'employeur la transmission obligatoire à son SPST d'affiliation de chaque mise à jour du DUERP.

L'Assemblée nationale a adopté cet article ainsi modifié.

III - La position de la commission : tenir compte de la réalité des entreprises dans l'évaluation des risques professionnels et garantir une conservation pérenne des DUERP

· La commission souscrit à l'objectif de renforcement de l'évaluation des risques professionnels au sein de l'entreprise par la consécration de l'existence du DUERP dans la loi. Les rapporteurs de la commission avaient, en effet, clairement appelé, dans leur rapport d'information sur la santé au travail d'octobre 201935(*), à faire du DUERP un « document stratégique permettant de démontrer l'implication de l'employeur dans la mise en oeuvre de son obligation de sécurité », en mobilisant notamment le SST pour « réaliser l'inventaire de tous les risques, [...] proposer des outils de nature à protéger les salariés et [...] accompagner l'entreprise dans la collecte des données collectives et individuelles d'exposition » : ils concevaient ainsi le DUERP comme « un document stratégique contractuel définissant non seulement les engagements de l'employeur mais également ceux du SST dans le déploiement de la stratégie de prévention de l'entreprise ».

· Dans un souci de clarification des modalités de participation des instances du dialogue social dans l'entreprise et des acteurs externes à l'entreprise à l'évaluation des risques professionnels, la commission a adopté, à l'initiative de ses rapporteurs, un amendement COM-129 de réécriture du a) du 2° de l'article 2 de la proposition de loi afin :

- de tenir compte des observations du Conseil d'État qui, dans son avis du 4 février 2021 sur la proposition de loi, a recommandé de préciser l'articulation de la contribution du CSE à l'analyse des risques professionnels avec les attributions qui lui sont reconnues au 1° de l'article L. 2312-9 du code du travail, aux termes duquel le comité « procède à l'analyse des risques professionnels auxquels peuvent être exposés les travailleurs, notamment les femmes enceintes, ainsi que des effets de l'exposition aux facteurs de risques professionnels mentionnés à l'article L. 4161-1 » ;

- de rendre obligatoire, et non pas facultative, la mobilisation par l'employeur du ou des salariés référents en santé au travail qu'il a désignés au sein de l'entreprise en application de l'article L. 4644-1 du code du travail. En effet, selon des données du ministère du travail pour 2019, 1 185 100 entreprises ont été concernées par l'élection syndicale au sein des TPE et, pour la très grande majorité d'entre elles, elles ne sont pas soumises à l'obligation de mettre en place un CSE. Cela représente environ 31 %36(*) des 3 820 122 entreprises recensées par l'institut national de la statistique et des études économiques (Insee) en 2015 dans les secteurs marchands non agricoles. Il convient donc de garantir une voie de dialogue avec des membres du personnel au sein des entreprises non soumises à l'obligation de mettre en place un CSE pour l'évaluation des risques professionnels ;

- d'étendre le champ des acteurs externes de la prévention susceptibles d'apporter leur aide à l'évaluation des risques professionnels à l'ensemble des personnes et organismes mentionnés au I de l'article L. 4644-1 du code du travail et qui, au-delà du SPST, comprennent :

· les intervenants en prévention des risques professionnels (IPRP) appartenant au service de santé au travail interentreprises auquel il adhère ou dûment enregistrés auprès de l'autorité administrative ;

· les organismes de prévention de la branche AT-MP et des caisses de sécurité sociale, dont font partie l'INRS et les Carsat. À titre d'exemple, l'INRS a développé l'outil OIRA destiné à faciliter l'élaboration du DUERP pour une vingtaine de secteurs ;

· l'Anact et son réseau d'Aract ;

· l'organisme professionnel de prévention du bâtiment et des travaux publics (OPPBTP).

L'amendement COM-129 supprime, par ailleurs, la précision selon laquelle le SPST apporte sa contribution à l'évaluation des risques professionnels « particulièrement lors de l'élaboration d'un projet de restructuration ». En effet, cette précision ne présente pas de valeur ajoutée sur le plan normatif, dès lors que le SPST est appelé à systématiquement accompagner l'employeur dans l'évaluation des risques professionnels à chaque mise à jour du DUERP, cette mise à jour étant, du reste, obligatoire à la suite de chaque décision d'aménagement important modifiant les conditions de santé et de sécurité ou les conditions de travail37(*) - type de décision auquel correspond une restructuration -.

En outre, l'Assemblée nationale a d'ores et déjà précisé que le champ de l'évaluation des risques professionnels inclut les risques pour la santé et la sécurité dans l'organisation du travail. La commission souscrit à cette inclusion dès lors que, comme le rappelle la Dares dans son enquêté précitée de 2019, « les changements organisationnels importants (de type restructuration, changement d'équipe de direction, déménagement) contribuent très vraisemblablement à l'exposition des salariés/agents aux risques psychosociaux. En effet, les directions qui signalent de tels changements déclarent deux fois plus souvent avoir des salariés exposés aux RPS »38(*). Il semble plus opérant à la commission, sur le plan normatif, de préciser à l'article L. 4622-2 du code du travail, relatif aux missions des SPST, qu'ils sont chargés d'accompagner les employeurs et les travailleurs dans la prévention des risques professionnels associés aux changements organisationnels susceptibles d'avoir un impact sur la santé et la sécurité des travailleurs : la commission a, par conséquent, adopté un amendement en ce sens à l'article 4 de la proposition de loi qui modifie ledit article L. 4622-2.

· À l'initiative de ses rapporteurs, la commission a réservé l'élaboration d'un programme annuel de prévention des risques professionnels et d'amélioration des conditions de travail aux seules entreprises de plus de 50 salariés (amendement COM-128).

En effet, l'établissement de ce programme n'est aujourd'hui obligatoire qu'au sein de ces entreprises qui sont généralement suffisamment structurées et disposent des ressources internes pour procéder à l'élaboration d'un tel document dont les exigences concernant son contenu ont d'ailleurs été renforcées par la proposition de loi afin de garantir son caractère opérationnel, notamment au travers du chiffrage du coût des mesures et de la définition d'un calendrier de mise en oeuvre. L'amendement COM-128 entend justement approfondir cette dimension opérationnelle en incluant dans ce programme la mention d'indicateurs de résultat.

Toutefois, il convient de tenir compte du fait que les entreprises de moins de 50 salariés, tout particulièrement les TPE, ne disposent pas des ressources internes leur permettant d'établir un programme d'une telle complexité : leur imposer cet exercice ne fera que renforcer la perception d'une évaluation des risques professionnels vue comme une contrainte administrative plutôt que comme une incitation à l'action.

Il est donc proposé d'alléger les contraintes pour les TPE et PME de moins de 50 salariés en prévoyant que l'évaluation des risques professionnels conduite par l'employeur dans ces entreprises débouche sur la définition d'actions de prévention et de protection et que la liste de ces actions pourra être consignée dans le DUERP, comme c'est déjà le cas aujourd'hui39(*). Dans un souci de renforcement du dialogue social dans la démarche de prévention des risques professionnels, il reviendra à l'employeur de présenter la liste de ces actions à la délégation du personnel au CSE des entreprises de 11 à 50 salariés. Pour mémoire, la planification d'actions de prévention et de protection par toutes les entreprises constitue une exigence à la fois du droit communautaire40(*) que du droit national41(*).

La commission a également précisé, au travers de cet amendement, que le concours des organismes professionnels de santé, de sécurité et des conditions de travail institués au sein des branches présentant des risques particuliers en application de l'article L. 4643-1 du code du travail - tels que l'OPPBTP pour le secteur du bâtiment - pourra être mobilisé non seulement au stade de l'élaboration et de la réactualisation du DUERP mais également à l'occasion de la définition du programme annuel de prévention des risques professionnels et d'amélioration des conditions de travail.

À titre d'exemple, l'OPPBTP s'est déjà considérablement investi pour accompagner les entreprises du bâtiment et des travaux publics, dont beaucoup sont des TPE et PME, dans l'élaboration de leur DUERP en développant des premiers outils d'aide à partir du début des années 2000, puis des outils interactifs en ligne à compter de 2012 et, enfin, l'outil « MonDOCunique Prem's » depuis 2018. Ce dernier s'adresse plus particulièrement aux petites entreprises de moins de dix salariés, en identifiant pour chaque type de métiers six risques principaux. L'outil vise à les entraîner vers l'action en leur proposant, pour chaque risque, des exemples d'actions à mettre en oeuvre pour le prévenir. Grâce à cet engagement de l'OPPBTP, près de 80 % des entreprises du secteur indiquent avoir rédigé leur DUERP et 60 % déclarent avoir formalisé un plan d'actions.

· Bien qu'il reconnaisse que la fonction du DUERP en matière de traçabilité des expositions collectives « doit être facilitée par la conservation des versions successives du document unique », l'ANI du 9 décembre 2020 ne définit par les modalités de cette conservation. L'article 2 de la proposition de loi se cantonne à préciser que la responsabilité cette conservation incombe à l'employeur et renvoie à un décret en Conseil d'État le soin d'en préciser les modalités. L'Assemblée nationale a posé le principe d'une durée minimale de conservation de quarante ans.

Toutefois, peu d'entreprises en France justifient d'une longévité approchant les quarante ans. Selon l'institut national de la statistique et des études économiques (Insee), en 2019, presque quatre entreprises dites « classiques » sur dix, créées cinq ans plus tôt, n'étaient plus en activité42(*). Or rien n'est précisé dans la proposition de loi sur les conséquences de la liquidation ou de la dissolution d'une entreprise pour la conservation du DUERP et de ses versions successives.

À l'heure actuelle, rares sont les documents qui font l'objet d'une obligation de conservation par l'employeur dépassant les dix ans. Seuls les contrats d'acquisition ou de cession de biens immobiliers et fonciers doivent être conservés pour une durée minimale de trente ans. La durée de conservation des bulletins de paie, des documents relatifs aux contrats de travail ou encore des déclarations d'accidents du travail est, elle, au minimum de cinq ans. Les livres et registres comptables et les documents relatifs au compte annuel sont, pour leur part, conservés pendant dix ans.

La transmission systématique des versions du DUERP par l'employeur à son SPST ne garantit pas non plus sa conservation sur une durée d'au moins quarante ans, pas plus que l'accès du travailleur ou de l'ancien travailleur au DUERP par ce biais, puisqu'aucune obligation législative de conservation ou de mise à disposition n'est prévue pour le SPST. Cette transmission ne résout pas non plus la question de l'archivage des DUERP des entreprises disposant, en interne, d'un SPST autonome et qui seraient amenées à disparaître. En outre, la responsabilité de l'élaboration du DUERP pèse uniquement sur l'employeur : il n'apparaît, par conséquent, pas opportun de transférer au SPST l'obligation de sa conservation et de sa mise à disposition dès lors que seul l'employeur reste maître de sa transmission.

Dès lors, les rapporteurs estiment que les conditions ne sont pas réunies, en l'état de la proposition de loi, pour garantir une conservation effective des versions du DUERP sur une durée minimale de quarante ans. La mise en place d'un système d'information géré par la puissance publique, dans lequel chaque employeur aurait pu verser le DUERP et ses mises à jour, aurait sans doute permis de lever ces difficultés en garantissant une conservation pérenne de ces documents et leur accès sécurisé pour les travailleurs et anciens travailleurs. La gestion de ce système d'information aurait, par exemple, pu être confiée :

- à la Caisse des dépôts et consignations qui assure, depuis le 1er janvier 2020, le déploiement du portail du compte personnel de formation (CPF) : chaque salarié peut ainsi gérer ses droits à formation sur ce portail et chaque employeur peut abonder le CPF de ses salariés en s'authentifiant via un téléservice du site www.net-entreprises.fr ;

- ou au groupement d'intérêt public43(*) (GIP) « Modernisation des déclarations sociales » qui met à la disposition des entreprises la plateforme www.net-entreprises.fr pour échanger avec les organismes de sécurité sociale, notamment pour la déclaration sociale nominative, et leur permet de bénéficier d'un identifiant numérique leur donnant accès à l'ensemble des sites administratifs partenaires de la plateforme pour réaliser leurs démarches.

Par conséquent, la commission a adopté un amendement COM-130 rectifié de ses rapporteurs posant le principe d'un dépôt dématérialisé du DUERP pour garantir la pérennité de sa conservation et de sa mise à disposition sur un temps long, sur un portail numérique géré par les organisations professionnelles d'employeurs représentatives au niveau national et interprofessionnel. Ces organisations arrêteraient le cahier des charges du déploiement et du fonctionnement du portail numérique préalablement validé par la commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), ainsi que les statuts de l'organisme gestionnaire du portail, ces éléments devant être agréés par le ministre du travail.

Le cahier des charges devra, en particulier, définir les conditions garantissant la protection du secret industriel et commercial dont certaines données pourraient transparaître dans le DUERP. En l'absence d'agrément du cahier des charges et des statuts de l'organisme gestionnaire, il appartiendra au Gouvernement de fixer les conditions de déploiement de ce dépôt dématérialisé.

Afin de laisser aux entreprises le temps de se préparer à cette dématérialisation, l'entrée en vigueur de l'obligation de dépôt dématérialisé sera échelonnée selon la taille de l'entreprise : elle interviendra à compter du 1er juillet 2023 pour les entreprises de plus de 150 salariés et, pour les autres entreprises, à compter de dates fixées par décret en fonction des effectifs et, au plus tard, à compter du 1er juillet 2024.

Cette avancée est cohérente avec les orientations de l'ANI dans lequel les partenaires sociaux « encouragent la mise en oeuvre d'une version numérisée du DUERP. »

Le ministère du travail a confirmé, dans ses réponses adressées au questionnaire des rapporteurs, qu'en pratique les DUERP sont élaborés soit à partir de logiciels ou d'applications dédiés44(*), soit directement à partir des applications bureautiques45(*). La direction générale du travail estime ainsi que l'ensemble des DUERP existe sous forme dématérialisée dans les entreprises, mais sous des formats divers et sans méthodologie commune ni structuration commune au niveau national et intersectoriel.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 2 bis
Négociation annuelle sur la qualité des conditions de travail

Cet article, ajouté par l'Assemblée nationale, propose de compléter la liste des thèmes des négociations obligatoires au sein des entreprises afin de mentionner celui de la qualité des conditions de travail.

La commission l'a adopté avec modifications.

I - Le dispositif proposé

A. Une rationalisation des dispositions relatives aux négociations obligatoires résultant des ordonnances de 2017

L'ordonnance du 22 septembre 201746(*) a mis en oeuvre une volonté de simplification des thèmes de négociation obligatoire.

Le code du travail définit ainsi désormais ce qui relève de l'ordre public, la marge de négociation des partenaires sociaux et les dispositions supplétives s'appliquant à défaut d'accord :

- les entreprises dans lesquelles il existe des sections syndicales doivent engager au moins une fois tous les 4 ans une négociation sur la rémunération, le temps de travail et le partage de la valeur ajoutée ainsi qu'une négociation sur l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes et la qualité de vie au travail (art. L. 2242-1) ;

- elles peuvent conclure un accord de méthode déterminant notamment la périodicité et le contenu des thèmes de négociation obligatoire, dans le respect des dispositions d'ordre public (art. L. 2242-10) ;

- à défaut d'accord sur sa périodicité et son contenu, la négociation sur l'égalité professionnelle et sur la qualité de vie au travail doit avoir lieu tous les ans (art. L. 2242-13). Dans ce cas, le contenu de cette négociation est fixé de manière impérative par l'article L. 2242-17, qui comporte 8 items.

Contenu impératif de la négociation sur l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes et la qualité de vie au travail

L'article L. 2242-17 du code du travail définit, à titre supplétif, le contenu de la négociation sur l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes et la qualité de vie au travail. En l'absence d'accord de méthode et de calendrier, cette négociation doit porter chaque année sur :

1° l'articulation entre la vie personnelle et la vie professionnelle pour les salariés ;

2° les objectifs et les mesures permettant d'atteindre l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes, notamment en matière de suppression des écarts de rémunération, d'accès à l'emploi, de formation professionnelle, de déroulement de carrière et de promotion professionnelle, de conditions de travail et d'emploi, en particulier pour les salariés à temps partiel, et de mixité des emplois ;

3° Les mesures permettant de lutter contre toute discrimination en matière de recrutement, d'emploi et d'accès à la formation professionnelle ;

4° Les mesures relatives à l'insertion professionnelle et au maintien dans l'emploi des travailleurs handicapés ;

5° Les modalités de définition d'un régime de prévoyance ;

6° L'exercice du droit d'expression directe et collective des salariés, notamment au moyen des outils numériques disponibles dans l'entreprise ;

7° Les modalités du plein exercice par le salarié de son droit à la déconnexion et la mise en place par l'entreprise de dispositifs de régulation de l'utilisation des outils numériques, en vue d'assurer le respect des temps de repos et de congé ainsi que de la vie personnelle et familiale.

B. L'ajout d'un nouveau thème optionnel

Issu d'un amendement porté par les députés de plusieurs groupes parlementaires et adopté en commission avec un avis de sagesse des rapporteures, le présent article visait initialement à compléter la liste des thèmes obligatoires définie à l'article L. 2242-17 du code du travail.

Un amendement des rapporteures adopté en séance publique a transféré ces dispositions vers un nouvel article L. 2242-19-1 aux termes duquel la négociation « peut également porter » sur la qualité des conditions de travail, notamment sur la santé et la sécurité au travail et la prévention des risques professionnels et qu'elle « peut s'appuyer » sur les acteurs régionaux et locaux de prévention des risques professionnels. Ce nouvel article s'inscrit dans la section relative aux dispositions supplétives, applicables à défaut d'accord de méthode.

II - La position de la commission

La réforme mise en oeuvre en 2017 visait, tout en définissant un ordre public, à laisser les partenaires sociaux de l'entreprise s'approprier les thèmes et la périodicité des négociations tout en précisant, à titre supplétif, les thèmes qui doivent obligatoirement être abordés en l'absence d'accord de méthode.

La liste, déjà relativement longue, prévue à l'article L. 2242-17 ne fait donc nullement obstacle à ce que les partenaires sociaux, même en l'absence d'un accord de méthode, abordent d'autres sujets. Mentionner des thèmes qui pourraient être abordés à titre supplétif mais facultatif n'apporte donc rien au droit existant.

Pour autant, malgré la portée limitée de la mesure proposée, les rapporteurs considèrent que la mention de la qualité des conditions de travail parmi les thèmes pouvant faire l'objet de négociations en entreprise constitue une incitation adressée aux partenaires sociaux à se saisir de ces sujets importants. Ils sont donc favorables au dispositif proposé.

La commission a adopté les amendements identiques COM-48 et COM-89 déposés par Mesdames Poncet Monge et Poumirol visant à ajouter la qualité des conditions de travail parmi les thèmes de la négociation collective en entreprise.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 2 ter
Prise en compte des situations de polyexpositions pour les travailleurs exposés à des risques chimiques

Cet article, inséré par la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale, précise que les règles de prévention pour la santé et la sécurité des travailleurs exposés à des risques chimiques doivent tenir compte des situations de polyexpositions.

La commission a inséré à cet article une disposition tendant à prévoir que l'examen médical obligatoirement réalisé par le médecin du travail pour tous les travailleurs bénéficiant ou ayant bénéficié au cours de leur carrière d'un suivi individuel renforcé au titre de l'exposition à des risques particuliers devra intervenir dans les meilleurs délais après la cessation de l'exposition et non plus seulement avant leur départ à la retraite.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

I - Le dispositif proposé : assurer une meilleure protection des salariés en situation de polyexpositions chimiques

L'article 2 ter de la proposition de loi a été introduit en commission des affaires sociales à l'Assemblée nationale, par deux amendements identiques des groupe Libertés et territoires et Les Républicains avec l'avis favorable des rapporteures.

À l'issue de l'examen du texte par la commission, cet article comportait initialement deux dispositions :

- son précise, à l'article L. 4412-1 du code du travail, que les règles particulières de prévention des risques pour la santé et la sécurité des travailleurs exposés à des risques chimiques, qui sont définies par décret en Conseil d'État47(*), doivent « ten[ir] compte des situations de polyexpositions ». Cette disposition permet de mettre en relief l'importance de la protection des travailleurs face aux expositions à de multiples agents chimiques qui, en interagissant, peuvent produire des effets « cocktail » susceptibles de présenter des risques aggravés pour la santé. Cette disposition va plus loin que l'évaluation des risques combinés résultant d'une exposition à plusieurs agents chimiques mentionnée à l'article R. 4412-7 du code du travail, en permettant d'inclure dans le champ de cette évaluation les effets de polyexpositions quels que soient les risques concernés, tels que les expositions simultanées à des risques chimiques et au bruit ou à des risques chimiques et à des températures élevées ;

- son prévoyait d'étendre le suivi individuel renforcé, prévu par l'article L. 4624-2 du code du travail pour les travailleurs exposés à des risques particuliers et que doit assurer le service de santé au travail, à tout travailleur qui aurait, au cours de sa carrière, été exposé à des risques chimiques mentionnés à l'article L. 4412-1 du code du travail et précisés par décret. Cette disposition entendait ne plus restreindre ce suivi renforcé aux seuls travailleurs évoluant de façon contemporaine sur un poste exposé à des risques particuliers, en en ouvrant le bénéfice, dans une logique de suivi de post-exposition, aux travailleurs qui auraient été exposés à des risques chimiques mais auraient, par la suite, changé de poste.

Toutefois, en séance, un amendement déposé par un député du groupe Les Républicains, l'Assemblée nationale a supprimé le 2° de l'article 2 ter au motif qu'il présentait des difficultés d'application. Il a en effet semblé à l'auteur de l'amendement délicat de déterminer par décret les agents chimiques pouvant justifier la mise en oeuvre d'un suivi individuel renforcé post-exposition.

II - La position de la commission : un renforcement du suivi post-exposition s'appuyant sur le triptyque médecin du travail-médecin traitant-médecin conseil

L'amélioration de la prise en compte des situations de polyexpositions chimiques s'inscrit dans le sillage de plusieurs rapports, dont ceux du professeur Paul Frimat48(*) et du député Pierre Dharréville49(*), appelant à une vigilance renforcée à l'égard des expositions combinées à plusieurs substances dangereuses et de la dimension plurifactorielle des pathologies associées.

La commission estime, néanmoins, que la protection des travailleurs exposés à des risques chimiques requiert, compte tenu de l'effet différé que peuvent exercer certains agents chimiques dangereux, un suivi post-exposition qui passe par un renforcement du partage de l'information et de la coordination au sein du triptyque médecin du travail-médecin traitant-médecin conseil de l'assurance maladie. À cet égard, la saisie des données d'exposition dans le dossier médical partagé et le dossier médical de santé au travail et l'accès réciproque à ces données pour les professionnels de santé chargés du suivi du travailleur joueront un rôle déterminant que la commission a souhaité mettre en avant en adoptant plusieurs amendements en ce sens aux articles 11 et 12 de la proposition de loi
- d'autant que la fiche « pénibilité » a été supprimée en 201550(*) et que ne subsistent désormais des fiches d'exposition que pour trois risques51(*) -.

À l'initiative de notre collègue Alain Milon, rapporteur du projet de loi ratifiant les ordonnances portant réforme du code du travail52(*) - dites ordonnances « Macron » -, a été inséré en 2018 dans le code du travail un article L. 4624-2-1 instituant un examen médical obligatoire par le médecin du travail pour tous les travailleurs bénéficiant ou ayant bénéficié d'un suivi individuel renforcé au titre de l'exposition à des risques particuliers53(*) avant leur départ à la retraite. Cet examen est destiné à établir une traçabilité et un état des lieux, à date, des expositions. S'il constate une exposition à certains risques dangereux, notamment chimiques, le médecin du travail a la faculté de mettre en place une surveillance post-professionnelle en lien avec le médecin traitant.

Toutefois, plus de trois ans après sa création par la loi, la visite médicale obligatoire de fin de carrière pour les travailleurs faisant ou ayant fait l'objet d'un suivi individuel renforcé54(*) n'est toujours pas mise en oeuvre. Le ministère du travail indique que les mesures règlementaires sont en cours d'adoption et devraient être publiées à l'été 2021.

Par ailleurs, la surveillance médicale post-professionnelle prise en charge par la sécurité sociale, dans le cadre du fonds national des accidents du travail, présente plusieurs limites :

- l'article D. 461-23 du code de la sécurité sociale prévoit une surveillance médicale post-professionnelle réservées aux personnes ayant cessé d'être exposées à des risques professionnels susceptibles d'entraîner certaines affections respiratoires, liées au travail dans les mines ou à l'inhalation de poussières minérales ou de fumées ;

- l'article D. 461-25 du même code ouvre le bénéfice d'une surveillance médicale post-professionnelle aux personnes qui ont été exposées au cours de leur carrière à des agents cancérogènes ou à des rayons ionisants à la condition qu'elles soient inactives, c'est-à-dire à la recherche d'un emploi ou retraitées.

Enfin, la traçabilité par le médecin du travail des expositions aux risques susceptibles d'affecter la santé des travailleurs sur le long terme gagnerait à être renforcée. Pour rappel, une ordonnance du 22 septembre 201755(*) a supprimé la fiche de pénibilité, autrefois émargée par l'employeur et le médecin du travail, et les expositions aux facteurs de pénibilité font désormais l'objet d'une déclaration dématérialisée par l'employeur aux seules caisses de sécurité sociale en cas d'exposition au-delà de certains seuils56(*), le médecin du travail étant destinataire des déclarations « SIR »57(*) de l'employeur. En outre, le médecin du travail est tenu de consigner dans le dossier médical en santé au travail (DMST) les données d'exposition du travailleur58(*) et dans un dossier médical individuel les données d'exposition pour les travailleurs exposés à des agents chimiques dangereux pour la santé59(*).

Par conséquent, la commission considère indispensable de renforcer le dispositif de suivi post-exposition des salariés exposés au cours de leur carrière à des risques dangereux pour leur santé, en renforçant la traçabilité de ces expositions et en ne conditionnant pas le déclenchement de ce suivi au départ à la retraite ou à l'inactivité. En effet, compte tenu des évolutions susceptibles d'intervenir dans les parcours professionnels, un travailleur peut être amené à changer de poste ou de métier au cours de sa carrière. La cessation de l'exposition à des risques particuliers n'est alors pas nécessairement concomitante au départ à la retraite, et peut intervenir bien avant.

La commission a ainsi adopté, à l'initiative de ses rapporteurs, un amendement COM-131 visant à ne plus restreindre au seul moment du départ à la retraite le déclenchement du suivi post-exposition. Il est ainsi prévu que l'examen médical par le médecin du travail pouvant donner lieu à un suivi post-exposition doit intervenir dès la cessation de l'exposition ou, en cas de maintien de l'exposition en fin de carrière, avant le départ à la retraite. La notion de surveillance post-professionnelle est, en conséquence, élargie à celle de surveillance post-exposition et sa mise en place ne sera plus une faculté pour le médecin du travail : celui-ci devra systématiquement la mettre en place, en lien avec le médecin traitant et le médecin conseil, s'il constate une exposition du travailleur à certains risques dangereux susceptibles d'affecter sa santé sur le long terme.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 3
Création du passeport de prévention

Cet article institue un passeport de prévention recensant l'ensemble des éléments certifiant les qualifications acquises par le travailleur à l'occasion de formations relatives à la santé et à la sécurité au travail.

La commission a ouvert le bénéfice du passeport de prévention aux demandeurs d'emploi et a fixé à six mois à compter de la promulgation de la loi le délai imparti au comité national de prévention et de santé au travail pour définir les modalités de mise en oeuvre de ce passeport. À défaut de décision à l'issue de ce délai, ces modalités seront définies par voie règlementaire.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

I - Le dispositif proposé : un passeport prévention dont les modalités de déploiement sont renvoyées à la concertation

L'ANI du 9 décembre 2020 rappelle que « la formation des salariés dans le domaine de la santé et la sécurité au travail relève de la responsabilité de l'employeur »60(*). Partant du constat que « pour certains secteurs d'activités, la multiplicité des formations obligatoires ou recommandées peut rendre difficile l'articulation des différents parcours de formation », les partenaires sociaux plaident pour une rationalisation des formations en santé et sécurité au travail. Ils proposent ainsi la mise en place progressive d'un « passeport prévention » pour les salariés qui doit permettre « d'éviter les formations surabondantes et parfois même redondantes ».

Ce passeport est appelé à regrouper les attestations, certificats et diplômes obtenus en matière de santé et sécurité au travail. Renseigné par les organismes de formation et l'employeur pour les formations délivrées à son initiative, il a vocation à attester de la réalisation et du suivi par le salarié de ces formations. À ce titre, l'ANI prévoit que le passeport prévention sera mis à la disposition de l'employeur dans le respect des règles relatives à la protection des données personnelles.

En pratique, ce passeport doit, par exemple, permettre à l'employeur de disposer de la visibilité nécessaire sur les qualifications acquises en santé et sécurité au travail par un salarié nouvellement recruté ainsi que sur la durée de validité règlementaire de ces qualifications, notamment s'agissant de formations obligatoires telles que la formation « Service de sécurité incendie et d'assistance à personnes » (Ssiap) pour les responsables de la sécurité incendie ou encore la formation « Certificat d'aptitude à la conduite en sécurité » (Caces) pour les caristes et conducteurs d'engins de manutention ou de chantier.

L'article 3 de la proposition de loi entend traduire cette préconisation de l'ANI dans la loi, en complétant les dispositions du code du travail relatives à l'obligation générale d'information et de formation de l'employeur en matière de santé et sécurité au travail par un nouvel article L. 4141-5 qui institue le passeport prévention. Celui-ci devra recenser « l'ensemble des formations suivies par le travailleur et relatives à la sécurité et à la prévention des risques professionnels, dont les formations obligatoires, ainsi que les attestations, certificats et diplômes obtenus dans ce cadre ».

Il est, en outre, renvoyé au nouveau comité national de prévention et de santé au travail (CNPST)61(*) le soin de déterminer les modalités de mise en oeuvre du passeport prévention qui devront, par la suite, être approuvées par voie règlementaire.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Dans son avis sur la proposition de loi, le Conseil d'État a pointé un risque d'incompétence négative pour le législateur dès lors que l'article 3 « ne définit ni la nature des droits et des obligations qui seront attachés au passeport formation ni les personnes responsables de son alimentation et les conséquences en cas de manquement aux obligations en résultant. » Le Conseil d'État a ainsi appelé le législateur à définir les caractéristiques essentielles du passeport prévention, notamment s'agissant des personnes responsables de son alimentation, et a posé la question de son rattachement au compte personnel de formation (CPF) et au passeport d'orientation, de formation et de compétences mentionné à l'article L. 6323-8 du code du travail.

La commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de ses rapporteures tendant à réécrire l'article 3 de la proposition de loi afin de tenir compte des observations du Conseil d'État.

Il est ainsi prévu qu'il reviendra à l'employeur de verser dans le passeport de prévention les attestations, certificats et diplômes obtenus par le travailleur dans le cadre de formations relatives à la santé et à la sécurité au travail dispensées à l'initiative de l'employeur. Les organismes de formation seront également appelés à renseigner le passeport selon les mêmes modalités pour les formations qu'ils dispensent. Pour sa part, le travailleur aura la possibilité, s'il le souhaite, d'inscrire dans son passeport les éléments de qualification résultant des formations qu'il aura suivies de sa propre initiative.

Afin d'articuler le passeport de prévention avec le compte personnel de formation, il est précisé que le passeport de prévention « intègre » le passeport d'orientation, de formation et de compétences. Dans l'exposé des motifs de leur amendement, les rapporteures de l'Assemblée nationale indiquent souhaiter que les deux dispositifs puissent mutualiser les outils développés dans le cadre du site www.moncompteformation.gouv.fr par la caisse des dépôts et consignations, chargée de la gestion du CPF.

Les modalités d'accès de l'employeur aux informations contenues dans le passeport de prévention sont, en outre, précisées. En pratique, l'employeur aura d'office accès aux données qu'il aura lui-même versées puisque celles-ci ont logiquement vocation à apparaître sur l'interface par laquelle il les aura saisies. Le travailleur pourra également autoriser l'employeur à consulter l'ensemble des données consignées dans le passeport de prévention, y compris celles que l'employeur n'y aura pas versées, sous réserve du respect des règles de protection des données personnelles.

Enfin, il appartiendra au CNPST de définir les modalités de mise en oeuvre du passeport de prévention et de sa mise à la disposition de l'employeur dans un délai qui sera déterminé par décret. En l'absence de décision du CNPST dans ce délai, il reviendra au pouvoir règlementaire de les définir, par la voie d'un décret en Conseil d'État.

En séance, les députés n'ont modifié l'article 3 de la proposition de loi qu'à la marge, en adoptant trois amendements rédactionnels.

III - La position de la commission : ouvrir le bénéfice du passeport de prévention aux demandeurs d'emploi

Certaines personnes auditionnées par les rapporteurs ont émis la crainte que le passeport de prévention serve à décharger l'employeur de sa responsabilité à l'égard du salarié en matière de santé et sécurité au travail, ses obligations dans ce domaine étant remplies par la seule saisie d'informations relatives à la formation. Les rapporteurs ne partagent pas cette analyse : le passeport de prévention se conçoit précisément comme un outil au service d'une meilleure prévention en santé au travail, en renforçant la traçabilité des formations en santé et sécurité au travail suivies par le travailleur. Il doit permettre d'objectiver les moyens consentis par l'employeur pour accompagner son salarié dans sa formation. Il assurera également la visibilité et la lisibilité nécessaires, tant pour l'employeur que pour le travailleur, pour identifier les compétences qui ont été acquises et celles qui restent à acquérir ou à renouveler pour assurer un haut niveau de protection de la santé et de la sécurité du travailleur. Il réduira ainsi les risques de redondances dans les formations suivies par le travailleur au cours de son parcours.

Dans sa version adoptée par l'Assemblée nationale, le passeport de prévention « intègre » le passeport d'orientation, de formation et de compétences. Pourtant, dans l'exposé des motifs de leur amendement, les rapporteures de l'Assemblée nationale ont bien indiqué souhaiter que le premier « soit intégré » au second. Le passeport d'orientation, de formation et de compétences recouvre en effet un champ plus large, en recensant l'ensemble des qualifications et compétences acquises par le travailleur au cours de sa carrière. Par ailleurs, les rapporteurs de la commission des affaires sociales du Sénat relèvent que la création du passeport d'orientation, de formation et de compétences n'a pas de caractère obligatoire : son ouverture est laissée à la discrétion du titulaire du CPF. L'article L. 6323-8 du code du travail prévoit, en effet, que le système d'information du compte personnel de formation « intègre la possibilité, pour chaque titulaire du compte, de disposer d'un passeport d'orientation, de formations et de compétences ».

Dans ses réponses adressées au questionnaire des rapporteurs, la direction générale du travail indique qu'à l'heure actuelle, le passeport d'orientation, de formation et de compétences n'existe pas encore. Il serait en cours de création et son développement ne devrait pas être achevé avant la fin 2021. Prévu pour tous les salariés et demandeurs d'emploi, il pourrait concerner plus de 25 millions de comptes potentiels.

Dans ces conditions, la commission a adopté, à l'initiative de ses rapporteurs, un amendement COM-132 tendant à préciser que le passeport de prévention « est intégré » au passeport d'orientation, de formation et de compétences lorsque celui a été ouvert par le travailleur.

En outre, la commission a étendu aux demandeurs d'emploi la possibilité d'ouvrir un passeport de prévention afin d'y renseigner les formations suivies en santé et sécurité au travail et les habilitations acquises à cette occasion (amendement COM-133). Bien que l'ANI du 9 décembre 2020 prévoie que « l'extension de son bénéfice aux demandeurs d'emplois, et la portabilité de ce document d'une entreprise ou d'un secteur d'activité à un autre feront l'objet d'une évaluation préalable », la commission estime que le passeport de prévention peut constituer un outil précieux au service de la réinsertion professionnelle en mettant en avant les qualifications et les efforts de formation engagés par le demandeur d'emploi dans les domaines de la santé et de la sécurité au travail.

Enfin, afin de s'assurer que le passeport de prévention sera déployé dans des délais raisonnables, la commission a souhaité préciser le délai imparti au CNPST pour en définir les modalités de mise en oeuvre et de mise à disposition de l'employeur (amendement COM-134). Plutôt que de laisser à un décret le soin de fixer ce délai, elle a précisé que le CNPST devra se prononcer dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi. En l'absence de décision du comité passé ce délai, il reviendra au pouvoir règlementaire de s'y substituer.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 4
Extension des missions des services de santé au travail

Cet article étend les missions des services de prévention et de santé au travail à l'accompagnement dans l'évaluation des risques professionnels et à la promotion de la santé sur le lieu de travail, dans un objectif de décloisonnement de la santé au travail et de la santé publique.

La commission a souhaité reconnaître, dans la loi, la contribution des SPST à la réalisation d'objectifs de santé publique afin de préserver, au cours de la vie professionnelle, un état de santé du travailleur compatible avec son maintien en emploi. Elle a également inscrit, dans les missions des SPST, l'accompagnement des employeurs et des travailleurs dans l'analyse d'impact sur la santé de changements organisationnels importants et a donné une base législative au concept de qualité de vie et des conditions de travail.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

I - Le dispositif proposé : une extension des missions des services de santé au travail participant d'un renforcement de la prévention primaire

Aux termes de l'article L. 4622-2 du code du travail, « les services de santé au travail ont pour mission exclusive d'éviter toute altération de la santé des travailleurs du fait de leur travail. » À cette fin, leur sont confiées quatre types de missions :

- mettre en oeuvre des actions de santé au travail visant à préserver la santé physique et mentale des travailleurs ;

- conseiller les employeurs, les travailleurs et leurs représentants sur les mesures nécessaires pour :

· prévenir et réduire les risques professionnels ;

· améliorer les conditions de travail ;

· prévenir la consommation d'alcool et de drogue sur le lieu de travail ;

· prévenir le harcèlement sexuel ou moral ;

· prévenir ou réduire l'exposition aux facteurs de pénibilité62(*) ;

· prévenir la désinsertion professionnelle et contribuer au maintien dans l'emploi ;

- assurer la surveillance de l'état de santé des travailleurs en fonction des risques pour leur santé au travail et leur sécurité ainsi que pour celle des tiers, des effets de l'exposition aux facteurs de pénibilité et de leur âge ;

- suivre les expositions professionnelles et contribuer à leur traçabilité et à la veille sanitaire.

L'article 2 de la proposition de loi reconnaît aux services de prévention et de santé au travail un rôle dans l'accompagnement de l'employeur dans l'évaluation des risques professionnels qu'il doit mener en application de l'article L. 4121-3 du code du travail, en vue notamment de l'établissement du DUERP. Le de l'article 4 de la proposition de loi transcrit cette responsabilité dans la liste des missions attribuées aux SPST par l'article L. 4622-2 du code du travail, en précisant qu'ils « apportent leur aide à l'entreprise, de manière pluridisciplinaire pour l'évaluation et la prévention des risques professionnels ».

Par ailleurs, la contribution de la santé au travail à la réalisation d'objectifs de santé publique a été mise en avant dans plusieurs plans nationaux de santé portés par le ministère de la santé qui préconisent une approche décloisonnée de la santé publique en développant la prévention dans tous les milieux et tout au long de la vie. La stratégie nationale de santé pour 2018-2022 appelle ainsi à « développer la prévention en milieu professionnel dans une approche globale de la santé », et le plan national de santé publique « Priorité prévention » comporte un volet « Ma santé au travail » mettant l'accent sur « l'intégration de la santé au travail dans le parcours de santé des salariés » et la promotion sur les lieux de travail d'initiatives répondant à des enjeux de santé publique, tels que les « lieux de santé sans tabac » et la prévention des troubles musculo-squelettiques (TMS) par les activités physiques et sportives. En outre, le premier axe stratégique du troisième plan national santé au travail (PNST 3) pour la période 2016-2020 vise à « donner la priorité à la prévention primaire et au développement de la culture de la prévention ».

Dès lors, afin d'acter la contribution de la santé au travail aux objectifs de santé publique, le de l'article 3 de la proposition de loi complète la liste des missions des SPST en introduisant, à l'article L. 4622-2 du code du travail, une cinquième mission : les SPST doivent ainsi « participe[r] à des actions de promotion de la santé sur le lieu de travail, dont des campagnes de vaccination et de dépistage ». À titre d'exemple, les services de santé au travail ont été autorisés63(*), dans le cadre de la lutte contre l'épidémie de covid-19, à vacciner des travailleurs : au 5 mai 2021, 535 075 vaccinations contre la covid-19 auraient été réalisées par les SST.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

La commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable des rapporteures, un amendement déposé par des députés du groupe La République en marche visant à préciser que les SPST, dans leur mission de conseil auprès des employeurs, des travailleurs et de leurs représentants en vue d'améliorer les conditions de travail, tiennent compte, le cas échéant, « des particularités du télétravail ». Par cette disposition, les auteurs de l'amendement entendent inviter les SPST à porter une attention particulière à l'impact sur la santé du télétravail qui s'est considérablement développé au cours de la crise sanitaire64(*) liée à la covid-19, notamment pour les cadres65(*). Ils estiment que ce mode d'organisation du travail a vocation à se pérenniser dans le fonctionnement de nombreuses entreprises et que son impact sur la santé appelle une vigilance particulière.

À l'initiative de ses rapporteures, la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale a également précisé - au nouveau 5° ajouté par l'article 3 de la proposition de loi à l'article L. 4622-1 du code du travail - que les actions de promotion de la santé sur le lieu de travail auxquelles participeront les SPST devront s'inscrire dans le cadre de la stratégie nationale de santé prévue à l'article L. 1411-1-1 du code de la santé publique. Selon les rapporteures, cette garantie de cohérence entre les actions de promotion de la santé mobilisant les SPST et la stratégie nationale de santé est de nature à répondre aux observations du Conseil d'État sur l'article 4 de la proposition de loi. Dans son avis sur la proposition de loi, celui-ci a en effet pointé un risque d'incohérence entre la disposition confiant aux SPST la mission de participer à des actions de promotion de la santé, dont des campagnes de vaccination et de dépistage, et le champ strict de l'intervention des services de santé au travail fixé par le premier alinéa de l'article L. 4622-2 du code du travail, aux termes duquel « les services de santé au travail ont pour mission exclusive d'éviter toute altération de la santé des travailleurs du fait de leur travail. »

Un autre amendement, déposé par des députés du groupe Mouvement démocrate et adopté par la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale avec l'avis favorable des rapporteures, a modifié l'article 4 de la proposition de loi afin de confier une mission supplémentaire de santé publique aux SPST : ceux-ci devront participer à des actions de promotion de la santé par l'incitation à la pratique sportive. La commission a, en revanche, écarté un amendement visant à autoriser les médecins du travail à prescrire une activité physique adaptée aux besoins du travailleur.

En séance, l'Assemblée nationale a adopté un amendement déposé par des députés du groupe La République en marche, ayant reçu les avis favorables de la commission et du Gouvernement, tendant à inclure l'information et la sensibilisation aux situations de handicap au travail dans les actions de promotion de la santé sur le lieu de travail auxquelles devront participer les SPST.

III - La position de la commission : la nécessaire reconnaissance de la contribution des SPST à la santé publique

· Si le télétravail a vraisemblablement vocation à exercer un impact durable sur l'organisation du travail dans nombre d'entreprises, la précision introduite à l'article 4 de la proposition de loi, selon laquelle les SPST, dans leurs conseils prodigués aux employeurs et travailleurs pour améliorer les conditions de travail, tiennent compte « le cas échéant des particularités du télétravail » ne présente pas de valeur ajoutée sur le plan normatif. L'impact sur la santé des travailleurs des modalités d'organisation du travail fait déjà partie de la réflexion des services de santé au travail dans leur analyse des risques professionnels : le télétravail est l'une de ces modalités, au même titre que d'autres dispositifs permettant de concilier vie professionnelle et contraintes personnelles, comme le temps partiel.

Il convient également de rappeler que les partenaires sociaux ont conclu, le 26 novembre 2020, un accord national interprofessionnel « pour une mise en oeuvre réussie du télétravail », qui a été étendu par un arrêté du 2 avril 202166(*). Cet ANI aborde un certain nombre de problématiques liées au télétravail, dont la préservation de la relation de travail avec le salarié et la prévention de l'isolement, l'adaptation des pratiques managériales, la prise en compte de l'impact du télétravail pour les nouveaux salariés ou les alternants ou le recours au télétravail pour les salariés en situation de handicap ou atteints d'une maladie chronique évolutive ou invalidante ou pour les aidants familiaux.

La prise en compte de l'organisation du travail dans la prévention des risques professionnels est, du reste, déjà renforcée par l'article 2 de la proposition de loi qui inclut l'organisation du travail dans le champ de l'évaluation des risques professionnels que l'employeur doit mener avec l'aide du SPST. Enfin, il est difficile de saisir la portée de cette précision et ce que recouvre exactement l'expression de « particularités du télétravail » : il n'est pas précisé si le SPST doit s'interroger sur l'apport du télétravail en termes d'amélioration des conditions de travail, se cantonner à l'analyse de ses incidences sur la santé du travailleur ou du collectif de travail, ou s'intéresser à sa faisabilité ou encore à son opportunité.

Compte tenu du caractère peu opérant de cette précision et de sa faible portée normative, la commission l'a supprimée (amendement COM-136) pour la remplacer par la reconnaissance d'une mission des SPST dans l'accompagnement des employeurs et des travailleurs dans l'évaluation et la prévention des risques professionnels associés aux changements organisationnels susceptibles d'avoir un impact sur la santé et la sécurité des travailleurs (amendement COM-137). En effet, la commission a estimé, à l'article 2 de la proposition de loi, que la précision selon laquelle le SPST apporte son aide à l'évaluation des risques professionnels « particulièrement lors de l'élaboration d'un projet de restructuration » ne présentait pas de valeur ajoutée sur le plan normatif. Elle estime plus opérant de modifier l'article 4 de la proposition afin de préciser cet enjeu dans les missions des SPST listées à l'article L. 4622-2 du code du travail.

· L'ANI du 9 décembre 2020 procède à la reconnaissance du concept de qualité de vie et des conditions de travail (QVCT), qui succède à la notion de qualité de vie au travail (QVT), et détaille la place que doit occuper cette approche dans le renforcement de la santé au travail. Les partenaires sociaux appellent ainsi à mieux articuler la QVT avec la santé au travail, en soulignant que « la qualité de vie au travail et son corollaire la qualité des conditions de travail participent à la qualité du travail et à la prévention primaire. » Ils recommandent que les entreprises s'emparent de cet enjeu dans une « démarche d'entreprise pragmatique et progressive » qui respecte les spécificités de chaque entreprise. Pour ce faire, l'accompagnement des entreprises devra pouvoir s'appuyer sur le SPST, l'association régionale d'amélioration des conditions de travail (Aract) et le service de prévention de la Carsat.

Afin d'acter la place de la QVCT comme levier de prévention, l'amendement COM-136 adopté par la commission reconnaît une mission aux SPST dans l'amélioration de la QVCT.

· En outre, le fait que la participation des SPST à des actions de promotion de la santé sur le lieu de travail, dont des campagnes de vaccination et de dépistage, devra s'inscrire dans le cadre de la stratégie nationale de santé ne lève pas le risque soulevé par le Conseil d'État d'incohérence avec la règle selon laquelle les services de santé au travail ont pour mission exclusive d'éviter toute altération de la santé des travailleurs du fait de leur travail. Il n'est pas en effet précisé si les campagnes de vaccination ou de dépistage se cantonneront à la prévention ou au dépistage d'affections en lien avec un risque professionnel. L'articulation avec la stratégie nationale de santé semble plutôt suggérer une contribution des SPST aux objectifs de santé publique. L'ajout en séance par l'Assemblée nationale d'une mission des SPST dans la promotion de la santé par le sport renforce cette logique.

Conformément à l'approche « One Health » (« Une seule santé »), la santé au travail constitue une des composantes d'une santé globale qui doit tenir du compte du continuum des expositions tout au long de la vie. C'est à ce titre que le plan « Priorité prévention » préconise notamment « la prévention des risques traumatiques liés aux gestes professionnels répétitifs et/ou contraignants (lombalgies chroniques et TMS au sens large) en promouvant les activités physiques et sportives. »

Partageant cette approche, la commission est favorable à une reconnaissance de la contribution des SPST à l'atteinte d'objectifs nationaux de santé publique. Il convient d'en tenir compte dans les dispositions définissant les missions des SPST, en réactualisant la règle selon laquelle ils interviennent exclusivement pour prévenir toute altération de la santé des travailleurs du fait du travail. Comme le suggère le Conseil d'État, la commission a ainsi adopté un amendement COM-135 modifiant le premier alinéa de l'article L. 4622-2 du code du travail pour y remplacer le mot « exclusive » par le mot « principale » et précisant que les SPST contribuent à la réalisation d'objectifs de santé publique afin de préserver, au cours de la vie professionnelle, un état de santé du travailleur compatible avec son maintien en emploi. Ce même amendement procède également à une clarification rédactionnelle en regroupant au sein d'un seul et même alinéa les actions de promotion de la santé réalisées par les SPST sur le lieu de travail.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 5
Intégration des services de prévention et de santé au travail dans les structures territoriales de coopération sanitaire

Cet article ouvre la possibilité aux services de prévention et de santé au travail de participer aux structures territoriales de coopération sanitaire que sont les communautés professionnelles territoriales de santé et les dispositifs d'appui coordonné.

La commission a adopté cet article sans modification.

I - Le dispositif proposé : la reconnaissance de la place des SPST dans les structures territoriales de coopération sanitaire

· Créées par la loi « Santé » du 26 janvier 201667(*), les CPTS sont constituées à l'initiative des professionnels de santé qui souhaitent s'organiser autour d'un projet de santé sur un territoire d'action bien déterminé. Les CPTS ont pour objectif d'assurer une meilleure coordination des professionnels de santé sur ce territoire et de contribuer ainsi à une meilleure structuration des parcours de santé et à la réalisation des objectifs du projet régional de santé. Aux termes de l'article L. 1434-12 du code de la santé publique, une CPTS est composée :

- de professionnels de santé regroupés, le cas échéant, sous la forme d'une ou plusieurs équipes de soins primaires, c'est-à-dire des ensembles de professionnels de santé rassemblés autour de médecins généralistes de premier recours ;

- d'acteurs de soins de premier ou deuxième recours ;

- d'acteurs médicosociaux et sociaux.

Sur son site Internet68(*), la fédération des CPTS dénombre 642 CPTS sur le territoire national à des stades d'avancement néanmoins différents :

- 118 CPTS auraient signé un accord conventionnel interprofessionnel (ACI), contrat de financement tripartite conclu avec la caisse primaire d'assurance maladie (CPAM) de rattachement et l'agence régionale de santé (ARS), et seraient ainsi pleinement opérationnelles ;

- 31 CPTS seraient en négociation de leur ACI ;

- 202 CPTS auraient fait valider leur lettre d'intention par l'ARS et seraient en cours de construction de leur projet de santé ;

- 291 CPTS seraient en phase de pré-projet.

Dans une logique de décloisonnement de la médecine du travail et de la médecine de ville, le de l'article 5 de la proposition de loi modifie l'article L. 1434-12 du code de la santé publique afin de faire figurer les services de prévention et de santé au travail dans la catégorie des acteurs médicosociaux et sociaux susceptibles de participer à une communauté professionnelle territoriale de santé (CPTS).

· Également créés par la loi « Santé » du 26 janvier 2016, les dispositifs d'appui à la coordination (DAC) des parcours de santé complexes étaient initialement conçus comme des plateformes territoriales d'appui à la coordination constituées par les ARS, par convention avec un ou plusieurs acteurs du système de santé, en soutien aux professionnels de santé, sociaux et médicosociaux confrontés à des prises en charge complexes69(*). Ces fonctions d'appui, qui pouvaient être assurées par une équipe de soins primaires ou une CPTS, devaient notamment permettre de prévenir les hospitalisations inutiles ou évitables et les ruptures de parcours.

Le développement des DAC qui s'en est suivi a été marqué par un éparpillement et une très grande hétérogénéité des initiatives, au travers de la constitution des réseaux de santé, des centres locaux d'information et de coordination (CLIC), des plateformes territoriales d'appui (PTA), des coordinations territoriales d'appui (CTA) du programme relatif aux parcours des personnes âgées en risque de perte d'autonomie (Paerpa) ou encore de la méthode d'action pour l'intégration des services d'aide et de soin dans le champ de l'autonomie (MAIA). À l'initiative du Sénat, la loi « Santé » du 26 juillet 201970(*) est venue rationaliser le paysage des DAC afin de le rendre plus lisible pour les professionnels et la population, en définissant les services attendus d'un DAC et en instituant une gouvernance de ces DAC assurant une représentation équilibrée des acteurs sociaux, médicosociaux et sanitaires.

Afin d'impliquer les SPST dans l'animation des DAC, le de l'article 5 de la proposition de loi insère dans le code de la santé publique un nouvel article L. 6327-5-1 ouvrant la possibilité aux SPST, pour l'exercice de leurs missions, d'intégrer les DAC. La rédaction est la même que celle retenue pour les CLIC - guichets d'accueil et d'information destinés aux personnes âgées - qui, en application de l'article L. 6327-5 peuvent intégrer les DAC sur délibération du conseil départemental.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Dans son avis sur la proposition de loi, le Conseil d'État a suggéré deux ajustements dont a tenu compte la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale en adoptant deux amendements de ses rapporteures :

- le premier tend à mentionner les SPST comme acteur à part entière susceptible de participer à une CPTS, plutôt que de les rattacher à la catégorie des acteurs sociaux et médicosociaux ;

- le second tient compte du fait que les SPST se positionnent comme utilisateurs, et non comme prestataires, des DAC. Dès lors, le texte adopté par la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale, le 2° de l'article 5 de la proposition de loi modifie l'article L. 6327-1 du code de la santé publique afin de faire figurer les SPST aux côtés des professionnels de santé et des structures qui les emploient susceptibles de solliciter un appui à la coordination des parcours de santé complexes.

En séance, l'Assemblée nationale n'a adopté qu'un amendement rédactionnel à l'article 5 de la proposition de loi.

III - La position de la commission : un décloisonnement bienvenu de la médecine du travail et de la médecine de ville

Les CPTS jouent un rôle déterminant pour la structuration territoriale des soins afin de faciliter la coordination des professionnels de santé dans une logique de renforcement de la prévention et de la continuité de la prise en charge. Dans un contexte d'augmentation des maladies chroniques, voire des situations de polypathologies, qui peuvent pour partie entretenir un lien avec l'activité professionnelle, les SPST ont tout leur rôle à jouer dans cette coordination.

Dans leur rapport d'information sur la santé au travail d'octobre 201971(*), les rapporteurs ont d'ailleurs insisté sur la nécessité de « décloisonner la médecine du travail et la médecine de ville et hospitalière », en proposant notamment un renforcement du dialogue entre le médecin du travail et le médecin traitant ainsi que l'établissement de conventions de partenariat entre les services de santé au travail et les centres hospitaliers universitaires (CHU) disposant de centres de consultation de pathologie professionnelle (CCPP)72(*) et les agences sanitaires impliquées dans le réseau national de vigilance et de prévention des pathologies professionnelles (RNV3P) « afin de déployer une politique de prévention primaire au sein des entreprises et de mieux détecter les maladies d'origine professionnelle. »

La commission a adopté cet article sans modification.

Article 6
Présentation d'un volet « politique de santé au travail » au sein du rapport annexé au projet de loi de finances relatif à la politique de santé publique

Cet article prévoit que le « jaune budgétaire » consacré à la prévention et à la promotion de la santé, annexé au projet de loi de finances, doit comporter un volet détaillant les orientations, les moyens et les résultats de la politique de santé au travail et de prévention des risques professionnels dans les secteurs public et privé.

La commission a supprimé la référence aux plans d'actions liés à la réduction de l'absentéisme afin de ne pas multiplier les focus thématiques au sein d'un volet s'insérant déjà dans un document au champ très vaste, et d'en préserver ainsi la lisibilité.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

I - Le dispositif proposé : le renforcement de l'information du Parlement sur la politique de santé au travail

L'article 6 de la proposition de loi complète le contenu du rapport sur la prévention et la promotion de la santé qui doit être annexé, chaque année, au projet de loi de finances en application du 29° du I de l'article 179 de la loi de finances pour 202073(*). Prenant acte du fait que la santé au travail participe de la politique globale de santé publique, il est ainsi prévu que ce « jaune budgétaire » devra comporter un volet présentant les orientations, les moyens et les résultats en matière de politique de santé au travail et de prévention des risques professionnels au sein du secteur public et du secteur privé.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

En séance, l'Assemblée nationale a adopté un amendement déposé par des députés du groupe La République en marche, accepté par la commission et le Gouvernement, visant à inclure une présentation des plans d'actions liés à la réduction de l'absentéisme dans le volet sur la santé au travail du jaune budgétaire sur la prévention et la promotion de la santé.

III - La position de la commission : préserver la lisibilité de l'information budgétaire

Toujours soucieuse de garantir aux parlementaires une information la plus transparente et la plus complète possible sur les moyens et les résultats des politiques publiques, la commission est favorable à l'insertion d'un volet dédié à la santé au travail au sein du jaune budgétaire consacré à la politique de santé publique. Jusqu'ici, la santé au travail ne constituait qu'un simple sous-axe de l'axe « Santé des adultes » au sein du jaune budgétaire.

En revanche, elle s'interroge sur l'opportunité de prévoir dans la loi un focus obligatoire sur les actions conduites dans la lutte contre l'absentéisme. Si la multiplication des arrêts de travail ou maladie au sein d'une entreprise peut constituer un signal d'alerte sur une éventuelle dégradation des conditions de travail, l'absentéisme n'est pas le seul défi qui se pose à la politique de santé au travail. La réduction de l'absentéisme constitue d'ailleurs, en soi, l'un des objectifs de la prévention de la désinsertion professionnelle, mais pas le seul. En outre, d'autres défis de la politique de santé au travail pourraient légitimement mériter un focus : la meilleure reconnaissance de l'origine professionnelle des pathologies, la surveillance post-exposition et post-professionnelle, l'amélioration de la qualité de vie au travail...

Il convient de ne pas multiplier les focus thématiques au sein d'un volet s'insérant déjà dans un document au champ très vaste. Afin de ne pas perdre en lisibilité, la commission a ainsi adopté un amendement COM-138 supprimant la référence aux plans d'actions liés à la réduction de l'absentéisme dans le contenu du volet « santé au travail » du jaune budgétaire sur la politique de santé publique.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 7
Contrôle de la conformité des équipements de travail et de protection

Cet article précise les règles relatives au contrôle de la conformité des équipements de travail et de protection, notamment afin de tenir compte d'exigences récemment imposées par le droit de l'Union européenne.

La commission a adopté cet article sans modification.

I - Le dispositif proposé

A. Les dispositions, essentiellement de nature règlementaire, relatives au contrôle de la conformité des équipements de travail et de protection

1. Dispositions relatives à la conception et à la mise sur le marché des équipements et au contrôle de la conformité

Le code du travail comprend des dispositions relatives à la conception et à la mise sur le marché des équipements de travail et des moyens de protection, regroupées au sein du titre Ier du livre III de la quatrième partie.

Le chapitre Ier prévoit des règles générales.

L'article L. 4311-1 prévoit ainsi que les équipements de travail destinés à être exposés, mis en vente, vendus, importés, loués, mis à disposition ou cédés sont « conçus et construits de sorte que leur mise en place, leur utilisation, leur réglage, leur maintenance [...] n'exposent pas les personnes à un risque d'atteinte à leur santé ou leur sécurité ». Les moyens de protection doivent de même être conçus et fabriqués de manière à protéger les personnes contre les risques pour lesquels ils sont prévus74(*).

L'article L. 4311-3 prohibe l'exposition, la mise en vente, l'importation, la location, la mise à disposition ou la cession d'équipements de travail ou de moyens de protection qui ne répondent pas aux règles techniques et aux procédures de certification, définies respectivement aux chapitre II et III du même titre75(*).

L'article L. 4311-6 énumère les agents de contrôle habilités à constater par procès-verbal, en dehors des lieux d'utilisation des équipements de travail et moyens de protection, les infractions aux dispositions des articles L. 4311-1 à L. 4311-4. Il mentionne :

- les agents de l'inspection du travail ;

- les agents des douanes ;

- les agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes ;

- les ingénieurs des mines et les ingénieurs de l'industrie et des mines.

Le chapitre II, relatif aux règles techniques de conception, ne comprend aucune disposition de nature législative, l'ensemble de ces règles relevant du domaine règlementaire.

Le chapitre III, comporte un unique article L. 4313-1, aux termes duquel l'autorité administrative habilitée à contrôler la conformité des équipements de travail et des moyens de protection peut demander au fabricant ou à l'importateur de lui communiquer une documentation technique, dans le respect du secret professionnel. Les autres dispositions relatives à la certification de conformité relèvent du domaine règlementaire.

Le chapitre IV, composé d'un unique article L. 4314-1, prévoit une procédure de sauvegarde permettant d'empêcher l'utilisation, la mise en vente, l'importation, la location ou la mise à disposition d'équipements de travail ou de moyens de protection ne répondant pas aux règles techniques applicables.

2. Exigences européennes

Ces dispositions, essentiellement de nature règlementaire, sont fortement encadrées par le droit européen, dont les exigences ont récemment été précisées et renforcées par le règlement n° 2019/1020 du 20 juin 201976(*).

Ce règlement impose notamment aux États-membres de notifier à la commission, avant le 16 octobre 2021, le régime de sanctions qu'ils ont mis en place (article 41).

Le règlement européen du 20 juin 2020

La libre circulation des biens au sein du marché unique européen s'accompagne d'une harmonisation des règlementations techniques applicables aux produits mis sur le marché, visant à assurer un « niveau élevé de protection » des intérêts publics tels que, notamment, la santé et la sécurité sur le lieu de travail et la protection du consommateur77(*).

Le règlement du 20 juin 2020 a précisé les obligations des États-membres en matière de surveillance du marché.

L'article 10 de ce règlement impose aux États-membres d'organiser et d'assurer la surveillance du marché, notamment en désignant une ou plusieurs autorités de surveillance. Il est précisé que les États-membres doivent veiller à ce que ces autorités de surveillance du marché disposent des ressources nécessaires à la bonne exécution de leurs fonctions.

L'article 11 confie aux autorités désignées par les États la responsabilité de garantir une surveillance efficace du marché, de faire adopter le cas échéant par les opérateurs économiques de mesures correctives ou de prendre elles-mêmes des mesures appropriées et proportionnées.

L'article 14 impose aux États-membres de conférer aux autorités de surveillance du marché les pouvoirs nécessaires, dont notamment des pouvoirs d'enquête, d'injonction et de sanction.

L'article 16 impose aux autorités de surveillance de prendre les mesures appropriées lorsqu'un produit n'est pas conforme à la législation d'harmonisation de l'Union ou est susceptible de compromettre la santé ou la sécurité des utilisateurs. Ces mesures peuvent aller jusqu'à l'interdiction de mise sur le marché, le retrait ou le rappel ou encore la destruction.

L'article 41 laisse enfin aux États-membres le soin de déterminer le régime des sanctions applicables en cas de violation des dispositions du règlement ou de la législation d'harmonisation de l'Union. Il précise que les sanctions doivent être effectives, proportionnées et dissuasives.

Les États-membres doivent notifier à la Commission européenne, au plus tard le 16 octobre 2021, les dispositions prises dans ce cadre.

B. Le dispositif initial, dépourvu de portée normative

Dans sa rédaction initiale, le présent article insérait au sein de l'article L. 4314-1 un alinéa définissant la « surveillance du marché » comme devant contribuer à garantir la conformité des équipements et à assurer ainsi la sécurité des travailleurs et protéger leur santé. Cet alinéa précisait en outre que les autorités administratives compétentes s'assurent du respect par les opérateurs de leurs obligations et mettent en oeuvre les mesures appropriées et proportionnées.

Saisi par le président de l'Assemblée nationale, le Conseil d'État a observé que les dispositions introduites par le présent article étaient dépourvues de valeur normative.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

En séance publique, un amendement des rapporteures, identique à un amendement du Gouvernement finalement retiré, a intégralement réécrit le dispositif.

A. Surveillance de marché

La rédaction adoptée par l'Assemblée nationale modifie l'intitulé du chapitre dédié à la procédure de sauvegarde, afin qu'il devienne « Surveillance de marché » ().

Le crée un nouvel article, numéroté L. 4314-1 tendant à définir le rôle des autorités administratives chargées de la surveillance du marché au sens du règlement n° 2019/1020.

Ces autorités, qui doivent être désignées par un décret en Conseil d'État, auraient pour missions de s'assurer du respect par les opérateurs économiques de leurs obligations et de mettre en oeuvre pouvoirs et mesures prévus par le droit européen78(*). Elles peuvent pour cela habiliter des agents selon des modalités définies par décret en Conseil d'État.

L'actuel article L. 4314-1, relatif à la procédure de sauvegarde, devient ainsi l'article L. 4314-2. Il est par ailleurs complété () afin de permettre, dans le cadre d'une procédure de sauvegarde, le retrait du marché ou le rappel d'équipements et de moyens de protection non conformes.

B. Pouvoirs de contrôle

Le livre VII de la partie du code du travail consacrée à la santé et à la sécurité au travail est relatif au contrôle. Son titre IV comprend les dispositions pénales. Son titre V est relatif aux amendes qui peuvent être prononcées et recouvrées par l'autorité administrative

1. Dispositions pénales

Au chapitre Ier du titre relatif aux dispositions pénales, l'article L. 4741-9 prévoit une peine de 3 750 euros d'amende en cas de méconnaissance fautive, par une personne autre que l'employeur, des dispositions des articles L. 4311-1 à L. 4311-4, et L. 4314-1 actuels notamment.

Le présent article tend à remplacer ces dispositions par un régime plus sévère, faisant directement référence non pas aux dispositions du code du travail mais à la règlementation européenne.

Le crée ainsi un nouveau chapitre VI, intitulé « Infractions aux règles relatives à la conception, la fabrication et la mise sur le marché des équipements de travail et des équipements de protection individuelle ».

Ce chapitre serait composé d'un unique article L. 4746-1, qui punit de deux ans d'emprisonnement et 500 000 euros d'amende le fait de mettre sur le marché ou de mettre à disposition sur le marché79(*) un équipement de travail ou un équipement de protection non-conforme aux règles techniques ou aux exigences de santé et de sécurité prévues par les règlements européens80(*) (1°). La même peine s'appliquerait en cas de mise sur le marché ou à disposition d'un équipement n'ayant pas fait l'objet de la procédure d'évaluation de la conformité qui lui est applicable (2°).

Par coordination, le modifie l'article L. 4741-9 afin de supprimer la référence aux articles L. 4311-1 à L. 4311-4 ainsi qu'à l'article L. 4314-181(*).

De même, le modifie l'article L. 4111-6 afin de remplacer la mention des mêmes dispositions par une mention du nouvel article L. 4746-1.

2. Amendes administratives

Aux termes de l'article L. 4751-1, les amendes administratives prononcées en cas d'infraction aux obligations en matière de santé et de sécurité au travail ne peuvent être prononcées et recouvrées par l'autorité administrative que sur le rapport d'un agent de contrôle de l'inspection du travail82(*). Les règles relatives au prononcé de telles amendes sont prévues aux articles L. 8115-4 à L. 8115-7.

Le du présent article permet aux autorités de surveillance du marché de prononcer des amendes administratives pour manquement aux obligations nées des cas de non-respect des injonctions qu'elles prononcent.

Il crée à cet effet un chapitre V au sein du titre relatif aux amendes administratives. Intitulé « Manquements aux règles concernant la conception, la fabrication et la mise sur le marché des équipements de travail et des équipements de protection individuelle », ce nouveau chapitre comporte quatre articles numérotés L. 4755-1 à L. 4755-4.

L'article L. 4755-1 permet aux autorités de surveillance du marché compétentes de prononcer des amendes administratives sur le rapport non seulement de l'inspection du travail mais également d'un des agents de contrôle compétents en application de l'article L. 4311-6 ou de l'article L. 4314-1.

La procédure suivie serait celle, définie aux articles L. 8115-4 à L. 8115-7, applicable aux amendes administratives proposées par l'inspection du travail, à l'exception de l'obligation d'informer le comité social et économique (CSE) de l'entreprise fautive. Cette exception est rappelée à l'article L. 4755-2, qui écarte l'application de l'article L. 4751-2.

Aux termes de l'article L. 4755-3, les amendes administratives pourraient être prononcées à l'encontre d'un opérateur économique en cas de méconnaissance d'une mesure prise en application du nouvel article L. 4314-2, relatif à la procédure de sauvegarde, ou d'une mesure prise sur le fondement du 3) de l'article 16 du règlement européen du 20 juin 2019, qui prévoit notamment des injonctions de mise en conformité, de retrait ou de rappel des produits non-conformes, d'apposition d'avertissement voire de destruction.

Le montant maximal de ces amendes serait de 500 000 euros, ou du double en cas de nouveau manquement dans un délai de deux ans.

L'article L. 4755-4 renvoie les modalités d'application du chapitre à un décret en Conseil d'État.

L'Assemblée nationale a adopté cet article ainsi modifié.

III - La position de la commission

Les rapporteurs notent que le présent article n'a guère de lien avec l'accord national interprofessionnel de décembre 2020. Ils relèvent par ailleurs que le Conseil d'État avait pointé l'absence de valeur normative de la rédaction qui figurait dans le texte initial.

Le travail des rapporteures à l'Assemblée nationale a néanmoins permis de lui donner davantage de portée, puisque la version du présent article adoptée à l'Assemblée nationale permet d'adapter le code du travail aux exigences posées par le droit de l'Union européenne en matière d'équipements de protection individuelle, de surveillance de marché et des sanctions applicables en cas de manquement à ces obligations. Les rapporteurs considèrent que le présent article tire les conséquences des obligations posées par le droit de l'Union et qu'il convient dès lors de l'adopter.

La commission a adopté le présent article sans modification.


* 12 Loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale - Article 193.

* 13 Loi du 11 octobre 1946 relative à l'organisation des services médicaux du travail.

* 14 La loi du 17 janvier 2002 avait en outre consacré un principe de complémentarité entre les acteurs « afin d'assurer la mise en oeuvre des compétences médicales, techniques et organisationnelles nécessaires à la prévention des risques professionnels et à l'amélioration des conditions de travail » en prévoyant que les SST font appel aux compétences des différentes institutions concernées par ces objectifs.

* 15 Loi n° 2018-703 du 3 août 2018 renforçant la lutte contre les violences sexuelles et sexistes - Article 11.

* 16 Art. L. 1153-2.

* 17 Art. L. 1153-3.

* 18 Art. L. 1153-5.

* 19 Art. L. 1153-6.

* 20 Art. L. 2314-1.

* 21 Art. L. 1153-5-1.

* 22 Articles D. 717-1 à R. 717-73 du code rural et de la pêche maritime.

* 23 Art. L. 717-3 du code rural et de la pêche maritime.

* 24 Art. D. 717-33 du code rural et de la pêche maritime.

* 25 Décret n° 2001-1016 du 5 novembre 2001 portant création d'un document relatif à l'évaluation des risques pour la santé et la sécurité des travailleurs, prévue par l'article L. 230-2 du code du travail et modifiant le code du travail.

* 26 Dares, « La prévention des risques professionnels en 2016 - Des résultats contrastés selon les secteurs et les risques », collection « Dares Résultats », n° 029, juin 2019.

* 27 Association placée sous le contrôle de la branche AT-MP.

* 28 Relevant des directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (Direccte) et, dans les collectivités d'outre-mer, des directions des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (Dieccte).

* 29 Cour de cassation, chambre sociale, arrêt n° 2121 dit « Air France » du 25 novembre 2015.

* 30 Manutentions manuelles de charges, postures pénibles, vibrations mécaniques, agents chimiques dangereux, travail en milieu hyperbare, températures extrêmes, bruit, travail de nuit, travail en équipes successives alternantes et travail répétitif.

* 31 Article R. 4121-1-1 du code du travail.

* 32 Article R. 4741-1 du code du travail.

* 33 En application des deux premiers alinéas de l'article L. 4644-1 du code du travail.

* 34 Ou en l'absence d'accord de branche étendu à ces thèmes pour les entreprises de plus de 300 salariés.

* 35 Pour un service universel de santé au travail, rapport d'information n° 10 (2019-2020) de M. Stéphane Artano et Mme Pascale Gruny, fait au nom de la commission des affaires sociales du Sénat, déposé le 2 octobre 2019.

* 36 Le ministère du travail précise qu' ne s'agit que d'une approximation puisque l'effectif pris en compte a été calculé au 31 décembre 2019 pour l'élection TPE 2021, alors que l'effectif pris en compte pour déterminer l'obligation de mettre en place un CSE est un effectif mensuel moyen durant un an. Dès lors, certaines entreprises dont les salariés participent à l'élection syndicale TPE peuvent être soumises à l'obligation de mettre en place un CSE.

* 37 En application de l'article R. 4121-2 du code du travail.

* 38 Dares, « La prévention des risques professionnels en 2016 - Des résultats contrastés selon les secteurs et les risques », collection « Dares Résultats », n° 029, juin 2019.

* 39 Dans certains modèles sous forme de tableaux, le DUERP peut comprendre une colonne faisant correspondre à des risques des mesures de prévention ou de protection.

* 40 Aux termes de l'article 6 de la directive 89/391/CEE du Conseil du 12 juin 1989 concernant la mise en oeuvre de mesures visant à promouvoir l'amélioration de la sécurité et de la santé des travailleurs au travail, la mise en oeuvre de mesures de prévention suppose de « planifier la prévention en visant un ensemble cohérent qui intègre dans la prévention la technique, l'organisation du travail, les conditions de travail, les relations sociales et l'influence des facteurs ambiants au travail ».

* 41 Les principes généraux de prévention sont précisés à l'article L. 4121-2 du code du travail.

* 42 Insee, « En 2019, 61 % des entreprises classiques créées cinq ans plus tôt sont toujours actives », collection « Insee Première », n° 1852, avril 2021.

* 43 Rassemblant une diversité de partenaires dont notamment la caisse nationale de l'assurance maladie, la caisse nationale d'allocations familiales, la caisse nationale d'assurance vieillesse, la CCMSA, Pôle Emploi, l'Ursaff caisse nationale, les organisations patronales et syndicales, l'Unédic ou encore la fédération nationale de la mutualité française.

* 44 Développés en interne dans les grandes entreprises, fournis par les organismes de branches tels que l'OPPBTP, ou par les SPST, ou encore à disposition sur Internet tels que les outils pour développés par l'INRS pour les TPE.

* 45 Par exemple, sous la forme de tableaux Excel.

* 46 Ordonnance n° 2017-1385 du 22 septembre 2017 relative au renforcement de la négociation collective.

* 47 En application du 3° de l'article L. 4111-6 du code du travail.

* 48 Paul Frimat, mission relative à la prévention et à la pris en compte de l'exposition des travailleurs aux agents chimique dangereux, rapport remis à la ministre du travail et à la ministre des solidarités et de la santé le 31 août 2018.

* 49 Rapport de M. Pierre Dharréville fait au nom de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur les maladies et pathologies professionnelles dans l'industrie (risques chimiques, psychosociaux ou physiques) et les moyens à déployer pour leur élimination, déposé le 19 juillet 2018.

* 50 Elle a été remplacée par la déclaration dématérialisée par l'employeur pour les travailleurs exposés à l'un des six facteurs de pénibilité ouvrant droit à compensation au titre du compte professionnel de prévention (milieu hyperbare, températures extrêmes, bruit, travail de nuit, travail en équipes successives alternantes travail répétitif) au-delà des seuils après application des mesures de protection.

* 51 La fiche d'exposition à l'amiante (article R. 4412-10 du code du travail), la fiche de sécurité pour les interventions ou travaux en milieu hyperbare (article R. 4461-13 du code du travail) et la fiche d'exposition aux rayonnements optiques artificiels (article R. 4452-23 du code du travail).

* 52 Loi n° 2018-217 du 29 mars 2018 ratifiant diverses ordonnances prises sur le fondement de la loi n° 2017-1340 du 15 septembre 2017 d'habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social.

* 53 En application de l'article L. 4624-1 du code du travail.

* 54 Selon des données de l'association Présance, 16 % des salariés suivis par les SSTI étaient en suivi individuel renforcé en 2019.

* 55 Ordonnance n° 2017-1389 du 22 septembre 2017 relative à la prévention et à la prise en compte des effets de l'exposition à certains facteurs de risques professionnels et au compte professionnel de prévention.

* 56 Article L. 4163-1 du code du travail.

* 57 Qui identifient les salariés que l'employeur place en suivi individuel renforcé.

* 58 En application de l'article L. 4624-8 du code du travail.

* 59 En application de l'article D. 4412-54 du code du travail.

* 60 Aux termes de l'article L. 4141-2 du code du travail, « l'employeur organise une formation pratique et appropriée à la sécurité ». En application de l'article L. 4141-4 du même, le financement de ces actions de formation est à la charge de l'employeur.

* 61 Instance se substituant au groupe permanent d'orientation (GPO) du conseil d'orientation des conditions de travail (COCT) avec des compétences élargies et créé par l'article 25 de la proposition de loi.

* 62 Mentionnés à l'article L. 4161-1 du code du travail.

* 63 3° de l'article premier de l'ordonnance n° 2020-1502 du 2 décembre 2020 adaptant les conditions d'exercice des missions des services de santé au travail à l'urgence sanitaire.

* 64 Aux termes de l'article L. 1222-11 du code du travail, « en cas de circonstances exceptionnelles, notamment de menace d'épidémie, ou en cas de force majeure, la mise en oeuvre du télétravail peut être considérée comme un aménagement du poste de travail rendu nécessaire pour permettre la continuité de l'activité de l'entreprise et garantir la protection des salariés. »

* 65 Dans étude d'octobre 2020, l'INSEE constate que « le travail à domicile a bondi, notamment chez les cadres » pendant le confinement : « pendant le confinement, parmi les personnes qui ont travaillé au moins une heure pendant la semaine, près d'une sur deux (47 %) a travaillé à son domicile au cours des quatre dernières semaines, soit deux fois plus qu'en 2019 » et « pendant le confinement, pour ceux qui ont travaillé, le travail à domicile a été très majoritaire pour les cadres (81 %) » (Yves Jauneau et Joëlle Vidalenc, « Durée travaillée et travail à domicile pendant le confinement : des différences marquées selon les professions », collection Insee Focus, n° 207, 14 octobre 2020).

* 66 Arrêté du 2 avril 2021 portant extension de l'accord national interprofessionnel pour une mise en oeuvre réussie du télétravail.

* 67 Loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé.

* 68 Consulté le 31 mai 2021 (la date de mise à jour de la page Internet correspondante n'est pas précisée).

* 69 Selon les termes de la loi « Santé » du 26 janvier 2016, le parcours était considéré comme complexe « lorsque l'état de santé, le handicap ou la situation sociale du patient rend nécessaire l'intervention de plusieurs catégories de professionnels de santé, sociaux ou médico-sociaux. »

* 70 Loi n° 2019-774 du 24 juillet 2019 relative à l'organisation et à la transformation du système de santé

* 71 Pour un service universel de santé au travail, rapport d'information n° 10 (2019-2020) de M. Stéphane Artano et Mme Pascale Gruny, fait au nom de la commission des affaires sociales du Sénat, déposé le 2 octobre 2019.

* 72 Également parfois dénommés centres régionaux de pathologies professionnelles et environnementales (CRPPE).

* 73 Loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020.

* 74 Le citoyen dérouté par cette apparente tautologie pourra utilement se reporter aux dispositions, de l'article L. 4311-2, qui précise que les équipements de travail sont les « machines, appareils, outils, engins, matériels et installations » et que les moyens de protection sont « les protecteurs et dispositifs de protection, les équipements et produits de protection individuelle ».

* 75 L'article L. 4311-4 permet une dérogation à ces dispositions afin de permettre l'exposition et l'importation d'équipements neufs dans des foires et salons autorisés.

* 76 Règlement (UE) 2019/1020 du Parlement et du Conseil du 20 juin 2019 sur la surveillance du marché et la conformité des produits.

* 77 Ces objectifs sont mentionnés dans les considérants du règlement du 20 juin 2019.

* 78 La rédaction proposée renvoie aux pouvoirs et mesures appropriées et proportionnées mentionnées aux articles 14 et 16du règlement du 20 juin 2019.

* 79 Aux termes du règlement du 20 juin 2019, la « mise sur le marché » désigne la première mise à disposition d'un produit sur le marché de l'Union. La « mise à disposition sur le marché » désigne toute fourniture d'un produit destiné à être distribué, consommé ou utilisé sur le marché de l'Union dans le cadre d'une activité commerciale.

* 80 Annexe II du règlement (UE) n° 2016/425 du 9 mars 2016 relatif aux équipements de protection individuelle et règlement (UE) n° 167/2013 du Parlement et du Conseil du 5 février 2013 relatif à la réception et à la surveillance du marché des véhicules agricoles et forestiers.

* 81 L'amende pénale prévue par cet article demeure applicable pour les autres infractions visées.

* 82 L'article L. 8115-1 permet à l'autorité administrative de prononce, sur le rapport d'un agent de contrôle de l'inspection du travail, des amendes administratives en cas de manquements à certaines règles, relatives notamment aux durées maximales du travail, aux installations sanitaires et aux prescriptions techniques de protection.