Proposition de loi visant à moderniser la gestion du patrimoine immobilier de l'État

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission mixte paritaire ⁽¹⁾ chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi
visant à moderniser la gestion du patrimoine immobilier de l'État,

(1) Cette commission est composée de : M. Emmanuel Mandon, député, président ; M. Thierry Cozic, sénateur, vice-président ; M. Pierre Cazeneuve, député ; M. Claude Nougein, sénateur, rapporteurs.

Membres titulaires : MM. Matthias Renault, Kévin Mauvieux, Jacques Oberti et Mme Marie-Christine Dalloz, députés ; Mme Christine Lavarde, M. Laurent Somon, Mmes Isabelle Briquet et Sylvie Vermeillet et M. Emmanuel Capus, sénateurs.

Membres suppléants : M. Anthony Boulogne, Mmes Catherine Ibled et Christine Arrighi et M. Michel Castellani, députés ; Mmes Marie-Carole Ciuntu, Sophie Primas, MM. Michel Canévet, Vincent Eblé et Pierre Barros et Mmes Nicole Duranton et Nathalie Delattre, sénateurs.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (17^ème législature) : Première lecture : 1796, 2345 et T.A. 221.

Sénat : Première lecture : 319, 685, 686 et T.A. 133 (2025-2026).

Commission mixte paritaire : 843 (2025-2026).

MESDAMES, MESSIEURS,

Par lettre en date du 25 juin 2026, M. le Premier ministre a fait connaître à M. le Président du Sénat et à M. le Président de l'Assemblée nationale que, conformément au deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution, il avait décidé de provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi visant à moderniser la gestion du patrimoine immobilier de l'État.

L'Assemblée nationale et le Sénat ont désigné :

- Membres titulaires :

• Pour l'Assemblée nationale :

MM. Matthias Renault, Kévin Mauvieux, Pierre Cazeneuve et Jacques Oberti, Mme Marie-Christine Dalloz et M. Emmanuel Mandon.

  Pour le Sénat :

Mme Christine Lavarde, MM. Claude Nougein, Laurent Somon et Thierry Cozic, Mmes Isabelle Briquet et Sylvie Vermeillet et M. Emmanuel Capus.

- Membres suppléants :

  Pour l'Assemblée nationale :

M. Anthony Boulogne, Mmes Catherine Ibled et Christine Arrighi et M. Michel Castellani.

  Pour le Sénat :

Mmes Marie-Carole Ciuntu et Sophie Primas, MM. Michel Canévet, Vincent Éblé et Pierre Barros et Mmes Nicole Duranton et Nathalie Delattre.

La commission mixte paritaire s'est réunie le 1^er juillet 2026, au Palais-Bourbon. Elle a désigné :

- M. Emmanuel Mandon en qualité de président et M. Thierry Cozic en qualité de vice-président ;

- M. Pierre Cazeneuve et M. Claude Nougein en qualité de rapporteurs, respectivement pour l'Assemblée nationale et pour le Sénat.

Étaient également présents MM. Matthias Renault, Kévin Mauvieux et Jacques Oberti, Mme Marie-Christine Dalloz députés titulaires, Mme Christine Lavarde, M. Laurent Somon, Mmes Isabelle Briquet et Sylvie Vermeillet et M. Emmanuel Capus sénateurs titulaires, Mme Christine Arrighi, députée suppléante, MM. Michel Canévet et Vincent Éblé, sénateurs suppléants.

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À l'issue de l'examen en première lecture par chacune des Assemblées, deux articles restaient en discussion. En application de l'article 45 de la Constitution, la commission mixte paritaire a été saisie de ces articles.

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DISCUSSION GÉNÉRALE

M. Thierry Cozic, sénateur, vice-président. Je remercie nos collègues députés pour leur accueil. Le gouvernement a finalement convoqué une commission mixte paritaire afin de proposer un texte sur les dispositions de la proposition de loi restant en discussion.

Il était probablement temps : le dispositif initial, tendant à créer une foncière de l'État, figurait déjà dans un texte issu des travaux de nos assemblées, le projet de loi de finances (PLF) pour 2025 ; issu d'un amendement gouvernemental, il avait cependant été censuré par le Conseil constitutionnel au motif qu'il constituait un cavalier budgétaire.

Le texte a fait l'objet d'échanges riches et constructifs lors de son examen au Sénat, prolongés entre nos deux rapporteurs.

M. Claude Nougein, rapporteur pour le Sénat. Je remercie le rapporteur Pierre Cazeneuve, dont nous n'avons appris la nomination que lundi dernier : nous avons travaillé en bonne intelligence pour aboutir en un temps record au texte de compromis que nous vous proposons aujourd'hui.

La proposition de loi visant à moderniser la gestion du patrimoine immobilier de l'État crée une foncière de l'État, sous la forme d'un établissement public industriel et commercial (Epic). Une telle réforme constitue une avancée attendue : nous avions déjà adopté ce dispositif lors de l'examen du PLF pour 2025, mais il avait été censuré pour un motif de procédure. Elle constitue surtout une avancée majeure pour rénover la politique immobilière de l'État, qui en avait besoin.

Je salue Thomas Cazenave, son auteur et rapporteur initial, pour avoir remis cet ouvrage sur le métier. Devenu maire de Bordeaux, il a quitté le Parlement en mars dernier. J'ai eu l'occasion d'échanger avec lui au cours de l'examen de son texte au Sénat.

Comme à son habitude, le Sénat a abordé ce texte de manière constructive ; favorable à la réforme proposée, il y a toutefois apporté quelques modifications. En premier lieu, il a souhaité s'assurer du caractère rapidement opérationnel de la réforme. Sa commission des finances a ainsi assoupli les conditions dans lesquelles des transferts de biens vers la foncière peuvent intervenir ; elle a aussi permis des transferts volontaires de biens des établissements publics de l'État vers la foncière. En séance publique, le Sénat a également permis la nomination d'un préfigurateur pour accélérer la transformation de l'Agence de gestion de l'immobilier de l'État (Agile) en foncière.

Poursuivant la démarche de l'Assemblée nationale, qui avait prévu que des parlementaires siègent au conseil d'administration de la foncière, j'ai souhaité préciser leur nombre : deux députés et deux sénateurs, dans un souci de parité, comme au Conseil de l'immobilier de l'État (CIE), dont le Sénat, tirant les conséquences de la nouvelle gouvernance, a décidé, en séance publique, la suppression.

La commission des finances du Sénat a également souhaité codifier les dispositions visant à assurer la neutralité fiscale des transferts de biens à la foncière, qu'elle a regroupées dans l'article 1^er. L'article 1^er bis, dont les dispositions ont été intégrées telles quelles à l'article 1^er, a donc été supprimé.

Enfin, dans un esprit d'ouverture, le Sénat a adopté plusieurs dispositions : elles tendent à renforcer le dialogue avec les collectivités - en les informant des cessions envisagées par l'État ou sa foncière, à l'initiative de Sophie Primas ; elles formalisent les objectifs de la foncière dans un contrat d'objectifs et de performance (COP) - à l'initiative du groupe Socialiste ; elles précisent les conditions de mise en oeuvre de la réforme - en prévoyant par exemple un régime ad hoc de mise à disposition de la foncière des agents publics, à l'initiative du gouvernement, et en clarifiant, comme dans le secteur privé, la répartition des charges entre l'État propriétaire et l'État occupant, à l'initiative du groupe Les Indépendants-République et territoires.

L'examen au Sénat a donc permis d'aboutir à un texte équilibré. Je remercie les collègues de tous les groupes politiques pour leurs travaux sérieux sur ce texte important, en particulier les membres du groupe Les Indépendants pour l'avoir inscrit dans leur espace réservé.

Je garde toutefois deux regrets. Le premier est de n'avoir pas déposé certains de mes amendements en séance publique, de crainte que le texte n'aboutisse pas, faute de temps pour l'examiner dans l'espace réservé au groupe Les Indépendants. Plusieurs des modifications proposées visent à intégrer ces amendements techniques.

Le second est de n'avoir pas pu introduire dans la loi de date butoir pour certains transferts, ni à l'Assemblée ni au Sénat. M. Cazenave, l'auteur de la proposition de loi, y tenait également. Le gouvernement ne leur ayant pas apporté son soutien, ces amendements sont tombés sous le couperet de l'article 40 de la Constitution.

En vue de la CMP, l'article 1^er a concentré l'essentiel de nos discussions. Le rapporteur Pierre Cazeneuve présentera nos propositions plus en détail et je me contenterai d'évoquer un point qui me tient à coeur : la rationalisation de la documentation destinée au Parlement et au public sur les activités de la foncière, un souhait de l'Assemblée nationale, partagé par le Sénat, pour éviter sa dispersion.

Ayant renoncé à déposer un amendement en ce sens au Sénat en séance publique, afin d'assurer la célérité de nos débats, je suis satisfait que Pierre Cazeneuve et moi-même ayons trouvé une rédaction au sujet de la documentation : d'une part, une stratégie déclinée tous les cinq ans dans un contrat d'objectifs et de performance ; d'autre part, un rapport annuel d'activité enrichi de perspectives pluriannuelles. La cohérence de la documentation s'en trouve renforcée et les propositions des divers groupes politiques à l'Assemblée et au Sénat sont conservées.

Nous pouvons nous féliciter des apports de ce texte et du consensus relativement large qu'il suscite parmi nous. Je vous invite à l'adopter dans les termes que nous vous proposons.

M. Pierre Cazeneuve, rapporteur pour l'Assemblée nationale. Je remercie Mmes et MM. les sénateurs d'être venus à l'Assemblée nationale pour cette CMP. Je remercie également M. le rapporteur du Sénat pour la qualité de nos échanges. Nous sommes parvenus à un compromis ; nous nous sommes notamment efforcés de rationaliser la transmission au Parlement des documents et rapports produits par l'Epic.

Le Sénat souhaitait la suppression du CIE. Il ressort des discussions que la gestion publique de l'immobilier nécessite un pilotage stratégique et un travail de prospective, en partie confiés à l'Epic. Le nombre de parlementaires dans son conseil d'administration - deux députés et deux sénateurs - reprend celui du CIE.

Nous avons donc souhaité maintenir la suppression, proposée dans un amendement de Mme Lavarde. En revanche, nous avons précisé qu'elle ne serait effective qu'au moment de la création de l'Epic qui le remplacera, dans le respect de ses membres, des administrations et des personnes qui y travaillent. Un transfert cohérent nécessite une telle simplification : il est inutile de conserver un organisme redondant, puisque les missions du CIE seront transférées à l'Epic.

Nous nous sommes également attachés à rationaliser la transmission de documents stratégiques au Parlement : un document de stratégie immobilière de long terme de l'État, sur cinq ans, adossée au COP, et un rapport annuel d'activité, qui dessinera les perspectives de l'Epic.

Grâce à la vigilance de mon collègue Jacques Oberti, du groupe Socialistes et apparentés, nous avons réintégré la notion de préservation de la continuité du service public en cas de cession de biens immobiliers par l'Épic, que l'adoption d'un amendement de simplification au Sénat avait supprimée. Inscrite dans la loi, elle sera ainsi assurée lors des actions de rationalisation et d'optimisation du parc que mènera l'Epic.

J'adresse enfin mes remerciements à Thomas Cazenave, notre ancien collègue, désormais maire de Bordeaux. Il a porté ce combat en tant que ministre des comptes publics, puis en tant que député. Nous avons échangé hier par téléphone : il salue toutes les personnes qui ont travaillé à l'élaboration de ce texte depuis sa première lecture à l'Assemblée nationale, puis au Sénat.

M. Emmanuel Capus, sénateur. Le groupe Les Indépendants-République et territoires avait inscrit ce texte dans sa niche et se réjouit de le voir aboutir. Dès 2023, la Cour des comptes constatait que la gestion du patrimoine immobilier de l'État pouvait être améliorée. Le principe d'une foncière de l'État avait été adopté dès le PLF pour 2025, mais la disposition avait été considérée comme un cavalier législatif. Ma collègue Corinne Bourcier et moi avions déposé une proposition de loi dès juillet 2025 pour la recréer. En septembre 2025, Thomas Cazenave avait déposé un texte similaire à l'Assemblée nationale. Comme l'adoption de celui-ci a été plus rapide, nous avons choisi de l'inscrire, plutôt que le nôtre, lors de la niche des Indépendants, afin d'éviter une lecture, dans un souci de rationalisation de nos travaux parlementaires.

Par ailleurs, je remercie M. Claude Nougein, rapporteur pour le Sénat, d'avoir accepté de retirer nombre d'amendements en séance publique au Sénat. Je rappelle en effet à nos collègues députés qu'au Sénat, seuls deux textes peuvent être examinés lors des niches, très courtes, qui ne durent que quatre heures. La durée des débats et la capacité à faire adopter des textes sont donc considérablement limitées. Aussi les travaux de la CMP ont-ils permis de reprendre les amendements que le rapporteur n'a pas pu faire adopter en séance.

Enfin, je me félicite du consensus que vous avez trouvé et que nous soutiendrons. Il permettra de rationaliser la gestion de l'immobilier de l'État, de réaliser les travaux nécessaires et de faire de vraies économies. Il s'agit d'une véritable réforme de réorganisation de l'État et de sa gestion immobilière, alors que nous devons baisser les dépenses publiques et faire face à deux défis majeurs. D'abord, notre patrimoine d'État doit être rénové. Depuis que je suis devenu sénateur, en 2017, on se plaint de la gestion de l'immobilier de l'État et on doute de sa capacité à entretenir les locaux. Ensuite, nous sommes devant un mur d'investissements pour faire face au réchauffement climatique : des efforts financiers considérables seront nécessaires pour adapter nos bâtiments.

M. Kévin Mauvieux, député. Je salue l'accord qui a été trouvé et j'adresse une pensée à mon collègue François Jolivet, avec qui j'avais rédigé un rapport d'évaluation de la politique immobilière de l'État dont j'espère qu'il a contribué à la conception de ce texte. Le fait est, en tout cas, que plusieurs de nos propositions ont été reprises, notamment la présence de parlementaires au sein du conseil d'administration et le choix du statut d'Epic, qui garantira que les bâtiments restent la propriété de l'État et écartera tout risque de dilution du patrimoine des Français dans une structure privée.

Cette proposition de loi permettra de mieux gérer un immobilier laissé à l'abandon depuis des décennies ; elle sera utile tant aux usagers qu'aux fonctionnaires concernés. Si la foncière est bien gérée, chacun sera placé devant ses responsabilités et l'État réalisera sans nul doute des économies.

Mme Christine Lavarde, sénatrice. Pour avoir siégé avec lui au Conseil de l'immobilier de l'État, je ne suis pas étonnée que François Jolivet ait produit un tel rapport. Avant même le dépôt des différentes propositions de loi, des travaux s'étaient tenus pendant plusieurs années au sein de cette instance pour définir, en prenant appui sur des expériences concluantes comme celle du groupe La Poste, ce que pourrait être le périmètre d'une bonne foncière publique. J'associe également à ce travail de longue haleine Jean-Paul Mattei, qui préside depuis longtemps le Conseil de l'immobilier de l'État.

Preuve du caractère réellement consensuel de cette proposition, la commission d'enquête du Sénat consacrée aux missions des agences, opérateurs et organismes consultatifs de l'État avait d'ailleurs elle aussi proposé de créer ce nouvel organe, partant du principe que de telles missions ne pouvaient pas être assurées par un ministère mais seulement par une structure suffisamment souple et agile.

L'objectif de la foncière ne sera pas tant de réaliser des économies que de responsabiliser l'ensemble des personnes publiques pour les inciter à mieux gérer, entretenir, valoriser et rationaliser leur patrimoine, quitte à s'en séparer lorsque cela est pertinent. Il nous faudra d'ailleurs veiller à ce que les cessions de biens dont ces acteurs pourront décider ne déséquilibrent pas les marchés immobiliers locaux.

M. Jacques Oberti, député. Je me réjouis que plusieurs propositions socialistes aient été retenues dans le compromis qui nous est soumis.

Dès le départ, nous avions souhaité que le rapport de force au sein du nouvel établissement garantisse au secteur public une position nettement majoritaire - à hauteur de 70 %. Nous aurions d'ailleurs souhaité que cela soit aussi le cas au sein des filiales dudit établissement. Cette question avait été abordée dans le cadre des travaux consacrés à l'agencification de l'État, à l'issue desquels avait été soulignée la nécessité que ce dernier reste décisionnaire. Il s'agit pour nous d'un point de vigilance, ce qui ne nous empêchera toutefois nullement de valider ce texte.

M. Claude Nougein, rapporteur pour le Sénat. L'État restera majoritaire, même dans les filiales. Il gardera donc la maîtrise des décisions, ce qui me semble répondre partiellement à votre demande.

Mme Christine Arrighi, députée. La lecture du texte au Sénat a permis de l'enrichir et d'en améliorer quelques points. Je songe notamment à l'information des collectivités avant toute cession prévue à l'alinéa 3 de l'article 1^er, à la mention de la neutralité carbone et de l'accessibilité dans le contrat d'objectifs et de performance de l'établissement, ou encore à l'encadrement de la mise à disposition des agents prévu aux alinéas 52 à 56 du même article.

Je ne voudrais toutefois pas que ces avancées masquent une évolution plus grave. À mesure que le Sénat encadrait la forme, il a desserré le fond : là où l'Assemblée avait écrit que les biens de l'État étaient mis à disposition « principalement afin de concourir au maintien du service public dans les territoires », le Sénat, à l'alinéa 29 de l'article 1^er, transforme cette exigence en simple objectif. Là où l'Assemblée interdisait que la cession porte « atteinte à la continuité du service public », le Sénat a supprimé ce garde-fou dans sa rédaction de l'alinéa 31. Là où l'Assemblée faisait de la garantie et de l'amélioration des conditions de travail des agents une mission à part entière de l'établissement, le Sénat les a purement et simplement effacées de l'alinéa 36.

Le curseur glisse ainsi du service public vers la valorisation patrimoniale financiarisée. C'est cette logique que nous avons dénoncée dès la première lecture du texte à l'Assemblée nationale : un établissement qui perçoit des loyers, qui valorise, qui procède à des cessions et dont on précise à l'alinéa 70 de l'article 1^er qu'il sera assujetti à l'impôt sur les sociétés ne gère plus tout à fait un patrimoine public, mais un actif financiarisé.

Un mot également sur la méthode : le Sénat a supprimé les garanties sociales initialement prévues et a confié au gouvernement le soin de fixer par ordonnances, sous vingt-quatre mois, le régime d'emploi applicable aux agents de l'établissement - ce sont les alinéas 57 et 58 de l'article 1^er. Autrement dit, il a retiré du texte ce qui protégeait les fonctionnaires et renvoyé à l'exécutif la définition du statut de plusieurs milliers d'agents, qui méritait pourtant mieux qu'une habilitation.

Nous avons pris acte des correctifs apportés par le Sénat, mais on ne rachète pas un changement de modèle par des garanties procédurales. Or c'est bien ce qui est à l'oeuvre. La dissociation de la propriété et de l'affectation au service public, la capacité d'emprunt sans plafond, la valorisation érigée en mission, l'assujettissement à l'impôt sur les sociétés : tout concourt à faire du patrimoine de l'État un actif à rentabiliser et de son gestionnaire une foncière. Loin de corriger cette trajectoire, les travaux du Sénat l'ont aggravée, contribuant à détricoter davantage un service public déjà suffisamment fragilisé par le texte. Ce qu'on nous présente comme une modernisation indispensable à la bonne gestion du patrimoine est en réalité une financiarisation de l'immobilier de l'État et un affaiblissement du contrôle démocratique comme des garanties territoriales et sociales dont il devrait faire l'objet.

Le groupe Écologiste et social n'est donc pas favorable au compromis proposé.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1^er

La proposition commune de rédaction de l'article 1^er présentée par les rapporteurs est adoptée et l'article 1^er est ainsi rédigé.

Article 1^er bis

L'article 1^er bis, dont la suppression est proposée par les rapporteurs, est supprimé.

La commission mixte paritaire adopte, ainsi rédigées, l'ensemble des dispositions restant en discussion de la proposition de loi visant à moderniser la gestion du patrimoine immobilier de l'État.

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En conséquence, la commission mixte paritaire vous demande d'adopter la proposition de loi dans le texte figurant dans le document annexé au présent rapport.

TABLEAU COMPARATIF

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