AUDITION DE MME FRANÇOISE GATEL, MINISTRE DE L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET DE LA DÉCENTRALISATION
Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous entendons ce matin Mme Françoise Gatel, ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation, sur le projet de loi constitutionnelle pour une Corse autonome au sein de la République, que l'Assemblée nationale a adopté en première lecture le 23 juin dernier.
Comme vous le savez, ce projet est l'aboutissement d'un processus ouvert en mars 2022, le « processus de Beauvau », qui a conduit le Président de la République à proposer, devant l'assemblée de Corse, en septembre 2023, « une autonomie dans la République, mais pas contre l'État, ni sans l'État ». Un projet d'écriture constitutionnelle a été négocié avec les élus de l'île au début de 2024. Le Conseil d'État a rendu son avis le 17 juillet 2025 - un avis particulièrement étayé et fort critique, mais dont aucune recommandation n'a été retenue par le Gouvernement. Le projet de loi a ensuite été déposé sur le bureau du Sénat à la fin de juillet 2025, avant d'en être retiré pour être déposé, en avril 2026, sur celui de l'Assemblée nationale.
Après les statuts législatifs de 1982, 1991 et 2002, et la création de la collectivité unique de Corse, effective depuis 2018, le projet dont nous sommes saisis vise à inscrire, pour la première fois, une collectivité métropolitaine dans notre Constitution, par un article 72-5 nouveau qui lui serait spécifiquement consacré.
J'identifie, à ce stade, trois principaux enjeux que la discussion de ce texte à l'Assemblée nationale n'a pas épuisés, mais a peut-être même contribué à renforcer.
La première problématique est celle de la reconnaissance des singularités de la Corse et de la portée qui s'y attache. Le premier alinéa du nouvel article 72-5 qui nous est proposé dote en effet la Corse d'un « statut d'autonomie » qui tient compte de ses « intérêts propres », liés à ses caractéristiques d'île méditerranéenne, à son relief montagneux et à sa « communauté insulaire, historique, linguistique, culturelle, ayant développé un lien singulier à [sa] terre ».
Le Conseil constitutionnel a rappelé, à plusieurs reprises, que l'indivisibilité de la République, l'égalité devant la loi et l'unicité du peuple français s'opposent « à ce que soient reconnus des droits collectifs à quelque groupe que ce soit, défini par une communauté d'origine, de culture, de langue ou de croyance ». Le Conseil d'État, dans son avis, a estimé que la reconnaissance d'une communauté dotée de droits spécifiques « ne peut trouver à s'insérer dans les grands principes universalistes qui fondent la République » et a proposé une autre rédaction, que le Gouvernement n'a pas retenue. L'Assemblée nationale a, pour sa part, ajouté un alinéa rappelant que les normes prises par la collectivité assurent l'égalité de tous sans distinction « conformément à l'article 1er » de la Constitution.
Ma première interrogation est donc simple, madame la ministre : quelle portée accordez-vous à ce premier alinéa, et plus précisément à la reconnaissance dans la Constitution de l'existence d'une communauté corse ? Cet alinéa pourra-t-il demain servir de fondement, comme semble le suggérer le Conseil d'État, à l'institution d'une préférence, par exemple en matière foncière, fiscale ou linguistique, au bénéfice de ceux qui se rattachent à cette communauté ?
Le deuxième enjeu est celui du pouvoir normatif qu'il est prévu d'accorder à la collectivité de Corse. L'Assemblée nationale n'a pas modifié les alinéas correspondants, qui permettent à la collectivité d'être habilitée, de manière permanente, à adapter les lois et règlements dans n'importe quelle matière que déciderait le législateur organique, mais aussi à fixer les normes, législatives ou réglementaires, dans les matières où s'exercent ses compétences propres, c'est-à-dire celles que le législateur ordinaire lui aura décentralisées.
Ce faisant, s'agissant du pouvoir d'adaptation, le projet de loi constitutionnelle va, pour la Corse, plus loin que ce que prévoit l'article 73 de la Constitution pour les départements et régions d'outre-mer, à savoir une habilitation donnée au cas par cas par le législateur ou le Gouvernement.
Dans cette architecture inédite, il nous est proposé de confier à la collectivité de Corse un pouvoir normatif propre, sui generis, qui emprunte, pour ses compétences décentralisées, à celui des collectivités d'outre-mer de l'article 74, mais qui va, s'agissant de l'adaptation des normes nationales, au-delà de ce que la Constitution prévoit pour les régimes ultramarins. L'Assemblée nationale a certes exclu du champ de ce pouvoir normatif les matières régaliennes, mais le Conseil d'État y a vu le risque d'une « concurrence permanente entre pouvoirs » et, de fait, d'« un transfert de compétences sans limites qui n'existe pour aucune collectivité quel que soit son régime ».
Ma deuxième série de questions est donc la suivante, madame la ministre : pourquoi ne pas avoir retenu la rédaction du Conseil d'État, inspirée de l'article 73, qui subordonnait l'exercice d'un pouvoir d'adaptation à une habilitation donnée, selon le cas, par la loi ou par le règlement ? Dans le schéma retenu, une fois la loi organique adoptée, le Parlement conservera-t-il la faculté de légiférer pour la Corse dans les matières concernées par le pouvoir d'adaptation, et une loi postérieure pourra-t-elle modifier une norme fixée par la collectivité par cette voie ? Comment, en somme, le Gouvernement entend-il prévenir la « concurrence permanente entre pouvoirs » sur laquelle le Conseil d'État vous avait expressément alertée ?
Le troisième enjeu est, à mon sens, celui du renvoi, très large, à la loi organique pour la fixation du champ et des modalités d'exercice de cette autonomie. Champ, conditions et réserves de l'exercice du pouvoir normatif, nature des actes de la collectivité, contrôle de ces derniers par le Conseil d'État et le Conseil constitutionnel, principe de non-régression sociale et environnementale : tout, ou presque, est renvoyé à une loi organique dont les contours sont particulièrement larges. L'essentiel de l'autonomie de la collectivité de Corse sera donc entre les mains du législateur organique.
À cet égard, mes questions sont les suivantes : le Gouvernement a-t-il déjà réfléchi à ce que pourraient être les grandes lignes de ce projet de loi organique ? S'agissant du contrôle des actes de la collectivité, comment faut-il comprendre le partage « en fonction de leur nature » entre le Conseil d'État et le Conseil constitutionnel ? Est-ce à dire que les normes locales prises dans le domaine de la loi auront nécessairement une valeur législative, sur le modèle néo-calédonien, puisque soumises au contrôle du Conseil constitutionnel, et par suite au mécanisme de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) ? Pourquoi ne pas avoir plutôt retenu le modèle polynésien, dans lequel tous les actes de la collectivité conservent un caractère administratif ?
Enfin, concernant le principe de non-régression introduit par l'Assemblée nationale, je m'interroge sur les modalités de sa mise en oeuvre : comment fixer le point de départ de cette non-régression ? S'agit-il de la norme sociale ou environnementale nationale en vigueur à la date de la délibération de la collectivité ? Si oui, qu'advient-il dans le cas où la norme nationale en cause serait modifiée, dans un sens plus protecteur, après la prise de la délibération ? La règle locale pourra-t-elle rester « moins-disante », car appréciée à l'aune des seules normes en vigueur à la date de son édiction, ou la non-régression implique-t-elle une obligation d'alignement après chaque évolution, dans un sens plus protecteur, de la norme nationale en cause ?
Mes interrogations sont nombreuses, mais - vous le savez très bien, madame la ministre - le Sénat assure, aux termes de l'article 24 de la Constitution, la représentation des collectivités territoriales. Nous sommes à ce titre attachés à examiner lucidement la portée et les conséquences d'une révision constitutionnelle qui entend répondre à une aspiration forte d'une de nos collectivités à plus de différenciation.
Je rappelle que notre assemblée s'est résolument engagée en faveur de la différenciation territoriale et que le Sénat n'a jamais confondu unité de la République et uniformité. Prenons l'exemple des outre-mer : le Président du Sénat s'est, lui-même, personnellement engagé à veiller à l'inscription régulière à l'ordre du jour de propositions de loi adaptant les normes législatives nationales aux caractéristiques et contraintes ultramarines. Mais le Sénat sait aussi que chaque mot inscrit dans la Constitution produit du droit. Nous devons donc peser précisément la portée de ce que nous écrivons, et de ce que d'autres pourront en faire.
Mme Françoise Gatel, ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation. - Vous avez raison, madame la présidente : ce texte très important doit être examiné avec lucidité et responsabilité.
Rappelons quelques principes : notre Nation hésite souvent entre deux idées d'elle-même et de l'égalité républicaine. La première considère que l'égalité commande l'uniformité ; selon la seconde, l'égalité exige parfois que soit prise en compte la singularité. C'est le sens profond du débat qui nous réunit aujourd'hui.
Notre République a voulu faire l'unité des citoyens ; cette oeuvre immense est fondatrice de notre pacte national. Mais un principe vivant peut devenir une mécanique d'impuissance et d'inefficacité.
Le projet de loi constitutionnelle qui vous est soumis porte une certaine idée de la République : une République suffisamment forte pour faire confiance et suffisamment sûre d'elle-même pour reconnaître la diversité de ses territoires.
Cette question accompagne notre histoire politique depuis plus de deux siècles. La France s'est construite autour d'une ambition singulière : faire nation, en réunissant des territoires, des histoires et des identités diverses dans une même communauté de destin - j'emploie à dessein le mot de « communauté ».
Pour autant, la République n'a jamais nié les réalités territoriales. La question n'est pas de savoir si les territoires sont différents - ils le sont. Il s'agit plutôt de déterminer comment la République prend en considération ces différences pour tenir sa promesse d'égalité et d'unité, tout en répondant à l'exigence d'efficacité. La promesse républicaine d'égalité n'implique pas l'identité des situations ; elle exige au contraire que les réponses soient adaptées. Nul ne le sait mieux que votre chambre.
L'histoire contemporaine de la décentralisation est celle de cet apprentissage. Lorsque Gaston Defferre conçut les grandes lois de décentralisation, certains y virent une menace pour l'unité nationale. Lorsque la Constitution fut révisée en 2003 pour consacrer l'organisation décentralisée de la République, d'autres redoutèrent une fragmentation démocratique. À chaque étape, la République s'est révélée plus forte que les craintes suscitées. Je le dis avec conviction : les nations ne se brisent pas lorsqu'elles reconnaissent leurs différences ; au contraire, elles se fragilisent lorsqu'elles se raidissent et refusent de les voir.
Ce projet de loi constitutionnelle s'inscrit dans cet esprit. Il ne rompt pas avec l'unité républicaine, mais prolonge l'adaptation de nos institutions aux réalités du pays. Il se distingue toutefois des étapes précédentes de la décentralisation par sa nature même. En effet, cette révision n'est pas théorique et générale : elle s'inscrit dans un processus historique, politique, démocratique et institutionnel propre à la Corse.
Depuis plusieurs décennies, la question institutionnelle corse est plus qu'une question d'organisation administrative. Elle est devenue le support d'un dialogue démocratique entre l'État et les représentants de l'île, parfois difficile et souvent interrompu, mais progressivement reconstruit.
Le texte qui vous est soumis est le fruit de cette histoire. Il vise à apporter une réponse constitutionnelle sécurisée à une situation singulière : non parce que la Corse serait extérieure à la Nation ou formerait un ensemble séparé de la République, mais parce que la combinaison singulière de ses caractéristiques géographiques, économiques et culturelles a conduit la République à rechercher, avec les élus corses, une réponse qui est - je vous le concède - sans équivalent dans notre histoire récente.
La Corse est singulière, d'abord, par sa géographie. Une carte suffit à le montrer : la Corse est une île située au coeur du bassin méditerranéen, à environ 180 kilomètres de Nice et à 12 kilomètres de la Sardaigne, région italienne - 35 % de l'électricité consommée en Corse provient d'ailleurs d'Italie. Une île n'est pas seulement un espace entouré d'eau ; c'est un univers. Tout y est différent, du transport de l'énergie aux relations entre les habitants, du foncier au logement, de l'approvisionnement à la gestion des déchets ; c'est tout aussi vrai en Corse que dans les îles du Ponant, au large de la Bretagne.
La Corse est aussi une île montagneuse, dont le relief contraint l'aménagement du territoire, l'accès aux services publics et les équilibres économiques. Elle s'inscrit dans un bassin méditerranéen dont les îles, comme la Sardaigne et la Sicile, bénéficient, pour la plupart, d'un statut d'autonomie. Je pense aussi aux Açores dans le cas du Portugal, dont le statut a pu faciliter le développement tout en maintenant un lien étroit avec leur nation.
À cette singularité géographique s'ajoute une histoire institutionnelle particulière. La Corse a été à l'avant-garde de la différenciation. En 1982, le statut dit « Defferre » reconnaît une première singularité dans l'organisation territoriale de l'île. En 1991, le statut dit « Joxe » approfondit cette logique en créant une collectivité territoriale spécifique. Entre 1999 et 2001, le processus de Matignon ouvre une nouvelle étape, qui n'aboutit pas, essentiellement en raison de la cohabitation, reportant le débat d'une génération. Les réflexions constitutionnelles engagées en 2018 ouvrent ensuite explicitement la perspective d'une inscription de la Corse dans la Constitution.
Cette histoire n'est pas linéaire : elle est faite d'avancées, de suspensions, de dialogues interrompus et repris, mais elle demeure continue. Elle a aussi été marquée par des événements douloureux, par des violences qui ont laissé des blessures profondes. Chacun garde en mémoire l'assassinat du préfet Claude Érignac, qui frappa la République au coeur et bouleversa la nation. Chacun se souvient également de la mort en détention d'Yvan Colonna, qui suscita une profonde émotion et raviva des tensions que beaucoup voulaient croire dépassées. Ces événements ne s'effacent pas ; ils rappellent les incompréhensions accumulées et les dialogues interrompus qui nourrissent les impasses et nous obligent à réfléchir.
En 2022, à la suite de ces épisodes de violence, s'ouvrit un processus démocratique, sous l'impulsion du Président de la République. À sa demande, Gérald Darmanin, alors ministre de l'intérieur, engagea le processus dit « de Beauvau » : un dialogue politique, juridique et démocratique inédit avec les élus de Corse, dont je veux saluer l'engagement et le sens des responsabilités.
Aucune révision constitutionnelle importante ne peut naître d'une formule juridique : il faut une volonté politique, un processus historique, une confiance reconstruite et un dialogue patient entre responsables, afin de rechercher une voie d'entente malgré les divergences.
Ce dialogue a reposé sur une exigence rarement compatible avec les facilités du débat public : celle du compromis, c'est-à-dire la recherche de ce qui peut être durablement partagé. Le compromis n'est pas un renoncement. Le processus de Beauvau a fait émerger une conviction commune : la nécessité de construire une solution dans la République et par la République. Les élus de Corse, malgré des convictions différentes, ont accepté d'emprunter le chemin du dialogue et de la responsabilité.
Cette volonté commune s'est traduite dans l'accord politique du 11 mars 2024. Quelques jours plus tard, l'assemblée de Corse a adopté, à l'unanimité moins une voix, le projet d'écritures constitutionnelles qui en était issu. Le Gouvernement vous présente aujourd'hui ce texte, dans la version adoptée par l'Assemblée nationale le 23 juin dernier.
Cette adoption montre que, dans un contexte parlementaire complexe, parfois nerveux, et sur une question aussi sensible, un compromis assumé est possible pour faire aboutir le processus de Beauvau. Le débat à l'Assemblée nationale s'est déroulé dans un climat plutôt apaisé, ce qui suscite en Corse une forte attente à l'approche des débats au Sénat.
Vous le savez mieux que personne, une révision constitutionnelle suppose un vote conforme des deux assemblées, puis l'approbation du Congrès à la majorité des trois cinquièmes. Dès lors, il est essentiel que le Sénat fasse montre de sagesse dans ses apports au projet de loi constitutionnelle et dans son appréciation des principales modifications adoptées par l'Assemblée nationale. Des craintes peuvent s'exprimer sur plusieurs points ; je souhaite que nous puissions en débattre dans l'esprit de responsabilité et de confiance qui caractérise la Haute Assemblée.
La rédaction retenue par l'Assemblée nationale introduit le principe de non-régression et préserve celui d'égalité. Ces dispositions soulèvent des questions juridiques qui rendent d'autant plus importants les travaux de votre commission.
Au moment où le débat s'ouvre au Sénat, je veux saluer les travaux menés de longue date et avec constance par la chambre des territoires sur les conditions d'une différenciation territoriale compatible avec l'unité de la République.
La révision constitutionnelle exige un accord suffisamment large pour dépasser les alternances, les sensibilités et les majorités du moment.
Nous devons d'abord regarder ce que dit exactement le texte et ce qu'il ne dit pas. Il y est question d'une Corse autonome au sein de la République, donc dans le cadre de la Constitution française, sous l'autorité de la souveraineté nationale et dans le cadre indivisible de la République. Ce texte ne remet en cause ni l'indivisibilité de la République, ni l'unicité du peuple français, ni la souveraineté nationale, ni les libertés publiques et les droits garantis par la Constitution. Dans son avis, le Conseil d'État a d'ailleurs considéré que ce projet d'autonomie ne heurtait aucun des grands principes qui fondent la République.
Parce que la Corse est une collectivité territoriale de la République, le Gouvernement a choisi d'inscrire cette évolution dans le cadre de l'article 72 de la Constitution. Il ne s'agit ni de créer un régime d'outre-mer relevant des articles 73 ou 74, ni de déroger au droit de l'Union européenne. Le nouvel article 72-5 donnerait à la collectivité de Corse des capacités renforcées d'adaptation de la loi et un pouvoir normatif dans les domaines relevant de ses compétences.
En cohérence avec l'avis du Conseil d'État, l'Assemblée nationale a ajouté un alinéa excluant les matières régaliennes du champ dans lequel la collectivité de Corse pourrait être habilitée à fixer des normes. Les modalités d'exercice des compétences, les procédures applicables, les conditions d'habilitation, les mécanismes d'évaluation et les garanties de contrôle seront définis par la future loi organique ; c'est ainsi que l'on aboutira à un dispositif sécurisé et sécurisant.
Cette révision constitutionnelle constitue donc une première étape et le fondement d'un travail que devra ensuite mener le législateur organique. Ce processus devra obligatoirement comprendre une consultation démocratique en Corse. Cette méthode, à la fois sage et responsable, associe largement le Parlement au processus : la Constitution fixerait les principes nécessaires, tandis que le Parlement définirait les modalités précises de leur mise en oeuvre.
Je veux insister sur ce point, car des inquiétudes s'expriment. Certains craignent que l'autonomie ouvre progressivement un espace juridique échappant au contrôle démocratique. Le dispositif qui s'inscrira dans la loi organique repose sur une logique inverse : l'autonomie doit être une responsabilité exercée dans le respect constant des principes républicains. Cette méthode est fidèle à l'esprit de la décentralisation : faire confiance tout en évaluant, accorder des responsabilités tout en maintenant les garanties nécessaires. Il ne s'agit donc nullement d'un dessaisissement, mais d'une responsabilité encadrée.
Cette responsabilité vaut aussi pour les collectivités locales : demander plus de capacités d'action implique d'en répondre devant les citoyens. L'autonomie proposée n'est ni une décharge de responsabilité, ni un transfert de difficultés, ni un moyen pour l'État de s'effacer. Celui-ci continuera d'exercer pleinement ses missions régaliennes. Il demeurera garant de la sécurité, de l'ordre public, de l'égalité des droits et du respect des principes républicains. Il poursuivra avec la même détermination la lutte contre toutes les formes de criminalité organisée qui fragilisent les institutions et menacent la confiance démocratique. Il ne peut y avoir d'autonomie durable sans un État fort. Celui-ci ne décide pas de tout - nous nous plaignons souvent de l'embolie et de l'impuissance qui résultent de telles prétentions -, mais il garantit partout les mêmes droits fondamentaux, la continuité des services publics et la cohésion de la Nation. L'autonomie n'est pas le retrait de l'État ; c'est simplement une autre manière d'organiser son action.
Les communes et les intercommunalités de Corse devront être pleinement associées à cette évolution. Le Gouvernement est particulièrement attentif à ce que l'autonomie de la collectivité de Corse ne crée aucune tutelle sur les communes. Les maires demeurent les premiers représentants de la République dans la vie quotidienne de nos concitoyens. La future loi organique devra donc garantir leur place, leur libre administration et leur participation aux évolutions à venir.
Cette loi organique devra être élaborée avec méthode. Nous ne pouvons donc pas vous présenter aujourd'hui un texte ; nous avons choisi de le construire ensemble, dans le respect des compétences de chacun et en associant au processus, comme tout au long du processus de Beauvau, l'ensemble des élus de Corse. Le Parlement y participera naturellement, puisqu'il détient le pouvoir législatif, ainsi que les élus de la collectivité de Corse et ceux du bloc communal, mais aussi les acteurs économiques, sociaux et consulaires et la société civile.
La loi organique fera également l'objet d'une consultation des électeurs inscrits sur les listes électorales en Corse, conformément au choix de l'Assemblée nationale. Certains y verront une précaution supplémentaire, qui s'ajoute aux arbitrages du législateur organique, au contrôle de l'État et à celui du Conseil constitutionnel. Nous y voyons pour notre part une exigence démocratique : une évolution aussi importante de l'organisation territoriale ne peut durer que si elle repose sur l'adhésion des élus, des institutions locales et des citoyens.
Je le dis avec conviction : jamais le Parlement - en l'occurrence, aujourd'hui, le Sénat - n'a été aussi central dans la construction d'une telle réforme. Rien ne peut se faire sans le Sénat et le Parlement ; rien ne pourra se faire contre eux.
Mme Muriel Jourda, présidente. - Madame la ministre, je dois avouer que votre propos n'a que peu répondu à mes questions !
Mme Françoise Gatel, ministre. - Au moins partiellement !
Mme Muriel Jourda, présidente. - J'espère que nos débats vous permettront d'approfondir vos réponses, notamment pour ce qui est des sujets, certes techniques, de la concurrence, crainte par le Conseil d'État, des pouvoirs du Parlement et des élus corses, ou encore de la valeur, législative ou réglementaire, des normes locales.
M. Jean-Jacques Panunzi. - On ne peut parler de la Corse sans évoquer sa situation sociale. De toutes les régions de France, c'est la plus pauvre. Son budget est exécuté chaque année grâce à la solidarité nationale, de laquelle nous sommes évidemment reconnaissants. Aujourd'hui, 70 000 personnes y vivent sous le seuil de pauvreté et 120 000 à 130 000 personnes sont au Smic, sur une population de 370 000 habitants. Les ressources mobilisables sont donc limitées.
Je sors d'une campagne sénatoriale au cours de laquelle j'ai contacté tous les maires de ma circonscription. Aucun ne s'inquiète de l'autonomie : ce n'est pas le débat. Ils veulent simplement savoir si elle permettra de régler les problèmes de la Corse. Or, dans le projet de loi constitutionnelle que vous nous soumettez, il est impossible d'entrevoir ou d'espérer quoi que ce soit, puisque tout est renvoyé à la loi organique.
En 2016, j'ai été l'un des premiers à parler d'autonomie. En effet, comme président du conseil général de la Corse-du-Sud, j'avais constaté les limites de ce que je pouvais faire en appliquant les normes nationales. Certaines lois ne pouvaient tout simplement pas s'appliquer en Corse, du fait des spécificités et des handicaps liés à son insularité. Appliquer une loi nationale à une région qui n'a pas connu la même richesse que les autres ne fait que scléroser davantage son développement. C'est particulièrement évident dans le domaine agricole : on ne peut appliquer en Corse les mêmes règles qu'en Beauce ou en Brie, alors que les plus grandes parcelles cultivées de l'île dépassent rarement cinq ou six hectares.
Tout le monde reconnaît qu'il faut adapter certaines lois à la Corse. Mais quelles sont aujourd'hui les ressources de ce territoire ? Comment financer les mesures que l'autonomie permettra ? L'État s'engagera-t-il dans un plan de relance pour la Corse, comme il l'a fait pour d'autres régions après-guerre ? Nous n'avons jamais bénéficié d'un tel plan, si ce n'est en 2002, dans le cadre du processus de Matignon, grâce à Lionel Jospin.
Au début du processus de Beauvau, j'ai demandé aux élus et au ministre Gérald Darmanin de constitutionnaliser la loi du 22 janvier 2002, aboutissement du processus de Matignon, que l'Assemblée de Corse avait presque unanimement approuvé. On prévoyait alors pour la Corse un principe d'adaptation de la loi ainsi qu'un plan de relance de quelque 2 milliards d'euros. Le texte que vous nous proposez maintenant est loin de ces engagements.
Madame la ministre, j'interrogeais déjà l'an dernier François Rebsamen, alors ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation, sur les recettes produites par la Corse et sur ce qu'elle coûte à l'État. Nous ne connaissons ni les flux entrants ni les flux sortants. Comment envisager de donner plus de pouvoirs à la Corse si nous ne savons pas si elle pourra les financer elle-même ?
Au cours du processus de Beauvau, le ministre de l'intérieur nous a rappelé que la Corse et les territoires d'outre-mer pouvaient prétendre à l'autonomie, mais sans les subventions ni les dotations de l'État. Pouvez-vous alors m'expliquer comment bâtir quelque chose de solide sans connaître les flux financiers liés à la Corse ?
Mme Françoise Gatel, ministre. - Je reviendrai d'abord, madame la présidente, sur votre question relative au pouvoir normatif qui serait donné à la collectivité de Corse, ainsi qu'à son articulation avec la loi nationale.
La possibilité d'adapter les normes n'est pas un principe nouveau. Les articles 73 et 74 de la Constitution comportent déjà, pour l'outre-mer, des dispositions permettant au droit local de différer du droit national.
Les acteurs du processus de Beauvau n'ont jamais eu l'intention de permettre à la collectivité de Corse d'adapter les règles dans des domaines régaliens, tels que la défense ou l'organisation juridictionnelle. C'est précisément ce que le texte adopté par l'Assemblée nationale est venu préciser.
J'en viens à vos interrogations, madame la présidente, monsieur le sénateur Panunzi, concernant le recours à la loi organique, et j'espère que ma réponse ne vous paraîtra pas dilatoire. La loi organique que vous écrirez si le processus constitutionnel aboutit encadrera précisément les domaines et les conditions dans lesquels la collectivité de Corse pourra être habilitée à adapter le droit national. Conditions et réserves seront fixées par cette loi organique.
Il ne s'agit ni d'un saut dans le vide ni d'un grand soir. Si le texte constitutionnel poursuit son chemin, la Nation, au travers du Congrès, confirmera que des pouvoirs d'adaptation pourront être accordés à la Corse. Il faudra ensuite définir ces pouvoirs dans une loi organique qui reste à écrire : tout n'est pas ficelé ni arrêté ! Ce nouveau texte se construira avec le Parlement et les élus de Corse, selon un processus dont je reconnais qu'il est inhabituel en France. Nous procédons généralement de manière verticale : de hauts esprits conçoivent l'organisation, puis on l'exécute... Le processus actuel peut nous dérouter, mais il vise à permettre, au terme d'une procédure législative et démocratique, de définir les habilitations et les adaptations.
Les questions que vous me posez, comme celles de l'Assemblée nationale, permettent d'entamer la réflexion sur une première esquisse de la loi organique qui pourra être élaborée après le Congrès, si celui-ci aboutit.
Monsieur le sénateur Panunzi, j'ai écouté votre intervention avec beaucoup d'intérêt. Oui, la Corse a des particularités, y compris sociales. C'est pourquoi nous proposons de lui permettre d'adapter les conditions dans lesquelles l'action publique s'y exerce, en tenant compte de ses spécificités et sans remettre en cause l'unité de la République, puisque l'autonomie n'est pas l'indépendance. Dès lors, il n'est aucunement question de voir disparaître la solidarité nationale. La Corse reste dans la République et dans la Nation ; les particularités que nous lui reconnaissons ne bouleversent pas l'unité républicaine, mais la préservent.
Les conditions de financement seront adaptées, comme elles le sont régulièrement dans le cadre des lois de finances, mais le soutien de l'État ne disparaîtra pas. La Corse, j'y insiste, ne devient pas indépendante : c'est un territoire auquel des adaptations sont accordées, comme cela a déjà été fait avec la création de la collectivité unique. Les départements subsistent comme circonscriptions administratives, avec des préfets, mais les compétences départementales n'ont pas disparu.
Je peux donc être très affirmative pour vous rassurer sur ce point : la relation financière de péréquation ne change pas aujourd'hui. Les lois de finances en déterminent chaque année les modalités.
Quant à votre souhait de connaître précisément les flux entrants et sortants, le budget de la Corse et le montant de la péréquation, je prends bonne note de votre demande, à laquelle il me paraît tout à fait possible de répondre, bien que je ne sois pas en mesure de le faire à cet instant. Les commissions des finances seraient d'ailleurs ravies de mener cet exercice !
Mme Lana Tetuanui. - Ce débat sur l'autonomie de la Corse me fait penser à celle de la Polynésie française. Je veux à cette occasion rendre hommage à M. Gaston Flosse, ancien président de la Polynésie française et sénateur, qui s'est battu à Paris, notamment dans cette chambre, pour que la Polynésie française obtienne un statut d'autonomie, renforcé depuis 2004.
Notre territoire est à 20 000 kilomètres de Paris et non à 180 kilomètres de Nice... Ce n'est pas une seule île, mais cent dix-huit, réparties sur un espace maritime vaste comme l'Europe !
Concernant l'autonomie, je voudrais quelque peu vous rassurer, chers collègues. La Polynésie française relève de l'article 74 de la Constitution et dispose d'un statut d'autonomie défini par une loi organique, qui précise les compétences de la collectivité. Les compétences régaliennes restent exercées par l'État. Les communes polynésiennes relèvent du droit commun, défini par le code général des collectivités territoriales. Il serait donc utile de s'inspirer de ce qui se fait à 20 000 kilomètres d'ici... Il ne faut pas avoir peur de l'autonomie ! Nous n'avons pas eu peur - Gaston Flosse n'a pas eu peur - de doter la Polynésie française d'un tel statut. Nous avons demandé l'autonomie, qui n'est pas l'indépendance, même si, en tahitien, un même mot traduit ces deux concepts.
Madame la ministre, vous rappelez que la République est une et indivisible. Pourtant, elle est allée très loin pour acheter la paix en Nouvelle-Calédonie, où les accords de Bougival ont proposé la reconnaissance d'une double nationalité. Depuis la Polynésie, nous observons ces évolutions et nous disons : chiche ! Si nos amis de Nouvelle-Calédonie obtiennent cette reconnaissance, nous pourrons, nous aussi, demander une nationalité polynésienne. Certes, personne n'a voulu de ces accords, mais ils témoignent de l'évolution des esprits à Paris. Il y a quinze ou dix ans, on ne voulait pas en entendre parler ; aujourd'hui, les choses avancent petit à petit.
Madame la ministre, ma question est donc simple : quelle différence y a-t-il entre l'autonomie proposée pour la Corse et celle dont bénéficie la Polynésie française ?
M. Thani Mohamed Soilihi. - Madame la ministre, je vous remercie des éléments que vous nous avez apportés ce matin. Aux termes de ce texte, un article 72-5 propre à la Corse serait inscrit dans la Constitution, tandis que les collectivités ultramarines disposent déjà de régimes constitutionnels différenciés, notamment au titre des articles 73 et 74. Plusieurs territoires ultramarins connaissent des contraintes et des spécificités géographiques, sociales et normatives au moins aussi fortes que celles qui sont invoquées pour justifier l'autonomie corse.
À ce propos, permettez-moi, cher collègue Panunzi, de vous contredire en toute amitié : la Corse n'est pas le territoire français le plus pauvre - c'est un record dont Mayotte aimerait d'ailleurs se délester...
M. Jean-Jacques Panunzi. - Je parlais de la métropole !
M. Thani Mohamed Soilihi. - Mais vous avez dit : « de toutes les régions de France »...
Madame la ministre, quelle cohérence le Gouvernement entend-il garantir entre cette nouvelle différenciation territoriale et celle qui existe outre-mer ? L'article 72-5 a-t-il vocation à rester un régime strictement singulier, ou à ouvrir une réflexion plus générale sur les possibilités d'adaptation et de pouvoir normatif offertes aux différents territoires de la République ? C'est un travail dans lequel, vous le savez, le Sénat s'est engagé.
Je précise que mes questions ne visent nullement à opposer le magnifique territoire corse à nos territoires ultramarins, ni à faire des comparaisons qui n'ont pas lieu d'être. Vous conviendrez toutefois que de telles comparaisons s'invitent nécessairement dans le débat de notre commission.
Mme Françoise Gatel, ministre. - Concernant la loi organique, il appartiendra au Parlement de définir précisément le fonctionnement le plus adapté, par des habilitations.
Quant à la capacité normative de la Corse, elle existe déjà à certains égards. La loi permet à l'assemblée de Corse d'émettre des demandes d'adaptation ; les demandes acceptées doivent pouvoir être mises en oeuvre. À ce jour, 73 demandes ont été formulées. Elles sont adressées au Premier ministre, qui, en l'état actuel du droit, n'est pas tenu d'y répondre dans un délai donné. Seules 13 demandes ont reçu une réponse. Dès lors, alors que l'État, la Nation et le Parlement ont déjà reconnu à la Corse un pouvoir d'adaptation encadré par la loi, le dispositif existant mérite d'être rendu plus effectif ; c'est bien ce que nous proposons, plutôt qu'une nouveauté. La Corse pourra formuler des propositions, dans les domaines et les conditions qu'il vous appartiendra de définir, et une réponse motivée devra être apportée à ces propositions dans un délai raisonnable, sans pour autant qu'il soit obligatoire de les accepter.
Le processus de Beauvau, qui a permis de reprendre le dialogue alors que la situation était extrêmement dramatique et qu'aucune issue ne se dessinait, en est aujourd'hui à son étape constitutionnelle. Les travaux juridiques et législatifs qui restent à mener devront se poursuivre dans la concertation. J'ai rappelé qu'une consultation des Corses devrait avoir lieu : l'expression des citoyens constitue une garantie essentielle.
Je rappelle que les domaines régaliens sont d'emblée exclus du champ des habilitations, qui reste à définir, tout comme les modalités d'évaluation, de progressivité et de contrôle juridictionnel. Si nous vous avions soumis, en même temps que ce projet de réforme constitutionnelle, dont l'aboutissement dépend de vous, un projet de loi organique déjà ficelé, notre conversation n'aurait pas été fort agréable ! C'est ensemble, en responsabilité, qu'il nous faut construire une possibilité d'autonomie. Celle-ci ne se confond pas avec l'indépendance ; c'est simplement la capacité d'agir dans un champ défini.
J'en viens aux questions relatives aux outre-mer, qui montrent combien nous sommes tourmentés par l'exigence de reconnaissance et de traitement des diversités territoriales. « Tourmentés », dis-je, car cette exigence n'est pas dans notre culture : notre tradition centralisatrice et cartésienne fait que c'est avec douleur, parfois à contrecoeur, que nous nous éloignons d'un modèle uniforme, sinon taylorien. Force est pourtant de constater que ce modèle corseté de l'État ne fonctionne pas.
Je l'ai toujours affirmé, au Sénat comme au Gouvernement : quand on permet aux territoires de s'adapter et d'inventer des réponses, dans un cadre garantissant l'unité de la République, tout fonctionne mieux. La prise en compte de la différenciation est devenue indispensable pour préserver à la fois l'unité de la République et la cohésion sociale.
La situation des outre-mer est toutefois différente de celle de la Corse, ce pourquoi nous n'avons pas voulu inscrire le nouveau régime d'autonomie de celle-ci à la suite des articles 73 et 74. En effet, même si je ne la qualifierais pas forcément de métropolitaine, la Corse est une île du bassin méditerranéen et non une île d'outre-mer. En outre, il n'y a pas lieu selon nous de déroger au droit de l'Union européenne, contrairement à ce qui peut se faire pour les régions ultrapériphériques au sens de celui-ci, puisque la Corse se trouve au coeur d'un bassin de vie européen. Le Conseil d'État, d'ailleurs, n'a pas remis en question la création d'un article 72-5. Celui-ci constituerait donc bien un élément de différenciation, mais au sein du dispositif législatif et réglementaire que je qualifierais, faute d'un terme plus juste, de général.
M. Thani Mohamed Soilihi. - C'est un peu tautologique, madame la ministre...
Mme Françoise Gatel, ministre. - Nous proposons de traiter de manière particulière la situation de la Corse. Cette région bénéficie depuis 1982 d'adaptations spécifiques, sans que cela ait fracassé la République. Nous poursuivons dans cette voie, selon un principe d'adaptation. La Corse a ses particularités, mais elle ne peut être isolée.
Cela ne signifie pas qu'il ne faille pas réviser les dispositions des articles 73 et 74, relatives aux outre-mer. J'entends bien et je respecte les questions que vous posez à ce propos, loin de les ignorer. Mais l'enjeu ici est notre capacité à mener à bien le processus historique et juridique engagé à Beauvau entre l'État et les élus corses, dans toute leur diversité : la construction d'un dispositif d'adaptation qui respecte l'unité de la République et dont le principe a été approuvé démocratiquement par l'Assemblée de Corse, représentante des Corses. Ce processus juridique et démocratique me paraît très intéressant, même s'il peut embarrasser les esprits.
M. Thani Mohamed Soilihi. - Je ne disconviens nullement de tout cela, madame la ministre. Cependant, notre collègue Jean-Jacques Panunzi insistait tout à l'heure, à juste titre, sur l'importance des questions budgétaires. Or les collectivités ultramarines sont contraintes par le cadre actuel, où elles dépendent d'un ministère, celui des outre-mer, qui ne gère que 10 % de leurs besoins budgétaires, le reste relevant des autres ministères. D'où ma question : faut-il, à terme, faire disparaître ce ministère ?
Cette question dépasse notre débat de ce matin, mais l'inscription même des collectivités ultramarines au sein d'un tel ensemble interroge, et le débat revient chaque année lors de l'examen du budget. D'où mon interrogation quant à la cohérence de ce régime et à son articulation avec celui qui est proposé pour la Corse.
M. Olivier Bitz. - Les questions d'organisation territoriale nous intéressent tous, dans cette chambre des territoires. Des demandes de différenciation s'expriment un peu partout sur le territoire national, outre-mer comme en métropole, avec une intensité et des formes très diverses. Une question de méthode se pose sur la manière dont le Gouvernement entend traiter ces demandes.
Je salue l'esprit du processus de Beauvau, qui a permis d'apaiser la situation. Beaucoup d'entre nous estiment nécessaire d'aller plus loin pour la Corse, qui demande l'autonomie, ce qui implique une révision de la Constitution.
D'autres demandes sont beaucoup plus modestes ; je pense notamment à l'Alsace, où il n'est question ni d'autonomie ni de révision constitutionnelle. Le Gouvernement a pourtant confié à l'inspection générale de l'administration (IGA) une mission de plusieurs mois pour dresser le bilan de la collectivité européenne d'Alsace et évaluer les conséquences d'une éventuelle évolution institutionnelle. Un pré-rapport aurait été remis récemment. J'ai également cru comprendre que la Conférence des présidents du Sénat avait décidé de suspendre l'examen de la proposition de loi visant à faire sortir la collectivité européenne d'Alsace de la région Grand Est, dans l'attente des conclusions de l'IGA.
Alors, pourquoi deux approches aussi différentes ? Pourquoi, alors que les demandes corses sont bien plus importantes, le Gouvernement n'en a-t-il pas saisi l'IGA ?
Mme Françoise Gatel, ministre. - Monsieur le sénateur Mohamed Soilihi, vous soulevez en somme une question d'organisation de l'État. Toute collectivité relève de plusieurs ministères, entre le logement, le tourisme, etc. Le Sénat avait envisagé l'idée d'une loi de finances spécifique pour les collectivités territoriales, mais cette idée a été abandonnée, par crainte de voir se reproduire un mécanisme comparable à l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam). Il n'en faut pas moins réfléchir à une meilleure organisation de l'État, au-delà du sujet qui nous occupe ce matin.
J'entends tout aussi bien votre question, monsieur le sénateur Bitz. Oui, l'organisation nationale me paraît aujourd'hui corsetée. Permettez-moi de prendre un exemple tiré de ma propre région, la Bretagne. Après l'abandon du projet d'aéroport de Notre-Dame-des-Landes, l'État a permis, dans le cadre d'un « pacte breton », une expérimentation assez singulière du dispositif Pinel d'investissement locatif. Au lieu que l'État décide seul quelles communes pourraient en bénéficier, les élus bretons ont défini les modalités et géré une enveloppe. Cela a très bien fonctionné, au point que l'État était prêt à généraliser la méthode.
Le Sénat a souvent travaillé sur le principe de subsidiarité. Sa mise en oeuvre est toutefois complexe : il faut dépasser une simple répartition des compétences et parvenir à une alliance des territoires.
S'agissant de l'Alsace et de l'approche retenue par le Gouvernement, rappelons d'abord que la procédure législative diffère de celle qui nous réunit aujourd'hui : il est question d'une proposition de loi, alors que le sujet appelle, selon moi, une concertation, une évaluation et une étude d'impact. Si l'Alsace se reconstitue en région, que deviennent les personnels de la région Grand Est ? Qu'en pensent les autres composantes de cette région ? La démarche engagée pour la Corse est différente : des juristes y travaillent depuis quatre ans, le Conseil d'État a été sollicité, l'assemblée de Corse consultée et les acteurs économiques entendus. C'est un processus mûri, qui approche aujourd'hui de son aboutissement.
Pour autant, le Gouvernement ne s'est pas opposé à l'examen de la proposition de loi alsacienne et ne lui a pas été hostile. Avant son inscription à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale, j'avais proposé une mission d'expertise afin d'étayer le texte, y compris auprès de ceux qui pouvaient avoir un avis différent, et de mener un travail juridique, organisationnel et démocratique sérieux. J'ai également estimé nécessaire de réaliser une étude d'impact ; je l'ai dit devant les députés. Nous devons sécuriser nos décisions : toute évolution doit faire l'objet d'une telle étude. J'ai vu trop de lois présentées comme excellentes, mais adoptées sans preuve ni débat, avant que l'on constate, trois ans plus tard, qu'il fallait tout reprendre autrement. Nous devons tirer les leçons de ces erreurs.
La mission confiée à l'IGA est neutre, sans aucun parti pris. Elle doit dégager des orientations et mesurer leurs conséquences, afin que les parlementaires prennent leur décision sur la base d'éléments factuels, dans un débat qui est aujourd'hui un peu nerveux. Le processus de Beauvau pour la Corse, lui, était déjà engagé depuis quatre ans.
Nous ne sommes pas habitués aux initiatives locales, comme celles de l'Alsace et de la Corse, qui nous obligent à réfléchir et à faire évoluer les choses. Nous sommes des cérébraux parisiens centralisateurs, convaincus de savoir ce qui est bon pour les territoires... Pourtant, si le modèle fonctionnait si bien, les propos des élus seraient tout autres. Le processus de Beauvau est né d'une violence inouïe et d'une impasse totale. L'État et les élus corses ont courageusement pris leurs responsabilités pour construire une solution, dans l'unité de la République, mais à l'encontre de nos habitudes culturelles.
Nous cherchons à mener un processus sécurisé tant pour l'État que pour les Corses. Celui de Beauvau a commencé il y a quatre ans, mais la réflexion remonte à Gaston Defferre. Il y a eu des arrêts, lorsque le contexte ne permettait pas d'avancer, mais le processus n'en continue pas moins de mûrir.
Il appartiendra à la Conférence des présidents d'inscrire ou non à l'ordre du jour du Sénat la proposition de loi relative à l'Alsace. Pour sa part, l'État respecte sa parole : il a pris un engagement réel envers l'assemblée de Corse et tous les élus de ce territoire, qui se traduit dans le texte présenté à l'Assemblée nationale, dont le principe initial a été jugé conforme à la Constitution. L'État tient et tiendra ses engagements. Il revient désormais au Parlement de décider s'il veut faire aboutir ce processus courageux et responsable, qui peut nous déstabiliser parce qu'il est inhabituel et, je le reconnais volontiers, n'a pas été conçu dans le cadre d'un processus général de décentralisation.
Les grandes lois théoriques de décentralisation conçues à Paris, où l'on répartit les compétences comme on range une pile de linge dans une armoire - ceci aux départements, cela aux régions - me laissent dubitative. Il faut plutôt partir des réalités du terrain pour trouver des solutions adaptées tout en préservant l'unité de la République. On évitera ainsi ce que l'on a vécu avec les intercommunalités, où le seuil devait être fixé à 20 000 habitants, avant que l'on redescende à 15 000, puis que l'on ajoute encore des exceptions pour les territoires de montagne où ce seuil était impossible à atteindre. Nous devons donc être prudents et exigeants, mais aussi accepter de nous faire confiance et de construire ensemble des solutions.
M. Paul Toussaint Parigi. - Madame la ministre, je souhaite d'abord vous remercier d'avoir réussi, en quelques minutes, à synthétiser quatre années de travaux autour du processus de Beauvau. L'exercice était difficile.
Je voudrais également revenir sur l'état d'esprit qui règne autour de cette table. Je crois que personne, quelle que soit son appartenance politique, ne souhaite conduire la Corse dans le mur ou la jeter dans l'abîme.
Nous sommes tous conscients, en revanche, me semble-t-il, que le statut actuel de la Corse est devenu inopérant et qu'il crée davantage de difficultés qu'il n'en résout. Il faut donc passer à autre chose.
C'est dans le cadre d'une concertation très large et, il faut le dire, largement consensuelle, qu'est né le processus de Beauvau, sur l'initiative du Gouvernement. Faut-il considérer que les troubles ou les épisodes particulièrement graves qu'a connus la Corse expliquent à eux seuls que nous soyons arrivés à cette discussion ? Certainement pas, et j'insiste sur ce point.
La question de l'autonomie de la Corse est ancienne. Dès 1922, le président Millerand évoquait déjà une organisation administrative différente de l'île, sous la forme d'une autonomie. Le débat a ensuite évolué, notamment à partir des années 1970.
Surtout, dans une démocratie, nous ne pouvons pas ignorer le suffrage universel. Depuis 2015, ce sont des autonomistes qui dirigent la Corse. Cette confiance leur a été renouvelée à deux reprises, jusqu'à leur permettre d'obtenir la majorité absolue à l'assemblée de Corse. Elle s'est encore renforcée lors des dernières élections municipales, avec la conquête de nombreuses communes.
Pour ma part, je siège ici depuis 2020. Lors des élections sénatoriales de 2026, j'ai mené une campagne essentiellement fondée sur ce texte et j'ai obtenu 84 % des voix. Le résultat est sans ambiguïté.
Au surplus, ce soutien ne vient pas d'un seul courant politique, puisque j'ai été élu avec les voix de socialistes, de radicaux, d'écologistes et d'élus de droite qui souhaitent, eux aussi, un changement profond en Corse.
Nous vivons donc un moment historique. Le Sénat est la chambre des territoires, et le territoire corse lui adresse aujourd'hui une demande claire. Il lui appartient d'y répondre, bien sûr en apportant les précisions nécessaires et en modifiant ce qui doit l'être, mais sans décevoir l'attente qui s'exprime.
M. Francis Szpiner. - Il serait trop long de revenir sur toute l'histoire et la philosophie du débat. Je voudrais néanmoins rappeler une chose : dans cette salle, il y a peut-être beaucoup de croyants dans l'autonomie, mais nous ne sommes que deux pratiquants, Lana Tetuanui et moi.
En Polynésie française, l'autonomie est aussi fiscale et il n'existe pas de revenu de solidarité active (RSA). C'est pourquoi, madame la ministre, lorsque vous présentez ce processus comme une évolution institutionnelle, je voudrais aussi, quitte à paraître trivial, que nous parlions d'argent. Je suis très étonné, en particulier, qu'aucune étude d'impact n'ait été produite.
L'un des rares éléments rassurants du texte est la perspective d'une consultation des Corses par référendum. Car il existe une différence entre être élu sous l'étiquette autonomiste et se prononcer explicitement sur un projet d'autonomie, dans lequel il faudra ensuite mettre les mains dans le cambouis, si je puis dire.
Comment financera-t-on l'éducation ? Comment financera-t-on la santé ? Quels transferts financiers seront assurés entre l'État et la collectivité de Corse ? Tels sont les véritables sujets. Je rappelle qu'aujourd'hui la collectivité de Corse exerce déjà certaines compétences, notamment en matière de déchets, et qu'elle rencontre de grandes difficultés à les assumer. Si vous voulez faire l'autonomie, expliquez donc comment elle sera financée !
Or je ne trouve, dans le texte qui nous est soumis, aucun élément permettant de comprendre comment une collectivité autonome de Corse, réclamée par nombre de personnes, pourrait financer les compétences qui lui seraient attribuées.
Je pourrais formuler d'autres observations, mais je ne souhaite pas transformer cet échange en querelle. Je réagirai néanmoins à la comparaison faite avec l'Alsace. Pardonnez-moi d'être un peu polémique et de casser l'ambiance, mais, en Alsace, on ne plastique pas les gendarmeries et on ne tue pas les préfets.
Mme Françoise Gatel, ministre. - Je souhaite que, quelles que soient les convictions de chacun, le dialogue demeure responsable.
Précisément en raison des événements auxquels vous faites allusion, monsieur le sénateur, je n'ai jamais dit que « tout cela était formidable ». J'ai dit qu'il s'agissait d'un chemin à construire.
Je ne me permettrai évidemment pas de vous donner des leçons de droit, monsieur le sénateur, mais il faut procéder dans l'ordre.
La première étape est constitutionnelle. Elle doit permettre d'ouvrir, éventuellement, une nouvelle phase, celle de l'habilitation. Le raisonnement est celui d'un entonnoir : à quoi servirait-il d'écrire dès aujourd'hui une loi organique si nous ne savons même pas si la Constitution en permettra l'adoption ?
Que nous commencions à échanger sur cette future loi organique, j'y suis favorable, mais il faut distinguer les différents niveaux juridiques.
Un texte constitutionnel n'a vocation à régler ni les transferts de compétences ni les transferts financiers.
La question qui nous est posée aujourd'hui est plus simple : voulons-nous permettre à la Corse, dans l'unité de la République, alors qu'elle dispose déjà d'une organisation institutionnelle spécifique avec une assemblée unique, d'adapter certaines normes dans des domaines qui ne relèvent pas du pouvoir régalien ?
On ne doit pas confondre l'article 74 de la Constitution et le futur article 72-5.
Les questions financières se poseront lorsqu'il y aura, le cas échéant, des transferts de compétences. À ce stade, rien de tel n'est décidé, et nous n'avons par ailleurs jamais dit que nous allions transférer la santé ou l'éducation.
Il ne faut donc pas se faire peur. Il faut examiner les choses avec responsabilité, dans l'ordre et au bon niveau.
Je comprends parfaitement que le Sénat puisse être profondément bousculé par un débat qui touche à l'organisation de la République, d'autant plus qu'il n'est saisi qu'aujourd'hui d'un processus qui mûrit déjà depuis quatre ans. Comme on dit en mer, « ça gîte », ça secoue.
Je sais toutefois que le Sénat sera exigeant et rigoureux, et c'est indispensable.
Vous êtes saisis d'une proposition d'évolution construite dans le cadre du processus de Beauvau. Mais il faut aussi rappeler que, dès 1982, la Corse bénéficiait d'adaptations spécifiques, sans que cela remette en cause l'unité de la République.
Il suffit d'ailleurs de regarder d'autres îles européennes, comme la Sardaigne ou la Sicile, qui ont connu un développement autonome soutenu par l'État tout en conservant un attachement profond à la nation.
Notre position est donc claire : la Corse demeure pleinement dans la République et toute différenciation doit être construite dans le respect des principes d'unité et d'égalité républicaines.
Mme Muriel Jourda, présidente. - Je voudrais revenir sur un sujet que vous semblez hésiter à traiter, celui de la loi organique.
Or cette loi fixera précisément les modalités selon lesquelles le pouvoir d'adaptation pourra être exercé. Il paraît donc important de connaître dès maintenant la position du Gouvernement. Le Parlement décidera in fine, conformément à la Constitution, mais c'est tout de même l'exécutif qui propose.
Vous venez d'indiquer que le pouvoir d'adaptation dont dispose déjà la Corse fonctionne mal, notamment parce qu'aucune obligation n'impose au Premier ministre de répondre aux demandes qui lui sont adressées.
La loi organique pourrait-elle prévoir une obligation de réponse du Premier ministre, ainsi qu'un mécanisme permettant qu'un texte soit examiné lorsque l'exécutif ne répond pas dans le délai imparti ?
Mme Françoise Gatel, ministre. - Je vais vous répondre très précisément, madame la présidente.
Je ne cherche absolument pas à éviter le débat sur la loi organique. Si nous disposions déjà d'un texte entièrement élaboré, validé et sécurisé, y compris au regard de la consultation démocratique à venir, nous avancerions avec ce que j'appellerais une « assurance tous risques ».
Les interrogations que vous exprimez, je les ai entendues également à l'Assemblée nationale ; elles sont parfaitement légitimes.
Le débat constitutionnel ne doit d'ailleurs pas être seulement un moment de validation abstraite. Il peut permettre d'avancer concrètement sur certaines garanties. Nous l'avons déjà fait à l'Assemblée nationale, puisque certains champs de compétences ont été explicitement exclus et qu'une consultation obligatoire a été introduite.
Ensuite, si nous instaurons un nouveau pouvoir d'adaptation, il faut qu'il fonctionne effectivement. Dans le dispositif actuel, l'absence de réponse constitue précisément l'une des principales difficultés. Je suis donc tout à fait favorable à ce qu'une obligation de réponse soit prévue, qu'elle relève du Premier ministre ou du Parlement selon qu'il s'agit d'un texte réglementaire ou législatif. Cette réponse doit être motivée et intervenir dans un délai déterminé.
À défaut, nous créerions un leurre, puisque nous reproduirions exactement le système existant, qui ne fonctionne pas.
Le Gouvernement et, le cas échéant, le Parlement devront donc se donner les moyens de répondre effectivement aux demandes d'adaptation formulées par les élus corses.
Mme Muriel Jourda, présidente. - Pour reprendre vos propres termes, madame la ministre, il faut sécuriser les décisions que nous prenons.
Mme Françoise Gatel, ministre. - Vous avez oublié la moitié de ma formule, madame la présidente, avec tout le respect que je vous dois : j'ai parlé d'un processus à la fois « sécurisé et sécurisant ». Je persiste et signe !
Mme Muriel Jourda, présidente. - Je vous remercie, madame la ministre. Il nous reste néanmoins plusieurs interrogations, notamment financières. Je serai attentive à ce que vous puissiez répondre aux questions de M. Panunzi sur les flux financiers concernant la Corse, auxquelles il n'a pas encore obtenu de réponse.
M. Jean-Jacques Panunzi. - Soyons clairs : je n'ai jamais été opposé, par principe, à l'autonomie et j'accompagnerai le processus aussi loin qu'il devra aller. Je voudrais simplement rappeler un élément concernant le processus de Matignon. À l'époque, le principe d'une adaptation de la loi avait déjà été voté. Mais il n'a jamais pu être mis en oeuvre parce que la Corse n'avait pas été inscrite dans la Constitution. C'est la raison pour laquelle les demandes sont restées sans réponse.
Le dispositif juridique existe donc déjà largement. Il suffit, au fond, de constitutionnaliser ce qui avait été imaginé sous Lionel Jospin en 2002. Si cela avait été fait plus tôt, nous serions déjà en train d'examiner les lois organiques et nous aurions probablement déjà franchi l'étape du Congrès.
Mme Françoise Gatel, ministre. - J'ai proposé à Mme la présidente de transmettre à la commission un document retraçant l'ensemble des dispositifs de simplification adoptés en faveur des collectivités territoriales, ainsi que ceux qui sont encore en cours d'examen. Plusieurs d'entre eux ont d'ailleurs déjà été approuvés par le Sénat dans le cadre du projet de loi portant simplification des normes applicables aux collectivités territoriales et demeurent en attente de leur examen définitif par l'Assemblée nationale.
Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo, disponible en ligne sur le site du Sénat.