EXAMEN EN COMMISSION
Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous examinons maintenant le rapport de nos collègues Marc-Philippe Daubresse et Thani Mohamed Soilihi sur la proposition de loi visant à résoudre le fléau des désordres fonciers outre-mer, présentée par M. Victorin Lurel et plusieurs de ses collègues.
M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - La pénurie d'offre foncière, qui pèse lourdement sur le logement outre-mer, ne date pas d'aujourd'hui. Elle a déjà été identifiée il y a plus de vingt ans, dans le plan de cohésion sociale présenté par Jean-Louis Borloo, dont j'ai eu l'honneur de mettre en oeuvre le volet « logement », qui comportait déjà des mesures propres aux outre-mer.
La proposition de loi visant à résoudre le fléau des désordres fonciers outre-mer s'inscrit dans le prolongement de ce constat, mis en lumière notamment par la délégation sénatoriale aux outre-mer, qui alerte depuis plusieurs années sur le recul de la surface foncière utile dans les collectivités ultramarines en raison de blocages essentiellement imputables aux difficultés à établir les titres de propriété.
En effet, nombre de ces territoires font face à des successions non réglées depuis plusieurs générations, qui génèrent des indivisions regroupant parfois plus d'une centaine d'héritiers.
Porté par nos collègues Victorin Lurel et Catherine Conconne, que je remercie pour leur travail, ce texte a vocation à englober diverses mesures juridiques et fiscales afin de donner davantage de moyens d'action pour lutter contre les désordres fonciers.
Partageant l'objectif visé par ce texte, nous vous proposerons d'y apporter plusieurs modifications afin, d'une part, d'en retirer les dispositifs inopportuns ou déjà satisfaits et, d'autre part, de le compléter pour garantir l'efficacité et la sécurité juridique des dispositifs maintenus.
L'article 1er tend à parfaire différents dispositifs de la loi du 27 décembre 2018 visant à faciliter la sortie de l'indivision successorale et à relancer la politique du logement en outre-mer, dite loi Letchimy. Celle-ci permet de déroger au principe d'unanimité prévu pour les actes de disposition - c'est-à-dire la vente ou le partage d'un bien indivis -, en introduisant une règle de majorité simple pour les successions ouvertes depuis plus de dix ans. Elle prévoit toutefois des garanties pour les indivisaires minoritaires, qui doivent être notifiés par le notaire du projet d'acte et peuvent s'y opposer dans un délai de trois mois ; la vente est alors soumise à l'autorisation du tribunal judiciaire.
Nous avions complété ce dispositif dérogatoire par la loi du 9 avril 2024 visant à l'accélération et à la simplification de la rénovation de l'habitat dégradé et des grandes opérations d'aménagement, qui a notamment permis de le prolonger jusqu'au 31 décembre 2038.
Aujourd'hui, cette procédure recueille l'adhésion des notaires ultramarins, qui nous ont confirmé son utilité au cours des auditions que nous avons menées, mais elle demeure perfectible, notamment pour la rendre plus accessible aux particuliers.
C'est pourquoi nous avons jugé utile de conserver plusieurs mesures prévues par l'article 1er qui simplifient les modalités d'application de la loi Letchimy. Je pense notamment aux dispositions visant à retenir le critère de la signature, plutôt que celui de l'absence d'initiative, pour la notification du projet de vente, ou à engager la procédure accélérée au fond en cas d'opposition. Ces mesures permettront d'accélérer le règlement des indivisions.
Par ailleurs, si le travail d'identification des indivisaires par les notaires est parfois très complexe, il ne saurait se faire au détriment des droits de tous les indivisaires : nous vous proposerons donc de compléter le dispositif permettant de cibler les seuls indivisaires « dont l'existence ne peut être légitimement ignorée » en précisant que les indivisaires n'ayant pas été notifiés du projet d'acte peuvent tout de même exercer leur droit d'opposition.
Enfin, il convient de renforcer le rôle des collectivités dans le règlement des indivisions, en précisant les missions du référent chargé de la politique foncière au sein des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et en créant un référent pour la régularisation foncière dans les communes.
En revanche, nous considérons qu'étendre le dispositif dérogatoire de la loi Letchimy aux successions ouvertes depuis plus de cinq ans porterait une atteinte excessive au droit de propriété des indivisaires minoritaires, eu égard au délai d'option qui est de dix ans également. Ainsi, les biens pourraient être vendus alors même que le délai pour faire valoir ses droits dans la succession ne serait pas expiré.
C'est pourquoi nous vous proposerons de supprimer cette disposition, de même que celle qui vise à créer une plateforme numérique de publicité des actes, qui relève du pouvoir réglementaire.
Quant à l'article 2, il apporte de nombreuses modifications ou dérogations au droit en vigueur, notamment au code civil, afin de faciliter le règlement des successions.
Trois de ces dispositions nous ont semblé devoir être complétées afin de garantir les droits des indivisaires minoritaires.
La première est la possibilité de confier l'administration de la succession à un mandataire avec l'accord des héritiers détenant plus de la moitié des droits successoraux, ce qui déroge au principe d'unanimité en vigueur. Nous proposons de préciser que le mandat soit notifié à tous les héritiers minoritaires et qu'il ne puisse porter que sur des actes d'administration.
La deuxième disposition que nous souhaitons compléter est la présomption d'urgence et d'intérêt commun pour les successions ouvertes depuis plus de cinq ans. Nous voulons préciser ici que la présomption est simple et qu'elle peut donc être renversée par tout moyen de preuve.
Enfin, la troisième disposition concerne l'extension aux biens en indivision de la procédure des baux à réhabilitation. Celle-ci nous a semblé devoir être complétée par les garanties de notification et d'opposition prévues par la loi Letchimy.
D'autres mesures nous ont toutefois paru devoir être supprimées en raison du risque d'inconstitutionnalité qu'elles présentent, eu égard au droit de propriété. Il en va ainsi de la proposition de déroger à la règle selon laquelle le délai d'option ne court pas tant que le successible a des motifs légitimes d'ignorer la naissance de son droit. Il en va de même pour le raccourcissement des délais permettant au tribunal judiciaire de déclarer l'absence d'un héritier, que le texte propose de ramener à cinq et dix ans, contre dix et vingt ans aujourd'hui.
Nous vous proposerons enfin de supprimer d'autres dispositifs qui sont déjà satisfaits par le droit en vigueur ou qui relèvent du domaine réglementaire, comme la mesure permettant au juge de désigner toute personne pour représenter un héritier taisant depuis deux mois après la sommation d'opter, les dispositions relatives à la gestion des parcelles en état d'abandon manifeste, l'extension de la prescription acquisitive entre coindivisaires aux terres agricoles ultramarines, ou encore le choix, par le juge, du représentant d'un héritier défaillant sur une liste établie par le tribunal judiciaire et l'encadrement du recours par le notaire à un expert.
Ces modifications ainsi que quelques ajustements rédactionnels vous sont proposés dans deux amendements, qui ont recueilli l'accord des auteurs de la proposition de loi conformément à la coutume du « gentlemen's agreement ».
Je cède à présent la parole à mon collègue corapporteur, qui vous présentera les dispositions des articles 3 à 5.
M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur. - Venons-en désormais à l'article 3. Particulièrement dense, cet article investit un très large champ de mesures fiscales visant à faciliter le bon accomplissement des transmissions patrimoniales en outre-mer. Il s'attaque ainsi à l'un des plus puissants obstacles à la sortie des blocages fonciers : l'acquittement de la fiscalité successorale.
Dans ce domaine, dont je m'efforcerai de rendre l'exposé le moins aride possible, la créativité des auteurs du texte s'est exprimée sans limites.
De nombreuses modifications ont porté sur presque toutes les natures d'actes translatifs de propriété non onéreux : opérations de partage ou de licitation de biens héréditaires, soultes et plus-values issues de renonciations par un coindivisaire dans le cadre du règlement d'une succession, barèmes fixant les droits de mutation à titre gratuit sur les successions et donations.
Nos auditions ont globalement conclu à la pertinence de ces mesures. Permettez-moi d'insister tout particulièrement sur ce point, en ma qualité de rapporteur de nombreux travaux de la délégation sénatoriale aux outre-mer consacrés à ce sujet : les dépenses fiscales d'aujourd'hui, strictement incitatives, étroitement bornées et limitées dans le temps, sont autant d'assurances pour le recouvrement de demain. C'est bien à une meilleure détermination de l'assiette de l'impôt foncier à venir que nous travaillons ce matin.
Tout ce qui est d'ordre incitatif pour dénouer les problèmes fonciers nous semble bienvenu.
Nous avons toutefois veillé à clarifier le périmètre et la rédaction de ces mesures, qui sont appelées à rejoindre un arsenal de dérogations fiscales déjà consolidées au sein du code général des impôts, dont il importe de maintenir, si ce n'est la clarté, au moins la cohérence.
Nous vous proposerons, par surcroît, quelques modifications. La proposition de loi introduisait ainsi une incohérence au sein du régime des soultes et des plus-values : nous préférons un élargissement du régime du cantonnement. Il en va de même pour l'allègement du barème des droits de mutation à titre gratuit (DMTG), auquel nous préférons une exonération d'une part de la base imposable pour les donations pré-successorales.
Inversement, certaines mesures de cet article ne nous ont pas paru devoir être retenues. Je pense notamment à une dérogation audacieuse au régime de la fiducie, consistant en une possibilité de transmettre, post mortem, la propriété de la partie du patrimoine fiduciaire constituée par les biens d'une exploitation agricole au bénéficiaire. Cette mesure portait à nos yeux une atteinte disproportionnée aux principes généraux du droit des successions et son maintien ne paraît pas souhaitable. Il en va de même de la proposition d'exonération totale de DMTG des biens donnés revenus au donateur du fait du prédécès du donataire, qui est déjà satisfaite par le droit en vigueur.
Aussi, principalement à des fins de clarté du droit positif, nous vous proposerons un amendement de réécriture globale de cet article.
J'en viens à l'article 4.
Issu d'une initiative de notre collègue Catherine Conconne, sénatrice de la Martinique, il tend à habiliter le préfet à opérer le transfert temporaire, au profit de l'État, de l'usufruit de biens ultramarins d'habitation laissés vacants ou dont la succession n'aurait pas été réglée, afin que l'État puisse engager leur réhabilitation et en confier la gestion à un organisme agréé ou à un bailleur social, pour une durée qui ne pourra pas dépasser quinze ans.
Je tiens à saluer le caractère innovant et audacieux de cet article, qui vise à pallier la difficulté réelle, éprouvée par les collectivités ultramarines, de se saisir des instruments du droit commun permettant à une personne publique d'intervenir sur un bien privé délaissé pour le réaffecter à des fins locatives. Il n'en présente pas moins d'importantes incertitudes juridiques, la principale ayant trait au degré d'atteinte porté au droit de propriété, laquelle ne semble pas entourée des garanties constitutionnelles minimales exigées par le Conseil constitutionnel. Aussi, d'un commun accord avec son auteur, avec laquelle le travail se poursuit, nous vous proposerons de supprimer cet article et de prolonger la réflexion sur ce sujet.
En conclusion, c'est un texte profondément remanié et sécurisé, mais néanmoins fidèle à son esprit initial auquel nous ne pouvons qu'adhérer, que nous vous engageons à adopter.
M. Benjamin Huin. - Le groupe Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants est favorable à ce texte qui permettra de lutter contre nombre de fléaux dont souffrent les territoires d'outre-mer. Je pense notamment au problème de l'habitat insalubre et des logements indignes. Le renforcement des prérogatives de la puissance publique pour lutter contre les désordres fonciers est bienvenu. Il serait d'ailleurs judicieux de réfléchir à un tel dispositif dans l'Hexagone, car de nombreux projets publics ne peuvent aboutir à cause des indivisions et de la difficulté d'identifier les propriétaires concernés. Peut-être le droit de l'outre-mer sera-t-il à l'avant-garde sur ce point, avant d'être transposé, le cas échéant, dans l'Hexagone.
M. Arnaud Marthey. - M. Victorin Lurel m'a demandé de remercier les rapporteurs pour leur collaboration très constructive. Il salue le travail de travail de réécriture positive qui a été réalisé, lequel a permis de bonifier le texte et de préciser un certain nombre de points.
Nous regrettons la suppression de l'article 4, même si nous en comprenons les raisons. Cet article s'inscrivait dans la suite logique des premiers articles de la proposition de loi, qui visent à accélérer le règlement des successions qui ne peuvent aboutir, afin de permettre de remettre sur le marché un certain nombre de logements. Il faudra réfléchir à un dispositif de réhabilitation du foncier délaissé différent de celui qui était proposé, c'est-à-dire de transfert temporaire de l'usufruit au profit de l'État des biens d'habitation ultramarins laissés vacants ou dont la succession n'aurait pas été réglée. Cela semble indispensable pour faciliter la sortie des successions non réglées, comme le souhaitent différents rapports sénatoriaux et gouvernementaux.
Mme Audrey Linkenheld. - Il existe une vraie différence entre l'outre-mer et la métropole : c'est la question du foncier. Il est parfois très difficile, en effet, de déterminer la propriété foncière dans un certain nombre de territoires ultramarins. Cela ne se réduit pas à la difficulté, évoquée par Benjamin Huin, d'identifier les propriétaires relevant d'une indivision. C'est ce qui explique que, depuis de nombreuses années, nos collègues ultramarins réfléchissent à la manière de régler ce problème.
Je regrette donc la suppression de l'article 4, dont l'esprit associait davantage l'usufruit à l'utilisation de ce qui est édifié sur le foncier qu'à la propriété du foncier lui-même. C'était une tentative de répondre à la difficulté. Il faut reconnaître que la procédure soulevait de nombreuses questions d'ordre juridique. Il conviendra de poursuivre la réflexion sur ce sujet, dans l'intérêt des élus et des habitants des territoires d'outre-mer que nous défendons tous ici.
M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur. - Nous avons vraiment cherché à sauver l'article 4. Il n'en demeure pas moins qu'il faudra trouver une solution aux problèmes rencontrés sur le terrain.
Mme Muriel Jourda, présidente. - En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, il nous revient d'arrêter le périmètre indicatif de la proposition de loi. Je vous propose de considérer que ce périmètre inclut, dans les collectivités de l'article 73 de la Constitution, ainsi qu'à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon, des dispositions dérogatoires visant à lutter contre le phénomène des désordres fonciers, touchant aux règles civiles visant à faciliter le régime des successions, aux mesures d'accompagnement et d'organisation des procédures de régularisation foncière, au régime des biens indivis et aux conditions de leur vente, aux mesures fiscales visant à faciliter les transmissions, et aux mesures de toute nature visant à faciliter l'intervention publique sur les biens immobiliers délaissés à des fins de réhabilitation.
Il en est ainsi décidé.
EXAMEN DES ARTICLES
M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - L'amendement COM-2 vise à supprimer plusieurs dispositions, telles que la réduction de dix à cinq ans du délai d'ouverture des successions pouvant bénéficier du dispositif dérogatoire de la loi Letchimy, qui soulève un problème de constitutionnalité, ou que la création d'une plateforme numérique de publicité, qui relève du domaine réglementaire. L'amendement tend aussi à préciser que les indivisaires n'ayant pas reçu notification du projet peuvent tout de même exercer leur opposition à compter de la dernière mesure de publicité engagée. Il procède aussi à certains ajustements rédactionnels.
L'amendement COM-2 est adopté.
L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - L'amendement COM-3 vise à renforcer les garanties pour les indivisaires minoritaires et à supprimer des mesures inconstitutionnelles, satisfaites ou de nature réglementaire.
L'amendement COM-3 est adopté.
L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur. - L'amendement COM-4 vise à réécrire globalement l'article 3, dans un objectif d'intelligibilité du droit en vigueur.
Il maintient plusieurs dispositions : l'extension à l'ensemble des biens compris dans les successions de l'exonération de droits d'enregistrement pour les partages consécutifs aux sorties d'indivision successorale ; l'exonération totale de DMTG pour les successions ouvertes depuis plus de dix ans de biens immeubles dans les collectivités ultramarines ; l'extension aux collectivités relevant de l'article 73 de la Constitution, ainsi qu'à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon, de l'exonération de DMTG pour la première transmission d'un bien immeuble dont le titre de propriété a été reconstitué.
Il tend aussi à modifier d'autres dispositions, que j'ai détaillées dans mon propos liminaire.
M. Fabien Bravi. - Le groupe Union Nationale pour les Territoires (UNT) s'abstiendra sur cet amendement.
L'amendement COM-4 est adopté.
L'article 3 est ainsi rédigé.
M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur. - Les amendements identiques COM-5 et COM-1 visent à supprimer cet article.
Les amendements identiques COM-5 et COM-1 sont adoptés.
L'article 4 est supprimé.
Article 5
L'article 5 est adopté sans modification.
La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Les sorts des amendements examinés par la commission sont retracés dans le tableau suivant :
|
Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
Article 1er |
|||
|
MM. DAUBRESSE et MOHAMED SOILIHI, rapporteurs |
2 |
Suppression de la réduction du délai à cinq ans et de la plateforme de publicité ; garantie d'opposition pour les indivisaires non identifiés ; ajustements rédactionnels |
Adopté |
|
Article 2 |
|||
|
MM. DAUBRESSE et MOHAMED SOILIHI, rapporteurs |
3 |
Renforcement des garanties pour les indivisaires minoritaires et suppression des mesures inconstitutionnelles, satisfaites ou de nature réglementaire |
Adopté |
|
Article 3 |
|||
|
MM. DAUBRESSE et MOHAMED SOILIHI, rapporteurs |
4 |
Amendement de réécriture globale |
Adopté |
|
Article 4 |
|||
|
MM. DAUBRESSE et MOHAMED SOILIHI, rapporteurs |
5 |
Suppression de l'article |
Adopté |
|
Mme CONCONNE |
1 |
Suppression de l'article |
Adopté |