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Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2020 : Aide publique au développement

7 juillet 2021 : Règlement du budget et approbation des comptes de l'année 2020 - Aide publique au développement ( rapport - première lecture )

N° 743

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2020-2021

Enregistré à la Présidence du Sénat le 7 juillet 2021

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2020,

Par M. Jean-François HUSSON,

Rapporteur général,

Sénateur

TOME II

CONTRIBUTIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

ANNEXE N° 4

Aide publique au développement

COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS : PRÊTS À DES ÉTATS ÉTRANGERS


Rapporteurs spéciaux : MM. Michel CANÉVET et Jean-Claude REQUIER

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Charles Guené, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Jean-Claude Requier, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, vice-présidents ; MM. Jérôme Bascher, Rémi Féraud, Marc Laménie, Stéphane Sautarel, secrétaires ; MM. Jean-Michel Arnaud, Arnaud Bazin, Mme Nadine Bellurot, M. Christian Bilhac, Mme Isabelle Briquet, MM. Michel Canévet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Cozic, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Philippe Dominati, Mme Frédérique Espagnac, MM. Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Christian Klinger, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Sébastien Meurant, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Paul Toussaint Parigi, Georges Patient, Jean-François Rapin, Teva Rohfritsch, Pascal Savoldelli, Vincent Segouin, Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (15ème législ.) :

4090, 4195 et T.A. 628

Sénat :

699 (2020-2021)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

1. En 2020, les crédits de la mission « Aide publique au développement » se sont élevés à 6,5 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 3,4 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), soit des taux d'exécution respectifs de 89,4 % et 103,4 % par rapport aux crédits prévus par la loi de finances initiale. Le montant des crédits ainsi consommés est largement supérieur à celui constaté lors de l'exercice 2019, ce qui reflète la montée en charge continue des moyens de la mission.

2. Le programme 110, piloté par la direction générale du Trésor, est marqué par une sous-exécution des AE, résultant principalement de la baisse du besoin de bonification des prêts de l'Agence française de développement (AFD). Ce moindre besoin s'explique par la persistance d'un environnement de taux bas, et la contraction du plan d'activité de l'agence en raison de la crise sanitaire. En revanche, les CP du programme 110 enregistrent une légère sur-exécution, résultant de l'annulation de la dette de la Somalie, qui constituait une opération attendue depuis plusieurs exercices.

3. S'agissant du programme 209, si l'exécution des AE est relativement proche de la prévision initiale, le programme affiche également une légère sur-exécution des CP, qui provient de plusieurs réponses d'urgence mises en oeuvre face à la crise de la Covid-19.

4. Globalement, les deux programmes de la mission ont fait face à des évolutions en cours d'exercice, pour répondre à la crise de la Covid-19. Ainsi, les crédits alloués aux aides budgétaires globales (ABG) ont été portés à 80,7 millions d'euros, soit une hausse de 20,7 millions d'euros par rapport à la prévision initiale, financée par le redéploiement de crédits. En outre, la France s'est engagée à participer à l'initiative « Accélérateur pour l'accès aux outils de lutte contre la Covid-19 » (ACT-A, « Access to covid tools accelerator »), pour un montant de 560 millions d'euros sur la période 2020-2022, dont 155 millions d'euros versés en 2020.

5. Le schéma de fin de gestion de la mission a été fortement perturbé par l'effondrement des recettes de la taxe de solidarité sur les billets d'avion (TSBA), en raison de la chute du trafic aérien résultant de la crise de la Covid-19, privant ainsi le fonds de solidarité pour le développement (FSD) d'environ 118 millions d'euros. Après avoir mobilisé le programme 110 pour financer la part de la contribution de la France au fonds vert pour le climat qui aurait dû être prise en charge par le FSD, le programme 209 a été abondé de 100 millions d'euros, via un décret de virement et un décret de transfert, puis une ouverture de crédits prévue par la quatrième loi de finances rectificative.

6. Cette « gymnastique budgétaire » interroge la pertinence des financements dits « innovants », c'est-à-dire le financement du FSD par deux taxes affectées - la TSBA et la taxe sur les transactions financières (TTF) - ce qui constitue un mécanisme de débudgétisation. Même si le Parlement reste attaché à la contribution des secteurs aérien et financier au financement de l'aide publique au développement, les rapporteurs spéciaux plaident pour l'initiation d'une réflexion sur la pertinence de ces financements, alors que la Cour des comptes appelle à une rebudgétisation totale de ces ressources.

7. Plus généralement, les rapporteurs spéciaux regrettent le manque de visibilité sur la soutenabilité de la mission à moyen terme, alors que le besoin en crédits de paiement est croissant, pour faire face aux engagements en hausse continue depuis 2017. À ce titre, ils rappellent que les dispositions du projet de loi de programmation relatif au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales, qui a fait l'objet d'un accord entre le Sénat et l'Assemblée nationale à l'issue de la première lecture, n'apporte qu'une réponse partielle.

I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION ET DU COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS EN 2020

A. UN EXERCICE BUDGÉTAIRE MARQUÉ PAR UN MONTANT RECORD ET DES MOUVEMENTS DE CRÉDITS SIGNIFICATIFS POUR LA MISSION « AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT »

La mission « Aide publique au développement » regroupe les crédits des principaux programmes concourant à la politique française d'aide publique au développement :

- le programme 110 « Aide économique et financière au développement », mis en oeuvre par le ministère de l'économie et des finances ;

- le programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement », mis en oeuvre par le ministère des affaires étrangères et du développement international.

Pour mémoire, les crédits de la mission « Aide publique au développement » ne regroupent qu'une partie des crédits budgétaires affectés à cette politique publique. Ainsi, en 2020, les crédits de la mission ne représentant que 45 % de l'effort de l'État en matière d'aide publique au développement1(*), soit 3 points de plus qu'en 2019, ce qui souligne le caractère toujours interministériel de son financement et de son pilotage.

Exécution des crédits de la mission « Aide publique au développement »
en 2020

(en millions d'euros)

Programme

Crédits exécutés 2019

Crédits votés LFI 2020

Crédits exécutés 2020

Taux exécution 2020 / exécution 2019

Taux exécution 2020 / LFI 2020

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Aide économique et financière au développement (110)

820,1

994,0

4 464,3

1 136,8

3 764,3

1 180,2

459,0 %

118,7 %

84,3 %

103,8 %

Solidarité à l'égard des pays en développement (209)

3 148,7

1 998,3

2 834,9

2 131,5

2 759,3

2 200,0

87,6 %

110,1 %

97,3 %

103,2 %

Mission

3 968,9

2 992,4

7 299,2

3 268,4

6 523,7

3 380,2

164,3 %

113,0 %

89,4 %

103,4 %

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

Pour l'exercice 2020, la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2018 à 20222(*) prévoit un plafond de crédits de paiement fixé à 3,10 milliards d'euros3(*).

En neutralisant les mesures de périmètre intervenues sur la mission à compter de 2019, à savoir la rebudgétisation de la part de la taxe sur les transactions financières (TTF) qui était affectée à l'Agence française de développement (AFD), et en comparant les crédits de paiement exécutés selon le même périmètre que celui de la LPFP, ceux-ci s'élèvent en 2020 à 3 095 millions d'euros, soit seulement 5 millions d'euros de moins environ que le plafond défini par la LPFP. Cela étant dit, les rapporteurs spéciaux rappellent que les dispositions de la LPFP, adoptée au début de l'année 2018, sont désormais largement caduques, compte tenu des conséquences de la crise sanitaire sur les finances publiques.

En 2020, le montant des crédits consommés est largement supérieur à celui constaté pour l'exercice 2019, ce qui reflète la montée en charge continue des crédits de la mission. En effet, les montants des AE et CP prévues par la loi de finances initiales pour 2021 étaient respectivement supérieurs de 83,9 % et de 9,2 % à ceux exécutés en 2019. La forte augmentation des AE reposait exclusivement sur le programme 110, en raison de la reconstitution triennale de la contribution française à des fonds multilatéraux.

S'agissant du taux d'exécution des crédits votés en loi de finances initiale, il s'élève en 2020 à 89,4 % pour les AE et 103,4 % pour les CP de la mission.

1. Une exécution contrastée entre les AE et les CP du programme 110

Plus précisément, le taux d'exécution des AE apparaît relativement faible pour le programme 110, puisqu'il ne s'élève qu'à 84,3 %.

Ce faible taux s'explique principalement par la baisse du besoin de bonification des prêts de l'Agence française de développement (AFD), résultant de la persistance d'un environnement de taux bas d'une part, et d'une contraction du plan d'activité de l'agence en raison de la crise sanitaire. Ainsi, en 2020, les crédits de bonification de prêts à des États étrangers s'élèvent à 600 millions d'euros en AE, soit un montant 47 % inférieur à la prévision initiale.

Lors de l'examen du projet de loi de règlement pour 2019, les rapporteurs spéciaux avaient déjà souligné que l'écart entre le coût estimé des bonifications et leur coût réel constituait une forte incertitude pesant sur l'exécution de la mission. En outre, au-delà de la question de l'exécution de la loi de finances initiale, un moindre besoin en crédits de bonification des prêts se traduit par un volume d'aide publique au développement générée inférieur.

D'autres dépenses du programme 110 ont fait l'objet d'une sous-exécution en 2020 en AE.

Il s'agit notamment de la contribution de la France au Fonds africain de développement (FAD) qui s'élève à 460 millions d'euros en exécution, alors qu'elle avait été estimée à 540 millions d'euros. Cet écart s'explique par la couverture de change4(*) et le calendrier de paiement accéléré. Par conséquent, des économies ont également été réalisées sur les CP pour les mêmes raisons. Ainsi, le montant de CP s'élève à 149 millions d'euros au lieu de 168 millions d'euros, et correspond à la première tranche de versement de la contribution française.

Le constat est le même pour la contribution de la France à l'Association internationale de développement (AID), dont le montant a été négocié fin 2019, et qui s'est élevé à 1,34 milliard d'euros en 2020, au lieu de l'enveloppe de 1,40 milliard d'euros initialement prévue en loi de finances initiale.

Outre la couverture de change, le montant de la contribution de la France à d'autres initiatives a été révisé au cours de l'exercice 2020 pour des raisons de calendrier.

Ainsi, le montant de la contribution de la France au dispositif AFAWA (« Affirmative Finance Action For Women in Africa »), mis en oeuvre par la Banque africaine de développement (BAfD), dont le montant devait s'élever à 45 millions d'euros en AE et 9 millions d'euros en CP, a été reporté à 2021 à la suite d'un retard dans les négociations.

De la même façon, en raison des négociations tardives de la reconstitution du Fonds vert pour le climat (FVC) fin 2019, 43,1 millions d'euros d'AE ont été reportés sur 2020. En y ajoutant les 18,3 millions d'euros résultant de la compensation par le programme 110 de la baisse des ressources du fonds de solidarité pour le développement (FSD) qui aurait dû abonder la contribution française au FVC (cf. infra), le montant des AE en exécution pour cette contribution est supérieur à la prévision de 61 millions d'euros, s'établissant à 611,5 millions d'euros.

S'agissant des CP du programme 110, le dépassement par rapport à la prévision initiale s'explique exclusivement par l'opération d'annulation de la dette de la Somalie, décidée par le Club de Paris, dans le cadre de l'initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE), qui s'est élevée à 67,8 millions d'euros en AE et en CP, alors que la loi de finances initiale n'avait prévu aucun crédit sur cette ligne. Ces crédits visent à indemniser l'AFD qui détenait les titres de dette annulés.

En revanche, d'autres dépassements du montant des CP prévu par la loi de finances initiale ne se sont pas traduits par une sur-exécution.

Ainsi, la hausse de 20,7 millions d'euros des aides budgétaires globales (ABG), pour les porter à 80,7 millions d'euros dans le cadre de l'initiative « Santé en commun » de l'AFD, a été intégralement financée par redéploiement de crédits au sein du programme 110. Cette initiative, fondée sur des dons et des prêts, a été lancée afin d'apporter un soutien budgétaire aux dépenses de santé de pays vulnérables.

De la même façon, la prise en charge par le programme 110 de la participation du FSD au financement de la contribution de la France au Fonds vert pour le climat, à hauteur de 18,3 millions d'euros (cf. infra) a été assurée par la mobilisation de la réserve de précaution.

Enfin, l'évolution des indicateurs de performance du programme reflète en partie les conséquences de la crise sanitaire sur l'exécution de celui-ci. Ainsi, la part, dans le coût pour l'État des prêts mis en oeuvre par l'AFD, des coûts des prêts à destination des priorités géographiques fixées par le Comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID) ne s'élève qu'à 68 % en 2020, contre une cible fixée initialement à 75 %, en raison d'une réorientation d'une partie de l'activité de l'AFD vers un spectre de pays plus large, en Asie et en Amérique latine, pour répondre à la crise sanitaire. Pour la même raison, la part des ressources des banques multilatérales de développement et des fonds multilatéraux affectée aux pays les moins avancés (PMA) n'est que de 68 %, contre une cible fixée à 72 % en 2020. En revanche, les objectifs initiaux de respect des priorités du CICID en matière de climat par les banques multilatérales et fonds multilatéraux d'une part, et les prêts de l'AFD d'autre part, ont été satisfaits.

Par ailleurs, la dégradation de l'indicateur évaluant la capacité des banques multilatérales et des fonds multilatéraux à mener avec succès des projets compatibles avec la réalisation de leurs objectifs de développement s'explique essentiellement par des évolutions statistiques. Les rapporteurs spéciaux s'interrogent au demeurant sur la pertinence de cet indicateur, mis à jour a posteriori, au fil de l'évaluation des projets achevés.

2. L'exécution du programme 209 est marquée par la réponse à la crise sanitaire

Le taux d'exécution des AE et des CP du programme 209 est proche du montant fixé en loi de finances initiale, même si des écarts à la prévision méritent d'être soulignés.

Ainsi, les AE et les CP prévus pour les contrats de désendettement (C2D), qui prennent la forme d'un refinancement en dons des dettes remboursées par le pays débiteur, se sont élevés à 7,4 millions d'euros, contre 40,9 millions d'euros initialement prévus. Cet écart résulte de la mise en oeuvre de l'initiative de suspension du service de la dette (ISSD) par le G20, ayant suspendu les remboursements, et donc les versements de dons correspondants.

Ce moindre recours aux C2D explique en partie la plus faible rémunération de l'AFD en 2020, qui s'est élevée à 64,8 millions d'euros, contre les 81 millions d'euros prévus en loi de finances initiale.

Par ailleurs, le loyer de la maison de la francophonie s'est élevé en 2020 à 60,1 millions d'euros en AE, et 5,8 millions d'euros en CP, soit respectivement 24,6 millions d'euros et 1,2 millions d'euros de moins que les montants prévus en loi de finances. Cette réduction s'explique par la renégociation du bail qui a pris effet le 1er avril 2020.

À l'inverse, d'autres dépenses ont fait l'objet d'une sur-exécution, en réponse à la crise sanitaire.

Ainsi, le fonds d'urgence humanitaire (FUH), enveloppe budgétaire allouée au Centre des opérations humanitaires et de stabilisation du Centre de crise et de soutien, a décaissé 124,9 millions d'euros en AE et 123 millions d'euros en CP, soit respectivement 44,2 millions d'euros et 42,3 millions d'euros de plus que la prévision initiale. Ce dépassement s'explique par le financement de projets humanitaires supplémentaires, dont 36 en réponse directe à la Covid-19 dans 14 pays, un pont aérien humanitaire dans 20 pays, et l'envoi d'aide en nature.

Les crédits d'intervention des directions sectorielles de l'administration centrale et des services de coopération et d'action culturelle des ambassades (SCAC) ont été majorés, en AE et en CP, de 8,5 millions d'euros au titre de plusieurs contributions en réponse à la crise sanitaire. Ces contributions ont été versées à l'organisation « Conservation international », à la « Rainforest Foundation », à l'Ambassade de Brasilia pour l'acheminement d'assistance technique aux peuples autochtones en Amazonie, et à l'Institut Pasteur pour appuyer ses actions en Afrique.

En outre, la France s'est engagée à participer à l'initiative « Accélérateur pour l'accès aux outils de lutte contre la Covid-19 » (ACT-A, « Access to covid tools accelerator »), pour un montant de 560 millions d'euros sur la période 2020-2022, dont 155 millions d'euros versés en 2020.

En revanche, les rapporteurs spéciaux s'étonnent que l'exécution des dépenses d'aide alimentaire soit inférieure de 5,1 millions d'euros, en AE et en CP, par rapport à la prévision initiale, dans un contexte marqué par des besoins accrus. D'après les informations transmises par le ministère de l'Europe et des affaires étrangères (MEAE), cet écart résulte de l'application de la réserve de précaution. En effet, le taux de mise en réserve s'élève à 4 %, mais il s'applique de façon différenciée sur les différentes lignes du programme.

S'agissant des indicateurs de performance du programme, l'exercice 2020 a constitué un rééquilibrage dans l'affectation des crédits bilatéraux aux différentes priorités fixées par le CICID. Ainsi, la part des crédits bilatéraux pour la stabilité internationale et la réponse aux fragilités s'élève à 29,4 %, soit près de 10 points de moins qu'en 2019. Cette baisse était anticipée, avec une cible initialement fixée à 25 %, compte tenu de la hausse du volume total des crédits bilatéraux, faisant ainsi baisser la part de ce poste de dépenses. La part des crédits bilatéraux consacrés au climat a plus que doublé, en passant de 8,6 % en 2019 à 20,3 % en 2020, mais elle reste très inférieure à la cible fixée qui était de 40 %. La part des crédits bilatéraux participant à l'éducation, à l'égalité entre les femmes et les hommes, et à la santé ont dépassé légèrement la cible fixée dans le projet annuel de performances.

Les rapporteurs spéciaux suivront avec vigilance l'évolution de ces sous-indicateurs de performances au cours du prochain exercice, afin de mieux apprécier les éventuels effets de long terme de la crise sanitaire sur le financement des priorités fixées par le CICID.

3. Des mouvements significatifs en cours de gestion, témoignant de la mise sous tension de la mission en réponse à la crise sanitaire

Le schéma de gestion de la mission « Aide publique au développement » a été perturbé au cours de l'exercice 2020 par l'effondrement des ressources du fonds de solidarité pour le développement (FSD), qui est un fonds extrabudgétaire.

En effet, celui-ci est alimenté depuis plusieurs exercices par deux taxes affectées, à savoir une fraction de la taxe sur les transactions financières (TTF), à hauteur de 528 millions d'euros, et de la taxe de solidarité sur les billets d'avion (TSBA), pour un montant de 210 millions d'euros. Or, compte tenu de la baisse drastique du trafic aérien en raison de la crise sanitaire, les recettes de la TSBA affectées au FSD se sont contractées, pour atteindre seulement 91,8 millions d'euros, soit un montant 57 % inférieur à la prévision et un manque à gagner de 118,2 millions d'euros.

Par conséquent, les dépenses du FSD qui ne pouvaient être financées par celui-ci l'ont été par les crédits de la mission « Aide publique au développement ».

Premièrement, le paiement de la contribution française au fonds vert pour le climat, qui aurait dû être assuré par le FSD, a été pris en charge par le programme 110, à hauteur de 18,26 millions d'euros (cf. supra).

Deuxièmement, 100 millions d'euros ont été financés par le programme 209 de la mission, de la façon suivante :

- un dégel de la réserve de précaution ;

un décret de transfert du programme 110 vers le programme 209 de 11,5 millions d'euros en AE et 13,4 millions d'euros en CP ;

un décret de virement des programmes de la mission « Action extérieure de l'État » vers le programme 209, à hauteur de 20,3 millions d'euros en AE et 21,4 millions d'euros en CP ;

un rétablissement de crédits a abondé les ressources du programme 209, à hauteur de 13,3 millions de CP au titre des C2D versés à l'AFD en début d'année mais qui n'ont pas été décaissés en raison du moratoire sur la dette (cf. supra) ;

une ouverture de 41,4 millions d'euros en CP par la quatrième loi de finances rectificative pour 20205(*).

Par ailleurs, cette même loi de finances rectificative a annulé les AE du programme 110 à hauteur de 410,6 millions d'euros, afin de tenir compte de la baisse du besoin en crédits de bonification et des économies réalisées lors de la reconstitution de fonds multilatéraux (cf. supra).


* 1 Note d'exécution budgétaire de la Cour des comptes.

* 2 Article 15 de la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

* 3 Hors contribution du budget général au compte d'affectation spéciale « Pensions », hors charge de la dette et hors remboursements et dégrèvements.

* 4 Comme le rappelle la Cour des comptes dans sa note d'exécution budgétaire sur la mission (p.23), « lorsque le versement est réalisé en devise autre que l'euro (généralement en dollars), une couverture de change est effectuée par l'AFT qui procède à un ordre d'achat à terme (OAT) de dollars, afin de n'être exposé à aucun risque de change entre l'annonce de la contribution et les versements associés. Cela a été le cas par exemple pour les reconstitutions de l'AID et du FAD ».

* 5 Loi n° 2020-1473 du 30 novembre 2020 de finances rectificative pour 2020.