Proposition de résolution en application de l'article 73 quinquies C du Règlement, visant à préserver une politique agricole commune indépendante et dotée de moyens à la hauteur de ses ambitions après 2027

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N° 792

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026

Enregistré à la Présidence du Sénat le 25 juin 2026

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires européennes (1) sur la proposition de résolution européenne en application de l'article 73 quinquies C du Règlement, visant à préserver une politique agricole commune indépendante et dotée de moyens à la hauteur de ses ambitions après 2027,

Par M. Daniel GREMILLET,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-François Rapin, président ; MM. Alain Cadec, Ronan Le Gleut, Mme Gisèle Jourda, MM. Didier Marie, Claude Kern, Mme Catherine Morin-Desailly, M. Teva Rohfritsch, Mme Cathy Apourceau-Poly, MM. Cyril Pellevat, Louis Vogel, Mme Mathilde Ollivier, M. Ahmed Laouedj, vice-présidents ; Mme Marta de Cidrac, M. Daniel Gremillet, Mmes Florence Blatrix Contat, Amel Gacquerre, secrétaires ; MM. Georges Patient, Pascal Allizard, Jean-Michel Arnaud, Bruno Belin, François Bonneau, Mmes Valérie Boyer, Sophie Briante Guillemont, M. Pierre Cuypers, Mmes Karine Daniel, Brigitte Devésa, MM. Jacques Fernique, Christophe-André Frassa, Mmes Pascale Gruny, Nadège Havet, MM. Olivier Henno, Bernard Jomier, Mme Christine Lavarde, M. Dominique de Legge, Mme Audrey Linkenheld, MM. Vincent Louault, Louis-Jean de Nicolaÿ, Mmes Elsa Schalck, Silvana Silvani, M. Michaël Weber.

Voir les numéros :

Sénat :

761 et 793 (2025-2026)

L'ESSENTIEL

Le 16 juillet 2025, la Commission européenne a dévoilé ses propositions sur la refonte du cadre financier pluriannuel (CFP) ainsi que sur la réforme de la politique agricole commune (PAC) pour la période 2028-2034.

Ces dernières marquent une rupture conceptuelle nette avec les principes qui structuraient jusqu'ici cette politique. Ainsi :

• la fusion des deux piliers au sein d'un fonds unique acterait la disparition d'une PAC autonome, ouvrant la voie à l'effacement progressif de la politique européenne la plus intégrée ;

• la PAC subirait une contraction budgétaire d'une ampleur inédite ;

• la nouvelle architecture juridique pourrait générer davantage de confusion et de complexité ;

• sous couvert d'une subsidiarité renforcée, la réforme accorderait aux États membres des marges de manoeuvre considérables, nourrissant la crainte d'une renationalisation progressive de la PAC.

À terme, c'est le principe même d'une politique agricole commune qui serait remis en cause, laissant place à vingt-sept politiques agricoles nationales.

Ces propositions dessinent donc une PAC aux antipodes des préconisations formulées par le Sénat français ces dernières années. Dans ce contexte, les membres du groupe de suivi sur la PAC ont élaboré une proposition de résolution européenne visant à permettre au Sénat français d'influer sur les négociations en cours à Bruxelles, en adressant au Gouvernement des lignes directrices claires quant aux priorités à défendre lors des discussions qui auront lieu au cours des prochains mois au Conseil.

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Réunie le 25 juin 2026 sous la présidence de M. Jean-François Rapin, président, la commission des affaires européennes a procédé à l'élaboration du texte de la commission sur la proposition de résolution européenne n° 761 (2025-2026), présentée par MM. Jean-François RAPIN, Jean-Michel ARNAUD, Henri CABANEL, Patrick CHAUVET, Pierre CUYPERS, Laurent DUPLOMB, Daniel GREMILLET, Mmes Pascale GRUNY, Nadège HAVET, MM. Vincent LOUAULT, Franck MENONVILLE, Louis-Jean de NICOLAŸ et Olivier RIETMANN, visant à préserver une politique agricole commune indépendante et dotée de moyens à la hauteur de ses ambitions après 2027.

La commission a adopté la proposition de résolution européenne, modifiée par 3 amendements, demandant l'élaboration d'une définition européenne harmonisée de l'agriculteur actif, appelant à encourager la recherche scientifique pour développer les alternatives écologiques aux produits phytosanitaires tout en veillant à ne pas interdire l'utilisation de ces derniers tant que des produits de substitution efficaces n'ont pas été trouvés, et regrettant que l'agriculture soit trop souvent une variable d'ajustement lors des négociations commerciales.

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LES PRINCIPALES RECOMMANDATIONS

1. La PAC doit rester une politique autonome et pleinement intégrée, au service d'objectifs européens communs. Elle doit ainsi être fondée sur une base juridique unique, mise en oeuvre au travers d'une programmation autonome et dédiée, distincte des plans de partenariat nationaux et régionaux, et bénéficier d'un cadre de performance et d'un budget qui lui soient propres.

2. Cette politique doit conserver, a minima, les moyens financiers de la programmation actuelle en euros constants, soit 433 milliards d'euros en euros courants, afin de stimuler la capacité productive de l'agriculture européenne, soutenir durablement le revenu des agriculteurs, relever les défis climatiques et générationnels, et ainsi garantir la souveraineté alimentaire européenne.

3. Le maintien d'un cadre commun et de règles harmonisées constitue un prérequis indispensable pour prévenir toute dérive vers une agriculture européenne à plusieurs vitesses. Une flexibilité excessive accordée aux États membres, tant en matière de financement que de conception de leurs politiques agricoles, risque de favoriser une renationalisation progressive de la PAC, accentuant les distorsions de concurrence entre agriculteurs européens et creusant les écarts de compétitivité intracommunautaires.

I. UNE FUSION DES DEUX PILIERS DE LA PAC DANS LES PLANS DE PARTENARIAT NATIONAUX ET RÉGIONAUX (PPNR) ASSOCIÉE À UNE DILUTION DES FONDS AGRICOLES DANS UN FONDS UNIQUE

Le projet de CFP pour la période 2028 - 2034, d'un montant total de 1 984 milliards d'euros, prévoit la création d'un fonds unique de 865 milliards d'euros, en euros courants, rassemblant les politiques en gestion partagée entre la Commission et les États membres - à savoir la cohésion économique, sociale et territoriale, la politique agricole et la politique de la pêche, ainsi que la migration et la gestion des frontières, mises en oeuvre dans le cadre des PPNR.

La nouvelle architecture budgétaire proposée par la Commission signe la fin d'une PAC indépendante : ses deux piliers seront fusionnés et fondus dans les PPNR et son budget sera intégré au fonds unique dédié à la mise en oeuvre de ces plans.

Pour la première fois depuis la création de la PAC en 1962, l'Union européenne ne disposera pas d'un fonds spécifique pour l'agriculture.

Structure des PPNR
dans le CFP 2028 - 2034

(en euros courants)

Source : commission des affaires européennes, à partir des données du Parlement européen

La proposition de résolution européenne (PPRE) demande ainsi que la PAC soit fondée sur une base juridique unique, mise en oeuvre au travers d'une programmation autonome et dédiée, distincte des plans de partenariat nationaux et régionaux, et bénéficie d'un cadre de performance et d'un budget qui lui soient propres.

II. UN BUDGET NON STABILISÉ ET CONFRONTÉ À DES COUPES BUDGÉTAIRES INÉDITES

A. LA PROPOSITION INITIALE DE LA COMMISSION : UN BUDGET LARGEMENT AMPUTÉ PAR RAPPORT À LA PRÉCÉDENTE PAC

Tandis que la PAC représentait 387 milliards d'euros sur 7 ans dans la dernière programmation, seuls 300 milliards d'euros (en euros courants) seraient sanctuarisés au profit de la PAC au sein des futurs PPNR (dont 293,7 milliards d'euros de soutiens aux revenus et 6,3 milliards d'euros de filet de sécurité).

La part de la PAC dans le budget total de l'Union européenne serait ainsi divisée par deux, passant d'environ 30 % à 15 %.

La nouvelle architecture rend toutefois délicate toute comparaison avec la programmation précédente :

· certaines mesures, financées par le budget de la PAC 2021-2027, ne sont pas incluses dans l'enveloppe sanctuarisée du CFP 2028-2034 ;

· ce budget de 300 milliards d'euros ne constitue qu'un minimum, les États membres pouvant le compléter en mobilisant une partie des fonds disponibles dans leurs PPNR.

B. LES CONCESSIONS BUDGÉTAIRES ACCORDÉES PAR LA COMMISSION EUROPÉENNE

En novembre 2025, puis en janvier 2026, la Commission européenne a présenté des aménagements permettant aux États membres :

· de flécher vers l'agriculture, dès 2028, les deux tiers de la réserve de mi-parcours des PPNR (soit environ 45 milliards d'euros) ;

· d'utiliser pour des mesures agricoles les fonds dédiés à l'objectif rural (soit environ 48,7 milliards d'euros) ;

· de mobiliser les prêts Catalyst à hauteur de 15 milliards d'euros.

Ainsi, les fonds mobilisables pour la PAC pourraient être portés à 408,7 milliards d'euros, en euros courants, ce qui permettrait tout juste de compenser l'inflation de 0,7 %.

Ces financements supplémentaires ne constituent cependant pas une « rallonge budgétaire », mais un redéploiement de crédits au sein de l'enveloppe dédiée aux PPNR, dont le montant global reste inchangé. Qui plus est, leur mobilisation au profit de l'agriculture sera laissée à la discrétion des États membres.

Évolution du budget alloué à la PAC

(en milliards d'euros, en euros courants)

De surcroît, la clé de répartition retenue pour ces enveloppes additionnelles, calquée sur les critères de la politique de cohésion et redistribuant les financements agricoles selon une logique étrangère à la PAC, tendrait à rompre les équilibres entre les pays européens.

Ainsi, selon les travaux de Farm Europe, dans l'hypothèse où chaque État membre exploiterait l'intégralité des leviers à sa disposition, certains pays pourraient significativement rehausser leur soutien au secteur agricole, tandis que d'autres, dont la France, ne pourraient maintenir leur niveau actuel de financement.

Évolution par État membre des aides PAC
entre le CFP 2021-2027 et le CFP 2028-2034

(en %)

Source : commission des affaires européennes, à partir des données transmises par Farm Europe

C. LE CAS DE LA FRANCE : UNE ÉQUATION FINANCIÈRE INEXTRICABLE ?

La France verrait l'enveloppe sanctuarisée pour la PAC au sein de son PPNR amputée de près d'un quart (23 %) en euros courants, pour s'établir à 50,9 milliards d'euros, contre 66,2 milliards d'euros lors de la dernière programmation.

Le Président de la République s'est engagé à ce que « pas un centime » ne manque au budget de la future PAC. Néanmoins, en mobilisant l'ensemble des flexibilités accordées par la Commission européenne, la France ne pourrait dégager que 57,3 milliards d'euros en faveur de la PAC, soit un montant toujours inférieur de 8,9 milliards d'euros (- 13,5 %) à celui de la programmation précédente.

Partant, la proposition de résolution européenne s'oppose fermement à tout affaiblissement budgétaire de la PAC et demande que celle-ci conserve, a minima, les moyens financiers de la programmation actuelle en euros constants, soit 433 milliards d'euros en euros courants.

III. UNE NOUVELLE ARCHITECTURE JURIDIQUE, SOURCE DE COMPLEXITÉ ACCRUE ET DE CONFUSION NORMATIVE

A. UNE POLITIQUE EUROPÉENNE ÉCLATÉE ENTRE PLUSIEURS TEXTES, ASSOCIÉE DE NOUVELLES MODALITÉS DE PLANIFICATION GÉNÉRATRICES D'INCERTITUDES

Les dispositions relatives à la future PAC sont disséminées dans plusieurs textes, ce qui nuit à la lisibilité de cette politique. En parallèle, la création des PPNR, loin de simplifier le paysage institutionnel, introduit un échelon administratif supplémentaire. La mise en place de ces plans exigera de nouvelles réorganisations administratives, générant une complexité et une charge bureaucratique accrues pour l'ensemble des acteurs concernés.

Enfin, si les règlements européens sont d'application directe, les dispositions des PPNR devront faire l'objet d'une transposition en droit national, à l'issue de leur adoption. Dès lors, si les propositions de règlement et les PPNR ne sont pas adoptés en temps utile, les paiements aux bénéficiaires risquent d'être retardés.

B. UNE FUSION DES DEUX PILIERS LOIN DE SE TRADUIRE PAR UNE RÉELLE SIMPLIFICATION DE L'ARCHITECTURE DE LA PAC

Le regroupement de toutes les interventions dans un pilier unique s'accompagnerait d'une profonde refonte des règles de financement, avec de nouvelles distinctions entre :

· les interventions composant la notion de « soutiens au revenu », représentant environ 80 % des outils de la PAC actuelle, et financées à l'aide de l'enveloppe sanctuarisée, et les mesures restantes - dont le programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité (POSEI) - financées à l'aide de l'enveloppe non-fléchée ;

· les mesures bénéficiant d'un financement exclusivement européen - l'aide au revenu dégressive, l'aide couplée au revenu, l'aide spécifique au coton et les paiements en faveur des petits agriculteurs - et toutes les autres, qui devront obligatoirement faire l'objet d'un cofinancement national à hauteur de 30 % minimum.

La PPRE déplore ainsi que la création des PPNR introduise un échelon supplémentaire de programmation et de gestion et invite à approfondir les efforts de simplification réglementaire et d'allègement de la charge administrative.

IV. LE RISQUE D'UNE RENATIONALISATION DE LA PAC ET D'UN DÉMANTÈLEMENT PROGRESSIF DE SON CARACTÈRE COMMUN

A. 27 PAC POUR UNE EUROPE ?

La réforme proposée confère des marges de manoeuvre sans précédents aux États membres, s'agissant du choix des outils mobilisés dans les PPNR, des montants alloués à ces derniers, ou encore de la déclinaison des objectifs environnementaux. Cette évolution fait craindre une fragmentation croissante de la politique agricole européenne, les États membres étant amenés à poursuivre des ambitions de plus en plus différenciées, davantage guidées par leurs priorités nationales que par des objectifs véritablement communs, au détriment de la valeur ajoutée européenne.

La future PAC menace de réduire l'Union européenne à un rôle de guichet financier, perdant sa fonction de pilotage stratégique de l'agriculture européenne.

Les États membres pourront par ailleurs compléter leur enveloppe PAC, en mobilisant la part des fonds européens non-fléchés des PPNR et à l'aide de cofinancements nationaux. Le niveau des soutiens publics à l'agriculture sera ainsi tributaire des arbitrages réalisés au sein de chaque État membre lors de l'élaboration puis de la révision de son PPNR. Cette situation pourrait accentuer les logiques de concurrence entre filières à l'échelle nationale, tout en entraînant d'importantes distorsions de concurrence intracommunautaires.

Le risque est ainsi de voir émerger une agriculture européenne à plusieurs vitesses, marquée par des niveaux de soutien et d'accompagnement très disparates selon les États membres.

B. DES EXIGENCES ENVIRONNEMENTALES À GÉOMÉTRIE VARIABLE

La conditionnalité environnementale de la PAC actuelle ferait place à un nouveau concept de « gestion agricole durable », conditionnant les aides de la PAC au respect de « pratiques de protection de l'environnement » définies par les États membres.

La Commission européenne propose également une refonte des dispositifs incitatifs optionnels, qui seraient regroupés au sein d'un instrument unique, les actions agroenvironnementales et climatiques. En réalité, l'ambition environnementale serait largement laissée à la discrétion des États membres, dans la mesure où :

· ces derniers pourront adapter les pratiques de protection aux conditions géographiques et climatiques de leur territoire ainsi qu'aux systèmes de production ;

· les mesures vertes ne bénéficieront pas d'un fléchage budgétaire spécifique (contrairement à ce qui prévaut dans la PAC actuelle) ;

· elles ne pourront plus être financées exclusivement sur le budget européen et devront obligatoirement être cofinancées à hauteur de 30 %.

La PPRE demande, en conséquence, le maintien d'un cadre commun et de règles harmonisées, afin de préserver l'intégrité du marché unique et de garantir l'équité des conditions de concurrence.

V. DE NOUVEAUX PAIEMENTS DIRECTS DÉGRESSIFS ET PLAFONNÉS

Les actuels paiements directs seraient désormais remplacés par une aide surfacique dégressive, le DABIS (« Degressive Area-Based Income Support »). L'hectare resterait l'unité principale de paiement, mais la nouvelle aide serait désormais ciblée sur les agriculteurs qui en ont le plus besoin, à travers l'introduction obligatoire :

· d'une différenciation du montant alloué selon les agriculteurs - visant à favoriser notamment les jeunes et nouveaux agriculteurs, les agricultrices, les petites exploitations et exploitations familiales ainsi que celles en zones présentant des contraintes naturelles ;

· d'une dégressivité à partir de 20 000 euros ;

· d'un plafonnement à 100 000 euros par an et par exploitation.

Dans la mesure où les paramètres de ciblage des aides relèveront de l'appréciation de chaque État membre, les effets précis de cette réforme demeurent, à ce stade, difficiles à anticiper, tant en France qu'à l'échelle de l'Union européenne.

Néanmoins, selon Farm Europe, l'impact de cette réforme serait notable en France, puisque 50 % des agriculteurs percevant plus de 5 000 euros par an seraient concernés par une réduction de l'aide, ceux-ci représentant 73 % de la surface agricole totale française.

Par conséquent, la PPRE rappelle que les aides à l'hectare ont historiquement été conçues comme des instruments de soutien à la production agricole et non comme des outils de politique sociale, et demande, a minima, que la nouvelle aide surfacique soit calibrée de manière à éviter tout effet de seuil ou toute rupture d'équité préjudiciable aux agriculteurs.

VI. DES AVANCÉES SUR LA GESTION DES RISQUES ET DES CRISES

La proposition de la Commission pour la future PAC vise à mieux définir les outils à actionner selon la nature des perturbations rencontrées, et opère à cet effet une distinction entre :

· les crises de marché, qui seront gérées au niveau européen à l'aide du filet de sécurité unitaire, doté de 900 millions d'euros par an (pour un total de 6,3 milliards d'euros sur la période, soit le double du budget alloué jusqu'alors à la réserve agricole) ;

· les aléas sanitaires et climatiques, dont la gestion est renvoyée aux États membres, qui pourront activer les paiements de crise des PPNR en faveur des agriculteurs, au moyen d'un mécanisme financier « en cascade ».

Si cette évolution est bienvenue, les prix d'intervention n'ont pas été révisés depuis la fin des années 2000, ce qui les rend largement déconnectés des réalités économiques actuelles.

La PPRE appelle donc à une revalorisation de ces seuils d'intervention, afin de garantir l'efficacité réelle des mécanismes de soutien. Elle plaide également en faveur d'un renforcement de la prévention et de la gestion des risques climatiques et sanitaires dans le secteur agricole, notamment par le développement d'une stratégie vaccinale et une mutualisation des risques à l'échelle européenne.

VII. QUEL AVENIR POUR LA PAC À L'AUNE D'UNE FUTURE ADHÉSION DE L'UKRAINE À L'UNION EUROPÉENNE ?

L'avenir de la PAC ne peut être envisagé indépendamment de la perspective d'une adhésion de l'Ukraine à l'Union européenne ; en effet, l'Ukraine est une puissance agricole de premier plan, qui pourrait prétendre, à règles inchangées et budget constant, à une dotation annuelle comprise entre 10 et 12 milliards d'euros au titre de la PAC, soit un montant supérieur à celui perçu par la France (environ 9,5 milliards d'euros), jusqu'alors premier bénéficiaire de cette politique.

La PPRE appelle donc à anticiper les équilibres futurs qui résulteraient d'un tel élargissement et à en mesurer les conséquences pour le modèle agricole européen et son financement.

I. UNE FUTURE PAC ÉLABORÉE DANS LE CONTEXTE EXPLOSIF DE LA CRISE AGRICOLE DE 2024

A. LA CRISE AGRICOLE DE 2024 A RÉVÉLÉ LES LIMITES DE LA PAC 2023-2027 ET L'URGENCE DE SA RÉVISION

1. Des alertes du Sénat restées sans effet lors de l'élaboration de la PAC 2021-2027...

Entre 2017 et 2020, le groupe de suivi du Sénat sur la politique agricole commune (PAC) a élaboré quatre rapports d'informations^1(*) destinés à analyser la réforme de la PAC pour la période 2021-2027. Sur le fondement de cet important travail de fond, qui a mis en exergue un risque avéré de déconstruction de la PAC, le Sénat a adopté, à l'unanimité, quatre résolutions européennes pour demander un renforcement de la politique agricole commune et un maintien de ses moyens budgétaires.

En 2017, dans une résolution du 8 septembre^2(*), le Sénat a ainsi fait valoir la nécessité absolue de sécuriser les revenus des agriculteurs et d'appréhender avec pragmatisme et efficacité les questions environnementales. Le Sénat a par la suite réclamé à trois reprises, dans des résolutions du 6 juin 2018^3(*), du 7 mai 2019^4(*) et du 19 juin 2020^5(*) que la PAC bénéficie, a minima, d'un budget stable en euros constants pour la période 2021-2027 par rapport aux années 2014 - 2020 et soit toujours considérée comme une priorité stratégique, au regard de l'impératif de sécurité alimentaire des citoyens européens.

Cette ligne politique singulière, défendue par le Sénat pendant plusieurs années, n'a malheureusement pas été suivie au niveau européen.

La législation pour la PAC 2021-2027, composée de trois règlements^6(*) adoptés le 2 décembre 2021, comportait ainsi des risques réels pour l'avenir à moyen et long terme de cette politique, comme le détaille le rapport d'information de février 2019^7(*), avec notamment :

· une diminution drastique du budget, de l'ordre de 15 % en termes réels par rapport à 2020. La part relative de la PAC dans le budget de l'Union est ainsi passée de 37 % (en 2020) à 28,5 % (en 2027), tandis que les crédits ont diminué de 43 milliards d'euros d'un cadre financier pluriannuel à l'autre (365 milliards d'euros courants de 2021 à 2027) ;

· un nouveau mode de mise en oeuvre de la PAC conduisant à un véritable « transfert de bureaucratie », l'approche uniforme jusqu'alors en vigueur étant remplacé par un recours accru à la subsidiarité, par le biais de plans stratégiques élaborés par les États membres puis validés par la Commission. Loin des objectifs affichés de simplification, ce nouveau mode de mise en oeuvre plus technocratique s'est traduit par une charge de travail supplémentaire pour les agriculteurs, tout en créant un fort risque de « renationalisation » ;

· l'augmentation des ambitions environnementales et climatiques de la PAC, avec un objectif consistant à ce que 40 % de son budget contribue aux actions en faveur du climat et l'environnement.

Architecture environnementale de la PAC 2021-2027

Dans la PAC 2020-2027, les paiements directs ont été subordonnés à des exigences environnementales accrues, au-delà du simple « verdissement », composées d'une part de 13 obligations règlementaires (directives nitrates, bien-être animal, habitat, oiseaux) et d'autre part de 12 normes relatives aux bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE) définies au niveau européen, dont 5 nouvelles. Les États membres, ou les régions, ont l'obligation d'indiquer aux agriculteurs les règles à suivre pour mettre en oeuvre ces grands principes.

La réforme a par ailleurs introduit un nouvel instrument, les écorégimes ; ces programmes écologiques, élaborés par chaque État membre sont destinés à rémunérer les agriculteurs volontaires adoptant des pratiques allant au-delà des exigences de base, comme l'agriculture biologique, l'agroforesterie ou la réduction des intrants. Ils représentent une part significative du budget des paiements directs, de l'ordre de 25 %.

Enfin, le second pilier de la PAC comprend des mesures agro-environnementales et climatiques (MAEC), permettant de soutenir des engagements pluriannuels plus ciblés et adaptés aux spécificités territoriales.

En définitive, l'architecture environnementale de la PAC 2021 - 2027 repose sur trois éléments : (i) des obligations, avec la conditionnalité renforcée des aides, constituant un socle commun des pratiques pour tous les agriculteurs de l'Union, (ii) des incitations, avec les écorégimes, obligatoires pour les États membres mais facultatifs pour les agriculteurs, permettant de rémunérer des pratiques plus favorables à l'environnement sur le « premier pilier » et (iii) des mesures contractuelles, avec les MAEC sur le « second pilier ».

2. ...dont la mise en oeuvre, conjuguée à celle du Pacte vert, a abouti à un vaste mouvement de contestation

a) Un alourdissement des charges administratives conjugué à un recul des aides en termes réels

Dès 2023, de nombreuses voix se sont élevées pour dénoncer le caractère disproportionné des obligations déclaratives liées à la PAC, entraînant une charge administrative accrue pour les exploitants comme pour les administrations nationales et une multiplication des contrôles, pour des montants d'aide équivalents.

En effet, l'augmentation du niveau d'ambition environnementale a coïncidé avec une diminution des fonds européens consacrés à la PAC, puisque le budget alloué à cette politique a été amputé de 85 milliards d'euros en valeur pour la période 2021-2027, par rapport aux années 2014 - 2020.

Or, ce déficit de financement s'est traduit non seulement par une baisse significative des soutiens en termes réels, mais également par une recrudescence des mesures d'urgence financées et allouées de façon non concertée par les États membres.

b) Une instabilité réglementaire préjudiciable résultant de la mise en oeuvre du Pacte vert

À cette réforme de la PAC s'est ajoutée la mise en oeuvre de la stratégie « De la ferme à la fourchette », consistant à décliner à horizon 2030 le « Pacte vert » à l'agriculture européenne, sur la base notamment d'une diminution de 50 % de l'utilisation des pesticides, d'une baisse de 20 % de celle d'engrais et d'un quadruplement des terres converties à l'agriculture biologique.

Dès la publication de cette stratégie, en 2021, le Sénat s'est inquiété de l'impact que pourraient avoir de telles mesures sur la production agricole européenne, en demandant à plusieurs reprises, mais sans succès, la publication par la Commission européenne d'une étude d'impact exhaustive. En parallèle, les sénateurs ont pris connaissance d'études publiées par des sources tierces, notamment celle du ministère de l'Agriculture des États-Unis et celle de l'Université de Wageningen, qui mettaient en évidence un risque avéré de diminution de la production européenne dans des proportions allant de 10 % à 20 % d'ici 2030, en raison notamment de la chute attendue des rendements, ainsi que de la baisse des surfaces cultivées et du volume des récoltes.

Dans un contexte marqué par la pandémie de la Covid-19 puis la guerre en Ukraine, le Sénat a alors adopté, le 6 mai 2022, une résolution européenne pour appeler à reconsidérer sans délais les termes de la stratégie « De la ferme à la fourchette », afin de redonner priorité aux objectifs de production agricole, garantissant l'autonomie et l'indépendance alimentaire de l'Union européenne^8(*).

En dépit de ces mises en garde répétées, la Commission européenne a élaboré une succession de réglementations destinées à mettre en oeuvre la stratégie « De la ferme à la fourchette » - qu'il s'agisse de la proposition de règlement pour un usage durable des pesticides^9(*), ambitionnant de parvenir à une baisse de 50 % de l'usage des produits phytosanitaires d'ici à 2030, de la proposition de règlement sur la restauration de la nature^10(*), prévoyant initialement le gel de 10 % des surfaces agricoles, ou encore de la révision de la directive sur les émissions industrielles^11(*), consistant à étendre le champ d'application de cette directive aux exploitations bovines ainsi qu'à un plus grand nombre d'exploitations porcines et avicoles, avec pour corolaires des coûts de mise en conformité très élevés.

c) La crise agricole de 2024 : une nouvelle PAC remettant en cause le modèle agricole européen dans son ensemble

Comme le redoutait le Sénat français, après les difficultés successives causées par la pandémie et l'impact de la guerre en Ukraine sur les coûts de production, la mise en oeuvre de la nouvelle PAC, conjuguée à l'instabilité réglementaire résultant de celle du Pacte vert, a plongé l'agriculture européenne dans une crise sans précédent en 2024. De manière inédite, des manifestations concomitantes ont ainsi eu lieu dans vingt pays de l'Union européenne.

De nombreux agriculteurs ont dénoncé la pression économique subie par leurs exploitations, prises en étau entre la hausse des coûts de production (énergie, engrais) et la volatilité des prix agricoles. La question de la compétitivité des exploitations européennes s'est ainsi retrouvée au coeur des débats : les agriculteurs ont dû intégrer des normes particulièrement exigeantes, ce qui a fait croître leurs coûts de production (investissements, adaptation des pratiques, etc.), sans que la PAC ne compense suffisamment ces efforts.

Parallèlement, la nouvelle PAC a soulevé des interrogations sur la souveraineté alimentaire européenne. En effet, en renforçant les exigences environnementales (réduction des intrants, mise en jachère de certaines surfaces, développement du bio), la nouvelle PAC risquait d'entraîner une baisse des rendements dans certaines filières, alimentant la crainte d'une dépendance accrue aux importations, notamment en provenance de pays où les normes environnementales sont moins strictes. Qualifié de « dumping environnemental inversé », ce phénomène conduisant l'Europe à réduire sa production tout en important des produits moins durables a mis en exergue les tensions entre objectifs écologiques et sécurité alimentaire.

In fine, c'est bien souvent le décalage persistant entre les ambitions environnementales et les réalités économiques (marges faibles, endettement, coûts liés aux aléas climatiques) qui a été pointé du doigt lors de ces manifestations.

La crise agricole de 2024 a ainsi mis en lumière la nécessité mieux articuler les politiques environnementales, commerciales et agricoles, afin de concilier durabilité, compétitivité et sécurité alimentaire.

B. LA NÉCESSITÉ DE RÉVISER LA PAC POUR RECONCILIER COMPÉTITIVITÉ, DURABILITÉ ET SÉCURITÉ ALIMENTAIRE

1. Une réouverture ciblée en 2024 pour corriger dans l'urgence les dysfonctionnements de la PAC 2023-2027

Dans ce contexte, et sous l'impulsion des États membres, la Commission européenne a présenté au printemps 2024 une proposition législative destinée à revoir les actes de base de la politique agricole commune (PAC)^12(*). Cette « réouverture ciblée » de la PAC visait à donner aux États membres la possibilité de déroger ponctuellement et dans certains cas spécifiques au respect de certaines normes conditionnant le versement des aides de la PAC et prévoyait une simplification générale de la conditionnalité.

Dans une résolution européenne du 17 mai 2024^13(*), élaborée à l'initiative du groupe de suivi sur la PAC, le Sénat a manifesté son soutien à une telle démarche, estimant notamment que les dérogations accordées au respect de la conditionnalité permettraient d'assouplir la gestion des exploitations.

La réouverture ciblée de la PAC

La proposition de règlement adoptée en 2024 (i) donne la possibilité de déroger ponctuellement et dans des cas spécifiques (aléas climatiques, contraintes de gestion) au respect de certaines normes conditionnant le versement des aides de la PAC et (ii) prévoit une simplification de la conditionnalité en modifiant directement la définition de certaines Bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE). Ainsi :

• S'agissant de la BCAE 1 (obligation du maintien des prairies permanentes) : la proposition permet de prendre en compte la déprise de l'élevage pour le calcul des ratios de référence, pour ne pas pénaliser les agriculteurs lorsque la baisse des prairies est liée à ce phénomène. Si, malgré ces nouvelles modalités, le ratio annuel de prairies permanentes se dégrade de plus 5 %, il demeure possible d'assouplir les obligations de réimplantation, notamment en cas d'artificialisation des terres.

• Pour ce qui est de la BCAE 7 (rotation des cultures), le règlement ouvre la possibilité de respecter cette norme alternativement par des obligations de rotation ou par des obligations de diversification des cultures.

• S'agissant de la BCAE 8 (maintien des éléments du paysage), le règlement adopté supprime définitivement l'obligation du respect d'un taux minimal d'éléments favorables à la biodiversité. Les agriculteurs n'ont donc plus à mettre en place de jachères, ni de cultures fixant l'azote ou de cultures dérobées. Néanmoins, en contrepartie, les États membres sont tenus de proposer aux agriculteurs des options d'écorégime permettant de rémunérer des pratiques qui contribuent aux objectifs de maintien et de création d'éléments non productifs sur les terres arables. (la France le proposant déjà dans son Plan stratégique national, aucune obligation supplémentaire n'a été demandée aux agriculteurs français).

• S'agissant enfin de la BCAE 9 (interdiction de convertir ou de labourer les prairies permanentes dans les sites Natura 2000), le texte adopté autorise des exemptions dans certaines situations particulières (aléas climatiques ou présence de nuisibles ou espèces invasives).

En parallèle, le texte adopté prévoit que les petites exploitations de moins de 10 hectares soient exonérées de contrôles et de sanctions liées au respect de la conditionnalité de la PAC, et que les plans stratégiques nationaux (PNS) relevant de la PAC puissent être modifiés deux fois par an (contre une fois par an auparavant).

Le Sénat a néanmoins souligné que cette proposition législative ne constituait qu'un premier pas, qui devait impérativement être suivi d'autres initiatives du même ordre.

2. Le dialogue stratégique sur l'avenir de l'agriculture et la « Vision pour l'avenir de l'agriculture et de l'alimentation » : des initiatives laissant espérer une inflexion de la politique agricole européenne

En parallèle, la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, a annoncé le lancement d'un « dialogue stratégique sur l'avenir de l'agriculture », réunissant une trentaine de parties prenantes autour de quatre grands thèmes (revenu des agriculteurs, préservation de l'environnement, innovation et commerce international). Après sept mois de travaux, les membres du dialogue stratégique ont remis le 5 septembre 2024 un rapport final^14(*) à la présidente de la Commission européenne.

Comprenant de nombreuses recommandations sur l'avenir de la PAC, ce document a contribué à alimenter la « Vision pour l'avenir de l'agriculture et l'alimentation » ^15(*), présentée le 19 février 2025 par le nouveau commissaire européen à l'agriculture, Christophe Hansen.

Très attendue par les parties prenantes, cette communication, destinée à orienter l'évolution du système agroalimentaire européen à l'horizon 2040 s'articulait autour de quatre priorités structurantes : renforcer l'attractivité du secteur agricole, améliorer sa compétitivité, assurer sa résilience à long terme et consolider la vitalité des territoires ruraux.

Il s'agissait notamment, pour la Commission, de garantir des revenus équitables pour les agriculteurs, de favoriser l'innovation technologique, de soutenir le renouvellement générationnel et de renforcer la position du secteur européen dans la concurrence internationale. L'approche retenue a également mis l'accent sur la nécessité de concilier les objectifs environnementaux avec la sécurité alimentaire, en promouvant une transition progressive vers des pratiques plus durables, notamment par le recours à l'innovation (biocontrôles, nouvelles techniques génomiques) et par des mécanismes incitatifs plutôt que contraignants.

Parmi les principales mesures évoquées figuraient la simplification de la PAC, l'amélioration du fonctionnement de la chaîne de valeur, la mise en place d'outils de suivi de la durabilité au niveau des exploitations, ainsi que le développement d'une stratégie européenne de résilience face aux enjeux liés à l'eau et au changement climatique. La Commission s'est également engagée, dans cette communication, à renforcer la réciprocité des normes dans les accords commerciaux internationaux afin d'éviter que les producteurs européens soient désavantagés par des standards environnementaux plus exigeants.

Cette vision a été globalement bien accueillie par les parties prenantes, les organisations professionnelles agricoles saluant la volonté de simplification réglementaire et l'attention portée à la compétitivité et au revenu agricole, dans un contexte de forte pression économique sur les exploitations. La reconnaissance du rôle stratégique de la souveraineté alimentaire européenne et la volonté d'adapter le rythme de transition environnementale ont également été perçues positivement par une partie du secteur.

In fine, la vision présentée par le commissaire européen à l'agriculture et au développement rural, Christophe Hansen, a marqué une nette inflexion dans l'approche européenne des politiques agricoles et alimentaires, cherchant à concilier durabilité environnementale, compétitivité économique et acceptabilité sociale des transitions. Si elle laissait planer des incertitudes quant aux modalités concrètes de sa mise en oeuvre, cette communication esquissait ainsi des perspectives ambitieuses pour la réforme de la PAC.

3. Un nouvel omnibus de simplification au printemps 2025

Dès janvier 2025, Christophe Hansen s'est engagé à présenter un nouveau paquet de mesures de simplification. En parallèle, la Commission européenne a initié une démarche de simplification transversale touchant de nombreuses politiques ; c'est dans ce contexte qu'a été publié, le 14 mai 2025, une nouvelle proposition de règlement visant à simplifier la mise en oeuvre de la politique agricole commune^16(*).

Élaborées à partir de consultations des parties prenantes, ainsi que des desiderata des États membres, les différentes mesures de ce paquet de simplification, conçues pour être ciblées et spécifiques, se concentraient sur des catégories qui n'étaient concernées qu'à la marge par la réouverture de 2024 - comme les petites exploitations, les jeunes agriculteurs ou encore les exploitations biologiques.

Ce second volet de simplification, qui devait générer 1,58 milliard d'euros d'économies par an pour les agriculteurs, et 200 millions d'euros par an pour les administrations nationales selon la Commission européenne, a été élaboré en vue d'une adoption rapide, pour permettre une mise en oeuvre des mesures à compter du 1^er janvier 2026.

En pratique, cet omnibus comprenait plusieurs demandes soutenues par la France et réclamées par le Sénat dans sa résolution européenne de 2024, notamment s'agissant des exigences afférentes à la protection des zones humides (Bonnes conditions agronomiques et environnementales - BCAE 2), des obligations de mise en place de bandes tampons enherbées le long des cours d'eau (BCAE 4) et des règles relatives à la protection des prairies (BCAE 1 et 9).

Concrètement, dans la continuité des modifications opérées en 2024, le règlement a :

· opéré un nouvel allègement de la conditionnalité environnementale ;

· mis en place des mesures visant des catégories peu concernées par la réouverture de 2024, avec l'octroi d'un classement « verts par définition » aux exploitations en agriculture biologique, leur permettant d'être considérées comme remplissant par défaut les conditions des BCAE ou encore le doublement, de 1 250 à 2 500 euros, du montant forfaitaire auquel les petits agriculteurs sont éligibles dans le cadre du régime simplifié ;

· introduit l'objectif d'un contrôle par an et par exploitation au sujet des demandes d'aides ou du respect de la conditionnalité, comme le réclamait le Sénat dans sa résolution du 17 mai 2024 ;

· octroyé davantage de flexibilité dans la gestion des plans stratégiques nationaux (PSN) de la PAC, en supprimant notamment l'apurement annuel de performance^17(*), afin de réduire pour les États membres la charge administrative liée à la gestion des PSN ;

· ouvert la possibilité d'adapter la méthode de calcul des pertes dans les outils de gestion des risques pour les cultures permanentes, en permettant aux États d'étendre jusqu'à 8 ans la période de calcul de la moyenne olympique de production prise pour référence dans le calcul des pertes, contre une période de 5 ans actuellement. Cette évolution, demandée depuis plusieurs années par la France, doit permettre à l'outil assurantiel de mieux prendre en compte l'impact du changement climatique et d'étendre la couverture du risque.

Ainsi, loin de se limiter à quelques ajustements mineurs dénués de portée réelle, ce paquet de simplification a remodelé de nombreux aspects de la PAC, qu'il s'agisse de la conditionnalité, des mesures en faveur de certaines catégories d'exploitation, des contrôles, des outils de gestion des risques ou encore du pilotage des plans stratégiques nationaux.

Ces aménagements, réclamés de longue date par les administrations nationales comme par les agriculteurs, pour corriger les effets néfastes de la dernière réforme de la PAC, sont néanmoins intervenus tardivement. Il eut été plus judicieux de tenir compte d'emblée des réticences manifestées par les États membres et les organisations agricoles pour élaborer, dès 2021, une PAC centrée sur les besoins et les attentes des agriculteurs et tournée vers la redynamisation de la production agricole européenne.

En tout état de cause, les déboires de la PAC actuelle auraient dû conduire la Commission à faire preuve d'une plus grande prudence, tant en termes de méthode que de contenu, s'agissant de l'élaboration de la future PAC.

C. UNE RÉSOLUTION EUROPÉENNE ADOPTÉE AU SÉNAT POUR SE POSITIONNER EN AMONT DE LA RÉFORME DE LA PAC

Anticipant des négociations à venir particulièrement délicates, le Sénat a choisi, dès l'hiver 2024, de se positionner en amont de la prochaine réforme de la Politique agricole commune (PAC).

Dans une résolution du 21 janvier 2025^18(*), élaborée à l'initiative du groupe de suivi sur la PAC, le Sénat a ainsi souligné les perspectives ouvertes par le dialogue stratégique, tout en relevant les limites de cet exercice et des recommandations qui en résultent. La Haute Assemblée s'est par ailleurs efforcée, dans ce texte, de donner des lignes directrices claires à la Commission européenne s'agissant notamment des grandes orientations à retenir pour la prochaine PAC.

Appelant à une réorientation de la future PAC afin de mieux répondre aux enjeux de souveraineté alimentaire, de compétitivité, et de revenu des agriculteurs, la résolution sénatoriale soulignait notamment la nécessité de repositionner l'agriculture au centre des priorités stratégiques européennes, de défendre la vocation communautaire de cette politique, et de préserver un budget agricole ambitieux, distinct et sanctuarisé.

II. LA PROPOSITION AVANCÉE PAR LA COMMISSION EUROPÉENNE : UN EFFACEMENT DE LA PAC CONJUGUÉ À DES COUPES BUDGÉTAIRES INÉDITES

Le 16 juillet 2025, la Commission a dévoilé sa proposition sur la refonte du cadre financier pluriannuel pour la période 2028-2034^19(*), ainsi que sur la politique agricole commune post-2027. En pratique, la réforme de la PAC repose sur quatre règlements distincts :

· la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant le Fonds européen pour la cohésion économique, sociale et territoriale, l''agriculture et les zones rurales, la pêche et les affaires maritimes ainsi que la prospérité et la sécurité pour la période 2028-2034 et modifiant le règlement (UE) 2023/955 ainsi que le règlement (UE, Euratom) 2024/2509, COM(2025) 565 final, ci-après « règlement PPNR » ;

· la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant un cadre de suivi des dépenses et de performance pour le budget et d'autres règles horizontales applicables aux programmes et activités de l'Union COM (2025) 545 final, ci-après « règlement performance » ;

· la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant les conditions relatives à la mise en oeuvre du soutien de l'Union en faveur de la politique agricole commune pour la période allant de 2028 à 2034, COM(2025) 560 final, ci-après « règlement PAC » ;

· la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) nº 1308/2013 en ce qui concerne le programme en faveur de la consommation de fruits, de légumes et de lait à l'école (« programme de l'UE à destination des écoles »), les interventions sectorielles, la création d'un secteur des protéagineux, les exigences applicables au chanvre, la possibilité d'instaurer des normes de commercialisation applicables au fromage, aux protéagineux et à la viande, l'application de droits à l'importation additionnels, les règles relatives à la disponibilité des approvisionnements en situation d'urgence et de crise grave, et les garanties, COM(2025) 553 final, ci-après « règlement OCM ».

Ces derniers mois, le groupe de suivi sur la PAC a mené de nombreuses auditions afin d'analyser ces propositions. Il ressort de ce travail approfondi que le projet de réforme de la PAC s'inscrit malheureusement, sur bien des points, en contradiction avec les préconisations formulées par le Sénat en janvier 2025.

Au-delà des conséquences concrètes de la réforme proposée, qui seront détaillées dans la suite de ce rapport, les organisations agricoles critiquent une instabilité jugée chronique de la politique agricole commune, caractérisée par des réformes successives rapprochées qui fragilisent sa lisibilité et sa mise en oeuvre. Elles soulignent en particulier que cette révision d'envergure intervient alors que la PAC actuelle n'est entrée en application que depuis deux ans, ce qui limite la capacité des exploitants et des administrations à en maîtriser pleinement les dispositifs.

Dans ce contexte, le monde agricole insiste sur la nécessité d'une vision stratégique de long terme et, par conséquent, d'une plus grande stabilité de la politique agricole commune. L'enjeu est d'autant plus important que l'absence d'un cadre lisible et pérenne peut, dans certains cas, fragiliser les vocations et décourager la poursuite de l'activité agricole, alors même que le renouvellement des générations constitue un défi majeur de l'agriculture européenne.

A. LA DILUTION DES FONDS AGRICOLES DANS UN INSTRUMENT FINANCIER UNIQUE, VECTEUR DE LA DISPARITION D'UNE POLITIQUE AGRICOLE AUTONOME

Comme détaillé dans le rapport d'information de Mme Christine Large et Mme Blatrix-Contat, « CFP 2028-2034 : de grandes fusions au risque de beaucoup de confusion »^20(*), le projet de cadre financier pluriannuel pour la période 2028-2034 présenté par la Commission, d'un montant total de 1 984 milliards d'euros (en euros courants), s'articule autour de quatre piliers :

· un fonds européen pour la compétitivité (FEC), doté de 409 milliards d'euros et destiné à financer des projets sur appels d'offre ;

· le pilier « l'Europe dans le monde », bénéficiant de 200 milliards d'euros pour financer l'aide à l'Ukraine et l'action vers les pays tiers ;

· le remboursement de la dette issue du plan de relance, pour un montant de 168 milliards d'euros ;

· un fonds unique de 865 milliards d'euros rassemblant les politiques en gestion partagée entre la Commission et les États membres, à savoir la cohésion économique, sociale et territoriale, la politique agricole et la politique de la pêche, ainsi que la migration et la gestion des frontières, mises en oeuvre dans le cadre de plans de partenariat national et régional (PPNR).

Cadre financier pluriannuel 2028-2034

(en euros courants)

Source : commission des affaires européennes, à partir des données de la Commission européenne.

* Mécanisme pour l'interconnexion en Europe, protection civile et santé, programme pour le marché unique, programme Euratom de recherche et formation, politique étrangère et de sécurité commune, justice, déclassement d'installations nucléaires, pays et territoires d'outre-mer (PTOM) et programme Pericles IV

Les deux piliers de la PAC seraient fusionnés et fondus dans les PPNR, le budget alloué à la PAC étant intégré au fonds unique dédié à la mise en oeuvre de ces plans.

Comme l'ont relevé de nombreux observateurs, ce nouveau mode de financement de la PAC constitue une rupture conceptuelle majeure. Pour la première fois depuis la création de cette politique, en 1962, l'Union européenne ne disposera pas d'un fonds spécifique pour l'agriculture. La PAC cesserait ainsi être d'une politique autonome bénéficiant d'un budget séparé, pour s'apparenter à un simple programme d'exécution d'une politique générale décidée hors des enceintes agricoles.

Dans ce contexte, la proposition de résolution européenne visant à préserver une politique agricole commune indépendante et dotée de moyens à la hauteur de ses ambitions après 2027, déposée par les membres du groupe de suivi sur la PAC soutient que « la PAC doit rester une politique autonome et pleinement intégrée, au service d'objectifs européens communs, et estime qu'à défaut, elle perdrait sa raison d'être historique et sa capacité à orienter l'avenir de l'agriculture européenne, pour n'être plus qu'un mécanisme de redistribution budgétaire sans véritable ambition stratégique ».

B. UN BUDGET NON STABILISÉ CONFRONTÉ À DES COUPES BUDGÉTAIRES INÉDITES

1. La proposition initiale de la Commission : un budget amputé de 20 % par rapport à la précédente PAC

Dans le cadre du prochain CFP, les 865 milliards d'euros du fonds unique seraient répartis en trois enveloppes, avec :

· 71,9 milliards d'euros, constituant la « Facilité de l'Union européenne », pilotés directement par la Commission européenne, afin de financer des priorités imprévues ou émergentes et de fournir un soutien technique aux États membres ;

· 10,2 milliards d'euros spécifiquement dédiés à la coopération territoriale européenne (« Interreg »), pour financer des projets ou coopérations transnationaux ;

· 783 milliards d'euros directement confiés aux États membres pour la mise en oeuvre des PPNR (soit plus de 90 % de l'enveloppe totale).

Structure des plans de partenariat nationaux et régionaux
dans le CFP 2028 - 2024

(en euros courants)

Source : commission des affaires européennes, à partir des données du Parlement européen.

Chaque État membre sera responsable de la répartition de l'enveloppe nationale financée par le fonds unique, la proposition de la Commission se bornant à définir des budgets minimaux cantonnés, en faveur :

· des régions les moins développées (218 milliards d'euros) ;

· des politiques de sécurité et de migration (34,3 milliards d'euros) ;

· de la politique de la pêche (2 milliards d'euros) ;

· des mesures de soutien au revenu des agriculteurs (293,7 milliards d'euros), auxquels s'ajouteraient le « filet de sécurité » destiné à stabiliser les marchés en cas de perturbation (6,3 milliards d'euros).

Par ailleurs, 25 % de cette enveloppe nationale - à l'exclusion des mesures de soutien au revenu des agriculteurs, qui ne peuvent être redéployés - devra être réservée sous forme de « montant de flexibilité », qui pourra être mobilisé lors de la révision à mi-parcours du CFP. En moyenne, environ un tiers des enveloppes nationales ne serait pas préallouée, avec des variations importantes selon les États membres.

En définitive, tandis que la PAC représentait 387 milliards d'euros sur 7 ans dans la dernière programmation, seuls 300 milliards d'euros seraient sanctuarisés au profit de la PAC au sein des futurs PPNR, (en euros courants). La part de la PAC dans le budget total de l'Union européenne serait ainsi divisée par deux, passant d'environ 30 % à 15 %.

Comme l'a établi Agriculture Stratégies, le futur CFP s'inscrit ainsi dans la continuité d'un déclin structurel de la part de la PAC dans le PIB de l'Union, initié depuis les années 1990, dont il consacrerait non seulement la pérennité mais encore l'aggravation.

Dépenses au titre de la PAC entre 1980 et 2024

(en % et en milliards d'euros)

Source : Agriculture Stratégies

Ainsi, mesuré en euros constants par rapport à 2020, le budget de la PAC accuserait une contraction totale de 35 %, ce qui représente une coupe de plus de 120 milliards d'euros par rapport à la programmation précédente.

Comparaison des évolutions budgétaires de la PAC en prix constants

(en milliards d'euros constants 2018)

Source : commission des affaires européennes, à partir des données d'Agriculture Stratégies.

La nouvelle architecture rend toutefois délicate toute comparaison avec la programmation précédente. En effet, certaines mesures, financées par le budget de la PAC 2021-2027, ne sont pas incluses dans l'enveloppe sanctuarisée du CFP 2028-2034 en faveur de l'agriculture (voir infra).

Par ailleurs, ce budget de 300 milliards d'euros (en euros courants) ne constitue qu'un minimum, les États membres pouvant le compléter en mobilisant une partie des 453 milliards d'euros disponibles dans leurs PPNR. En pratique, il reviendra aux gouvernements d'arbitrer si les sommes disponibles seront consacrées aux agriculteurs ou réorientées vers d'autres priorités.

En outre, le fonds européen pour la compétitivité (FEC) -- qui intègre notamment le fonds Horizon Europe dédié à la recherche -- offrira des opportunités de financement complémentaires pour le secteur agricole, via des procédures d'appels à projets de grande envergure.

Pour le groupe de suivi sur la PAC, il serait opportun que des ressources soient dédiées, au sein du FEC, au soutien de l'innovation dans le secteur agricole, notamment par des financements ciblés en faveur de l'agriculture de précision, des services numériques et du développement des nouvelles techniques génomiques. Plus largement, la consécration d'objectifs et d'instruments dédiés à la souveraineté alimentaire au sein du FEC constituerait un levier pertinent pour renforcer, à long terme, la compétitivité et la durabilité du système agroalimentaire européen.

Ainsi, la proposition de résolution européenne déposée par les membres du groupe de suivi sur la PAC « demande que des ressources soient explicitement consacrées, au sein du futur Fonds européen pour la compétitivité, au soutien de l'innovation dans le secteur agricole [...] afin d'améliorer la productivité, la compétitivité et la résilience des exploitations agricoles ».

2. Les concessions supplémentaires accordées en novembre 2025 puis janvier 2026 : un simple redéploiement de crédits laissé à la discrétion des États membres

En novembre 2025, dans une lettre adressée à la Commission, les présidents des groupes du Parti populaire européen (PPE), de l'Alliance progressiste des socialistes et démocrates (S&D), de Renew Europe et des Verts/ Alliance libre européenne (Verts/ALE), représentant la majorité de l'hémicycle, ont exprimé leur opposition à la proposition relative aux PPNR et demandé qu'elle soit révisée avant le lancement des négociations. Les quatre groupes se sont prononcés en faveur d'une PAC autonome, bénéficiant d'une enveloppe financière distincte et régie par une réglementation spécifique. Le groupe des Conservateurs et réformistes européens (CRE) s'est également opposé à la structure du prochain CFP.

Au-delà des seules considérations agricoles, la position du Parlement européen reflétait également une volonté de préserver ses prérogatives institutionnelles, la proposition de la Commission accordant une large marge de manoeuvre aux États membres dans l'élaboration des PPNR, sans offrir de réels moyens de contrôle aux eurodéputés.

Afin d'écarter le risque d'une crise institutionnelle, la Commission a présenté le 10 novembre 2025 une série d'aménagements, incluant :

· le rapatriement dans le règlement de la PAC de certains articles agricoles du règlement sur les PPNR ;

· l'inscription d'un « objectif rural » obligatoire, imposant qu'au moins 10 % des ressources des plans national et régional soient dédiées à des mesures de développement rural ;

· une association plus étroite du Parlement européen, avec la définition d'une méthodologie commune de suivi et d'évaluation des plans, des consultations obligatoires, ainsi que la production, par la Commission, de rapports réguliers sur les résultats.

Par la suite, pour convaincre la France et l'Italie de soutenir l'accord commercial avec le Mercosur, la Commission européenne a également proposé, le 6 janvier 2026, d'augmenter les financements disponibles pour l'agriculture dans le cadre du prochain CFP, en octroyant aux États membres la possibilité :

· de flécher les deux tiers de la réserve de mi-parcours des PPNR (soit environ 45 milliards d'euros) vers l'agriculture dès 2028 ;

· d'utiliser les fonds dédiés à l'objectif rural (soit 48,7 milliards d'euros) pour des mesures agricoles ;

· de mobiliser les prêts Catalyst à hauteur de 15 milliards d'euros.

Au total, les fonds mobilisables pour la PAC pourraient ainsi atteindre 408,7 milliards d'euros en euros courants, ce qui permettrait tout juste de compenser l'inflation de 0,7 %.

Évolution du budget alloué à la PAC

(en milliards d'euros et en euros courants)

Source : commission des affaires européennes.

Force est de constater, cependant, que ces financements supplémentaires ne constituent pas une « rallonge budgétaire », mais un redéploiement de crédits au sein de l'enveloppe dédiée aux PPNR, dont le montant global reste inchangé. Qui plus est, leur mobilisation au profit de l'agriculture sera laissée à la discrétion des États membres, ce qui pourrait aggraver les distorsions de concurrence intracommunautaires.

Les auditions menées par le groupe de suivi sur la PAC ont montré, de surcroît, que la clé de répartition retenue pour répartir ces enveloppes additionnelles, calquée sur les critères de la politique de cohésion et redistribuant les financements agricoles selon une logique étrangère à la PAC, tendait à rompre les équilibres entre les États membres.

Les analyses de Farm Europe sont sans appel : dans l'hypothèse où chaque État membre exploiterait l'intégralité des leviers à sa disposition, certains pays pourraient significativement rehausser leur soutien au secteur agricole, tandis que d'autres -- dont la France -- ne seraient pas en mesure de maintenir un budget équivalent à celui de la programmation actuelle.

Évolution par État membre des aides PAC
entre le CFP 202-2027 et le CFP 2028-2034

(en %)

Source : commission des affaires européennes, à partir des données transmises par Farm Europe.

En définitive, comme l'a relevé le Sénat dans sa résolution européenne relative aux négociations sur le cadre financier pluriannuel (CFP) 2028-2034^21(*), les États membres se trouveront en permanence contraints d'arbitrer entre des priorités concurrentes - avec le risque que les ressources du nouveau fonds s'avèrent structurellement insuffisantes pour honorer l'ensemble des objectifs assignés par le CFP.

Ce risque est d'autant plus réel que la proposition de la Commission européenne est elle-même menacée d'amputations significatives. Plusieurs États membres plaident en effet pour une réduction drastique de l'enveloppe globale, qu'ils entendent ramener de 2 000 à 1 600 milliards d'euros. Une telle trajectoire ferait planer une grande incertitude sur l'ensemble des montants évoqués, et rendrait le budget de la PAC encore plus aléatoire.

Le groupe de suivi sur la PAC relève, qu'en tout état de cause, le montant global alloué à la PAC ne sera connu qu'après l'adoption des plans nationaux relevant du fonds unique, laissant les bénéficiaires dans une situation de grande incertitude.

3. Le cas de la France : une équation financière inextricable ?

En septembre 2025, la Commission a publié une proposition de répartition entre les États membres^22(*), selon laquelle la France disposerait de 84,5 milliards d'euros pour la mise en oeuvre de son PPNR.

Alors qu'elle avait perçu 66,2 milliards d'euros au titre de la PAC lors de la dernière programmation, la France verrait l'enveloppe sanctuarisée pour la PAC au sein de son PPNR amputée de près d'un quart (23 %), pour s'établir à 50,9 milliards d'euros.

Le Président de la République, le Premier ministre et la ministre de l'Agriculture, de l'agroalimentaire et de la souveraineté alimentaire se sont néanmoins engagés, à plusieurs reprises, et notamment devant le Sénat^23(*) en février dernier, à ce que « pas un centime » ne manque au budget de la future PAC.

Pour tenir cet engagement, la France devrait mobiliser 15,3 milliards d'euros supplémentaires en faveur de l'agriculture. Or, au sein du PPNR, seuls 18,8 milliards d'euros seraient réellement mobilisables par la France selon ses priorités - les montants minimaux en faveur des régions les moins développées, et de la migration, de la sécurité et des affaires intérieures atteignant respectivement 3,7 milliards d'euros et 2,7 milliards d'euros^24(*), tandis que le montant de flexibilité, équivalent à 25 % des crédits programmables - soit l'ensemble des crédits à l'exclusion des soutiens aux revenus de la PAC, représenterait 8,4 milliards d'euros.

Par conséquent, pour maintenir dans la future PAC un soutien au secteur agricole équivalent à celui qui sera octroyé en 2027, la France devrait y consacrer plus de 80 % de sa part de budget non-fléchée (ou 56 % en incluant la réserve de précaution dans cette part non-fléchée).

Les flexibilités accordées par la Commission européenne en février dernier ne remettent pas en cause ce constat, puisqu'elles permettraient uniquement de sécuriser une part accrue des PPNR en faveur de l'agriculture, mais au prix d'une réduction équivalente de la part non-fléchée et du montant de flexibilité - sans qu'aucun crédit supplémentaire ne soit dégagé au bénéfice de la PAC.

De surcroît, en mobilisant l'ensemble des flexibilités accordées par la Commission européenne, c'est-à-dire en fléchant les 10 % de l'objectif rural vers l'agriculture et en y consacrant les deux tiers de la réserve de mi-parcours, la France ne pourrait dégager que 57,3 milliards d'euros en faveur de la PAC, soit un montant toujours inférieur de 8,9 milliards d'euros (- 13,5 %) à celui de la programmation précédente.

Répartition de l'enveloppe PPNR pour la France avant et après les concessions budgétaires octroyées en février 2026

(en milliards d'euros)

Source : commission des affaires européennes, à partir des données de l'IDDRI.

Évolution du budget PAC alloué à la France
entre le CFP actuel et le prochain

(en milliards d'euros et en %)

Source : commission des affaires européennes, à partir des données de Farm Europe.

Il s'ensuit que, pour préserver son enveloppe agricole à son niveau antérieur en euros courants, la France se verrait contrainte de mobiliser 8,9 milliards d'euros supplémentaires - soit par le biais de cofinancements nationaux, soit en prélevant sur la part non-fléchée du fonds unique, à hauteur de 57 % de l'enveloppe résiduelle de 15,5 milliards.

Quelle que soit l'option retenue par le Gouvernement, cette équation budgétaire place notre pays devant un défi de première ampleur.

Par conséquent, dans leur proposition de résolution européenne déposée, les membres du groupe de suivi sur la PAC « s'oppose[nt] fermement à tout affaiblissement budgétaire de la PAC et demande[nt] que celle-ci conserve, a minima, les moyens financiers de la programmation actuelle en euros constants, soit 433 milliards d'euros en euros courants ».

C. UNE NOUVELLE ARCHITECTURE JURIDIQUE, SOURCE DE COMPLEXITÉ ACCRUE ET DE CONFUSION NORMATIVE

1. Une politique européenne éclatée entre plusieurs textes

D'un point de vue juridique, les dispositions relatives à la future PAC sont disséminées dans plusieurs textes :

· la PAC disposerait d'un règlement spécifique ;

· les modalités de contrôle, de financement et de gestion de la PAC seraient en revanche intégrées à la proposition de règlement sur les PPNR, couvrant l'ensemble des politiques financées par le budget européen, le suivi des dépenses et la performance.

En pratique, la proposition de règlement définissant l'architecture de la PAC post-2027 comprend de nombreux renvois vers le règlement transversal sur les PPNR, s'agissant des montants réservés, des règles de cofinancement, de la part des paiements couplés, du montant minimal et maximal de l'aide au revenu, des mesures soumises à une conditionnalité environnementale et sociale, des contrôles, du système intégré de gestion, de la mise en place du « filet de sécurité unitaire » ou encore des mesures de soutien en cas d'évènements climatiques extrêmes.

Certaines définitions centrales - comme par exemple celle des hectares éligibles, de la surface agricole ou de l'agriculteur - ne figurent donc pas dans le règlement relatif à la PAC, en raison de leur impact financier.

Comparaison entre les règlements relatifs à la PAC dans le CFP 2021-2027 et les propositions législatives pour 2028-2034

	2021-2027	2028-2034
Cadre financier pluriannuel	Règlement fixant le cadre financier pluriannuel pour les années 2021-2027^25(*)	Proposition de règlement fixant le cadre financier pluriannuel pour les années 2028-2034^26(*)
Règlements encadrant la PAC	Règlement sur les plans stratégiques nationaux^27(*)	Proposition de règlement sur le Fonds européen pour la cohésion économique, sociale et territoriale, l'agriculture et les zones rurales, la pêche et les affaires maritimes, ainsi que la prospérité et la sécurité pour la période 2028-2034^28(*)
	Règlement relatif au financement, à la gestion et au suivi de la PAC^29(*)	Proposition de règlement sur la PAC^30(*)
	Amendement au règlement sur l'Organisation commune des marchés^31(*)	Proposition de règlement amendant le règlement sur l'Organisation commune des marchés^32(*)
		Proposition de règlement établissant un cadre de suivi des dépenses et de performance pour le budget et d'autres règles horizontales applicables aux programmes et activités de l'Union^33(*)

Source : commission des affaires européennes, à partir de la note de l'IDDRI.

Outre un problème évident de lisibilité et d'intelligibilité, cette architecture juridique emporte des conséquences institutionnelles majeures, puisqu'elle confère, dans le cadre des négociations, un pouvoir de décision prépondérant au groupe de travail ad hoc sur le cadre financier pluriannuel et aux ministres des affaires européennes, au détriment du groupe de travail spécialisé dans les affaires agricoles et les ministres de l'agriculture, dont l'expertise se trouve ainsi contournée.

Dans ce contexte, une quinzaine d'États membres, dont la France, ont interpelé la présidence danoise dans une déclaration commune du 1^er octobre 2025 sur le risque qu'une part substantielle des dispositions relatives à la PAC échappe aux instances de négociation spécialisées dans l'agriculture.

En réponse, la présidente de la Commission européenne, Mme Ursula von der Leyen, a proposé le rapatriement dans le règlement PAC de plusieurs articles agricoles du règlement PNR, afin de redonner la main aux ministres de l'agriculture dans les négociations sur ces dispositions.

Sous l'impulsion des plusieurs États membres, dont la France, le Conseil a proposé d'aller encore plus loin dans cette démarche, en rapatriant dans le règlement PAC les articles relatifs aux différentes interventions relevant de la PAC, ainsi que la définition de certains termes. Ces transferts, s'ils aboutissent, permettraient d'appréhender la future politique agricole dans sa globalité - ce que la proposition initiale de la Commission rend impossible.

2. À rebours de l'objectif de simplification, l'introduction d'un échelon administratif supplémentaire

Comme l'a relevé la Cour des comptes européenne dans son avis du 9 février 2026^34(*), les nouvelles modalités de planification « combinées à une architecture juridique de la PAC plus complexe risquent d'être source d'incertitude, de réduire la prévisibilité pour les bénéficiaires et de retarder la mise à disposition des fonds, et pourraient en définitive compromettre l'objectif de simplification ». Cet avis critique avait été développé par Mme Iliana Ivanova, membre de la Cour, devant la commission des affaires européennes du Sénat le 25 février 2026^35(*).

En effet, si les règlements européens sont d'application directe, les dispositions des PPNR devront faire l'objet d'une transposition en droit national, à l'issue de leur adoption. Dès lors, si les propositions législatives de l'Union européenne et les PPNR ne sont pas adoptés en temps utile, les paiements aux bénéficiaires risquent d'être retardés.

À cet égard, le groupe de suivi sur la PAC relève que la création des PPNR, loin de simplifier le paysage institutionnel, introduit un échelon administratif supplémentaire. L'élaboration et la mise en place de ces plans exigeront inévitablement des réorganisations administratives d'envergure, générant une complexité et une charge bureaucratique accrues pour l'ensemble des acteurs concernés.

La proposition de résolution européenne demande donc que « la PAC soit fondée sur une base juridique unique, mise en oeuvre au travers d'une programmation autonome et dédiée, distincte des plans de partenariat nationaux et régionaux ».

Elle insiste également sur « la nécessité de prévoir des mesures transitoires claires, afin de garantir la continuité des financements et d'éviter toute interruption préjudiciable aux agriculteurs lors du passage d'une programmation à l'autre ».

3. Une fusion des deux piliers loin de se traduire par une réelle simplification de l'architecture de la PAC

Jusqu'à présent, la PAC reposait deux piliers :

· un premier pilier, rassemblant les aides directes aux agriculteurs et les outils concourant à l'organisation commune des marchés, entièrement financé par l'Union européenne par le biais du Fonds européen agricole de garantie agricole (FEAGA) ;

· un second pilier relatif le développement rural, et apportant un soutien complémentaire à certains agriculteurs, en situation de désavantage compétitif du fait de la zone géographique dans laquelle ils sont situés, de leurs pratiques, ou encore du démarrage de leur activité, par le biais du Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER). Les aides du second pilier doivent être cofinancés par les États ou les collectivités territoriales.

Structure de la PAC actuelle

Source : commission des affaires européennes, à partir des données de Farm Europe.

La proposition de réforme de la PAC rompt avec cette architecture traditionnelle en deux piliers, qui structurait la politique agricole depuis 25 ans, puisque toutes les interventions seraient désormais regroupées au sein d'un pilier unique.

Cette fusion est cependant loin de se traduire par une réelle simplification de l'architecture de la PAC. En effet, si la boîte à outils de la PAC demeure intacte dans son contenu, la Commission entend en revanche modifier les règles de financement applicables à ses différentes mesures.

Ainsi, la proposition de règlement relative à la future PAC opère une nouvelle distinction entre les interventions composant la notion de « soutiens au revenu », qui ont vocation à être financées au moyen de l'enveloppe sanctuarisée de 293,7 milliards d'euros, et les autres, qui seront financées à l'aide de la part non-fléchée des PPNR.

En pratique, les « soutiens au revenu », représentant environ 80 % des outils de la PAC actuelle, comprendraient les interventions suivantes :

· une nouvelle aide à la surface dégressive, ciblée sur les agriculteurs qui en ont le plus besoin (jeunes, nouveaux agriculteurs, femmes, familles, petits agriculteurs, polyculteurs-éleveurs, ou agriculteurs localisés dans des zones à contraintes naturelles) et plafonnée à 100 000 euros par an et par exploitation (voir infra) ;

· des soutiens pour les petits agriculteurs, remplaçant les autres soutiens au revenu, pour un montant maximum de 3 000 euros par exploitation et par an, avec la possibilité d'une différenciation entre exploitations ou régions ;

· des paiements pour les zones à contraintes ;

· un soutien à des actions agroenvironnementales et climatiques (c'est-à-dire des pratiques allant au-delà des exigences règlements du « farm stewardship » et des exigences minimales de l'Union) ;

· des aides couplées au revenu pour certains secteurs spécifiques listés en annexe du règlement OCM ou faisant face à des difficultés socio-économiques ou environnementales. La proposition prévoit des ajustements pour renforcer la souplesse de conception et de mise en oeuvre de ces aides, avec un élargissement des secteurs éligibles ;

· une aide spécifique au coton ;

· une aide en cas de désavantages résultant de certaines exigences obligatoires ;

· un soutien pour la participation aux outils de gestion des risques ;

· des soutiens aux investissements en faveur des agriculteurs et des exploitants forestiers ;

· des aides à l'installation des jeunes agriculteurs, de nouveaux agriculteurs, à la création de nouvelles entreprises rurales et au développement de petites exploitations ;

· des soutiens aux services de remplacement dans les exploitations agricoles ;

· ainsi que le soutien aux interventions dans certains secteurs.

Les mesures restantes - programme Leader, POSEI, soutien au partage de la connaissance et de l'innovation ou encore programme de l'Union en faveur des écoles - se situeront donc hors du périmètre du budget cantonné ; elles devront être financées par le biais de l'enveloppe non-fléchée, ce qui les place de facto en situation de concurrence directe avec l'ensemble des autres dispositifs soutenus dans le cadre des PPNR.

En outre, et de manière assez paradoxale, alors que le budget de la PAC s'amenuise, plusieurs interventions auparavant facultatives deviendraient obligatoires, comme le soutien à la participation à des outils de gestion des risques, les paiements pour les zones à contraintes ou encore les aides couplées.

En parallèle, alors que les aides du premier pilier relevaient jusqu'à présent d'un financement exclusivement européen, la future programmation introduit une obligation de cofinancement national. Seules quatre interventions - aide au revenu dégressive, aide couplée au revenu, aide spécifique au coton et paiements en faveur des petits agriculteurs - resteraient intégralement à la charge du budget de l'Union, toutes les autres mesures imposant aux États membres une participation minimale de 30 %.

Nouvelle architecture de la PAC

Source : commission des affaires européennes.

Les États membres qui le souhaiteront pourront opter pour des taux de cofinancement supérieurs, ce qui pourrait entraîner des distorsions de concurrence intracommunautaire (voir infra).

4. Des points à surveiller à l'échelle nationale : les évolutions des ICHN et du POSEI

Une certaine incertitude demeure quant aux montants qui pourront être alloués, en définitive, aux indemnités compensatrices de handicap naturel (ICHN) et au programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité (POSEI).

a) L'ICHN, un dispositif à préserver

Les ICHN constituent une intervention de la PAC destinée à soutenir les agriculteurs exerçant leur activité dans des zones confrontées à des contraintes naturelles ou spécifiques, telles que les zones de montagne, les territoires à forte pente, les sols peu productifs ou les régions soumises à des conditions climatiques difficiles.

Ce dispositif vise à compenser les surcoûts et les pertes de revenus liés à ces handicaps structurels, afin de maintenir une activité agricole dans des territoires souvent fragiles sur le plan économique et environnemental. En France, les ICHN constituent un instrument essentiel du soutien aux agriculteurs de montagne et des zones défavorisées : elles bénéficient à environ 100 000 agriculteurs, principalement des éleveurs et peuvent représenter jusqu'à 60 % de leur revenu, voire 80 % en haute altitude. À ce titre, elles jouent un rôle déterminant dans le maintien du tissu agricole et la prévention de la déprise rurale dans des territoires.

La proposition de la Commission prévoit le maintien des ICHN, modulo quelques ajustements, à savoir que cette intervention serait désormais obligatoire pour les États membres, et que ces derniers pourront étendre le zonage à hauteur de 2 % maximum de leur surface agricole utile.

Sur le plan financier, alors que cette aide relevait jusqu'à présent du second pilier de la PAC, et bénéficiait à ce titre d'un cofinancement entre le FEADER et les États membres, elle serait désormais soumise à un cofinancement national obligatoire de 30 %. Si ce principe n'est pas nouveau pour les ICHN, la capacité de la France à mobiliser ces contreparties nationales dans un contexte budgétaire contraint soulève des inquiétudes parmi ses bénéficiaires.

Ces derniers craignent, en parallèle, une remise en cause du zonage des ICHN et son élargissement aux zones intermédiaires, qui pâtissent actuellement de l'effet ciseaux lié à l'effondrement du prix des céréales et à la hausse du prix des engrais. Or, comme le soulignent MM. Jean-Marc Boyer, Yves Bleunven et Lucien Stanzione, dans leur rapport d'information du 3 juin 2026 intitulé « Le pastoralisme : un modèle d'élevage d'avenir »^36(*), le maintien du périmètre et du montant des ICHN est primordial pour l'avenir du pastoralisme. Relevant que la force des ICHN repose notamment sur leur ciblage majoritaire vers l'élevage dans ces zones spécifiques, ils estiment ainsi que les difficultés économiques conjoncturelles auxquelles sont confrontées les filières présentes en zones intermédiaires « sont différentes des handicaps naturels auxquels font face les bénéficiaires actuels de l'ICHN, et la mobilisation du mauvais outil pour répondre à cette crise risquerait non seulement de rater son objectif, mais aussi de pénaliser fortement les éleveurs pastoraux qui ne pourraient pas maintenir leur activité si le montant de l'ICHN était revu à la baisse ».

Les membres du groupe de suivi sur la PAC partagent cette analyse, corroborée par les auditions menées au cours des derniers mois.

Par conséquent, la proposition de résolution européenne « appelle à préserver le montant des aides dédiées au pastoralisme et, en premier lieu, l'indemnité compensatoire de handicaps naturels (ICHN) qui représente jusqu'à 80 % du revenu de certains éleveurs, et à mieux prendre en compte les nombreux services écologiques rendus par ce modèle d'élevage ».

b) L'intervention en faveur des régions ultrapériphériques : un POSEI menacé de disparition

Institué au début des années 1990 pour répondre aux contraintes particulières des régions ultrapériphériques (RUP), le programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité (POSEI) constitue l'instrument central du soutien européen à l'agriculture dans ces territoires. Vecteur du maintien et du développement de l'activité agricole, il contribue également au renforcement de la compétitivité économique et technique des filières locales.

Le cadre législatif européen assigne au POSEI trois objectifs : le renforcement de la compétitivité et la préservation du développement des filières agricoles traditionnelles, la pérennisation et le développement durable des filières de diversification animale et végétale, la sécurisation de l'approvisionnement en produits agricoles essentiels.

Son champ d'application couvre les régions ultrapériphériques de trois États membres : la France (Guadeloupe, Martinique, Guyane, La Réunion, Saint-Martin et Mayotte), l'Espagne (îles Canaries) et le Portugal (Açores et Madère).

Dans le cadre du CFP 2028-2034, la Commission propose d'intégrer les programmes en faveur des RUP dans l'approche de programmation unique du nouveau Fonds européen. Concrètement, sous couvert de simplification, la proposition tend à effacer les instruments spécifiques aux RUP - POSEI, allocation spécifique RUP-FEDER, plans de compensation des surcoûts de la politique commune de la pêche. Absorbés dans les PPNR, ces dispositifs perdraient leur existence juridique autonome, les États membres demeurant libres de les reconstituer, ou non, dans le cadre de leurs plans nationaux.

Sur le plan juridique, la proposition abroge ainsi les différents règlements dédiés, et consacre aux régions ultrapériphériques un titre VI distinct au sein de la proposition de règlement relative au fonds unique, comprenant des règles relatives à l'agriculture, la cohésion et la pêche.

Sur le plan financier, le POSEI serait adossé à la part non-fléchée du fonds, au risque, comme l'a relevé la Cour des comptes européenne, de « compromettre la stabilité et la prévisibilité du soutien aux agriculteurs dans ces zones »^37(*).

En définitive, cette nouvelle architecture budgétaire fait peser un risque réel de dilution de la spécificité ultramarine, les RUP se voyant privées de la visibilité et des garanties que leur conféraient jusqu'alors des instruments juridiques et financiers dédiés.

Dans ce contexte, à l'instar de la délégation sénatoriale aux outre-mer^38(*), qui a livré une analyse critique approfondie des propositions de la Commission et des négociations relatives au CFP, et comme l'affirme la résolution européenne du Sénat n° 106 (2025-2026) du 11 mai 2026 relative aux négociations sur le cadre financier pluriannuel (CFP) 2028-2034, le groupe de suivi sur la PAC estime indispensable de rétablir une ligne budgétaire dédiée au POSEI, voire à un POSEI étendu à la pêche et à l'aquaculture.

La proposition de résolution européenne demande ainsi « le rétablissement d'un règlement dédié et la sanctuarisation d'une ligne budgétaire consacrée au « programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité » (POSEI), pour maintenir une production agricole dans les régions ultrapériphériques, y réduire la dépendance aux importations et préserver l'emploi local ».

D. SOUS COUVERT D'UNE SUBSIDIARITÉ RENFORCÉE, LE RISQUE D'UNE RENATIONALISATION DE LA PAC ET D'UN DÉMANTÈLEMENT PROGRESSIF DE SON CARACTÈRE COMMUN

Alors que la PAC constituait jusqu'à présent la politique la plus intégrée de l'Union européenne, la réforme proposée octroie aux États membres une latitude inédite s'agissant du choix des outils retenus dans les PPNR, des montants alloués à ces derniers, ou encore de la déclinaison des objectifs environnementaux, ce qui laisse craindre une renationalisation de la PAC, ou tout du moins une perte d'unité au niveau européen.

Si, pour prévenir cette dérive, la Commission européenne s'est engagée à garantir une politique agricole cohérente par le biais de « recommandations nationales », ces dernières n'auront vraisemblablement qu'une efficacité limitée.

1. 27 PAC pour une Europe ? Une perte du caractère commun des outils qui pourront être mobilisés dans le cadre de la PAC

S'appuyant sur le modèle de mise en oeuvre introduit par la PAC 2023-2027, la future PAC reposerait sur l'élaboration d'un plan national de planification des interventions de la PAC ; aux plans stratégiques nationaux (PSN) succèderaient ainsi les PPNR, dont le périmètre ne se limiterait pas au seul secteur agricole.

Dans la continuité des PSN, les États membres resteraient chargés de définir les modalités de mise en oeuvre des différentes mesures de la PAC. Toutefois, la future architecture leur accorderait une marge de manoeuvre nettement plus importante, tant dans le choix des outils mobilisés, que dans la définition des critères d'éligibilité, des priorités d'intervention ou encore du calibrage des aides.

En effet, la proposition de la Commission prévoit de rationaliser les définitions, pour ne reprendre que quelques principes clés au niveau européen, afin de permettre des adaptations aux besoins locaux. À titre d'exemple, l'article 4 de la proposition de règlement PPNR renvoie aux États le soin de définir les critères permettant d'identifier les « jeunes agriculteurs », ou encore les agriculteurs actifs, c'est-à-dire ceux qui pourront bénéficier de la PAC, se bornant à préciser que ces derniers doivent exercer au moins un niveau minimal d'activité agricole, s'il ne s'agit pas de leur activité principale^39(*).

Par ailleurs, la suppression de certaines obligations minimales de fléchage budgétaire (par exemple pour les actions agroenvironnementales et climatiques, voir infra) aujourd'hui définies au niveau européen donnerait aux États membres une plus grande latitude dans l'allocation des fonds de la PAC qui leur sont attribués.

Il en est de même pour le relèvement de certains plafonds maximaux, comme celui applicable aux aides couplées - qui passerait de 13 % + 2 % à 20 % + 5 % du budget cantonné. Or, comme l'a rappelé A. Matthews^40(*), les aides couplées constituent l'un des instruments les plus susceptibles de fausser les conditions de concurrence au sein du marché unique.

Les aides couplées

Entre 2023 et 2027, vingt-six États membres ont mis en oeuvre des dispositifs d'aides couplées couvrant dix-huit secteurs. Près de 2 millions d'exploitations, soit environ 20 % des bénéficiaires de la PAC, ont ainsi perçu ce type de soutien. Les secteurs de l'élevage bovin, du lait et des systèmes mixtes figurent parmi les principaux bénéficiaires.

Pour la période 2028-2034, la Commission propose de maintenir ces aides, en les adaptant. Le soutien couplé serait intégralement financé par l'Union européenne, sur l'enveloppe budgétaire dédiée à la PAC, sans possibilité de cofinancement national. Le plafond alloué à ce dispositif serait relevé à 20 % du montant cumulé de l'aide dégressive au revenu, du régime des petits agriculteurs, des aides agroenvironnementales et climatiques ainsi que des paiements en faveur du coton.

La proposition accorde par ailleurs une large marge de manoeuvre aux États membres dans la conception et la mise en oeuvre des dispositifs, tout en élargissant les secteurs susceptibles d'être éligibles. Les autorités nationales devront néanmoins démontrer les difficultés économiques ou structurelles rencontrées par les secteurs bénéficiant de ces aides.

Si, comme l'a rappelé la Commission européenne, la « boîte à outils » de la PAC serait maintenue, l'assouplissement des règles communes encadrant son financement et sa mise en oeuvre fait craindre une fragmentation croissante de la politique agricole européenne, avec le risque de voir émerger, à terme, non plus une PAC commune, mais 27 déclinaisons nationales de celle-ci.

Les modalités de soutien aux jeunes agriculteurs sont particulièrement emblématiques de cette future PAC « à la carte ». Ainsi, le commissaire européen à l'agriculture et au développement rural, Christophe Hansen, a indiqué dans sa communication du 21 octobre 2025 intitulée « Stratégie pour le renouvellement des générations^41(*) » que les États devraient « consacrer au moins 6 % de leur enveloppe de la prochaine PAC aux jeunes et aux nouveaux agriculteurs ». Néanmoins, tandis la PAC actuelle oblige les États à flécher vers les jeunes agriculteurs l'équivalent de 3 % de la somme consacrée aux paiements directs, cette cible de dépense perdra son caractère obligatoire dans la future PAC, la proposition de la Commission ne prévoyant aucun engagement financier contraignant.

En pratique, la Commission européenne se bornera à présenter, pour chaque État membre, des recommandations suggérant des pistes pour dépenser le plus efficacement l'enveloppe PAC nationale, et incitant notamment ces derniers à sanctuariser 6 % de leur enveloppe PAC au profit des jeunes agriculteurs - ce pourcentage demeurant par ailleurs insuffisant aux yeux du syndicat français des Jeunes agriculteurs, qui plaide pour un montant équivalent à 10 % du budget actuel.

En parallèle, chaque État membre aura la responsabilité d'élaborer une stratégie nationale pour le renouvellement des générations, qui fera l'objet d'évaluations régulières par la Commission européenne. Les autorités nationales devront notamment y expliquer la manière dont ils se saisissent du nouveau « kit de démarrage » pour les jeunes agriculteurs, détaillé aux articles 14 et 15 de la proposition de règlement relative à la future PAC. En application de ces dispositions, lors de l'élaboration de leur PPNR, les États membres devront opter pour au moins deux possibilités parmi une liste de dix outils - comme par exemple le ciblage d'un certain pourcentage des nouveaux paiements directs vers les jeunes agriculteurs ou l'instauration d'une aide à l'installation pouvant aller jusqu'à 300 000 euros.

En définitive, les travaux du groupe de suivi sur la PAC ont mis en lumière le risque qu'une telle architecture conduise les États membres à poursuivre des ambitions de plus en plus différenciées, davantage guidées par leurs priorités nationales que par des objectifs véritablement communs, au détriment de la valeur ajoutée européenne de la politique agricole.

Alors même que les organisations agricoles réclament une politique agricole européenne forte, dotée d'objectifs économiques ambitieux, la future PAC menace de réduire l'Union européenne à un rôle de guichet financier, perdant progressivement sa fonction de pilotage politique et stratégique de l'agriculture européenne.

Par conséquent, la proposition de résolution européenne des membres du groupe de suivi sur la PAC « alerte sur le risque qu'une flexibilité excessive accordée aux États membres, tant en matière de financement que de conception de leurs politiques agricoles, ne favorise une renationalisation progressive de la PAC, accentuant les distorsions de concurrence entre agriculteurs européens et creusant les écarts de compétitivité intracommunautaires ».

Le groupe de suivi sur la PAC appelle, en parallèle, à « faire du renouvellement des générations une priorité budgétaire de la PAC, en augmentant les crédits qui y sont dédiés et en prévoyant une cible de dépenses contraignante pour les États membres ».

2. Une PAC pour les États riches, associant des distorsions de concurrence à l'échelle européenne à une mise en concurrence des filières à l'échelle nationale

La nouvelle architecture prévoit que les États membres pourront compléter leur enveloppe PAC (i) en mobilisant la part des fonds non-fléchée des PPNR et (ii) à l'aide de cofinancements nationaux.

Cette évolution se traduirait, en premier lieu, par une modification de la gouvernance de la PAC, qui ne relèverait plus exclusivement des ministères chargés de l'agriculture. Les ministères de l'économie et des finances seraient en effet amenés à jouer un rôle accru dans l'élaboration des plans nationaux, du fait de l'augmentation du nombre de mesures nécessitant un cofinancement des États membres.

Le niveau des soutiens publics à l'agriculture serait ainsi tributaire des arbitrages réalisés au sein de chaque État membre lors de l'élaboration puis de la révision de son PPNR, de sorte que son montant total ne serait connu avec certitude qu'à l'issue de leur mise en oeuvre, en 2024. Cette situation suscite de vives inquiétudes dans le monde agricole, en ce qu'elle entretient une incertitude durable sur le niveau futur des soutiens et prive les agriculteurs de la visibilité nécessaire pour se projeter et investir. Elle pourrait également accentuer les logiques de concurrence entre filières à l'échelle nationale, chacune étant conduite à défendre le maintien de ses financements dans un contexte budgétaire plus contraint.

En parallèle, cette flexibilité budgétaire accrue risque d'entraîner d'importantes distorsions de concurrence au sein du marché européen, comme l'ont relevé l'ensemble des parties prenantes auditionnées par le groupe de suivi sur la PAC.

Le risque, bien réel, est ainsi de voir émerger une agriculture européenne à plusieurs vitesses, marquée par des niveaux de soutien et d'accompagnement très disparates selon les États membres, avec, d'un côté, des agricultures fortement soutenues et engagées dans des trajectoires ambitieuses de transition, et de l'autre, des secteurs agricoles moins accompagnés, disposant de capacités plus limitées pour répondre aux exigences économiques et environnementales.

En définitive, le choix de confier aux États membres la responsabilité d'arbitrer entre les différentes priorités, tout en accentuant le recours au cofinancement national, revient pour la Commission à transférer sur eux une part croissante de la charge financière et politique de la PAC.

Le groupe de suivi sur la PAC demande, en conséquence, dans sa proposition de résolution européenne « le maintien d'un cadre commun et de règles harmonisées, afin de préserver l'intégrité du marché unique, de garantir l'équité des conditions de concurrence et d'éviter toute dérive vers une agriculture européenne à plusieurs vitesses ».

3. Des exigences environnementales à géométrie variable selon les États

La nouvelle architecture verte envisagée par la Commission s'articulerait autour de deux axes : des exigences environnementales s'appliquant à tous les agriculteurs bénéficiant des aides au revenu et des incitations pour l'adoption de pratiques bénéfiques pour le climat et l'environnement.

a) La disparition des bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE) au profit de pratiques de protection définies par les autorités nationales

S'agissant du premier axe, la conditionnalité environnementale de la PAC actuelle ferait place à un nouveau concept de « farm stewardship » (ou « gestion agricole durable »), comprenant les exigences réglementaires en matière de gestion (EMRG) ainsi que les pratiques de protection de l'environnement, dont le respect conditionnera l'éligibilité des agriculteurs aux aides de la PAC.

Or, ces pratiques de protection seront définies par les États membres, qui pourront les adapter aux conditions géographiques et climatiques spécifiques ainsi qu'aux systèmes de production, en prévoyant des dérogations particulières.

Concrètement, les neuf bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE) applicables à tous les États membres seront remplacées par un système de six objectifs, pour lesquels les autorités nationales devront définir des pratiques de protection dans leurs PPNR.

Les bonnes conditions agricoles et environnementales
face aux pratiques de protection

Source : Cour des comptes européenne, Avis 05/2026 concernant les propositions de règlement du Parlement européen et du Conseil sur la future PAC.

NB : la norme BCAE 1 serait supprimée, et les objectifs de la norme BCAE 8 ne s'appliquerait plus qu'aux particularités topographiques.

La nouvelle architecture acte ainsi l'abandon d'exigences environnementales communes fondées sur des règles uniformes au profit d'une approche fondée sur les objectifs, laissant aux États membres une marge d'appréciation considérable.

Comme l'a résumé M. Yves Madre lors de son audition par le groupe de suivi sur la PAC : « le fait est que chacun écrira sa loi chez lui », au risque de faire émerger des exigences environnementales à géométrie variable.

b) Une refonte des dispositifs incitatifs optionnels, qui ne disposeront d'aucun fléchage budgétaire

En parallèle, la Commission propose une refonte des dispositifs incitatifs optionnels. Jusqu'à présent réparties entre les éco-régimes du premier pilier et les mesures climatiques et environnementales du second pilier, ces interventions seraient désormais regroupées au sein d'un instrument unique : les actions agroenvironnementales et climatiques.

Les actions agroenvironnementales et climatiques

Ces actions, obligatoirement proposées par les États membres mais optionnelles pour les agriculteurs, seraient divisées en deux catégories, détaillées à l'article 10 de la proposition de règlement relative à la PAC :

- les mesures de soutien au maintien de pratiques durables (incluant obligatoirement des mesures de soutien au maintien de l'agriculture biologique et à l'extensification de l'élevage), pour lesquelles les paiements versés ne sont plus corrélés au manque à gagner induit par l'adoption de ces pratiques, ce qui ouvre la voie à une possible mise en place de paiements pour services environnementaux ;

- l'accompagnement à la transition vers des systèmes plus résilients, pour bénéficier duquel les agriculteurs devront établir un plan de transition approuvé par les autorités nationales. Destiné à compenser les coûts induits par cette transition, le montant versé dans ce cadre sera plafonné à 200 000 euros par agriculteur au cours de la période (soit 28 000 euros par an).

La Commission européenne entendrait ainsi aller au-delà de la simple compensation des surcoûts et des pertes de revenus, afin de privilégier une approche véritablement incitative, tout en demeurant conforme aux engagements relevant de la boîte verte de l'OMC.

Néanmoins, tandis que les mesures vertes bénéficient d'un fléchage budgétaire spécifique dans la PAC actuelle - 25 % de l'enveloppe d'aides directes en faveur des éco-régimes, cofinancement obligatoire de 20 % par les États membres des mesures environnementales du FEADER et obligation de consacrer 35 % de l'enveloppe de ce fonds en faveur de l'environnement et du climat -, tel ne sera plus le cas dans la future PAC.

Plutôt que de fixer des valeurs cibles spécifiques, la Commission opte pour une approche consolidée : elle impose aux États membres de consacrer, dans leurs PPNR, au moins 43 % de leur enveloppe financière totale aux objectifs climatiques et environnementaux.

Par ailleurs, à la différence des éco-régimes, les futures actions agroenvironnementales et climatiques ne pourront plus être financées exclusivement par le budget européen et devront obligatoirement faire l'objet d'un cofinancement national à hauteur de 30 % - soit un taux supérieur à celui applicable jusqu'à présent aux mesures environnementales soutenues par le FEADER.

Boîte à outils de la PAC pour soutenir l'agriculture durable

Source : Cour des comptes européenne, Avis 05/2026 concernant les propositions de règlement du Parlement européen et du Conseil sur la future PAC.

En définitive, l'absence de seuil minimal de dépenses, combinée à l'obligation de cofinancement national, aura pour effet de laisser l'ambition environnementale largement à la discrétion des États membres. Si, comme le rappelle la Commission européenne, les objectifs restent communs, force est de constater que les outils mobilisés, les ressources allouées ou encore les normes applicables pourront varier de manière significative d'un État à l'autre.

De surcroît, à rebours de l'objectif de simplification affiché, la refonte de l'architecture verte et la mise en place de nouveaux instruments, tels que les paiements de transition, sapent la visibilité de long terme nécessaire aux agriculteurs et risquent d'alourdir la charge administrative pesant sur les services de l'État, lesquels achèvent à peine la mise en oeuvre des évolutions issues de la dernière réforme de la PAC.

Les organisations agricoles ont ainsi alerté les membres du groupe de suivi sur la PAC sur la possible disparition des éco-régimes, qui ont permis des avancées tangibles dans l'évolution des pratiques agricoles tout en rencontrant une réelle adhésion de la profession. À cet égard, les travaux du groupe de suivi sur la PAC ont mis en évidence la nécessité d'assurer, sur ce point comme sur d'autres, une continuité entre la programmation actuelle et la future PAC, afin de ne pas compromettre les dynamiques positives déjà engagées.

La proposition de résolution européenne souligne ainsi, la « nécessité de promouvoir des approches équilibrées et pragmatiques en matière d'adaptation au changement climatique et de protection de l'environnement, afin de garantir simultanément la compétitivité des exploitations, la transition durable du secteur et la sécurité alimentaire européenne ».

4. Les recommandations nationales de la Commission concernant la PAC, un palliatif peu convaincant

En réponse aux critiques formulées par plusieurs États membres - dont la France - à l'encontre de la perte du caractère commun de la PAC, la Commission a rappelé qu'elle formulerait, en amont de l'élaboration des PPNR, des « recommandations nationales ».

Ces recommandations, qui doivent être préparées en 2026 entre les États membres et la Commission, sont destinées à guider les États membres dans l'élaboration de leurs plans de partenariat nationaux et régionaux pour 2028-2034, et notamment à garantir que ces derniers soient conformes aux ambitions de la PAC. La Commission procédera ensuite à leur évaluation et pourra, le cas échéant, demander l'ajout de mesures complémentaires ou la modification de certains passages.

Néanmoins, ces recommandations seront dépourvues de caractère contraignant, ce qui en réduit considérablement la portée et soulève des interrogations quant à la capacité réelle de la Commission européenne à peser sur le contenu des PPNR - et partant, sur la cohésion d'ensemble de la politique agricole européenne.

Pour le groupe de suivi sur la PAC, les éléments structurants de la future politique agricole commune, ses objectifs stratégiques et les moyens communs nécessaires à leur réalisation doivent impérativement être définis dans les règlements de base, seuls actes à même de revêtir une portée contraignante.

5. Quelle valeur ajoutée européenne pour la PAC ?

Il serait inexact de présenter l'uniformité comme une caractéristique historique de la PAC : celle-ci n'a jamais été appliquée de manière strictement identique dans l'ensemble des États membres. Il est par ailleurs communément admis que les défis agricoles diffèrent selon les territoires et qu'une marge de flexibilité dans la mise en oeuvre de la politique agricole commune est non seulement légitime, mais nécessaire.

Les travaux du groupe PAC ont néanmoins mis en exergue deux risques majeurs si une flexibilité excessive était accordée aux États membres, leur permettant de concevoir leurs politiques agricoles selon des critères nationaux.

Tout d'abord, et comme cela a déjà été souligné, une telle évolution accentuerait les distorsions de concurrence entre les agriculteurs au sein du marché commun. La Cour des comptes européenne a d'ailleurs souligné, dans son avis 05/26 précité, qu'une flexibilité accrue risquait de « mettre en péril les objectifs communs de la PAC [...] en entraînant des conditions de concurrence inégales pour les agriculteurs et en empêchant une concurrence loyale ainsi que le bon fonctionnement du marché intérieur »^42(*).

Ensuite, plus largement, une telle orientation risquerait d'affaiblir la capacité de la PAC à produire une véritable valeur ajoutée européenne, comme l'a rappelé Mme Iliana Ivanova, membre de la Cour des comptes européenne, lors de son audition devant la commission des affaires européennes du Sénat sur l'avis 05/26 de la Cour concernant la future politique agricole commune.

En pratique, dans cet avis, la Cour des comptes européenne a estimé que les dépenses de la PAC apportaient une valeur ajoutée européenne « lorsqu'elles servent à financer des interventions qui permettent de faire face à des défis de dimension européenne qui ne pourraient être surmontés aussi efficacement avec des financements nationaux uniquement », et identifié les principaux défis suivants à mettre en place :

· un système garantissant aux agriculteurs une concurrence loyale et des règles cohérentes dans un marché unique ouvert ;

· un cadre commun de soutien à l'agriculture qui ne fausse pas le marché intérieur et ne le fragmente pas, et une utilisation stratégique des ressources financières qui garantisse un revenu équitable aux agriculteurs ;

· un système renforcé garantissant la sécurité alimentaire, même en cas de crise ;

· une protection coordonnée de l'environnement, du climat et de la biodiversité, ainsi que du savoir-faire en matière d'approvisionnement alimentaire.

Pour le groupe de suivi, si la PAC cesse de répondre aux défis communs propres à l'Union européenne, elle risque de se réduire à un simple instrument de redistribution financière, dépourvu de véritable vision de long terme. Il apparaît dès lors essentiel de préserver la dimension communautaire de cette politique et d'en garantir la valeur ajoutée européenne par le maintien d'une approche commune, cohérente et coordonnée.

E. DES NOUVEAUX PAIEMENTS DIRECTS DÉGRESSIFS, CIBLÉS ET PLAFONNÉS

Les actuels paiements directs (soutien au revenu de base, aide redistributive et aide complémentaire aux jeunes agriculteurs) seraient désormais remplacés par une aide surfacique dégressive, le DABIS (« Degressive Area-Based Income Support »).

L'hectare resterait l'unité principale de paiement, mais la nouvelle aide serait désormais ciblée sur les agriculteurs qui en ont le plus besoin, à travers l'introduction obligatoire :

· d'une différenciation du montant alloué selon les agriculteurs ;

· d'une dégressivité à partir de 20 000 euros ;

· d'un plafonnement à 1000 000 euros par an et par exploitation.

Selon l'article 35.3 de la proposition de règlement relative aux PPNR, l'aide moyenne à l'hectare devrait désormais être comprise dans une fourchette allant de 130 à 240 euros. Cette évolution ouvre la possibilité, pour les États membres bénéficiant actuellement de paiements à l'hectare relativement faibles, d'augmenter significativement ces montants. La Pologne, dont le paiement « DABIS » actuel s'élève à 152 euros par hectares^43(*), pourrait théoriquement porter ce montant à 240 euros par hectare - cet exemple illustrant l'ampleur des transformations possibles.

Répartition des paiements « DABIS » par hectare en 2027 
selon les plans stratégiques de la PAC

Source : Alan Matthews, blog Capreform.

En tout état de cause, la proposition ouvre une grande marge de manoeuvre aux États membres pour transférer des ressources vers la nouvelle aide surfacique, puisqu'aucune contribution nationale n'est requise et qu'il s'agit de la seule intervention de la PAC bénéficiant d'un fléchage budgétaire obligatoire. Ainsi, selon Alan Matthews, « il existe un risque réel de voir un retour à une plus grande dépendance aux paiements à la surface et aux paiements couplés ».

1. Une aide différenciée selon les besoins : le basculement d'un instrument de politique économique vers un outil de politique sociale

Le DABIS repose sur l'idée que le soutien au revenu doit être prioritairement dirigé vers les agriculteurs actifs, et réparti de manière plus équitable, afin de mieux prendre en compte les réalités et les besoins propres aux différentes catégories d'exploitations.

Ainsi, l'article 6 de la proposition de règlement relative à la PAC dispose que « les États membres veillent à ce que le soutien soit principalement destiné aux agriculteurs qui exercent une activité agricole dans leur exploitation ». En parallèle, le règlement établit qu'à partir de 2032, les agriculteurs touchant une retraite ne seront plus éligibles aux aides à la surface, afin de réorienter les ressources vers les personnes dont l'agriculture constitue l'activité principale. Cette évolution vise à répondre aux critiques récurrentes selon lesquelles les subventions bénéficieraient parfois à des propriétaires fonciers exerçant peu ou pas d'activité agricole.

Par ailleurs, afin de réduire les écarts entre les agriculteurs, le nouveau paiement dégressif doit cibler les agriculteurs qui en ont le plus besoin, notamment les jeunes agriculteurs, les nouveaux agriculteurs, les agricultrices, les petites exploitations et exploitations familiales, ainsi que les exploitations en zones présentant des contraintes naturelles. Ainsi, la nouvelle aide surfacique serait désormais étroitement liée à des critères socio-économiques, la différenciation du soutien par groupes d'agriculteurs ou par zone devenant obligatoire.

Si la Commission précise que cette différenciation doit se faire sur la base de « critères objectifs et non-discriminatoires », elle renvoie largement aux États membres le soin de calibrer les aides en définissant :

· la méthode de ciblage (types de revenu à considérer, période de référence choisie) ;

· la nature des critères de différenciation retenus, ces derniers pouvant être exclusifs ou cumulatifs (ex : jeune agriculteur en zone à contrainte) ainsi que les groupes d'agriculteurs ciblés - un montant supérieur devant toutefois être obligatoirement prévu pour les jeunes agriculteurs ;

· la nature de l'aide (forfait ou montant par hectare).

Ainsi, dans la mesure où les différents paramètres permettant de cibler les aides seront laissés à l'appréciation de chaque État membre, l'impact de cette réforme reste difficile à prédire.

La Commission justifie par ailleurs la nécessité de garantir une répartition des soutiens au revenu plus équitable en relevant qu'aujourd'hui, moins de 5 % des bénéficiaires percevait au moins 50 % des soutiens de la PAC, et 20 % perçoivent 80 % des aides. Les travaux du groupe de suivi sur la PAC ont néanmoins montré que la France était l'un des pays les moins inégalitaires sous cet angle, puisque 20 % des exploitations touchent 50 % des aides.

Enfin, cette proposition reviendrait à transformer les aides à l'hectare en instruments de politique sociale, alors qu'elles ont historiquement été conçues comme des outils de politique économique au service de la production agricole. Pour le groupe de suivi sur la PAC, une telle évolution conduirait à remettre en cause le principe du soutien de base au revenu des agriculteurs, accordé de manière transversale, sans considération du niveau de revenu propre à chaque exploitation.

Par conséquent, la proposition de résolution européenne « rappelle que les aides à l'hectare ont historiquement été conçues comme des instruments de soutien à la production agricole et non comme des outils de politique sociale ou de valorisation du foncier ».

2. Une aide dégressive et plafonnée

Selon la proposition de la Commission, la dégressivité débuterait à partir de 20 000 euros d'aides perçues annuellement et serait cumulative, par tranches : 25 % de dégressivité entre 20 000 et 50 000 euros, 50 % entre 50 000 euros et 75 000 euros, 75 % entre 75 000 euros et 100 000 euros, et enfin 100 % (plafonnement) au-delà de 100 000 euros.

Les fonds dégagés par l'application de la dégressivité et du plafonnement devront être réinvestis dans le secteur agricole par les États membres, qui pourront les réaffecter à différents objectifs (soutien aux petites exploitations, innovation, diversification, renforcement des paiements agroenvironnementaux, etc.) Ce mécanisme de redistribution a vocation à promouvoir une répartition plus équilibrée des soutiens, tout en laissant subsister une marge de flexibilité au niveau national.

En pratique, la mise en place de la dégressivité devrait avoir des effets très différents selon les États membres, en fonction notamment de la taille moyenne des exploitations et des modalités selon lesquelles seront définies les aides à l'hectare. Ainsi, l'impact de la dégressivité serait d'autant plus marqué que le montant moyen des paiements par exploitation est élevé ou que la taille des exploitations est répartie de manière inégale.

Ainsi, selon les travaux précités de la Cour des comptes européenne :

· avec un taux de paiement moyen de 130 euros par hectare, la dégressivité s'appliquerait aux exploitations d'une superficie supérieure à 154 hectares, et le plafonnement, aux exploitations de plus de 1 615 hectares ;

· avec un taux de paiement moyen de 240 euros par hectare, la dégressivité s'appliquerait aux exploitations de plus de 83 hectares, et le plafonnement, aux exploitations de plus de 875 hectares.

Incidence estimée de la dégressivité et du plafonnement
en fonction de la superficie agricole

Source : Cour des comptes européenne, Avis 05/26 concernant les propositions de règlement du Parlement européen et du Conseil sur la future PAC.

Si, dans ce contexte, de nombreuses parties prenantes auditionnées par le groupe de suivi sur la PAC ont regretté l'impossibilité d'apprécier de manière fine les conséquences de cette réforme, les travaux du laboratoire d'idées Farm Europe offrent néanmoins un premier éclairage sur ses effets potentiels.

Ainsi, selon les estimations réalisées, plus de la moitié de la surface agricole utile de l'Union européenne (54 %) serait affectée par la réduction des aides. Cette proportion atteindrait près des deux tiers (65 %) si l'on exclut les exploitations considérées comme les plus petites, c'est-à-dire celles percevant moins de 5 000 euros d'aides. In fine, près d'un tiers des agriculteurs exploitant plus de 12 hectares verrait leurs aides diminuées du fait de l'instauration de la dégressivité à l'échelle de l'Union européenne.

Cet impact serait particulièrement notable en France, puisque 50 % des agriculteurs percevant plus de 5 000 euros par an seraient concernés par une réduction de l'aide, ceux-ci représentant 73 % de la surface agricole totale française.

L'agriculture française étant caractérisée par une répartition relativement égalitaire - l'essentiel de la force productive française, percevant 71,5 % des aides PAC distribuées, se situe entre 20 000 et 100 000 euros d'aide par exploitation -, elle serait relativement en revanche peu concernée par l'application du plafonnement. Ainsi, seules 49 exploitations dépasseraient ce seuil, selon les informations transmises au groupe de suivi.

Part des paiements potentiellement concernés

20-100k

100k et plus

Moins de 20k

Source : Commission européenne.

NB : graphique réalisé à partir de la part du total des dépenses dans chaque État membre consacrée aux paiements découplés au cours de l'exercice financier 2023.

La mise en oeuvre de ces nouveaux paramètres suscite par ailleurs de nombreuses interrogations, notamment concernant les coûts de fonctionnement induits par la redistribution des fonds « libérés » via la dégressivité et le plafonnement, les modalités d'accès à ces ressources supplémentaires, ainsi que la charge administrative qui en découlera.

Le plafonnement n'est cependant pas perçu de manière négative, dans la mesure où il permettrait également d'anticiper une éventuelle adhésion de l'Ukraine à l'Union européenne et d'éviter que les méga-exploitations ukrainiennes ne captent une part excessive des paiements de la PAC. En effet, selon une étude récente^44(*), en l'absence de plafonnement, certains exploitations ukrainiennes pourraient percevoir jusqu'à 4,7 millions d'euros chaque année au titre des paiements directs (voir infra).

Dans ce contexte, la proposition de résolution européenne « souligne qu'il est impossible d'anticiper avec précision les effets de la réforme des paiements directs et demande, a minima, que la nouvelle aide surfacique soit calibrée de manière à éviter tout effet de seuil ou toute rupture d'équité préjudiciable aux agriculteurs ».

F. UN CONTRÔLE DE LA PERFORMANCE NON-AGRICOLE ET NON-ÉCONOMIQUE

Le prochain cadre financier pluriannuel (CFP) prévoit la mise en place d'un cadre unifié de suivi des dépenses et de la performance applicable à l'ensemble du budget de l'Union européenne.

Concrètement, les dépenses devront être rattachées à des « domaines d'intervention » harmonisés au niveau européen, chacun étant associé à des indicateurs de réalisation et de résultat. Les États membres seront ainsi tenus de définir, pour chaque mesure, un indicateur de réalisation assorti d'une cible chiffrée ainsi qu'un ou plusieurs indicateurs de résultat, tout en précisant l'échéance prévue pour l'atteinte de ces objectifs. Le versement des paiements par la Commission aux États membres sera conditionné à la réalisation de ces objectifs.

Ce dispositif s'inspire directement du cadre de performance introduit lors de la dernière réforme de la PAC, qui impose aux États membres de définir des valeurs cibles et de rendre compte des progrès accomplis dans leurs plans stratégiques nationaux (PSN). De manière similaire, les États membres devront désormais assurer le suivi, la notification et la justification des écarts de performance dans le cadre des nouveaux PPNR - avec pour corolaire un accroissement significatif de la charge administrative pesant sur les administrations nationales.

Le contrôle de la performance prévoit également un système de « marquage » des dépenses fondé sur des coefficients de contribution. Pour chaque intervention financée, les États membres devront attribuer un coefficient -- fixé à 0 %, 40 % ou 100 % -- afin d'évaluer dans quelle mesure cette dépense contribue aux quatre priorités transversales de l'Union européenne, à savoir l'atténuation du changement climatique, l'adaptation au changement climatique, la protection de l'environnement et les objectifs sociaux. Ce mécanisme doit permettre à la Commission de suivre de manière consolidée la part du budget européen consacrée à ces priorités stratégiques et de vérifier le respect des objectifs politiques fixés au niveau européen.

Ce cadre de performance soulève néanmoins plusieurs limites structurelles lorsqu'il est appliqué à la politique agricole commune.

Il se heurte d'abord à la difficulté d'établir de manière systématique un lien entre des pratiques agricoles hétérogènes et des résultats véritablement mesurables. Dans ces conditions, les indicateurs de performance risquent surtout de refléter les moyens mobilisés plutôt que les effets réellement obtenus (par exemple, le nombre d'agriculteurs bénéficiant d'un dispositif). En d'autres termes, ils peuvent démontrer les progrès de mise en oeuvre, mais ne fournissent pas de preuves de résultats effectifs.

Il est par ailleurs frappant de constater que ce cadre repose exclusivement sur des critères environnementaux, climatiques et sociaux, en excluant toute appréciation de nature économique. En conséquence, les mesures de la PAC seront évaluées au regard de leur contribution à ces seuls objectifs, sans prise en compte directe de leurs effets sur la productivité ou la compétitivité du secteur agricole. Comme le relèvent Mme Elsa Régnier, Mme Aurélie Catallo et M. Pierre-Marie Aubert dans une analyse publiée par l'IDDRI : « l'effet de la PAC sur, par exemple, le revenu agricole ou le rapport entre volumes produits et consommés domestiquement n'est pas évalué »^45(*).

Cette logique de performance se fonde par ailleurs en grande partie sur des estimations ex ante et des coefficients standardisés, dont la capacité à refléter l'impact réel des politiques peut être limitée. La Cour des comptes européenne a d'ailleurs souligné, dans un avis du 24 février 2026^46(*), les incertitudes méthodologiques liées à l'utilisation d'un tel systèmes de marquage, relevant que « dans bien des cas, les domaines d'intervention sont mal définis et se prêtent à des interprétations diverses, de sorte qu'il est possible de rattacher des mesures totalement différentes à un même domaine » et qu'un « grand nombre d'indicateurs de réalisation et de résultat manquent de clarté [...] laissant une grande liberté d'interprétation pour ce qui est du champ qu'ils couvrent et leur contenu ».

Ce renforcement de la subsidiarité est d'autant plus problématique que la proposition de la Commission ne fixe aucun objectif chiffré. En l'absence de seuils minimaux contraignants, il existe un risque important que les États membres privilégient des cibles ou des jalons aisément atteignables afin de sécuriser le versement des fonds de la PAC. Un tel « nivellement par le bas » pourrait se révéler préjudiciable à la France, réputée pour sa propension à la surtransposition.

G. DES AVANCÉES NOTABLES SUR LE VOLET RELATIF À LA GESTION DES RISQUES ET DES CRISES

La Commission européenne a érigé la capacité de réponse aux crises en principe structurant de sa nouvelle architecture budgétaire, forte des enseignements d'un mandat éprouvé par la pandémie de Covid-19, l'invasion russe de l'Ukraine et l'escalade des tensions commerciales mondiales.

Dans la continuité des évolutions proposées dans le cadre du paquet de simplification de mai 2025, la proposition pour la future PAC vise à mieux définir les outils à actionner selon la nature des perturbations rencontrées, et opère à cet effet une distinction entre :

· les crises de marché, qui seront gérées au niveau européen à l'aide du filet de sécurité unitaire ;

· les aléas sanitaires et climatiques, dont la gestion est renvoyée aux États membres, qui pourront activer les paiements de crise des PPNR en faveur des agriculteurs.

Paiements de crise prévus dans la PAC 2021-2027 et dans les propositions de la Commission pour la PAC 2028-2034

Source : Cour des comptes européenne, Avis 05/2026 concernant les propositions de règlement du Parlement européen et du Conseil sur la future PAC.

1. Une gestion des crises de marché mutualisée au niveau européen

a) Un filet de sécurité unitaire dont le montant a été doublé

La proposition de la Commission prévoit de remplacer la réserve agricole par un « filet de sécurité unitaire », doté de 900 millions d'euros par - pour un total de 6,3 milliards d'euros sur la période, soit le double du budget alloué jusqu'alors à la réserve agricole. Ces crédits ne seront pas financés via l'enveloppe des soutiens aux revenus, mais par la « Facilité » créée au sein du fonds unique, dont une partie est spécifiquement réservée à la gestion des aléas.

Concrètement, alors que la réserve agricole a été mobilisée de façon croissante ces dernières années pour soutenir les agriculteurs confrontés à des aléas climatiques, le filet de sécurité, quant à lui, a vocation à intervenir exclusivement en cas de perturbation des marchés, à travers le financement de mesures exceptionnelles, de soutien au stockage privé ou à l'intervention publique.

Si l'établissement d'une distinction entre les crises de marché et les catastrophes constitue une évolution bienvenue, force est constater qu'aucun critère de déclenchement pour les mesures contre les crises de marché n'est prévu à ce stade, comme l'a souligné M. Éric Sargiacomo, député européen nommé rapporteur de la proposition de révision du règlement OCM, lors de son audition devant le groupe de suivi sur la PAC.

En effet, la gestion des crises de marché repose sur la définition de prix d'intervention - c'est-à-dire des seuils de prix en dessous desquels l'Union intervient pour stabiliser le marché. Or, ces prix d'intervention n'ont pas été révisés depuis la fin des années 2000, ce qui les rend largement déconnectés des réalités économiques actuelles. Ainsi, selon M. Éric Sargiacomo, les prix d'intervention ne couvrent qu'environ 50 % des coûts de production.

Les prix d'intervention dans la PAC

Instrument emblématique de la PAC, les prix d'intervention avaient initialement pour objectif principal de garantir un revenu minimum aux agriculteurs européens en stabilisant les marchés agricoles. Le fonctionnement des prix d'intervention reposait le principe suivant : lorsqu'un produit agricole voyait son prix de marché descendre en dessous d'un seuil fixé par les autorités européennes, les organismes publics intervenaient en achetant les marchandises concernées à un prix garanti. Cette intervention permettait de retirer temporairement les excédents du marché afin d'éviter une chute trop brutale des cours. Les produits achetés étaient ensuite stockés ou parfois revendus ultérieurement lorsque les prix redevenaient plus favorables.

Si, durant plusieurs décennies, ce mécanisme a effectivement permis de soutenir fortement l'agriculture européenne, en octroyant une meilleure visibilité économique aux exploitants, ce système a également montré des limites.

En garantissant des prix souvent supérieurs aux prix réels du marché mondial, les prix d'intervention ont encouragé une surproduction massive, entraînant la constitution de stocks gigantesques de produits agricoles par les pouvoirs publics, pour un coût très important pour le budget européen. Les prix d'intervention ont également été contestés sur le plan international, dans le cadre des négociations commerciales menées sous l'égide de l'Organisation mondiale du commerce.

Face à ces critiques, les réformes successives de la PAC ont profondément réduit le rôle des prix d'intervention depuis les années 1990, l'Union européenne remplaçant progressivement les mécanismes de soutien des prix par des aides directes versées aux agriculteurs. Les prix d'intervention subsistent encore dans certains secteurs sensibles (blé tendre, beurre, lait, viande bovine), mais ils sont désormais fixés à des niveaux très faibles et ne constituent plus qu'un outil exceptionnel utilisé en cas de crise majeure.

Par conséquent, il existe un risque important que ce filet de sécurité ne soit jamais activé, les seuils actuels étant jugés obsolètes. Afin de rendre ce mécanisme véritablement opérationnel, les organisations agricoles plaident donc pour un relèvement des seuils d'intervention, de manière à les aligner sur les niveaux de prix actuels et à rétablir un signal économique crédible pour les acteurs du marché. Par ailleurs, elles jugent nécessaire de clarifier les modalités de mise en oeuvre de ce filet de sécurité et de veiller à ce que ce dispositif soit simple, rapide et efficace dans son application.

Partant, si la proposition de résolution européenne « salue le doublement de la réserve de crise agricole ainsi que la distinction opérée entre les crises de marché et les catastrophes naturelles ou sanitaires », elle « regrette néanmoins que les modalités de déclenchement du filet de sécurité demeurent imprécises et restrictives et appelle à une revalorisation des seuils d'intervention, aujourd'hui largement déconnectés des réalités économiques, afin de garantir l'efficacité réelle des mécanismes de soutien ».

b) La nécessité de préserver les prérogatives des États membres en matière de réponse aux crises

Les propositions de la Commission pour la future PAC mettent davantage l'accent sur la préparation face aux crises que la réponse à ces dernières.

Ainsi, et dans la continuité de la stratégie de stockage présentée le 9 juillet 2025, la proposition de la Commission comprend un chapitre sur la sécurité des approvisionnements en temps d'urgence et de crise grave, et introduit pour la première fois dans un texte agricole des dispositions relatives au stockage alimentaire.

En pratique, le nouvel article 222 quater qui serait introduit dans le règlement (UE) n° 1308/2013 prévoit l'obligation, pour chaque État membre, d'élaborer un « plan national et/ou régional de préparation et de réaction en matière de sécurité alimentaire » par lequel il mettra en place des outils de surveillance des marchés agricoles et de récolte de données sur les stocks de certaines denrées.

Ces plans de préparation et de réaction, qui devront être réexaminés régulièrement par les États membres, et soumis tous les trois ans à la Commission européenne, pourront être utilisés pour constituer des réserves de produits agricoles mobilisables afin de « garantir la sécurité alimentaire en cas de perturbations majeures de l'approvisionnement ». Cette possibilité sera néanmoins soumise à certaines conditions (achat des produits au prix du marché, évaluation régulière des stocks) afin d'éviter que la création de ces réserves n'entraîne des perturbations sur les marchés agricoles

En cas de crise grave, la Commission pourra exiger des États membres qu'ils lui communiquent des rapports en temps réel sur les stocks publics ou privés de produits et intrants agroalimentaires. Il est enfin prévu que la Commission coordonne les actions des États membres dans ce domaine, via le mécanisme européen de préparation et de réaction aux crises de sécurité alimentaire, créé en 2021 après la pandémie de Covid-19 et réunissant les autorités compétentes des États membres et les organisations de parties prenantes concernées.

Si cette évolution permettra de renforcer la préparation et la coordination à l'échelle de l'Union, elle n'est pas sans soulever des interrogations ; en effet, comme l'a souligné le Sénat dans sa résolution européenne^47(*) du 30 octobre 2025 portant avis motivé sur la conformité au principe subsidiarité de cette proposition, la préparation et la réaction face aux crises relèvent de la protection civile, domaine qui constitue une compétence des États membres et dans lequel l'Union ne dispose que d'une compétence d'appui, au terme de l'article 196 du TFUE.

Or, la proposition de la Commission soumet les États membres à de nouvelles obligations relatives :

· à l'établissement d'un plan national de préparation et de réaction face aux crises, dont le contenu est largement encadré par l'exécutif européen ;

· à la gestion des stocks agricoles ;

· au partage de données en temps réel s'agissant de l'état des stocks publics et privé.

Pour les États membres ne disposant pas de stocks alimentaires dédiés - comme la France -, la mise en oeuvre de ce texte nécessitera d'importants efforts de coordination et d'harmonisation, liés à l'obligation d'élaborer un plan de préparation, de créer des mécanismes de suivi et d'alerte, de répartir les rôles entre les autorités compétentes à tous les niveaux territoriaux, de définir les modalités de coopération avec les acteurs du secteur privé, ou encore de mettre en place de protocoles de communication d'urgence.

De surcroît, et indépendamment de la charge administrative qu'elle génèrera pour les États membres, cette évolution interpelle quant au rôle central qu'elle confère à la Commission, dans la définition du périmètre des stocks et des objectifs à atteindre en la matière, eu égard à la sensibilité et à la confidentialité des données afférentes. Il y a tout lieu de croire, in fine, que la proposition pose les premiers jalons en vue d'une mutualisation, à l'initiative de la Commission, des stocks stratégiques nationaux.

De grandes inconnues subsistent, par ailleurs, quant à la gouvernance envisagée pour le futur mécanisme européen de préparation et de réaction aux crises de sécurité alimentaire. Le rôle que la Commission entend y jouer, ainsi que l'étendue des prérogatives qui lui seraient attribuées au sein de cette instance, restent également à préciser.

Pour toutes ces raisons, le groupe de suivi sur la PAC, dans sa proposition de résolution européenne, souligne que « les États membres doivent conserver leurs prérogatives décisionnelles en matière de définition de la stratégie de préparation et de réponse aux crises, ainsi que dans le choix des moyens opérationnels à déployer en conséquence ».

2. Un renforcement de la responsabilité des États membres dans la gestion des aléas climatiques et sanitaires

Partant du principe que les principales menaces pesant sur l'agriculture sont désormais directement liées aux conséquences du changement climatique et à la multiplication des crises sanitaires, la Commission souhaite que la PAC évolue vers une logique davantage centrée sur la résilience et la gestion des risques climatiques.

Dans cette optique, la Commission européenne entend désormais confier davantage aux États membres la responsabilité de la gestion des pertes liées aux aléas climatiques et aux crises sanitaires.

Dans le prolongement des évolutions introduites lors de la révision de la PAC 2023-2027, la Commission européenne propose en effet de créer une intervention spécifique permettant le versement de paiements de crise aux agriculteurs affectés par des évènements climatiques, pour dissocier plus clairement les mécanismes de soutien liés à de tels évènements des instruments traditionnels de gestion des marchés prévus par le règlement OCM.

Ces paiements de crise reposeraient sur une logique de mobilisation progressive des financements disponibles dans les PPNR, au moyen d'un mécanisme financier « en cascade », détaillé à l'article 34 de la proposition de règlement PPNR. L'objectif est de garantir une réponse plus rapide et plus lisible face aux pertes subies par les agriculteurs, en mobilisant de façon coordonnée les différents niveaux de financement disponibles en cas de crise majeure.

Concrètement, à la suite de catastrophes naturelles, de phénomènes climatiques défavorables et d'évènements catastrophiques, il appartiendra tout d'abord aux États membres de financer des paiements de crise selon les modalités suivantes :

· si la demande de modification est inférieure à un montant correspondant à 1 % de la contribution totale de l'Union au titre du plan, les États membres pourront directement amender leur PPNR - les paiements de crise pouvant être directement absorbés dans la programmation existante, et ne nécessitant qu'une adaptation budgétaire ;

· si la demande de modification du PPNR excède ce seuil de 1 %, la crise sera réputée suffisamment importante pour justifier l'activation de leur montant de flexibilité spécifique au sein du PPNR, pour financer des paiements de crise dans la limite de 2,5 % de la contribution de l'Union au titre du plan. En pratique, les États membres pourront mobiliser jusqu'aux 2/5^ème de cette enveloppe, correspondant à 25 % de l'enveloppe nationale hors aides au revenu agricole.

Si ce montant n'est pas suffisant pour couvrir les besoins, les États membres pourront demander à bénéficier d'un soutien supplémentaire au titre des mesures exceptionnelles financées par la Facilité de l'Union européenne. Enfin, si ce montant n'est toujours pas suffisant, il pourra recevoir un soutien supplémentaire à l'aide de la réserve budgétaire.

Cette architecture reviendrait en pratique à renationaliser progressivement la gestion des crises agricoles, les États membres devant puiser prioritairement dans leurs propres enveloppes nationales avant toute véritable intervention européenne supplémentaire. Il convient toutefois de rappeler que ce mécanisme pourrait être fragilisé par les concessions budgétaires accordées par la présidente de la Commission européenne, avec la faculté offerte aux États membres d'affecter dès le départ les deux tiers de leur réserve de mi-parcours à l'agriculture, réduisant d'autant leurs capacités de réaction financière en cas de crise.

Par ailleurs, comme l'ont souligné plusieurs parties prenantes auditionnées par le groupe de suivi sur la PAC, cette évolution vise à inciter les États membres à renforcer les mesures de prévention pour améliorer la résilience des exploitations.

En effet, en parallèle, la proposition rend obligatoire pour les États membres la mise en place d'un système national de gestion des risques, jusqu'à présent facultative. Si la PAC contribue aux outils de gestion des risques depuis 2014, cette intervention n'est mobilisée à ce jour que par 15 États membres. Or, la Commission européenne identifie un large déficit de couverture assurantielle : alors qu'à l'horizon 2050, les pertes liées à des accidents climatiques pourraient atteindre 90 milliards d'euros, seuls 20 % à 30 % de ces pertes seraient couvertes à ce jour. Par ailleurs, en raison de la réticence des compagnies d'assurance à couvrir des risques considérés comme trop élevés, moins de 15 % de la production agricole européenne serait effectivement assurée.

Si la proposition de la Commission européenne a le mérite d'intégrer plus explicitement la question de la gestion des risques, elle aurait toutefois gagné à être plus ambitieuse. En effet, le texte confère aux autorités nationales une grande latitude dans la conception des outils de gestion des risques, les types d'outils couverts par l'intervention n'étant plus spécifiés au niveau de l'UE. De surcroit, ces mesures de gestion des risques ne bénéficieront ni d'un budget pré-alloué, ni d'un financement intégralement européen, puisqu'elles devront être cofinancées par les États membres à hauteur de 30 %, à l'instar de nombreuses autres interventions obligatoires. Dans ce contexte, comme l'a relevé la Cour des comptes européenne, malgré l'ambition affichée, les propositions législatives « n'introduisent pas de mesures supplémentaires pour améliorer l'adoption, par les agriculteurs, des outils de gestion des risques »^48(*).

Beaucoup d'acteurs plaident, dans ce contexte, pour une mutualisation du risque au niveau européen, notamment par la mise en place d'un système de réassurance crédible (possiblement avec la Banque européenne d'investissement) doté d'un budget dédié au sein de la réserve de crise, afin de couvrir les risques climatiques et sanitaires. Une telle évolution permettrait d'inciter les agriculteurs à investir dans les dispositifs de prévention assurantiels dans les volets sanitaires et climatiques.

La proposition de résolution appelle, par conséquent, à « renforcer la prévention et la gestion des risques climatiques et sanitaires dans le secteur agricole, notamment par le développement d'une stratégie vaccinale et une mutualisation des risques à l'échelle européenne, afin d'encourager les agriculteurs à investir dans des dispositifs de prévention et d'assurance tout en améliorant leur couverture ».

En parallèle, les membres du groupe de suivi sur la PAC plaident « en faveur d'une évolution des modalités de calcul des indemnisations dans le cadre de l'assurance récolte » et souhaitent notamment que « la possibilité de recourir à une moyenne olympique calculée sur huit ans soit ouverte pour l'ensemble des cultures ».

H. LA PAC À L'ÉPREUVE D'UN FUTUR ÉLARGISSEMENT DE L'UNION EUROPÉENNE À L'UKRAINE

L'avenir de la PAC ne peut plus, désormais, être envisagé indépendamment de la perspective d'une adhésion de l'Ukraine à l'Union européenne, au regard des conséquences considérables qu'elle pourrait avoir sur cette politique.

Le statut de candidat a été officiellement accordé à l'Ukraine en juin 2022, soit quatre mois après l'agression de la Russie. Si le Conseil européen a approuvé l'ouverture des négociations entre la Commission européenne et l'Ukraine dès le mois de décembre 2022, la Hongrie refusait depuis près de deux ans de donner son accord à l'ouverture formelle du premier groupe de chapitres de négociation (« cluster Fondamentaux »). Ce veto hongrois ayant été levé le 3 juin dernier, permettant la poursuite du processus d'adhésion.

L'Ukraine constituant une puissance agricole de premier plan, cette perspective suscite de nombreuses inquiétudes parmi les organisations agricoles européennes.

1. L'Ukraine, une puissance agricole majeure aux exportations en forte croissance vers l'Union européenne

Comme l'ont souligné Mme Elsa Régnier et Mme Aurélie Catallo dans une étude de l'Iddri intitulée « Le secteur agricole ukrainien : présentation et enjeux à l'aune d'un éventuel élargissement de l'Union européenne »^49(*), le secteur agricole est central dans l'économie ukrainienne, puisqu'il représente 10 % du PIB, près de 15 % de l'emploi et 40 % des exportations.

Place de l'agriculture dans les économies
ukrainienne, française et européenne (2021)

Source : IDDRI.

À l'instar de nombreux pays de l'ex-Union soviétique, le système agricole ukrainien est structuré autour de trois grandes composantes :

· les micro-fermes de polyculture élevage, qui assurent la sécurité alimentaire du pays ;

· les exploitations familiales, qui représentent plus de la moitié des entreprises agricoles du pays ;

· les exploitations capitalistes, qui dominent la production de céréales et d'oléagineux destinés à l'exportation, et représentent la principale source de devises étrangères pour les autorités.

Ainsi, en moyenne, au cours des années 2018-2020, l'Ukraine a exporté 50 millions de tonnes de céréales, faisant d'elle le quatrième plus gros exportateur de céréales au niveau mondial^50(*).

La compétitivité de l'agriculture ukrainienne s'explique notamment par l'étendue de sa surface agricole utile, qui compte environ 41 millions d'hectares, dont 33 millions d'hectares de terres arables - contre 27,4 millions d'hectares, dont 17 millions de terres arables pour la France, qui dispose de la plus grande surface agricole utile européenne.

Comparaison des surfaces agricoles ukrainienne, française et européenne

Source : IDDRI.

À ces atouts s'ajoutent des conditions climatiques favorables et de faibles coûts de production, résultant notamment de la richesse des sols, de l'abondance du foncier agricole et d'un coût du travail inférieur à celui observé dans la plupart des États membres de l'Union européenne.

L'accord d'association entre l'Union européenne et l'Ukraine, entré en vigueur en 2017, a entraîné une hausse significative des exportations ukrainiennes vers l'Europe, principalement dans les secteurs des oléagineux et des céréales, plusieurs États membres - au premier rang desquels figurent les Pays-Bas, l'Espagne et l'Italie - présentant une forte dépendance aux importations d'aliments destinés au bétail. L'Ukraine est ainsi passé de 8^ème pays fournisseur de produits agricoles et alimentaires pour l'Union européenne en 2015 à 4^ème en 2021.

Structure du commerce agroalimentaire
de l'Union européenne avec l'Ukraine, 2013 - 2023

Source : IDDRI.

Cette dynamique a connu une nette accélération à la suite du déclenchement de la guerre, l'Union européenne ayant instauré en juin 2022 des « mesures commerciales autonomes » supprimant temporairement les droits de douane et les quotas sur les exportations ukrainiennes, dans le but de soutenir le pays face à l'effort de guerre. Renouvelées en 2023 et 2024, ces mesures ont pris fin le 5 juin 2025, en raison notamment des pressions exercées par plusieurs États membres et organisations agricoles européennes qui dénonçaient leurs effets déstabilisateurs sur certains secteurs.

L'Union européenne et l'Ukraine ont finalement conclu le 30 juin 2025 un accord de principe prévoyant une ouverte commerciale renforcée, mais plus limitée que la libéralisation totale mise en place depuis 2022, et assortie de mécanismes de sauvegarde renforcés, pour permettre à l'Union de réagir en cas de perturbation de marché.

En définitive, l'agriculture européenne entretient un rapport ambivalent avec l'Ukraine, comme l'ont exposé Mme Elsa Régnier et Mme Aurélie Cattalo dans la note susmentionnée : « elle est d'une part dépendante des importations de céréales et d'oléagineux en provenance d'Ukraine pour nourrir son cheptel ; d'autre part, les exploitations européennes sont structurellement moins compétitives sur certaines denrées agricoles et redoutent la concurrence ukrainienne ».

2. Une adhésion de l'Ukraine à l'Union européenne : des opportunités certaines, des risques à anticiper et endiguer

Dans ce contexte, et comme l'a développé M. Yves Madre lors de son audition devant le groupe de suivi sur la PAC, la perspective d'une adhésion de l'Ukraine présente des perspectives contrastées ; elle est porteuse de réelles opportunités en matière politique et géopolitique, mais soulève également des risques non négligeables, en ce qu'elle pourrait bouleverser les équilibres sectoriels et budgétaires au sein de l'Union.

L'Europe pourrait ainsi avoir intérêt à s'appuyer sur l'Ukraine pour accroître son autonomie protéique - l'Ukraine étant un grand producteur de soja - ainsi que pour soutenir le développement de sa bioéconomie, encore largement dépendante des importations.

Néanmoins, d'un point de vue pratique, l'intégration de l'agriculture ukrainienne au marché commun exercerait une pression significative sur la PAC et impliquerait probablement une réforme d'ampleur de cette politique.

En effet, comme l'a souligné Mme Eulalia Rubio, chercheuse à l'Institut Jacques Delors, lors de son audition devant la commission des affaires européennes du Sénat du 7 mai 2025^51(*), le montant qu'un État peut percevoir au titre de la PAC n'est pas plafonné - contrairement aux règles qui s'appliquent pour la politique de cohésion.

Dès lors, et dans la mesure où les financements du premier pilier sont distribués entre les États membres selon la surface agricole utilisée, à règles inchangées et budget constant, l'Ukraine pourrait bénéficier annuellement d'une dotation comprise entre 10 et 12 milliards d'euros au titre de la PAC, soit un montant supérieur à celui perçu par la France (environ 9,5 milliards d'euros), jusqu'alors premier bénéficiaire de cette politique.

Face à cette perspective, qui place l'Union européenne devant un défi de premier plan, plusieurs options sont envisageables, comme l'a détaillé Mme Elsa Régnier, lors de son audition au Sénat le 7 mai 2025^52(*) :

· une réduction des fonds alloués aux États membres actuels - cette option apparaissant néanmoins politiquement peu réaliste ;

· une diminution provisoire des financements attribués à l'Ukraine au titre de la PAC, par le biais de clauses de transition et d'un étalement sur plusieurs années - cette hypothèse revenant en pratiquer à différer la résolution de la question budgétaire ;

· une baisse pérenne, grâce à l'élaboration de règles spécifiques s'agissant de la dotation versée à l'Ukraine - cette proposition soulevant néanmoins la question de la préservation du cadre commun de la PAC ;

· une évolution des modalités de répartition des fonds de la PAC entre les différents membres, s'appuyant par exemple sur l'élaboration d'une nouvelle clé de répartition en lieu et place de la surface agricole utile.

En définitive, c'est à la lumière de la perspective d'une adhésion de l'Ukraine qu'il convient d'analyser, d'une part, la mise en place des PPNR, et d'autre part, la réforme des paiements directs.

En pratique, le recours aux PPNR conduira à la définition d'enveloppes nationales globales, la part dédiée à l'agriculture pouvant être modulée en fonction de chaque État, ce qui permettrait notamment de réévaluer à la baisse les financements accordés à l'Ukraine au titre de la PAC. De même, les mécanismes de dégressivité et de plafonnement instaurés dans le cadre de la nouvelle aide surfacique ciblée contribueraient à limiter les montants versés aux exploitations au titre des paiements directs.

En tout état de cause, pour le groupe de suivi sur la PAC, il est essentiel « d'anticiper les équilibres futurs résultant d'une adhésion de l'Ukraine » et d'en « mesurer les conséquences pour le modèle agricole européen et son financement ». Un travail préparatoire approfondi paraît indispensable pour que l'adhésion de l'Ukraine constitue un facteur de renforcement de la sécurité alimentaire européenne, et non une source de fragilisation des équilibres agricoles de l'Union.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des affaires européennes, réunie le jeudi 25 juin 2026, a engagé le débat suivant :

M. Jean-François Rapin, président. - Nous passons maintenant à la présentation par Daniel Gremillet d'une proposition de résolution européenne (PPRE) sur la politique agricole commune (PAC), présentée au nom de la majorité des membres du groupe de suivi de notre commission.

M. Daniel Gremillet, rapporteur. - Avant de nous pencher sur l'avenir, au demeurant très incertain, de la politique agricole commune, je vous propose de faire un bref retour en arrière.

En effet, la proposition de résolution européenne que nous examinons aujourd'hui fait écho à une autre résolution européenne, élaborée par le groupe de suivi sur la PAC, puis adoptée à l'unanimité par notre commission en décembre 2024. Devenue résolution du Sénat le 21 janvier 2025, elle s'attachait à définir les grandes orientations à promouvoir en vue de l'élaboration de la PAC post-2027, tout en identifiant un certain nombre de lignes rouges.

Force est de constater que la Commission a franchi, sans hésitation, chacune de ces lignes rouges dans ses propositions pour la PAC post-2027. Soyons clairs : ces propositions dessinent une PAC aux antipodes des préconisations formulées par le Sénat français au cours des dernières années. Les trois textes dévoilés le 16 juillet 2025 marquent ainsi une rupture conceptuelle nette avec les principes qui structuraient jusqu'ici cette politique.

Ainsi, la fusion des deux piliers au sein d'un fonds unique acterait la disparition d'une PAC autonome. La politique agricole subirait, de surcroît, une contraction budgétaire d'une ampleur inédite, tandis que la nouvelle architecture juridique, loin d'aller dans le sens de la simplification et de l'allègement de la charge administrative tant réclamés par nos agriculteurs, pourrait générer davantage de confusion et de complexité. Enfin, sous couvert d'une subsidiarité renforcée, la réforme accorderait aux États membres des marges de manoeuvre considérables, nourrissant la crainte d'une renationalisation de la PAC.

À terme, mes chers collègues, c'est le principe même d'une politique agricole commune qui serait remis en cause, laissant place à vingt-sept politiques agricoles nationales. C'est précisément contre ce démantèlement méthodique de la PAC que s'élève aujourd'hui, avec force et conviction, notre groupe de suivi dans cette proposition de résolution européenne.

Ce travail est le fruit de très nombreuses auditions ; depuis six mois, nous avons pris le temps de rencontrer les organisations agricoles, les représentants des différentes filières, mais également les eurodéputés français siégeant au sein de la commission Agri, des représentants de laboratoires d'idées ou encore des spécialistes de la politique agricole commune. Ce qui frappe, c'est la convergence des préoccupations exprimées par ces interlocuteurs, pourtant très divers. Tous se montrent alarmés par les propositions de la Commission européenne et fortement préoccupés par l'avenir de la PAC.

Je ne peux malheureusement pas exposer ici de manière exhaustive notre analyse des propositions de la Commission. Je vous renvoie donc à mon rapport, qui examine plus en détail les points saillants que je vais à présent balayer. J'en retiendrai sept.

Premièrement, le projet de cadre financier pour la période 2028-2034 prévoit la création d'un fonds unique de 865 milliards d'euros rassemblant les politiques en gestion partagée entre la Commission et les États membres, à savoir la cohésion économique, sociale et territoriale, la politique agricole et la pêche, ainsi que la migration et la gestion des frontières.

La nouvelle architecture budgétaire signe ainsi la fin d'une PAC indépendante, dont les deux piliers seront fusionnés et fondus dans des plans de partenariat nationaux et régionaux (PPNR) et dont le budget sera intégré au fonds unique dédié à la mise en oeuvre de ces plans. Ainsi, pour la première fois depuis la création de la PAC en 1962, l'Union européenne ne disposera pas d'un fonds spécifique pour l'agriculture.

Le risque est grand, dans ce contexte, que la PAC ne devienne un programme parmi d'autres, décliné au niveau national, au détriment de la cohérence, de la solidarité et de l'ambition commune qui ont longtemps constitué le socle du projet agricole européen.

Dans notre proposition de résolution européenne, nous soulignons que la PAC doit rester une politique autonome et pleinement intégrée ; nous demandons qu'elle soit fondée sur une base juridique unique, mise en oeuvre au travers d'une programmation autonome et dédiée, distincte des plans de partenariat nationaux et régionaux, et bénéficie d'un cadre de performance et d'un budget qui lui soient propres.

Deuxièmement, la proposition de la Commission européenne se traduirait par un recul historique des moyens budgétaires consacrés à la PAC. En effet, tandis qu'elle représentait 387 milliards d'euros sur sept ans dans la dernière programmation, seuls 300 milliards d'euros seraient sanctuarisés au profit de la PAC dans les futurs PPNR, soit un recul de plus de 20 % en euros courants et de 35 % en euros constants !

Face à la légitime indignation suscitée par ces annonces, la Commission a présenté, en novembre 2025, puis en janvier 2026, des aménagements permettant aux États membres de porter les fonds mobilisables pour la PAC à 408,7 milliards d'euros. Rappelons cependant que ces financements ne constituent absolument pas une « rallonge » budgétaire, mais un simple redéploiement de crédits au sein de l'enveloppe dédiée aux PPNR, dont le montant global reste inchangé. De surcroît, leur mobilisation au profit de l'agriculture sera laissée à la discrétion des États membres.

Nos travaux ont par ailleurs révélé que la clé de répartition retenue pour ces enveloppes additionnelles était calquée sur les critères de la politique de cohésion et redistribuait les financements agricoles selon une logique étrangère à la PAC. Ce faisant, et c'est particulièrement problématique, elle tend à rompre les équilibres entre les pays européens. Ainsi, selon les travaux du laboratoire d'idées Farm Europe, dont nous avons auditionné les représentants, dans l'hypothèse où chaque État membre exploiterait l'intégralité des leviers à sa disposition, certains pays pourraient significativement rehausser leur soutien au secteur agricole, tandis que d'autres, dont la France, ne pourraient maintenir leur niveau actuel de financement.

J'en viens ainsi à la situation particulière de notre pays. La France verrait l'enveloppe sanctuarisée pour la PAC au sein de son PPNR amputée de près d'un quart en euros courants, pour s'établir à 50,9 milliards d'euros contre 66,2 milliards d'euros lors de la dernière programmation.

Certes, le Président de la République s'est engagé à ce que « pas un centime » ne manque au budget de la future PAC. Néanmoins, en mobilisant l'ensemble des flexibilités accordées par la Commission européenne, la France ne pourrait dégager que 57,3 milliards d'euros en faveur de la PAC, soit un montant toujours inférieur de 8,9 milliards d'euros à celui de la programmation précédente, l'équivalent d'environ une année de financements PAC pour notre pays !

Où trouver ces 8,9 milliards d'euros manquants ? Dans les caisses de l'État français ? Cela semble peu probable au regard de notre situation budgétaire. Dans le fonds unique dédié à la mise en oeuvre des PPNR ? Nos travaux ont montré que ces 8,9 milliards correspondraient à environ 57 % de la part non fléchée du fonds unique, qui doit également financer bien d'autres interventions dans de nombreux secteurs.

Dans ce contexte, notre proposition de résolution européenne s'oppose fermement à tout affaiblissement budgétaire de la PAC et demande que celle-ci conserve, a minima, les moyens financiers de la programmation actuelle en euros constants, soit 433 milliards d'euros en euros courants.

Troisièmement, la nouvelle architecture juridique proposée pourrait générer davantage de confusion et de complexité ; l'éclatement des dispositions relatives à la PAC entre plusieurs textes risque, à l'évidence, de nuire à la lisibilité et à la cohérence de cette politique.

En parallèle, le regroupement de toutes les interventions dans un pilier unique s'accompagnerait d'une profonde refonte des règles de financement, avec de nouvelles distinctions entre les interventions composant la notion de « soutiens au revenu », financées à l'aide de l'enveloppe sanctuarisée, et les mesures restantes, dont le Poséi (programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité), financées à l'aide de l'enveloppe non fléchée.

Par ailleurs, seules quatre interventions bénéficieraient d'un financement exclusivement européen, toutes les autres devant obligatoirement faire l'objet d'un cofinancement national à hauteur de 30 % minimum.

Or, et c'est mon quatrième point, le recours accru aux cofinancements menace de créer d'importantes distorsions de concurrence au sein du marché intérieur, tout en accentuant les logiques de concurrence entre filières à l'échelle nationale. Le niveau des soutiens publics à l'agriculture sera ainsi tributaire des arbitrages réalisés au sein de chaque État membre, avec le risque de voir émerger une agriculture européenne à plusieurs vitesses, marquée par des niveaux de soutien et d'accompagnement très disparates.

En réalité, cette problématique dépasse largement la seule question des financements : la réforme proposée confère des marges de manoeuvre sans précédent aux États membres, s'agissant du choix des outils mobilisés dans les PPNR, des montants alloués à ces derniers ou encore de la déclinaison des objectifs environnementaux. Cette évolution fait craindre une fragmentation croissante de la politique agricole européenne ; les États membres pourraient être amenés à poursuivre des ambitions de plus en plus différenciées, davantage guidées par leurs priorités nationales que par des objectifs véritablement communs, au détriment de la valeur ajoutée européenne.

Dès lors, notre proposition de résolution européenne alerte sur le risque qu'une flexibilité excessive accordée aux États membres favorise une renationalisation progressive de la PAC et demande, en conséquence, le maintien d'un cadre commun et de règles harmonisées, afin de préserver l'intégrité du marché unique et de garantir l'équité des conditions de concurrence.

J'en viens à présent à la réforme des paiements directs. Ces derniers seraient remplacés par une nouvelle aide dégressive, ciblée sur les agriculteurs qui en ont le plus besoin, à travers l'introduction obligatoire d'une différenciation du montant alloué, d'une dégressivité à partir de 20 000 euros et d'un plafonnement à 100 000 euros par an et par exploitation. Dans la mesure où les paramètres de ciblage des aides relèveront de l'appréciation de chaque État membre, les effets précis de cette réforme demeurent, à ce stade, difficiles à anticiper, comme nous l'ont signalé la plupart des organisations agricoles que nous avons auditionnées.

Néanmoins, selon les travaux réalisés par Farm Europe, l'impact de cette réforme serait notable en France, puisque 50 % des agriculteurs percevant plus de 5 000 euros par an seraient concernés par une réduction de l'aide, ceux-ci représentant 73 % de la surface agricole totale française.

Dans ce contexte, notre proposition de résolution européenne rappelle que les aides à l'hectare ont historiquement été conçues comme des instruments de soutien à la production agricole et non comme des outils de politique sociale et demande que la nouvelle aide surfacique soit calibrée de manière à éviter tout effet de seuil ou toute rupture d'équité préjudiciable aux agriculteurs.

Sixièmement, la proposition de la Commission comporte des avancées en matière de gestion des risques et des crises. Elle opère ainsi une distinction entre les crises de marché et les aléas sanitaires et climatiques. Tandis que la gestion de ces derniers serait renvoyée aux États membres, qui pourront activer des paiements de crise en faveur des agriculteurs, les crises de marché seront gérées au niveau européen à l'aide d'un filet de sécurité unitaire, doté de 900 millions d'euros par an, soit le double du budget alloué jusqu'alors à la réserve agricole. Si cette évolution est bienvenue, nos différents interlocuteurs nous ont signalé que les prix d'intervention n'ont pas été révisés depuis la fin des années 2000, ce qui les rend largement déconnectés des réalités économiques actuelles.

Nous le mentionnons dans la proposition de résolution européenne et appelons, en parallèle, à renforcer la prévention et la gestion des risques climatiques et sanitaires dans le secteur agricole, notamment par le développement d'une stratégie vaccinale et d'une mutualisation des risques à l'échelle européenne, afin d'encourager les agriculteurs à investir dans des dispositifs de prévention et d'assurance, tout en améliorant leur couverture.

Enfin, l'avenir de la PAC ne peut être envisagé indépendamment de la perspective d'une adhésion de l'Ukraine à l'Union européenne ; en effet, l'Ukraine est une puissance agricole de premier plan, qui pourrait prétendre, à règles inchangées et budget constant, à une dotation annuelle comprise entre 10 milliards et 12 milliards d'euros au titre de la PAC, soit un montant supérieur à celui perçu par la France - environ 9,5 milliards d'euros -, jusqu'alors premier bénéficiaire de cette politique.

Il est donc indispensable d'anticiper les équilibres futurs qui résulteraient d'un tel élargissement et d'en mesurer les conséquences pour le modèle agricole européen et son financement, ce que nous signalons dans la PPRE.

Voilà, mes chers collègues, dans les grandes lignes, les analyses qui sous-tendent notre proposition de résolution européenne. Avant de conclure, je rappelle la raison d'être de cette dernière : influer sur les négociations en cours à Bruxelles. Alors que les discussions sur les propositions relatives à la future PAC entrent dans une phase décisive au Conseil et au Parlement européen, il nous appartient plus que jamais de faire entendre la voix du monde agricole français et de relayer ses préoccupations légitimes auprès des instances européennes.

Notre assemblée a toujours su adopter des positions claires et fermes, lorsqu'il s'est agi de la PAC, et elle l'a bien souvent fait à l'unanimité. Je souhaite qu'il puisse en être de même aujourd'hui, afin que le Sénat soit en mesure de s'exprimer d'une seule voix mardi prochain lors de l'audition du commissaire européen à l'agriculture, Christophe Hansen.

M. Jean-François Rapin, président. - Merci de cette présentation exhaustive et exacte de la proposition de résolution européenne et des enjeux sous-jacents. Au vu de la gravité du sujet, j'ai participé à toutes les auditions, et c'est la première fois que j'ai constaté une telle unanimité de nos interlocuteurs : tous ne relèvent quasiment que des éléments négatifs dans cette réforme de la PAC. L'audition de l'ancienne commissaire européenne Iliana Ivanova, aujourd'hui membre de la Cour des comptes européenne, a mis en lumière les nombreuses défaillances de cette proposition. Il est impératif d'écouter de telles personnes, qui ont une expertise budgétaire indéniable.

Le paradoxe est flagrant : au sein de la Commission, on affirme vouloir préserver la souveraineté européenne dans tous les domaines, en particulier en matière d'agriculture et d'alimentation, mais dans le même temps on démantèle un outil de souveraineté, tant et si bien que l'on se demande ce que l'on pourra encore maîtriser.

À l'échelon national, des engagements ont été pris tant par le Gouvernement que par le Président de la République : aucun euro ne devrait manquer à la PAC. Mais c'est d'ores et déjà mathématiquement très difficile au vu des règles qui vont être fixées. Par ailleurs, un tel engagement pourrait ne pas survivre aux élections de 2027.

Je sais à peu près quel discours nous tiendra le commissaire Hansen, pour l'avoir déjà entendu. Il aura fait tout ce qu'il a pu, mais il n'a pas pleinement la main sur le cadre financier pluriannuel. Il essaiera, de bonne foi, de sauver quelques lignes, mais il ne pourra pas oeuvrer en faveur d'une transformation complète de la PAC. Certains députés européens nous disent qu'il faut réécrire complètement ce texte.

M. Pierre Cuypers. - La PAC existe-t-elle encore ? Faut-il conserver cette appellation ? C'est la seule politique agricole qui ait fonctionné, à une certaine époque. Elle a été mise en place parce qu'il fallait bloquer les systèmes de prix, ce qui revenait de fait à offrir une subvention au consommateur, tout en offrant une compensation aux exploitations. Mais d'un système où les aides étaient calculées par exploitation, nous sommes passés à une organisation départementale, puis régionale, puis nationale. Aujourd'hui, cette politique agricole est hors-jeu. Le commissaire européen Hansen affirmait le 20 janvier dernier à Strasbourg qu'il ne faudrait plus faire du blé à 160 euros la tonne, qu'il faudrait le détruire ou le transformer. Nous verrons s'il confirmera ces propos devant nous ou se déjugera, mais c'est en tout cas dramatique.

Le problème est que cette politique n'a jamais été menée à terme. On a toujours connu des révisions à mi-parcours, ce qui rend impossible toute visibilité pour le monde agricole, donc toute transformation. Cela me rend très amer ; je me demande s'il ne faudrait pas reconstruire complètement une politique à l'échelle européenne, plutôt que de se livrer à ce genre de bricolages.

Mme Mathilde Ollivier. - Je partage totalement la critique de la structuration de la nouvelle PAC, qui fait l'objet principal de cette PPRE. Nous avons besoin d'avancer de manière intégrée à l'échelle européenne, notamment sur les enjeux environnementaux, pour éviter que la concurrence intra-européenne soit faussée. Pour cela, il faut une PAC intégrée, permettant d'éviter que des fossés se creusent entre les pays en fonction de leurs orientations politiques, mettant sous pression les pays mieux-disants.

Je soutiens la recommandation portant sur la nécessité d'examiner clairement les impacts des accords commerciaux, qui mettent trop souvent en difficulté divers secteurs agricoles. Les écologistes ont toujours critiqué ces accords, qui font subir à nos agriculteurs une concurrence avec des producteurs moins-disants dans d'autres régions du monde. Ces échanges accrus sont aussi une absurdité alors qu'on essaie de rapprocher consommateurs et producteurs, dans l'esprit des lois Égalim. Je me satisfais de voir certains blocs politiques faire évoluer leur position en la matière.

Il y a en revanche plusieurs points du texte sur lesquels nous sommes moins en accord, ce qui m'amènera à m'abstenir, même si je conviens de la nécessité d'interpeller le Gouvernement de la sorte.

Ainsi des alinéas 15 et 16 : il faudrait dénoncer non seulement la flambée des coûts des intrants, mais surtout notre forte dépendance à ces derniers et aux pays, comme la Russie, qui les produisent. Il convient de mener à bien la transition d'une partie de notre agriculture pour en être plus indépendants. Je suis en revanche plutôt d'accord avec l'alinéa 23, car il faut souligner la nécessité d'avancer de manière intégrée sur la nouvelle architecture verte.

Quant à l'alinéa 30, il souligne le rôle important joué par l'agriculture dans la fourniture de nombreux services environnementaux. Aujourd'hui, cela n'est vrai que de certains types d'agriculture, tandis que d'autres jouent un rôle moins positif : rappelons-nous les nombreux scandales concernant la qualité de l'eau dans certains départements, qu'il s'agisse de la présence de pesticides ou des effets de l'élevage intensif. Dans le même esprit, à l'alinéa 31, tout en défendant une PAC tournée vers le soutien à la production européenne, nous jugeons important de mentionner que la souveraineté agricole passe aussi par la transition de nos modèles, afin que l'agriculture puisse réellement fournir des services environnementaux.

Enfin, l'alinéa 39 défend une simplification réglementaire, mais celle-ci, telle qu'elle a été pratiquée ces dernières années à l'échelle européenne, consiste plutôt en un nivellement par le bas de nos réglementations environnementales. Défendre l'approfondissement de cet effort de simplification quand il est question de la PAC ne peut donc que m'inquiéter.

M. Vincent Louault. - L'agriculteur que je suis éprouve toujours plus de réticence à s'intéresser à ces sujets, car ce qui se passe nous mine. Les décroissants ont gagné la partie ! Comment, sinon, expliquer qu'on nous dise qu'il ne faut plus produire de blé ?

M. Jean-François Rapin, président. - Et, dans le même temps, on nous dit que l'Europe a besoin d'importer du blé ukrainien, sans quoi nous ne pourrions pas nourrir les Européens ! Le paradoxe est incroyable.

M. Vincent Louault. - La réforme du financement de la PAC s'explique ainsi : c'est un paramétrage pour préparer l'intégration de l'Ukraine au marché.

Quand je dis que les décroissants ont gagné, sur plusieurs tableaux déjà, on y voit parfois un effet de manche populiste, mais c'est factuel, et ce sera bientôt scientifiquement établi. La guerre économique actuelle nous dépasse : on croyait que l'Europe nous protégerait, mais aujourd'hui, au sein même de l'Union, la ferme France décroche.

Je ne vois donc pas comment nos agriculteurs vont s'y retrouver : alors que nombre d'entre eux ont fait des efforts énormes, ils risquent de disparaître faute de soutien. Les zones intermédiaires, soit un bon tiers de la surface agricole française, sont menacées de disparition si l'on retire encore 20 % des aides. Des exploitants en difficulté voient venir la catastrophe. Entre des récoltes difficiles, une baisse persistante des soutiens - jamais revalorisés depuis le début des années 1990 - et la hausse des charges, l'effet de ciseaux sur les prix est énorme.

Les producteurs de lait, heureusement, se maintiennent, mais je crains pour notre céréaliculture. Nous pouvions être fiers de nourrir une large partie du monde, de contribuer aux grands équilibres géopolitiques de l'alimentation, notamment au Maghreb ou en Égypte, mais il va désormais falloir construire de hauts murs autour de l'Europe, parce que si l'on ne nourrit pas les gens, il ne faut pas s'étonner qu'ils veuillent traverser la mer. La situation actuelle me fend le coeur, d'autant que les experts sont unanimes pour dénoncer la future PAC. Je ne peux expliquer les choix faits que par l'emprise d'une certaine idéologie : j'insiste, les décroissants ont gagné.

M. Jean-François Rapin, président. - Je ne peux que tous vous inviter à être présents lors de l'audition du commissaire européen à l'agriculture la semaine prochaine, afin que nous puissions lui faire part de manière crédible des préoccupations du monde agricole français. J'ai une idée de ce que M. Hansen va nous dire, puisqu'il me l'a déjà dit en off : « Puisque vous avez un déficit, acceptez les accords commerciaux, et votre filière viticole et de spiritueux se développera tant et si bien que vous le réduirez. » Cela revient à opposer les filières entre elles pour les faire taire ! Les organisations de producteurs se mobilisent déjà moins : on a bien vu que l'accord avec l'Australie a suscité bien moins de réactions que celui avec le Mercosur, alors qu'il est également très pénalisant pour les filières ovine et bovine. La résignation l'emporte.

Mme Pascale Gruny. - Je suis très inquiète, avant tout pour l'économie de la France. Dans mon département de l'Aisne, sans agriculture, nous n'avons plus d'entreprises ni d'activité. Le groupe Tereos s'est déjà séparé de 150 personnes.

Je suis inquiète aussi pour nos agriculteurs, et en particulier les plus jeunes, dont le regard a changé par rapport à l'environnement. Leur moral est miné, car on leur fait porter la responsabilité de bien des choses qui ne relèvent pas d'eux, comme la qualité de l'eau. Chez nous, une bonne partie de la pollution provient des obus de la Première Guerre mondiale enfouis dans les champs, mais on ne s'en soucie guère.

Ensuite, je ne sais trop ce que l'on pourra manger bientôt : on laisse tellement proliférer les petites bêtes qu'il ne reste même plus de cerises sur les arbres de nos jardins. Si l'on aboutit à arrêter toute culture - peut-être est-ce ce que certains souhaitent -, les conséquences seront terribles, car l'agriculture est une arme, et la famine, c'est la guerre. Or maladies et parasites ravagent nos cultures ; on nous annonce une troisième année déficitaire pour le blé. Comment peut-on s'en sortir sans accompagnement ? On parle de souveraineté et de protection du consommateur - plus jamais de l'agriculteur -, mais avec ce qui se passe, peut-être que nous respirerons mieux dans notre petit village d'Astérix, mais nous nous retrouverons à devoir importer notre alimentation et donc manger tous les produits que l'on essaie d'interdire chez nous.

Les agriculteurs sont prêts à se passer de produits phytosanitaires, cela ne peut qu'améliorer leur compte de résultat, mais en échange, il faut leur fournir des produits de substitution : l'Europe doit donc absolument aider la recherche pour leur permettre de fonctionner autrement. La transmission de terres de qualité leur importe aussi beaucoup.

Ce qui est tragique, c'est que des budgets détricotés placent la France en situation de concurrence tout à fait déloyale avec ses voisins. D'où mon cri du coeur : arrêtez, aidez !

Mme Christine Lavarde. - Je ne suis pas du tout experte de la PAC ; je ne saurais que vous livrer la réflexion d'une citoyenne. Le problème, me semble-t-il après vous avoir tous écoutés, c'est que l'on n'accepte pas aujourd'hui de payer le prix réel de produits agricoles qui ne soient pas issus d'une production extensive. Dans le passé, l'alimentation mobilisait l'essentiel du revenu des ménages ; actuellement, elle est tout en bas de l'échelle des dépenses, on consacre bien plus aux loisirs ou aux produits technologiques. Peut-être des arbitrages différents seront-ils nécessaires. Je ne sais pas si l'on pourrait instaurer un système de prix différent. Le bio roumain est-il équivalent au bio français ? Si ce n'est pas le cas, la concurrence est déloyale au sein de l'Union, et il faut agir. Cela est peut-être plus important que de continuer à subventionner tel modèle plutôt que tel autre.

On croit que manger pourrait être quasiment gratuit, alors que l'agriculture a de nombreux coûts, y compris au travers de ses incidences sur la qualité de l'air ou de l'eau, ou encore sur nos dépenses de santé. Un grand nombre de nos agriculteurs souffrent de maladies, notamment de cancers pour lesquels un lien a été établi avec certaines molécules utilisées. Tous ces coûts encourus par notre société nous invitent à repenser nos modèles agricoles.

M. Jean-François Rapin, président. - Je tiens à répondre à Mathilde Ollivier sur l'alinéa 30 de la PPRE : c'est notre collègue Karine Daniel qui avait demandé à faire figurer une telle rédaction dans le texte, en tête de nos préconisations. Peut-être aurions-nous pu être plus précis, mais nous avons tous souhaité exprimer de la sorte la reconnaissance du Sénat envers les agriculteurs pour leur travail sur les questions environnementales.

M. Daniel Gremillet, rapporteur. - Je souhaite en premier lieu revenir sur l'origine de la PAC. Dans l'Europe à six, issue du traité de Rome, le peuple avait faim et l'ambition était la suivante : « Paysans, produisez, et nous vous garantirons un revenu identique à celui de la société européenne que nous construisons. » Or le présent projet de réforme traduit un abandon complet de ce défi, relevé depuis ce temps-là par nos agriculteurs pour la puissance et le peuple européens. Aujourd'hui, plus que jamais, l'agriculture est une arme redoutable.

Nous avons l'impression que nous sommes en train de déposer les armes, de considérer cet enjeu comme accessoire. C'est ce qui donne tout son sens et sa pertinence à ce projet de résolution.

Je souhaite également faire le lien avec la dernière intervention de Mme Christine Lavarde. Avant la mise en place de la PAC, l'alimentation accaparait près de 50 % des revenus d'un ménage ; dans les années 1980, cette part s'élevait encore à plus de 30 %. Aujourd'hui, elle est inférieure à 15 %. La France est d'ailleurs le pays de l'Union européenne où le coût de la nourriture est le plus faible pour le consommateur. Il convient de le rappeler, car nous l'oublions trop vite : la PAC a bel et bien servi le consommateur. Il ne faut jamais oublier d'où l'on vient pour savoir où l'on va ; c'est l'un de nos axes majeurs.

S'agissant des remarques portant sur le texte, je souhaite répondre à Mme Mathilde Ollivier concernant les alinéas 15 et 16, et tout particulièrement sur la dépendance aux intrants extérieurs. Cette résolution y fait écho et nous partageons pleinement ce constat. Garantir l'alimentation de la population européenne et maintenir notre rang sur la scène mondiale dans ce domaine exigent de retrouver une certaine forme d'indépendance sur ces intrants.

Nous payons d'ailleurs comptant notre déficit actuel en la matière, avec les événements survenus en Ukraine et, plus récemment, le blocage du détroit d'Ormuz. La volonté de retrouver une forme d'indépendance pour la production de protéines au sein de l'Union européenne s'inscrit pleinement dans ce contexte.

Ma chère collègue, vous considérez que la dimension environnementale n'est pas suffisamment intégrée ; or, celle-ci est largement prise en compte aux alinéas 39 et 45, qui traitent également de l'évolution climatique.

Nous examinerons un amendement de notre collègue Pascale Gruny concernant la recherche, qu'il convient de consolider à l'échelle communautaire avec l'objectif d'assurer cette indépendance et de limiter le poids des intrants, notamment des produits phytopharmaceutiques utilisés pour soigner les plantes. Dans cette guerre qui est lancée, la recherche doit impérativement être intensifiée.

Je termine avec l'avis des experts : malgré les différentes sensibilités des personnes auditionnées, toutes les opinions exprimées se retrouvent sur une colonne vertébrale commune à propos de cette réforme ; cela témoigne de l'intensité de la rupture qui nous guette.

J'ai bien entendu que vous envisagiez de vous abstenir, ma chère collègue. J'aurais souhaité que nous puissions parvenir à une unanimité sur des points aussi stratégiques ; elle est nécessaire pour peser véritablement. Nous entrons dans une phase décisive des négociations de la PAC à l'échelle européenne. Cet avis aura donc une résonance bien supérieure à ce que nous avons adopté en 2025 : il s'agira du dernier travail avant la rencontre avec le commissaire européen, la semaine prochaine.

Je respecte votre liberté, mais au vu de mes réponses et de la rédaction des différents alinéas, il me semble qu'il serait possible de nous retrouver unanimement.

M. Jean-François Rapin, président. - Trois amendements ont été déposés par Pascale Gruny. Je vous laisse les présenter, monsieur le rapporteur.

M. Daniel Gremillet, rapporteur. - L'amendement  COM-1 rectifié vise à harmoniser, au niveau communautaire, la définition de l'agriculteur actif. Nous reviendrons sur ce débat lors de l'examen, à partir de lundi, du projet de loi d'urgence pour la protection et la souveraineté agricoles. Aujourd'hui, au niveau européen, la définition de l'actif agricole recouvre tout et son contraire.

J'émets donc un avis favorable ; mais cela exigera aussi que la France se dote d'une définition très précise de l'agriculteur dans le cadre d'une loi foncière. Pour avoir, dans une autre vie, sillonné tous les pays de l'Union européenne, je mesure combien les différences de définition y demeurent nombreuses.

La commission adopte l'amendement COM-1 rectifié.

M. Daniel Gremillet, rapporteur. - L'amendement  COM-2 reprend le principe « pas d'interdiction sans solution » appliqué aux produits phytosanitaires. C'est un point important : il s'agit d'intensifier un effort de recherche absolument nécessaire, d'aller bien plus vite sur les produits de substitution et, surtout, de mieux soigner les plantes, de mieux soigner les animaux, de mieux soigner l'ensemble des productions, dans toute leur diversité.

Ce débat s'étend d'ailleurs jusqu'au bio. La recherche embrasse l'ensemble des types de production et des systèmes.

Avis favorable.

Mme Pascale Gruny. - Je me soignais par l'homéopathie ; les médecins la jugent inutile et elle a été quasiment supprimée en France ; nous n'avons presque plus de praticiens compétents, faute d'en former. Aujourd'hui, je prends très régulièrement des antibiotiques et je les assimile aux phytosanitaires. À l'inverse, lors d'une récente discussion, un éleveur m'indiquait traiter désormais ses vaches et ses chevaux par l'homéopathie.

Pendant que nous débattons du soin des plantes, nous faisons le contraire pour la santé humaine. Je le regrette profondément, car il conviendrait d'adopter la même approche : c'est par la recherche que nous progresserons. Une plante ne doit être traitée que lorsqu'elle est malade.

Si les agriculteurs disposaient de moyens financiers plus importants, ils pourraient acquérir des machines capables de déposer une goutte de produit uniquement sur la plante atteinte. Or ces équipements coûtent très cher et demeurent inaccessibles.

C'est pourquoi j'insiste sur la recherche, qui doit porter sur les produits phytosanitaires, mais aussi sur les pratiques agricoles. Parfois, un simple changement de méthode suffit à apporter une amélioration.

M. Jean-François Rapin, président. - Un débat pourrait s'ouvrir sur le machinisme agricole. Bien que le secteur soit parfois subventionné, nous avons constaté une très forte inflation de ses prix : les fabricants intègrent la subvention au tarif final, qu'ils augmentent. Le Pas-de-Calais est d'ailleurs un territoire où ce marché est très présent, et j'y ai observé des situations fortement déplaisantes !

M. Daniel Gremillet, rapporteur. - Relevons la pauvreté du machinisme agricole européen et n'oublions pas que la robotique et l'informatique permettent à certains fabricants de matériel de capter quantité d'informations et un savoir qui se retournera très vite contre nous.

J'ai à l'esprit l'exemple du patrimoine génétique : un robot embarque bien plus d'informations que n'en collectaient les éleveurs avec les contrôles de performance et les contrôles laitiers. Il en va de même pour les moissonneuses et l'ensemble du matériel agricole : le phénomène s'accélère, le plus souvent au profit de pays situés hors de l'Union européenne.

La commission adopte l'amendement COM-2.

M. Daniel Gremillet, rapporteur. - L'amendement  COM-3 apporte une précision, afin d'éviter que l'agriculture et les productions agricoles ne deviennent une variable d'échange et d'ajustement dans les négociations internationales. Nous l'avons vécu autrefois avec les pommes de terre venues de Chine ; nous l'avons constaté pour les ovins, et maintenant pour les bovins.

Cet amendement vise, en outre, à corriger une coquille. Avis favorable.

La commission adopte à l'unanimité l'amendement COM-3.

M. Jean-François Rapin, président. - Venons-en au vote sur l'ensemble de la résolution ainsi modifiée.

Un mot au préalable : si vous communiquez sur cette PPRE, vous serez sans doute interpellés, comme je l'ai été moi-même, sur notre fermeté concernant l'indemnité compensatoire des handicaps naturels (ICHN), dont certains acteurs auraient souhaité l'extension aux zones intermédiaires, ce qui va à l'encontre de sa vocation initiale.

Nous en avons discuté avec le cabinet de la ministre, qui suggérait d'inventer des zones « intermédiaires aux intermédiaires », c'est-à-dire de nouvelles zones. Sans être un expert du dispositif, je comprends qu'une extension de l'ICHN aux zones intermédiaires reviendrait à partager le gâteau sans l'agrandir, ce qui n'est pas souhaitable.

La proposition de résolution européenne est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

PROPOSITION DE RÉSOLUTION EUROPÉENNE VISANT À PRÉSERVER UNE POLITIQUE AGRICOLE COMMUNE INDÉPENDANTE ET DOTÉE DE MOYENS À LA HAUTEUR DE SES AMBITIONS APRÈS 2027 - TEXTE DE LA COMMISSION DES AFFAIRES EUROPÉENNES

(1) Vu l'article 88-4 de la Constitution,

(2) Vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), en particulier ses articles 38, 39, 42 et 43,

(3) Vu le règlement (UE) 2024/1468 du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2024 modifiant les règlements (UE) 2021/2115 et (UE) 2021/2116 en ce qui concerne les normes relatives aux bonnes conditions agricoles et environnementales, les programmes pour le climat, l'environnement et le bien-être animal, la modification des plans stratégiques relevant de la PAC, le réexamen des plans stratégiques relevant de la PAC et les exemptions des contrôles et des sanctions,

(4) Vu le règlement (UE) 2025/2649 du Parlement européen et du Conseil du 19 décembre 2025 modifiant le règlement (UE) 2021/2115 en ce qui concerne le système de conditionnalité, les types d'intervention sous la forme de paiements directs, les types d'intervention dans certains secteurs et dans le cadre du développement rural et les rapports annuels de performance, ainsi que le règlement (UE) 2021/2116 en ce qui concerne la suspension des paiements, l'apurement annuel des performances, et les contrôles et les sanctions,

(5) Vu la communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions du 19 février 2025 intitulée « Une vision pour l'agriculture et l'alimentation - OEuvrer ensemble pour un secteur agricole et alimentaire européen attractif pour les générations futures », COM(2025) 75 final,

(6) Vu la proposition de règlement du Conseil fixant le cadre financier pluriannuel pour les années 2028 à 2034 du 16 juillet 2025, COM(2025) 571 final,

(7) Vu la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant un cadre de suivi des dépenses et de performance pour le budget et d'autres règles horizontales applicables aux programmes et activités de l'Union du 16 juillet 2025, COM(2025) 545 final,

(8) Vu la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant le Fonds européen pour la cohésion économique, sociale et territoriale, l'agriculture et les zones rurales, la pêche et les affaires maritimes ainsi que la prospérité et la sécurité pour la période 2028-2034 et modifiant le règlement (UE) 2023/955 ainsi que le règlement (UE, Euratom) 2024/2509 du 16 juillet 2025, COM (2025) 565 final,

(9) Vu la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant les conditions relatives à la mise en oeuvre du soutien de l'Union en faveur de la politique agricole commune pour la période allant de 2028 à 2034 du 16 juillet 2025, COM(2025) 560 final,

(10) Vu la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) nº 1308/2013 en ce qui concerne le programme en faveur de la consommation de fruits, de légumes et de lait à l'école (« programme de l'UE à destination des écoles »), les interventions sectorielles, la création d'un secteur des protéagineux, les exigences applicables au chanvre, la possibilité d'instaurer des normes de commercialisation applicables au fromage, aux protéagineux et à la viande, l'application de droits à l'importation additionnels, les règles relatives à la disponibilité des approvisionnements en situation d'urgence et de crise grave, et les garanties du 16 juillet 2025, COM(2025) 553 final,

(11) Vu la résolution européenne du Sénat n° 129 (2023-2024) du 17 mai 2024 sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant les règlements (UE) 2021/2115 et (UE) 2021/2116 en ce qui concerne les normes relatives aux bonnes conditions agricoles et environnementales, les programmes pour le climat, l'environnement et le bien-être animal, la modification des plans stratégiques relevant de la PAC, le réexamen des plans stratégiques relevant de la PAC et les exemptions des contrôles et des sanctions - COM(2024) 139 final,

(12) Vu la résolution européenne du Sénat n° 38 (2024-2025) du 21 janvier 2025 sur l'avenir de la politique agricole commune,

(13) Vu la résolution européenne du Sénat n° 106 (2025-2026) du 11 mai 2026 relative aux négociations sur le cadre financier pluriannuel (CFP) 2028-2034,

(14) Vu le rapport final du Dialogue stratégique sur l'avenir de l'agriculture de l'Union européenne intitulé « Une perspective commune pour l'agriculture et l'alimentation en Europe », publié en septembre 2024,

(15) Considérant la nécessité pour l'Union européenne, dans un contexte marqué par la recrudescence des crises géopolitiques, économiques, climatiques et sanitaires, de garantir sa souveraineté alimentaire, pilier de son autonomie stratégique, en réduisant ses dépendances extérieures, en consolidant durablement son potentiel de production agricole et en dotant les agriculteurs des moyens nécessaires pour faire face aux risques, aux crises et aux contraintes croissantes qui pèsent sur leur activité ;

(16) Considérant, à cet égard, que l'inflation, la flambée des coûts des intrants et l'alourdissement des contraintes administratives et réglementaires ont durablement fragilisé la compétitivité et la viabilité économique des exploitations agricoles et contribué à la dégradation de la balance commerciale européenne ;

(17) Considérant que les propositions de la Commission européenne pour le prochain cadre financier pluriannuel (CFP) constituent une rupture majeure, sans précédent depuis la création de la politique agricole commune en 1962, en actant la disparition d'une politique agricole commune (PAC) autonome dotée d'un budget propre, par la fusion des deux piliers au sein de plans de partenariat nationaux et régionaux (PPNR), et la suppression de tout fonds européen spécifiquement dédié à l'agriculture ;

(18) Considérant, par ailleurs, que ces propositions consacrent non seulement la pérennité mais également l'aggravation du déclin structurel de la part de la PAC dans le produit intérieur brut de l'Union européenne, celle-ci étant réduite de moitié, passant d'environ 30 % à 15 % ;

(19) Considérant ainsi que seuls 300 milliards d'euros seraient sanctuarisés au titre de la PAC, contre 387 milliards d'euros lors de la précédente programmation, soit une diminution de 20 % en euros courants et de 35 % en euros constants par rapport à 2020 ;

(20) Considérant qu'en mobilisant l'ensemble des flexibilités offertes par la Commission européenne, à savoir l'orientation de 10 % de l'objectif rural et l'affectation des deux tiers de la réserve de mi-parcours à l'agriculture, la France ne serait en mesure de porter l'enveloppe consacrée à la PAC qu'à 57,3 milliards d'euros, soit un niveau encore inférieur de 8,9 milliards d'euros (-13,5 %) à celui de la programmation précédente, de l'ordre de 66,2 milliards d'euros ;

(21) Considérant que l'enveloppe allouée à la PAC pourra être complétée, d'une part, par la mobilisation des fonds européens disponibles au titre des PPNR et d'autre part, par un recours accru aux cofinancements nationaux ; que, dans ces conditions, le niveau des soutiens publics au secteur agricole sera tributaire des choix opérés par chaque État lors de l'élaboration puis de la révision de son PPNR, entretenant une incertitude durable sur les aides futures, accentuant les logiques de mise en concurrence des filières à l'échelle nationale, et risquant de générer d'importantes distorsions de concurrence au sein du marché européen ;

(22) Considérant que cette flexibilité budgétaire accrue, conjuguée à des marges de manoeuvre significativement élargies pour les États membres dans le choix des outils, la définition des priorités d'intervention, des critères d'éligibilité ou encore du calibrage des aides, fait peser un risque majeur de dilution de la politique agricole commune, en favorisant des trajectoires nationales de plus en plus divergentes, dictées par des priorités domestiques plutôt que par des objectifs véritablement partagés au niveau européen, au détriment de la cohérence, de la lisibilité et de la valeur ajoutée de cette politique ;

(23) Considérant que la nouvelle architecture verte consacre le passage d'exigences environnementales communes fondées sur des règles uniformes à une approche par objectifs, laissant une marge d'appréciation considérable aux États membres, en matière d'instruments mobilisés, de ressources allouées et de normes appliquées, au risque d'aboutir à une mise en oeuvre à géométrie variable au sein de l'Union européenne ;

(24) Considérant que la proposition prévoit de remplacer les paiements directs par une aide surfacique ciblée, dégressive et plafonnée et qu'en France, cette réforme conduirait à une réduction des aides pour 50 % des agriculteurs percevant plus de 5 000 euros par an, représentant 73 % de la surface agricole nationale ;

(25) Considérant l'ampleur du défi démographique auquel fait face l'agriculture européenne, alors que l'âge moyen des agriculteurs dans l'Union européenne atteint désormais 57 ans et que le nombre de chefs d'exploitations de moins de 35 ans a reculé de 47 % en quinze ans ;

(26) Considérant que l'instabilité chronique de la politique agricole commune, caractérisée par des réformes successives rapprochées qui en altèrent la lisibilité, est susceptible de fragiliser les vocations agricoles et de décourager l'installation ou la poursuite de l'activité ;

(27) Considérant que la nouvelle architecture budgétaire est de nature à fragiliser la prise en compte de la spécificité ultramarine, les régions ultrapériphériques se voyant privées de la visibilité et des garanties que leur conféraient jusqu'alors des instruments juridiques et financiers dédiés ;

(28) Considérant que le futur cadre de performance, centré sur des indicateurs environnementaux, climatiques et sociaux, ne prend pas suffisamment en compte la performance économique du secteur agricole, au risque de négliger sa vocation productive ainsi que les enjeux de compétitivité auxquels sont confrontées les exploitations européennes ;

(29) Considérant le déficit de couverture assurantielle en Europe, moins de 15 % de la production agricole étant effectivement assurée, en raison de la réticence des assureurs face à des risques jugés trop élevés, alors que les pertes liées aux aléas climatiques pourraient atteindre 90 milliards d'euros à l'horizon 2050 ;

(30) Rappelle le rôle essentiel que joue l'agriculture dans la lutte contre le changement climatique, ainsi que sa contribution à la fourniture de nombreux services environnementaux ;

(31) Défend une PAC résolument tournée vers le soutien à la production européenne, le renforcement de la compétitivité des exploitations et la résilience du secteur agricole, afin de garantir durablement la souveraineté agricole et alimentaire de l'Union européenne ;

(32) Soutient que la PAC doit rester une politique autonome et pleinement intégrée, au service d'objectifs européens communs, et estime qu'à défaut, elle perdrait sa raison d'être historique et sa capacité à orienter l'avenir de l'agriculture européenne, pour n'être plus qu'un mécanisme de redistribution budgétaire sans véritable ambition stratégique ;

(33) Demande que la PAC soit fondée sur une base juridique unique, mise en oeuvre au travers d'une programmation autonome et dédiée, distincte des plans de partenariat nationaux et régionaux, et bénéficie d'un cadre de performance et d'un budget qui lui soient propres ;

(34) S'oppose fermement à tout affaiblissement budgétaire de la PAC et demande que celle-ci conserve, a minima, les moyens financiers de la programmation actuelle en euros constants, soit 433 milliards d'euros en euros courants, afin de stimuler la capacité productive de l'agriculture européenne, de soutenir durablement le revenu des agriculteurs, de relever les défis climatiques et générationnels et ainsi de garantir la souveraineté alimentaire européenne ;

(35) Alerte sur le risque qu'une flexibilité excessive accordée aux États membres, tant en matière de financement que de conception de leurs politiques agricoles, ne favorise une renationalisation progressive de la PAC, accentuant les distorsions de concurrence entre agriculteurs européens et creusant les écarts de compétitivité intracommunautaires ;

(36) Demande, en conséquence, le maintien d'un cadre commun et de règles harmonisées, comprenant notamment une définition commune de l'agriculteur actif, afin de préserver l'intégrité du marché unique, de garantir l'équité des conditions de concurrence et d'éviter toute dérive vers une agriculture européenne à plusieurs vitesses ;

(37) Déplore qu'à rebours de l'objectif affiché de simplification, la création des PPNR introduise un échelon supplémentaire de programmation et de gestion, dont la mise en place exigera d'importantes réorganisations administratives, alors même que les acteurs concernés peinent encore à absorber les changements induits par la dernière réforme de la PAC ;

(38) Insiste sur la nécessité de prévoir des mesures transitoires claires afin de garantir la continuité des financements et d'éviter toute interruption préjudiciable aux agriculteurs lors du passage d'une programmation à l'autre ;

(39) Invite à poursuivre et approfondir les efforts de simplification réglementaire et d'allègement de la charge administrative, par l'établissement de règles claires, lisibles et facilement applicables par les agriculteurs et les administrations ;

(40) Appelle à faire du renouvellement des générations une priorité budgétaire de la PAC, en augmentant les crédits qui y sont dédiés et en prévoyant une cible de dépenses contraignante pour les États membres ;

(41) Rappelle que les aides à l'hectare ont historiquement été conçues comme des instruments de soutien à la production agricole et non comme des outils de politique sociale ou de valorisation du foncier ;

(42) Souligne qu'il est impossible d'anticiper avec précision les effets de la réforme des paiements directs et demande, a minima, que la nouvelle aide surfacique soit calibrée de manière à éviter tout effet de seuil ou toute rupture d'équité préjudiciable aux agriculteurs ;

(43) Demande le rétablissement d'un règlement dédié et la sanctuarisation d'une ligne budgétaire consacrée au « programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité » (POSEI), pour maintenir une production agricole dans les régions ultrapériphériques, y réduire la dépendance aux importations et préserver l'emploi local ;

(44) Appelle à préserver le montant des aides dédiées au pastoralisme et, en premier lieu, l'indemnité compensatoire de handicaps naturels (ICHN) qui représente jusqu'à 80 % du revenu de certains éleveurs, et à mieux prendre en compte les nombreux services écologiques rendus par ce modèle d'élevage ;

(45) Souligne la nécessité de promouvoir des approches équilibrées et pragmatiques en matière d'adaptation au changement climatique et de protection de l'environnement, afin de garantir simultanément la compétitivité des exploitations, la transition durable du secteur et la sécurité alimentaire européenne ;

(46) Insiste sur la nécessité d'encourager la recherche scientifique pour développer les alternatives écologiques aux produits phytosanitaires, tout en veillant à ne pas interdire l'utilisation de ces derniers tant que des produits de substitution efficaces n'ont pas été trouvés ;

(47) Demande que des ressources soient explicitement consacrées, au sein du futur Fonds européen pour la compétitivité (FEC), au soutien de l'innovation dans le secteur agricole, notamment par le financement d'investissements stratégiques dans l'agriculture de précision, les services numériques et les nouvelles techniques génomiques, afin d'améliorer la productivité, la compétitivité et la résilience des exploitations agricoles ;

(48) Estime que l'aggravation des crises géopolitiques et la multiplication des crises sanitaires en élevage rend indispensable la mise en place d'outils de prévention, de surveillance et de gestion de crise robustes, réactifs et pleinement opérationnels, afin de garantir la résilience et la pérennité du secteur agricole ;

(49) Souligne néanmoins que les États membres doivent conserver leurs prérogatives décisionnelles en matière de définition de la stratégie de préparation et de réponse aux crises, ainsi que dans le choix des moyens opérationnels à déployer en conséquence ;

(50) Salue le doublement de la réserve de crise agricole ainsi que la distinction opérée entre les crises de marché et les catastrophes naturelles ou sanitaires ; regrette néanmoins que les modalités de déclenchement du filet de sécurité demeurent imprécises et restrictives et appelle à une revalorisation des seuils d'intervention, aujourd'hui largement déconnectés des réalités économiques, afin de garantir l'efficacité réelle des mécanismes de soutien ;

(51) Appelle à renforcer la prévention et la gestion des risques climatiques et sanitaires dans le secteur agricole, notamment par le développement d'une stratégie vaccinale et une mutualisation des risques à l'échelle européenne, afin d'encourager les agriculteurs à investir dans des dispositifs de prévention et d'assurance tout en améliorant leur couverture ;

(52) Plaide en faveur d'une évolution des modalités de calcul des indemnisations dans le cadre de l'assurance récolte, et souhaite, notamment, que la possibilité de recourir à une moyenne olympique calculée sur huit ans soit ouverte pour l'ensemble des cultures ;

(53) Insiste sur l'urgence de mettre fin aux incohérences entre les politiques commerciale et agricole - l'agriculture étant trop souvent une variable d'ajustement lors des négociations commerciales - et souligne à cet égard la nécessité d'évaluer de manière rigoureuse et systématique les effets cumulatifs des accords commerciaux pour chaque filière, d'en tirer toutes les conséquences dans la conduite des négociations à venir et de renforcer le soutien aux secteurs les plus exposés ;

(54) Demande que le prochain CFP prévoie des moyens financiers adéquats pour les contrôles sanitaires, phytosanitaires et douaniers aux frontières extérieures de l'Union européenne, afin de garantir que les importations de produits agricoles en provenance de pays tiers respectent des normes de production équivalentes à celles en vigueur dans l'Union européenne, et d'assurer ainsi des conditions de concurrence équitables pour les agriculteurs européens ;

(55) Appelle à anticiper les équilibres futurs résultant d'une adhésion de l'Ukraine et à en mesurer les conséquences pour le modèle agricole européen et son financement ;

(56) Invite le Gouvernement à faire valoir cette position dans les négociations au Conseil.

LA RÉSOLUTION EN CONSTRUCTION

Pour naviguer dans les rédactions successives du texte, le tableau synoptique de la résolution en construction est disponible sur le site du Sénat à l'adresse suivante :

https://www.senat.fr/tableau-historique/ppr25-761.html

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Mardi 9 décembre 2025

- Parlement européen : Mme Céline IMART, membre de la commission de l'agriculture et du développement rural.

Mardi 24 mars 2026

- Représentation permanente de la France auprès de l'Union européenne : M. Frédéric MICHEL, conseiller agricole.

- Farm Europe : M. Yves MADRE, fondateur et dirigeant.

Mardi 7 avril 2026

- Agriculture Stratégies :

M. Bernard Ader, président ;

M. Jérémy Denieulle, directeur des études.

- Coordination rurale : M. François Walraet, secrétaire général.

- Confédération paysanne : M. Nicolas Fortin, secrétaire national.

Jeudi 16 avril 2026

- Parlement européen : M. Jérémy Decerle, membre de la Commission de l'agriculture et du développement rural.

Mercredi 29 avril 2026

- Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA) :

M. Yannick Fialip, membre du bureau ;

M. Antoine Suau, directeur du département Économie et développement durable ;

Mme Céline Meyer, chargée de mission en affaires publiques européennes et internationales ;

Mme Romane Sagnier, responsable des affaires publiques ;

Mme Chloé Jorand, chargée de mission des affaires publiques.

- Jeunes agriculteurs (JA) :

M. Maxime Buizard, vice-président ;

Mme Margot Mégis, membre du conseil d'administration ;

M. Jérémie Dufils, responsable du service développement agricole.

Jeudi 7 mai 2026

- Parlement européen : M. Eric Sargiacomo, membre de la commission de l'agriculture et du développement rural.

- M. Jean-Luc Demarty, ancien directeur général du commerce extérieur (2011-2019) et de l'agriculture (2005-2010) de la Commission européenne.

- Fédération nationale des producteurs laitiers (FNPL) :

M. Yohann Barbe, président ;

M. Stéphane Joandel, secrétaire général ;

M. Benjamin Guillaumé, directeur ;

M. Melchior Bizot-Espiard, chargé de mission économie.

Mardi 19 mai 2026

- Fédération nationale ovine (FNO) : Mme Michèle Boudoin, présidente et M. Emmanuel Fontaine, membre du bureau en charge des dossiers européens ;

- Fédération nationale bovine (FNB) :

M. Patrick Bénézit, président ;

Mme Hélène Fuchey, chargée de mission ;

M. Pierre Lévêque, responsable des affaires publiques de la Confédération nationale de l'élevage.

Mardi 2 juin 2026

- Fédération nationale des éleveurs de chèvres (FNEC) : M. Sylvain Boiron, secrétaire général, et M. Raphaël Guyet, directeur.

Mardi 9 juin 2026

- Ministère de l'agriculture, de l'agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire :

M. François Blanc, conseiller diplomatique, affaires européennes et étrangères, politique agricole commune auprès de la ministre ;

M. Serge Lhermitte, directeur général de la performance économique et environnementale des entreprises (DGPE) ;

M. Yves Auffret, chef du service Gouvernance et gestion de la PAC de la DGPE ;

Mme Claire Brennetot, sous-directrice Europe de la DGPE.

- Audition conjointe :

Vignerons coopérateurs de France : M. Joël Boueilh, président.

Vignerons indépendants de France : M. Jean-Marie Fabre, président.

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* ¹ Rapport d'information n° 672 (2016-2017) du 20 juillet 2017 - par M. Daniel GREMILLET, Mme Pascale GRUNY, MM. Claude HAUT et Franck MONTAUGÉ : « PAC : traverser le cap dangereux de 2020 ».

Rapport d'information n° 437 (2017-2018) du 18 avril 2018 - par M. Daniel GREMILLET, Mme Pascale GRUNY, MM. Claude HAUT et Franck MONTAUGÉ : « Prochaine réforme de la Politique agricole commune : pour un maintien des moyens budgétaires, au service d'une PAC forte et rénovée ».

Rapport d'information n° 317 (2018-2019) du 14 février 2019 - par M. Daniel GREMILLET, Mme Pascale GRUNY, MM. Claude HAUT et Franck MONTAUGÉ : « PAC : arrêter l'engrenage conduisant à sa déconstruction d'ici 2027 ».

Rapport d'information n° 649 (2019-2020) du 16 juillet 2020 - par M. Jean BIZET : « Agriculture et droit de la concurrence : redonner aux agriculteurs français un pouvoir de marché ».

* ² Résolution européenne du Sénat n° 130 (2016-2017) du 8 septembre 2017 sur l'avenir de la politique agricole commune à l'horizon 2020.

* ³ Résolution européenne du Sénat n° 116 (2017-2018) du 6 juin 2018 en faveur de la préservation d'une politique agricole commune forte, conjuguée au maintien de ses moyens budgétaires.

* ⁴ Résolution européenne du Sénat n° 96 (2018 - 2019) du 7 mai 2019 sur la réforme de la politique agricole commune.

* ⁵ Résolution européenne du Sénat n° 104 (2019 - 2020) demandant le renforcement des mesures exceptionnelles de la Politique agricole commune (PAC), pour faire face aux conséquences de la pandémie de Covid-19, et l'affirmation de la primauté effective des objectifs de la PAC sur les règles européennes de concurrence.

* ⁶ Règlement (UE) 2021/2115 du Parlement européen et du Conseil du 2 décembre 2021 établissant des règles régissant l'aide aux plans stratégiques devant être établis par les États membres dans le cadre de la politique agricole commune (plans stratégiques relevant de la PAC) et financés par le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader), et abrogeant les règlements (UE) n° 1305/2013 et (UE) n° 1307/2013 ;

Règlement (UE) 2021/2116 du Parlement européen et du Conseil du 2 décembre 2021 relatif au financement, a` la gestion et au suivi de la politique agricole commune et abrogeant le règlement (UE) n° 1306/2013 ;

Règlement (UE) 2021/2117 du Parlement européen et du Conseil du 2 décembre 2021 modifiant les règlements (UE) n° 1308/2013 portant organisation commune des marchés dans le secteur des produits agricoles, (UE) n° 1151/2012 relatif aux systèmes de qualité applicables aux produits agricoles et aux denrées alimentaires, (UE) n° 251/2014 concernant la définition, la description, la présentation, l'étiquetage et la protection des indications géographiques des produits vinicoles aromatisés et (UE) n° 228/2013 portant mesures spécifiques dans le domaine de l'agriculture en faveur des régions ultrapériphériques de l'Union.

* ⁷ Rapport d'information n° 317 (2018-2019) du 14 février 2019 - par M. Daniel GREMILLET, Mme Pascale GRUNY, MM. Claude HAUT et Franck MONTAUGÉ : « PAC : arrêter l'engrenage conduisant à sa déconstruction d'ici 2027 ».

* ⁸ Résolution européenne n° 126 du 6 mai 2022 demandant, au regard de la guerre en Ukraine, de réorienter la stratégie agricole européenne découlant du Pacte Vert pour assurer l'autonomie alimentaire de l'Union européenne.

* ⁹ Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant une utilisation des produits phytopharmaceutiques compatible avec le développement durable et modifiant le règlement (UE) 2021/2115, COM(2022) 305 final.

* ¹⁰ Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la restauration de la nature, COM(2022) 304 final.

* ¹¹ Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2010/75/UE relative aux émissions industrielles (prévention et réduction intégrées de la pollution) et la directive 1999/31/CE concernant la mise en décharge des déchets, COM(2022) 156 final.

* ¹² Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant les règlements (UE) 2021/2115 et (UE) 2021/2116 en ce qui concerne les normes relatives aux bonnes conditions agricoles et environnementales, les programmes pour le climat, l'environnement et le bien-être animal, la modification des plans stratégiques relevant de la PAC, le réexamen des plans stratégiques relevant de la PAC et les exemptions des contrôles et des sanctions, COM(2024) 139 final.

* ¹³ Résolution européenne du Sénat n°129 (2023-2024) du 17 mai 2024 sur les règlements relatifs à la PAC.

* ¹⁴Strategic Dialogue on the Future of EU Agriculture, A shared prospect for farming and food in Europe, September 2024.

* ¹⁵ Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au comité économique et social européen et au comité des régions, « une vision pour l'agriculture et l'alimentation- OEuvrer ensemble pour un secteur agricole et alimentaire européen attractif pour les générations futures », COM(2025) 75 final.

* ¹⁶ Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) 2021/2115 en ce qui concerne le système de conditionnalité, les types d'intervention sous la forme de paiements directs, les types d'intervention dans certains secteurs et dans le cadre du développement rural et les rapports annuels de performance, ainsi que le règlement (UE) 2021/2116 en ce qui concerne la gouvernance des données et de l'interopérabilité, la suspension des paiements liée à l'apurement annuel des performances et les contrôles et les sanctions, COM(2025) 236 final.

* ¹⁷ Pour rappel, cette procédure permettait de vérifier que les dépenses des États membres au titre de la PAC correspondaient bien à leurs plans stratégiques ; les États membres devaient jusque-là justifier les écarts dépassant 2 % entre les montants prévus et les montants payés.

* ¹⁸ Résolution européenne du Sénat n°38 (2024-2025) du 21 janvier 2025 sur l'avenir de la politique agricole commune.

* ¹⁹ Proposition de règlement du Conseil fixant le cadre financier pluriannuel pour les années 2028 à 2034, COM(2025) 571 final.

* ²⁰ Rapport d'information n° 532 (2025-2026) du 9 avril 2026 - par Mme Christine Lavarde et Mme Florence Blatrix Contat : « CFP 2028-2034 : de grandes fusions au risque de beaucoup de confusion ».

* ²¹ Résolution européenne n°106 du 11 mai 2026 (2025-2026) relative aux négociations sur le cadre financier pluriannuel (CFP) 2028-2034.

* ²² Commission européenne, Budget de l'Europe, Pour une agriculture de l'UE résiliente, compétitive et durable, septembre 2025.

* ²³ Débat relatif à la future politique agricole commune, organisé à la demande du groupe Les Républicains, Séance du 24 février 2026.

* ²⁴ IDDRI, Cadre financier européen 2028-2034 : les enjeux clés pour le secteur agricole, septembre 2025.

* ²⁵ Règlement (UE, Euratom) 2020/2093 du Conseil du 17 décembre 2020 fixant le cadre financier pluriannuel pour les années 2021 à 2027.

* ²⁶ Proposition de règlement du Conseil fixant le cadre financier pluriannuel pour les années 2028 à 2034 (COM(2025) 571 final.

* ²⁷ Règlement (UE) 2021/2115 du Parlement européen et du Conseil du 2 décembre 2021 établissant des règles régissant l'aide aux plans stratégiques devant être établis par les États membres dans le cadre de la politique agricole commune (plans stratégiques relevant de la PAC) et financés par le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader), et abrogeant les règlements (UE) no 1305/2013 et (UE) no 1307/2013.

* ²⁸ Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant le Fonds européen pour la cohésion économique, sociale et territoriale, l''agriculture et les zones rurales, la pêche et les affaires maritimes ainsi que la prospérité et la sécurité pour la période 2028-2034 et modifiant le règlement (UE) 2023/955 ainsi que le règlement (UE, Euratom) 2024/2509, COM(2025) 565 final.

* ²⁹ Règlement (UE) 2021/2116 du Parlement européen et du Conseil du 2 décembre 2021 relatif au financement, à la gestion et au suivi de la politique agricole commune et abrogeant le règlement (UE) n°1306/2013.

* ³⁰ Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant les conditions relatives à la mise en oeuvre du soutien de l'Union en faveur de la politique agricole commune pour la période allant de 2028 à 2034, COM(2025) 560 final

* ³¹ Règlement (UE) 2021/2117 du Parlement européen et du Conseil du 2 décembre 2021 modifiant les règlements (UE) no 1308/2013 portant organisation commune des marchés dans le secteur des produits agricoles, (UE) no 1151/2012 relatif aux systèmes de qualité applicables aux produits agricoles et aux denrées alimentaires, (UE) n° 251/2014 concernant la définition, la description, la présentation, l'étiquetage et la protection des indications géographiques des produits vinicoles aromatisés et (UE) n° 228/2013 portant mesures spécifiques dans le domaine de l'agriculture en faveur des régions ultrapériphériques de l'Union.

* ³² Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) nº 1308/2013 en ce qui concerne le programme en faveur de la consommation de fruits, de légumes et de lait à l'école (« programme de l'UE à destination des écoles»), les interventions sectorielles, la création d'un secteur des protéagineux, les exigences applicables au chanvre, la possibilité d'instaurer des normes de commercialisation applicables au fromage, aux protéagineux et à la viande, l'application de droits à l'importation additionnels, les règles relatives à la disponibilité des approvisionnements en situation d'urgence et de crise grave, et les garanties, COM(2025) 553 final.

* ³³ Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant un cadre de suivi des dépenses et de performance pour le budget et d'autres règles horizontales applicables aux programmes et activités de l'Union COM (2025) 545 final.

* ³⁴ Cour des comptes européenne, Avis 05/2026 concernant les propositions de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant les conditions de mise en oeuvre du soutien de l'Union à la politique agricole commune pour la période 2028-2034 et de règlement modifiant le règlement (UE) n° 1308/2013 en ce qui concerne le programme en faveur de la consommation de fruits, de légumes et de lait à l'école (« programme scolaire de l'UE »), les interventions sectorielles, [...], les règles relatives à la disponibilité des approvisionnements en cas d'urgence et de crise grave et les garanties (COM(2025) 553 and 560).

* ³⁵ https://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20260223/euro.html#toc2

* ³⁶ Rapport d'information n° 699 (2025-2026) du 3 juin 2026 - par MM. Jean-Marc Boyer, Yves Bleunven et Lucien Stanzione : « Le pastoralisme : un modèle d'élevage d'avenir ».

* ³⁷ Cour des comptes européenne, Avis 05/2026 concernant les propositions de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant les conditions de mise en oeuvre du soutien de l'Union à la politique agricole commune pour la période 2028-2034 et de règlement modifiant le règlement (UE) n° 1308/2013 en ce qui concerne le programme en faveur de la consommation de fruits, de légumes et de lait à l'école (« programme scolaire de l'UE »), les interventions sectorielles, [...], les règles relatives à la disponibilité des approvisionnements en cas d'urgence et de crise grave et les garanties (COM(2025) 553 and 560).

* ³⁸ Rapport d'information du Sénat n° 426 (2025-2026) - 20 février 2026 - « Enjeux pour les outre-

mer du prochain cadre financier pluriannuel de l'Union européenne (2028-2034) - de MM. Olivier

Bitz, Georges Naturel et Saïd Omar Oili, fait au nom de la délégation aux outre-mer.

* ³⁹ La proposition de règlement PPNR propose une définition de l'« agriculteur », régie « par référence à l'activité agricole en tant qu'activité principale, tout en couvrant aussi les personnes qui l'exercent au moins à un niveau minimal » (article 4).

* ⁴⁰ Alan Matthews, « An uncommon CAP ? », 16 février 2026.

* ⁴¹ Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, Stratégie pour le renouvellement des générations dans l'agriculture, COM(2025) 872 final.

* ⁴² Cour des comptes européenne, Avis 05/2026 concernant les propositions de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant les conditions de mise en oeuvre du soutien de l'Union à la politique agricole commune pour la période 2028-2034 et de règlement modifiant le règlement (UE) n° 1308/2013 en ce qui concerne le programme en faveur de la consommation de fruits, de légumes et de lait à l'école (« programme scolaire de l'UE »), les interventions sectorielles, [...], les règles relatives à la disponibilité des approvisionnements en cas d'urgence et de crise grave et les garanties (COM(2025) 553 and 560).

* ⁴³ Alan Matthews a reconstitué le montant du paiement DABIS actuel à l'hectare pour chaque État membre, en additionnant le montant des trois paiements directs actuels et en les rapportant au nombre d'hectares de surface potentiellement éligibles.

* ⁴⁴ Emerson, M. (2023). The Potential Impact of Ukrainian Accession on the EU's Budget--And the Importance of Control Valves [Policy Paper]. International Centre for Defence and Security.

* ⁴⁵ IDDRI, Cadre financier européen 2028-2034 : les enjeux clés pour le secteur agricole, septembre 2025.

* ⁴⁶ Cour des comptes européenne, Avis 10/2026 concernant la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant un cadre de suivi des dépenses et de performance pour le budget et d'autres règles horizontales applicables aux programmes et activités de l'Union, COM(2025) 545 final, 24 février 2026.

* ⁴⁷ Résolution européenne du Sénat n°14 (2025-2026) portant avis motivé sur la conformité au principe de subsidiarité de la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) nº 1308/2013 en ce qui concerne le programme en faveur de la consommation de fruits, de légumes et de lait à l'école (« programme de l'UE à destination des écoles »), les interventions sectorielles, la création d'un secteur des protéagineux, les exigences applicables au chanvre, la possibilité d'instaurer des normes de commercialisation applicables au fromage, aux protéagineux et à la viande, l'application de droits à l'importation additionnels, les règles relatives à la disponibilité des approvisionnements en situation d'urgence et de crise grave, et les garanties - COM(2025) 553 final.

* ⁴⁸ Cour des comptes européenne, Avis 05/2026 concernant les propositions de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant les conditions de mise en oeuvre du soutien de l'Union à la politique agricole commune pour la période 2028-2034 et de règlement modifiant le règlement (UE) n° 1308/2013 en ce qui concerne le programme en faveur de la consommation de fruits, de légumes et de lait à l'école (« programme scolaire de l'UE »), les interventions sectorielles, [...], les règles relatives à la disponibilité des approvisionnements en cas d'urgence et de crise grave et les garanties (COM(2025) 553 and 560).

* ⁴⁹Elsa Régnier et Aurélie Catallo, « Le secteur agricole ukrainien : présentation et enjeux à l'aune d'un éventuel élargissement de l'Union européenne », Institut du développement durable et des relations internationales, juin 2024.

* ⁵⁰ V. Bellemain, et F. Marty, Retour d'expérience sur les dernières vagues d'adhésion à l'Union européenne. Enseignements pour les futurs élargissements, Rapport de mission de conseil n° 24022, CGAAER, Ministère de l'Agriculture et de la Souveraineté alimentaire, publié le 13 février 2025.

* ⁵¹ Comptes rendus de la commission des affaires européennes, mercredi 7 mai 2025, impact d'un éventuel élargissement - Audition de Mmes Eulalia Rubio, chercheuse à l'Institut Jacques Delors, et Élise Régnier, chercheuse à l'Institut du développement durable et des relations internationales (IDDRI).

* ⁵² Ibid.