EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 17 novembre 2021, sous la présidence de M. Bernard Delcros, vice-président, la commission a examiné le rapport de MM. Charles Guené et Claude Raynal, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et le compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales ».
M. Bernard Delcros , président . - Nous examinons les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » (et articles 45 à 49) et du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales ».
M. Charles Guené , rapporteur spécial de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » . - Les crédits demandés pour 2022 au titre de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » (RCT) s'élèvent à 4,6 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 4,2 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), soit une hausse respectivement de 9,8 % et 8,1 % par rapport à l'an passé.
Les crédits de la mission « RCT » ne représentent qu'une très faible part des transferts financiers de l'État aux collectivités territoriales (4,4 %), qui s'élèveraient à 105,5 milliards d'euros en 2022 et ils représentent 8,7 % des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales.
Contrairement aux années précédentes au cours desquelles la première caractéristique de la mission « RCT » était la stabilité, le projet de loi de finances pour 2022 prévoit quelques évolutions avec la hausse des crédits alloués à certaines dotations.
Ainsi, la principale action de la mission concerne les dotations d'investissement au bloc communal. En projet de loi de finances pour 2022, cette action enregistre une hausse de 349 millions d'euros en AE et de 51,4 millions d'euros en CP.
En effet, les crédits de la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL) ont été majorés de 337 millions d'euros en AE entre la LFI 2021 et le PLF 2022. Cet abondement permettra de soutenir en particulier les collectivités bénéficiaires du programme « Action coeur de ville ».
Par ailleurs, les CP de la dotation d'équipement aux territoires ruraux (DETR) enregistrent également une hausse de 14 millions d'euros, les AE restant stables à 1 046 millions d'euros depuis 2018, afin de couvrir les engagements en cours revus légèrement à la hausse pour s'ajuster au cycle des investissements.
La dotation de biodiversité, pour sa part, augmente de 10 millions d'euros en AE et en CP. Cette hausse prévue à l'article 46 du projet de loi de finances pour 2022 a été majorée de 4,3 millions d'euros par un amendement déposé par le Gouvernement et adopté à l'Assemblée nationale.
Les CP de la DSIL exceptionnelle passent de 100 à 276,1 millions d'euros afin de tenir compte de la montée en puissance de la consommation des CP.
Cette évolution des crédits de la mission s'explique également par des ouvertures de crédits sur les dotations des départements. En effet, la dotation de soutien aux projets des départements est majorée de 20 millions d'euros en AE et de 10 millions d'euros en CP afin d'améliorer l'attractivité du département de la Seine-Saint-Denis et de renforcer la qualité de vie de ses habitants conformément à l'engagement pris par le Gouvernement en octobre 2019.
De surcroit, il est créé une dotation exceptionnelle de 51,6 millions d'euros par l'article 48 du projet de loi de finances afin de compenser les pertes sur le dispositif de compensation péréquée (DCP) en raison de la réforme des impôts de production prévue par l'article 29 de la loi de finances pour 2021.
Enfin, il convient de souligner la hausse des crédits du programme 122 « Concours spécifiques et administration ». Cette augmentation de 33,4 % en AE et de 22,6 % en CP soit respectivement 64,9 millions d'euros en AE et 43,4 millions d'euros en CP résulte quasi exclusivement de l'abondement du fonds de reconstruction institué par la première loi de finances rectificative pour 2021 à la suite de la tempête Alex survenue dans les Alpes-Maritimes en octobre 2020.
Comme les années précédentes, nous vous proposons d'adopter les crédits de la mission.
M. Claude Raynal , rapporteur spécial de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » - Nous examinons également, le compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales », qui voit notamment transiter le produit des impositions locales versées mensuellement par l'État aux collectivités territoriales : 114,8 milliards d'euros sont prévus à ce titre pour 2022 soit 2,4 milliards de plus qu'en loi de finances initiale pour 2021 qui correspondent au solde entre une hausse de 3,5 milliards d'euros sur le programme 833 et une baisse de 700 millions d'euros sur le programme 834.
Cette hausse notable des crédits du programme 833 résulte des différentes réformes de la fiscalité locale, en particulier la suppression de la taxe d'habitation et la réforme des impôts de production. Cette hausse tient au dynamisme des mécanismes de compensation mis en oeuvre : entre 2021 et 2022, le prélèvement sur les recettes de l'État au titre de la compensation de la réduction de 50 % des valeurs locatives de taxe foncière sur la propriété bâtie (TFPB) et de cotisation foncière des entreprises (CFE) des locaux industriels augmente de 352 millions d'euros ; soit plus de 10 % passant de 3,3 milliards d'euros à 3,6 milliards d'euros en raison du dynamisme des bases de ces impositions. La hausse constatée tient également à de la prise en charge par l'État de l'absence de prélèvement sur les petites communes surcompensées, entraînant mécaniquement une hausse des avances par douzième aux collectivités locales.
À l'inverse, aucune ouverture de crédits n'est demandée sur le programme 834, créé par la troisième loi de finances rectificative pour 2020 en réponse à la crise sanitaire pour soutenir les départements via des avances de droits de mutation à titre onéreux (DMTO), qui était doté de 700 millions d'euros en 2021. Cela s'explique par le maintien des DMTO en 2021 et des prévisions rassurantes pour 2022.
Nous vous proposons également de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de ce compte de concours financiers.
M. Claude Raynal , rapporteur spécial . - L'article 45 réforme les modalités d'attribution de la dotation de soutien à l'investissement des départements (DSID), en prévoyant que la part dite « péréquation » de la dotation soit désormais gérée par le préfet de région de façon identique à la première part, c'est-à-dire selon une logique d'appel à projets.
Cette réforme aura un impact mineur sur les départements, la part actuellement libre d'emploi ne représentant pour la plupart d'entre eux que quelques centaines de milliers d'euros. En outre, elle permet d'aligner la DSID sur les autres dotations de soutien à l'investissement et améliorera le ciblage des projets. L'Assemblée des départements de France, que nous avons entendue sur ce point, n'y voit donc pas d'inconvénient.
Nous vous proposons d'adopter cet article sans modification.
M. Claude Raynal , rapporteur spécial . - L'article 45 bis aligne le calendrier de notification par le préfet des quatre dotations de soutien à l'investissement des collectivités. Il harmonise également les modalités de publication de la liste des opérations ayant bénéficié de ces dotations. Nous vous proposons d'adopter cet article sans modification.
M. Charles Guené , rapporteur spécial . - L'article 46 prévoit un élargissement des bénéficiaires de la dotation de soutien aux communes pour la protection de la biodiversité ainsi que la fixation d'un minimum de dotation pouvant être perçu par les communes bénéficiaires. Cet élargissement représente un coût de 10 millions d'euros financés en crédits « frais » dans le projet de loi de finances.
L'examen de l'article à l'Assemblée nationale a donné lieu à plusieurs apports importants. En premier lieu, les conditions d'éligibilité seraient assouplies : le taux minimum de couverture par un site Natura 2000 a été abaissé de 75 % à 50 %, et le bénéfice de la quatrième fraction de la dotation serait désormais ouvert aux communes figurant dans un décret portant classement ou renouvellement de classement d'un parc naturel régional et non plus nécessairement avoir adhéré à la charte d'un parc naturel régional. En outre, pour les seules communes bénéficiant de la dotation au titre de la fraction « parcs nationaux », le montant minimum de dotation serait porté de 1 000 à 3 000 euros.
Je me félicite de ces avancées, qui sont le fruit d'un travail commun que nous avons mené avec notre collègue Bernard Delcros et avec le Gouvernement.
Je regrette cependant que le Gouvernement entende financer cette mesure, qui représente un coût de 4,3 millions d'euros, par une minoration à due concurrence de la dotation globale de fonctionnement (DGF). Cela ne correspond pas à l'accord que nous avions conclu.
Nous vous proposons cependant d'adopter cet article sans modification.
M. Claude Raynal , rapporteur spécial . - L'article 47 prend diverses mesures en lien avec la répartition de la DGF en 2022 et des fonds de péréquation horizontale. Je n'entre pas dans le détail de l'ensemble des mesures proposées et me bornerai à présenter celles qui nous ont paru les plus problématiques.
L'article prévoit de 200 millions d'euros des composantes péréquées de la DGF, avec notamment une hausse de 95 millions de la dotation de solidarité rurale (DSR) et une hausse équivalente de la dotation de solidarité urbaine (DSU).
Toutefois, dans le même temps, un amendement adopté à l'Assemblée nationale a prévu une évolution des modalités de financement des besoins internes de la DGF, dans le sens d'une intensification de leur caractère péréquateur. Le nombre de communes qui verraient leur dotation forfaitaire « écrêtée » pour financer la péréquation verticale passerait de 21 000 à 15 500, soit une concentration assez importante du prélèvement.
Le contexte actuel de réforme des indicateurs financiers ne se prête pas, selon nous, à une telle évolution, dont les conséquences précises sont mal connues à ce jour. Nous vous proposons donc d'adopter l'amendement n° II-6 revenant sur ces dispositions.
L'article 47 prévoit également les conditions de la poursuite de la réforme des indicateurs financiers engagée en 2021 dans le sillage de la suppression de la taxe d'habitation, avec un élargissement du potentiel financier à de nouvelles ressources. Nous émettons un point de vigilance quant à l'intégration d'impôts comme la taxe locale sur la publicité extérieure ou la majoration de la taxe d'habitation sur les résidences secondaires qui, certes, accroissent la richesse des communes, mais comportent également une dimension incitative. Leur intégration au potentiel financier pourrait donc dissuader les communes de les instituer. Néanmoins, cette évolution est conforme aux délibérations du comité des finances locales et son impact serait somme toute limité.
Notre principal sujet de préoccupation concerne la révision proposée du calcul de l'effort fiscal, qui n'a fait l'objet d'aucune évaluation précise à ce jour. Présentée comme une simplification, la réforme conduit à retirer de la formule de calcul de l'indicateur les ressources intercommunales perçues par la commune. Cette évolution serait donc fortement pénalisante pour les communes appartenant à des intercommunalités fortement intégrées. Certaines évaluations qui circulent évoquent des diminutions d'effort fiscal pouvant aller jusqu'à 40 % dans certaines communes à l'horizon 2028, date de sortie de la réforme des indicateurs.
Dans l'attente de simulations détaillées sur son impact, nous vous proposons donc d'adopter un amendement n° II-7 supprimant ces dispositions. Nous voulons donner un signal au ministre sur la nécessité de revoir les choses. Mais l'année 2022 étant de toute façon une « année zéro » où l'impact de la réforme de la réforme est nul - ce qui est habile s'agissant d'une année électorale... - nous prenons le temps d'examiner les choses de plus près pour y revenir en PLF pour 2023.
M. Charles Guené , rapporteur spécial . - Nous vous proposons également d'adopter deux n° II-8 et n° II-9 , additionnels après l'article 47 et relatifs au fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) reprenant les recommandations que nous avions formulées dans le cadre de notre récent rapport sur le sujet. Je les présente brièvement car nous avons déjà évoqué le sujet à cette occasion. Nous avons retenu seulement les amendements qui ne sont pas concernés par la réforme en cours des indicateurs.
L'amendement n° II-8 vise à instaurer un mécanisme de garantie de sortie pluriannuel pour les ensembles intercommunaux perdant l'éligibilité à une attribution au titre du FPIC. Un tel dispositif, que les élus locaux appellent de leurs voeux, nous paraît particulièrement nécessaire pour donner de la visibilité aux élus sur l'évolution de leurs ressources, dans un contexte bouleversé par la suppression de la taxe d'habitation et la réforme des indicateurs financiers que nous avons évoquées. Le système actuel de garantie de sortie, avec une dotation égale à 50 % de la dernière attribution la première année uniquement, nous semble trop brutal.
L'amendement n° II-9 vise à faire en sorte que 60 % des ensembles intercommunaux bénéficient effectivement d'une attribution.
L'application qui est aujourd'hui faite du critère d'effort fiscal agrégé conduit en effet à ce que l'attribution soit versée à 55 % d'entre eux environ, ce qui ne nous paraît pas conforme à l'esprit de la loi. Cela nous semble d'autant plus souhaitable que la répartition du reversement au titre du FPIC accorde une place plus importante aux critères de charges que la répartition du prélèvement.
M. Claude Raynal , rapporteur spécial . - L'article 47 bis prévoit que la liste des opérations subventionnées par de la DSIL ou de la DETR est publiée dans un format ouvert et réutilisable. Ce sont des ajustements somme toute mineurs et qui, dans la plupart des cas, rejoignent les pratiques existantes. Nous vous proposons d'adopter cet article sans modification.
M. Charles Guené , rapporteur spécial . - L'article 47 ter crée un fonds de solidarité régional, en lieu et place de l'actuel fonds de péréquation régional, afin de tirer les conséquences de l'attribution aux régions en 2021 d'une fraction de TVA en compensation de la suppression de leur part de cotisation sur la valeur ajoutée (CVAE). Ce nouveau fonds de péréquation serait alimenté en 2022 par 0,1 % de la fraction de TVA puis, les années suivantes, par 1,5 % de la dynamique de cette fraction.
L'article modifie également le calcul de la part de TVA affectée à chaque région en compensation. Celle-ci inclurait les attributions et prélèvements au titre du fonds de péréquation régional en 2020 et en 2021 et au titre du fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR). Sur ce dernier point, nous avons souhaité revenir au texte de l'accord conclu entre l'État et les régions en septembre 2020. L'ajout de la prise en compte des contributions au titre de 2021 n'y figurait pas. De plus, cet accord initial prévoyait que serait appliqué à l'indice par habitant un retraitement conduisant à limiter l'impact de la péréquation pour certaines des régions contributrices, pris en charge par les autres régions. Nous vous proposons donc d'adopter l'amendement n° II-10 , excluant du calcul de la fraction de TVA les contributions au titre de 2021 et mettant en place un système de retraitement à destination de certaines collectivités, afin de revenir au système proposé par les régions.
M. Charles Guené , rapporteur spécial . - L'article 47 quater encadre et précise la procédure qui permet à un EPCI à fiscalité propre de réduire unilatéralement les attributions de compensation de ses communes membres dans le cas où une diminution des bases imposables génère une diminution de ses recettes de fiscalité économique.
Il intègre également au calcul de la dotation de solidarité communautaire le prélèvement sur recettes de l'État au titre de la compensation de la réduction de 50 % des valeurs locatives de TFPB et de CFE des locaux industriels. Ces modifications offrent une plus grande visibilité aux communes.
M. Claude Raynal , rapporteur spécial . - L'article 47 quinquies prévoit à titre exceptionnel en 2022, comme en 2021, le versement par les établissements publics territoriaux (EPT) à la métropole du Grand Paris (MGP) d'un montant égal aux deux tiers de la dynamique de la CFE afin d'assurer une compensation de ses pertes de recettes au titre de la CVAE attendues pour 2022.
Les recettes de CVAE perçues par la MGP n'ayant que faiblement diminué, de 2,7 % en 2021, il est permis de se demander si, rétrospectivement, le versement exceptionnel des deux tiers de la dynamique de la CFE était indispensable à l'équilibre financier de la MGP cette année. Il se justifie toutefois sans doute davantage en 2022, compte tenu de la baisse de CVAE plus forte attendue cette année : - 5 % au niveau national.
Dans la rédaction initiale de l'amendement dont cet article est issu, qui avait été proposé par les députés rapporteurs spéciaux Jean-René Cazeneuve et Christophe Jerretie avant que celui-ci ne soit sous-amendé par le Gouvernement, le versement se limiterait en 2022 à la moitié de la dynamique de la CFE perçue par les EPT et serait conditionné à une perte de CVAE de 5 % au moins par la MGP en 2022.
L'amendement n° II-11 que nous vous proposons vise à revenir à la proposition des rapporteurs spéciaux de la commission des finances de l'Assemblée nationale, qui constitue un compromis plus équilibré entre la métropole du Grand Paris et les territoires qui la composent.
M. Charles Guené , rapporteur spécial . - L'article 48 prévoit la création, en 2022, d'une dotation de 51,6 millions d'euros visant à compenser la diminution du dispositif de compensation péréquée des départements en raison de la réforme des impôts de production.
Nous ne pouvons qu'approuver la création de cette dotation. Il conviendra cependant de veiller à ce que le montant proposé corresponde à la perte subie, ce à quoi c'est d'ailleurs engagé le Gouvernement. Nous relevons, en outre, que cette dotation n'est prévue que pour la seule année 2022 le Gouvernement estimant que le dispositif de compensation péréquée (DCP) retrouvera son dynamisme dès 2023. Il conviendra donc d'être attentifs à l'évolution du DCP en 2023.
Nous vous proposons d'adopter cet article sans modification.
M. Charles Guené , rapporteur spécial . - L'article 49 prévoit une dotation de 107 millions d'euros visant à compenser l'impact, pour les régions, de la baisse de 50 % de la CFE des établissements industriels et la suppression de 50 % de la CVAE.
Comme pour la dotation destinée aux départements susmentionnée, nous approuvons la création de cette dotation. Cependant, comme précédemment, cette dotation n'étant prévue que pour la seule année 2022, nous serons attentifs à l'évolution des ressources transférées au titre de la compétence formation professionnelle.
Nous vous proposons d'adopter cet article sans modification.
M. Bernard Delcros , président . - Merci de cette présentation très complète.
M. Éric Bocquet . - On nous annonce une chute prévisible de la CVAE de 10 à 12 % au niveau national - même si ce n'est pas le cas pour le Grand Paris. Comme le versement intervient à l'année N+1 ou N+2, les collectivités territoriales doivent s'attendre à des pertes. Un amendement de compensation est-il prévu dans le PLF ?
Les dépenses d'aide sociale des départements ont été fortement impactées : le nombre d'allocataires du revenu de solidarité active (RSA) a doublé. Il y a un risque de perte financière importante pour les départements, qui assument depuis de nombreuses années le reste à charge que l'État n'a jamais compensé. Des mesures spécifiques sont-elles prévues ?
Nous sommes encore au début des mandats municipaux durant lequel les décisions d'investissement se prennent. Les élus déplorent le manque de visibilité de leurs ressources financières. Il y a une évolution de la philosophie : les collectivités territoriales dépendent désormais davantage de la contractualisation, d'appels à projets et non plus de versements pérennes et systématiques - on le voit avec les contrats de relance et de transition écologique (CRTE), et dans ce budget avec la réforme de la part péréquation de la DSID. Nos rapporteurs ont-ils appréhendé cette question ?
M. Vincent Segouin . - On a transféré une part de taxe foncière des départements vers les communes, qui leur sera compensée par de la TVA. Mais s'agit-il d'une allocation forfaitaire ou d'un taux de TVA, avec une évolution dynamique ?
M. Marc Laménie . - Merci aux rapporteurs pour ce travail étayé sur des sujets complexes. Les élus ont souvent du mal à s'y retrouver.
Les programmes 119 et 122 totalisent 4,23 milliards d'euros ; ce n'est qu'une petite part du partenariat financier entre l'État et les collectivités territoriales - qui s'élève à 100 milliards d'euros. Il reste le prélèvement sur les recettes de fonctionnement, notamment pour la DGF, qui reste un prélèvement sur recettes très important. Quelle est la répartition des masses financières ?
Les élus sont associés aux commissions DETR uniquement pour les gros projets. Nous ne sommes pas associés aux décisions sur la DSIL. Des évolutions sont-elles prévues pour que les parlementaires aient davantage voix au chapitre ?
Mme Christine Lavarde . - Je suis heureuse de constater que les rapporteurs vont dans mon sens, à savoir de préserver les intérêts des établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris. Votre analyse est juste !
Le débat à l'Assemblée nationale est une nouvelle illustration d'un pouvoir descendant qui ne tient absolument pas compte des réalités locales. L'amendement des deux rapporteurs spéciaux tenait compte des difficultés rencontrées et prévoyait une clause de sauvegarde pour la métropole du Grand Paris en cas de perte de recettes trop importante. Cette clause était parfaitement dans l'étiage de ce qui était supportable pour les comptes des établissements publics territoriaux comme de la métropole du Grand Paris. Or le Gouvernement n'a organisé aucune concertation avec les établissements publics territoriaux. Il a déposé un amendement contre les deux rapporteurs spéciaux qui appartiennent à sa majorité. Personne ne comprend cet amendement, qui met vent debout les présidents des établissements publics territoriaux. Le Gouvernement aurait-il tranché la question de l'organisation institutionnelle de la métropole du Grand Paris ? Qu'il le dise alors ouvertement...
M. Didier Rambaud . - Les deux amendements sur le FPIC ont retenu mon attention. Il y a quelques semaines, je vous avais alerté sur la nécessité d'un lissage pour les communautés d'agglomération issues des anciennes villes nouvelles. Le premier amendement me convient donc, de même que celui prévoyant que 60 % des intercommunalités puissent effectivement bénéficier de cette ressource. J'espère que ces amendements seront adoptés par le Sénat.
Avec Philippe Dallier, j'ai publié un rapport au titre de la délégation aux collectivités territoriales sur l'organisation du Grand Paris. Quelle gouvernance mettre en place ? Celle de la métropole du Grand Paris n'est à pas à la hauteur de son rang.
Mme Vanina Paoli-Gagin . - Je salue le travail des rapporteurs. Avez-vous envisagé de réviser les modalités de calcul de l'enveloppe globale de la DETR, pour tenir compte des effets de l'inflation ? Avec le renchérissement des prix de l'énergie et des matières premières, le coût des travaux et des appels à projet augmentera mécaniquement.
M. Jean-Marie Mizzon . - Je m'interroge sur la logique de l'article 47 quater qui prévoit, en cas de baisse des bases imposables d'une intercommunalité, que celle-ci puisse se refaire en diminuant l'attribution de compensations. C'est l'EPCI et non plus la commune qui est comptable du développement économique, et donc responsable de la baisse des bases. Or en ouvrant cette possibilité, on fera payer par des communes des conséquences dont elles ne sont pas comptables. Les rapporteurs envisagent-ils de déposer un amendement revenant à une logique s'inscrivant dans la philosophie initiale de la coopération intercommunale ?
M. Bernard Delcros , président . - Je remercie Charles Guené de son travail sur la dotation biodiversité qui n'est pas intégrée dans la DGF, et qui valorise les aménités rurales. C'est une belle avancée.
Je suis inquiet sur le financement des CRTE, sortes de contrats de ruralité ou de ville de deuxième génération. Nous sommes favorables à une contractualisation infrarégionale entre l'État et les collectivités territoriales. Mais le principe même d'un contrat est de donner de la visibilité financière aux élus, afin qu'ils planifient leurs projets sur la durée du mandat. Or concrètement, dans les départements que je connais, la première année de mise en oeuvre du CRTE fonctionne comme les attributions DETR, sans aucune connaissance de l'enveloppe dont le territoire disposera chaque année. Les territoires y perdent par rapport aux contrats de ruralité qui avaient une visibilité sur cinq ans.
Il y a un vrai risque que la DETR soit absorbée par les CRTE, financés par des crédits de droit commun, et non par des crédits dédiés. La DETR doit rester un outil souple de financement annuel des projets communaux. Sinon les communes n'auront plus de financements de l'État pour leurs projets.
Avec un appel à projet, la collectivité essaie de faire rentrer son projet dans le cadre prédéfini, alors que c'est l'inverse pour un contrat, qui adapte les outils financiers aux initiatives locales. Le CRTE est une forme de régression par rapport aux contrats de ruralité.
Selon Claude Raynal, les 337 millions d'euros de DSIL supplémentaire - en réalité des crédits européens non consommés - sont affectés prioritairement aux villes participant au programme Action coeur de ville, et non aux CRTE comme annoncé initialement par le ministre. Quel est l'avis des rapporteurs sur le financement des CRTE ?
Je suis satisfait du calendrier de notification des dotations. Cette année, dans certains départements, la DETR a été notifiée en août ! Cela complique la réalisation des projets.
Je partage les amendements proposés sur le FPIC, même si le chantier reste ouvert pour une évolution des critères dans les années à venir, notamment en intégrant des critères de superficie.
Que pensent les rapporteurs de l'évolution de la DGF ? Entre 2014 et 2017, elle a baissé de 25 %, passant de 40 à 30 milliards d'euros, hors transferts aux régions. Elle a été stabilisée durant ce quinquennat, mais au final cela diminue le pouvoir d'intervention des collectivités. À l'avenir, ne faudra-t-il pas mettre en place un dispositif d'indexation de la DGF sur l'inflation ? Avec la hausse de celle-ci, on diminuera sinon les capacités d'autofinancement des collectivités.
M. Claude Raynal , rapporteur spécial . - Une partie des questions posées ne concernent pas directement la mission RCT, mais les finances locales de manière plus large. Avec la réforme de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) que nous devrions prochainement adopter, l'ensemble de ces sujets pourraient être regroupés dans le cadre d'un débat spécifique sur les finances des collectivités territoriales, ce dont je me réjouis.
En réponse à Éric Bocquet, il y a un débat sur la chute prévisionnelle des CVAE pour 2022, qui est plutôt estimée à environ 5 %. Aucune compensation n'est prévue à ce stade, même si certains déposeront peut-être des amendements en ce sens en séance. La compensation des pertes de recettes des collectivités territoriales relevant de la première partie du PLF avec les prélèvements sur recettes, et non de la mission RCT, nous n'avions donc pas vocation à proposer de tels amendements. Je relève cependant que cette chute prévisionnelle est générale mais qu'elle se focalisera sur quelques territoires qui ont été les plus fortement touchés, notamment ceux qui abritent les industries aéronautiques ou ferroviaires. Dans de nombreux autres territoires en revanche, la baisse de CVAE sera absorbable.
Cette année, il y aura des rebonds très significatifs de recettes liés à la prise en compte de l'inflation dans les indices d'évolution des bases foncières. Il n'y a pas non plus à ce stade de raison de craindre une baisse de recettes de DMTO. La TVA devrait quant à elle augmenter de 5 à 6 % cette année. À ce stade, une compensation de l'État ne semble pas nécessaire globalement. Certes, certains territoires peuvent connaître des situations spécifiques nécessitant une intervention ponctuelle en cours d'année.
Concernant toujours les compensations mises en place en faveur des collectivités territoriales, une enveloppe de 200 millions d'euros pour les pertes de recettes en régie - par exemple de thermes ou de stations de ski - de certaines communes a été votée en 2021. Voyons comment les choses évoluent avant de créer des prélèvements sur recettes supplémentaires.
Je partage l'inquiétude de M. Bocquet. L'État a tendance à inciter les collectivités à investir sur certains domaines qu'il juge prioritaires - et parfois approuvés par les associations d'élus -, par exemple le climat. Mais plus il incite les collectivités à investir sur ces sujets, plus il limite leurs capacités à mener leurs propres politiques sur d'autres terrains, qui peuvent répondre au programme électoral de leurs élus et à l'intérêt local qu'il exprime ... Les collectivités territoriales deviennent en quelque sorte les outils des directeurs des services de l'État, qui conditionnent les subventions à l'investissement sur une thématique particulière. L'État organise ainsi la dépense. Comment distinguer la nécessaire impulsion de l'État et la liberté des collectivités ? La réponse n'est pas si simple et une réflexion me paraît devoir être menée sur le sujet. Pourrait-on envisager l'instauration d'une clef de répartition, limitant le fléchage des dotations d'investissement de l'État ?
Monsieur Delcros, effectivement les CRTE trouveront petit à petit leur financement dans la DETR, ce qui limite là encore l'utilisation libre de la DETR... Avançons des propositions plutôt que de subir, car l'État sera tenté de piloter toujours davantage l'investissement des collectivités territoriales, notamment des communes et des intercommunalités.
Monsieur Segouin, la compensation de la suppression de la taxe d'habitation est assurée par une fraction de TVA, dynamique, avec donc une hausse de presque 6 % cette année. Si l'on était une année « normale », Bercy n'aurait pas manqué de dénoncer un effet d'aubaine - comme il l'a fait l'année dernière pour les départements. Mais nous sommes en année préélectorale...
M. Bernard Delcros , président . - Et ce système est fortement péréquateur !
M. Claude Raynal , rapporteur spécial . - N'ayons pas d'approche idéologique du sujet : remplacer la taxe d'habitation par de la TVA est une bonne solution pour les petites collectivités territoriales. Au contraire de certaines grosses communes qui bénéficiaient d'une forte dynamique de TH, des communes sans croissance ont intérêt à ce transfert de TVA.
Madame Paoli-Gagin, l'enveloppe de DETR n'augmente pas alors que le coût des travaux a augmenté significativement. Certes, parfois quelques réajustements ont été possibles localement grâce à des crédits non consommés. Cela signifie donc que la DETR diminue, en raison de l'inflation. Le manque de matériaux fait monter les prix, notamment dans le bâtiment. Il faut décoincer les compteurs.
M. Charles Guené , rapporteur spécial . - Monsieur Laménie, les 105 milliards d'euros de transferts financiers de l'État se répartissent en 52,4 milliards d'euros pour les prélèvements sur recettes, principalement la DGF, et les crédits de la mission RCT ; 40,8 milliards d'euros de fiscalité transférée, poste en croissance ; et 11,2 milliards d'euros résultant de transferts de crédits de différents ministères.
Madame Lavarde, je me réjouis d'être en parfaite harmonie avec vous cette année. En général, nous avions plutôt adopté une position de sagesse...
Monsieur Rambaud, nous sommes heureux d'être en phase avec vous sur le FPIC.
Monsieur Mizzon craignait que l'article 47 quater contraigne les communes car il permettrait aux intercommunalités de réviser les attributions de compensation. C'était mon premier réflexe à titre personnel. Il y a normalement le pacte d'origine, et ensuite des cas exceptionnels où on peut modifier les attributions de compensation. Mais cela a dérivé. Cet amendement vient sécuriser les règles de baisse des attributions de compensation, jusqu'alors unilatérales et sans encadrement, pour une meilleure lisibilité.
Monsieur Delcros, nous avons pu faire évoluer les choses sur la dotation biodiversité. Il était important que le Gouvernement nous entende.
Claude Raynal a évoqué l'avantage qu'il y a à contractualiser plutôt que de recourir à des appels à projets, mais prenons garde à ce que ces contrats ne soient pas aussi léonins que ceux que l'État a l'habitude de signer....
Il faudrait actualiser et indexer la DGF pour les communes dont elle représente un pourcentage important des ressources. Mais il faut repenser entièrement le système. Nous avons évoqué le problème des indicateurs financiers. Lorsque les trajectoires de ces indicateurs jusqu'en 2028 seront révélées lors de la prochaine législature, beaucoup d'entre nous souhaiteront une réforme de la fiscalité locale. La situation actuelle nous invite selon moi à une réforme globale davantage qu'à des ajustements marginaux de paramètres financiers qui n'ont plus grand sens.
Monsieur Laménie, le seuil fixé pour les commissions DETR leur permet d'examiner 80 % des projets. En 2020, le Sénat a adopté une proposition de loi pour renforcer le rôle de ces commissions, qui n'a jamais été examinée par l'Assemblée nationale. Cela pourrait faire progresser les choses.
M. Bernard Delcros , président . - Merci pour ces précisions.
La commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales. »
EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS
Article 45
La commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, de l'article 45.
Article 45 bis
La commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, de l'article 45 bis .
Article 46
La commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, de l'article 46.
M. Claude Raynal , rapporteur spécial . - L'amendement n° II-6 vise à supprimer l'alinéa 14, introduit en première lecture à l'Assemblée nationale, qui relève de 0,75 à 0,85 fois le potentiel financier moyen par habitant du seuil d'éligibilité des communes à un écrêtement de leur dotation forfaitaire. Modifier la structure des communes écrêtées serait malvenu, car nous manquons de simulations. Le nombre de communes concernées passerait de 21 000 à 15 500, ce qui concentrerait l'effort sur ces communes.
M. Bernard Delcros , président . - Avant de modifier les critères, il faut faire des simulations pour évaluer les conséquences concrètes de ce changement.
L'amendement n° II-6 est adopté.
M. Claude Raynal , rapporteur spécial . - L'amendement n° II-7 supprime la modification de la formule de calcul de l'effort fiscal qui supprime les produits intercommunaux de ce calcul. Cela se ferait au détriment des intercommunalités fortes et de leurs communes membres. Il n'y aurait pas d'impact en 2022, mais nous voulons envoyer un message au Gouvernement et à la direction générale des collectivités territoriales (DGCL).
L'amendement n° II-7 est adopté.
La commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption de l'article 47 ainsi modifié.
M. Charles Guené , rapporteur spécial . - L'amendement n° II-8 vise à instituer un mécanisme de garantie de sortie lissé sur quatre ans au lieu des deux premières années. L'amendement n° II-9 permet que 60 % des EPCI perçoivent une attribution au titre du FPIC, alors qu'actuellement la proportion n'est que de 55 % - ce qui n'est pas conforme à l'esprit du texte.
L'amendement n° II-8 est adopté, ainsi que l ' amendement n° II-9 . La commission décide de proposer au Sénat l'adoption de ces articles additionnels.
Article 47 bis
La commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, de l'article 47 bis .
M. Charles Guené , rapporteur spécial . - L'amendement n° II-10 vise à revenir aux termes de l'accord de partenariat conclu entre l'État et les régions le 28 septembre 2020. L'accord initial prévoyait l'application, à l'indice par habitant permettant de calculer la fraction de TVA, d'un retraitement conduisant à traiter les situations particulières de la région des Pays-de-la-Loire et de la Corse. L'article 47 ter prévoit que le produit de la fraction de TVA est majoré des attributions reçues et minoré des prélèvements appliqués en 2020 et en 2021 au titre du fonds de péréquation. L'ajout de la prise en compte des contributions au titre de 2021 ne figurait pas dans le texte de l'accord entre l'État et les régions, qui prévoyait uniquement que le produit perçu par chaque région devrait être majoré des attributions reçues et minoré des prélèvements appliqués en 2020. Enfin, l'amendement prévoit que les attributions individuelles perçues ou versées par chaque collectivité au titre du FNGIR fassent l'objet d'une notification annuelle. Ces ajustements ont été approuvés par les régions. Pourquoi le Gouvernement est-il revenu dessus ? Revenons à la rédaction initiale.
L ' amendement n° II-10 est adopté.
La commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption de l'article 47 ter ainsi modifié.
Article 47 quater
La commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, de l'article 47 quater .
M. Claude Raynal , rapporteur spécial. - L'amendement que nous proposons à l'article 47 quinquies revient sur la proposition d'équilibre entre les établissements publics territoriaux et la métropole du Grand Paris. La position des rapporteurs spéciaux de l'Assemblée nationale semblait équilibrée, alors que le sous-amendement du Gouvernement a déplacé maladroitement le curseur, et d'une manière non nécessaire.
Mme Christine Lavarde . - Je reçois à l'instant une information complémentaire, qui m'incitera à sous-amender l'amendement des rapporteurs. La version préparée par les députés Jean-René Cazeneuve et Christophe Jerretie prend mal en compte l'intégration des dotations de compensation pour perte de fiscalité dans le calcul au profit de la métropole du Grand Paris. Cela concerne surtout le territoire Paris-Est - Marne & Bois. Il faudrait préciser la rédaction pour que le dispositif soit pleinement efficient. Les présidents des établissements publics territoriaux y travaillaient hier encore.
L'amendement n° II-11 est adopté.
La commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption de l'article 47 quinquies ainsi modifié.
Article 48
La commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, de l'article 48.
Article 49
La commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, de l'article 49.
La commission a décidé également de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales ».
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Réunie à nouveau le jeudi 18 novembre 2021, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a confirmé sa décision de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission et du compte de concours financiers, des articles 45, 45 bis , 46, 47 bis , 47 quater , 48 et 49. Elle a confirmé également sa décision de proposer au Sénat d'adopter les articles 47, 47 ter et 47 quinquies tels que modifiés par ses amendements, et d'adopter ses deux amendements portant articles additionnels après l'article 47.