N° 166
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2026-2027
Enregistré à la Présidence du Sénat le 10 novembre 2026
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la recevabilité de la demande de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale, des prérogatives attribuées aux commissions d'enquête pour mener sa mission d'information sur les événements des 17 et 18 octobre 2026,
Par Mme Muriel JOURDA,
Sénateur
(1) Cette commission est composée de : Mme Muriel Jourda, présidente ; MM. Marc-Philippe Daubresse, Olivier Bitz, Mmes Audrey Linkenheld, Cécile Cukierman, MM. Michel Masset, Benjamin Huin, Guy Benarroche, Cédric Chevalier, Fabien Bravi, Mmes Lauriane Josende, Isabelle Florennes, Marie-Pierre de La Gontrie, vice-présidents ; M. Christophe Chaillou, Mmes Jacqueline Eustache-Brinio, Marie Mercier, Olivia Richard, secrétaires ; M. Jean-Michel Arnaud, Mme Nadine Bellurot, MM. Jean-Baptiste Blanc, Hussein Bourgi, Mmes Sophie Briante Guillemont, Agnès Canayer, Evelyne Corbière Naminzo, M. Bastien Coriton, Mme Catherine Di Folco, M. Dimitri Doussot, Mmes Françoise Dumont, Sylvie Josserand, MM. Éric Kerrouche, David Margueritte, Arnaud Marthey, Thani Mohamed Soilihi, Mmes Marie-Pierre Mouton, Corinne Narassiguin, MM. Jean-Jacques Panunzi, Paul Toussaint Parigi, Mme Anne-Sophie Patru, MM. Hervé Reynaud, Pierre Jean Rochette, Pierre-Alain Roiron, Mmes Elsa Schalck, Anne Souyris, M. Francis Szpiner, Mmes Lana Tetuanui, Marie-Claude Varaillas, Dominique Vérien, MM. Louis Vogel, Dany Wattebled.
L'ESSENTIEL
Réunie le mardi 10 novembre 2026, la commission des lois a examiné, sur le rapport de Muriel Jourda, la recevabilité de sa propre demande tendant à se voir conférer par le Sénat les prérogatives attribuées aux commissions d'enquête, pour une durée de six mois, dans le cadre d'une mission d'information sur les événements survenus les 17 et 18 octobre 2026.
En vertu de l'article 22 ter du Règlement du Sénat, la commission des lois se prononce sur la recevabilité de cette demande au regard des dispositions de l'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires1(*).
Le rapporteur a constaté que l'objet de la mission d'information envisagée porterait principalement sur la gestion des services publics de la sécurité et de la justice, et non sur des faits déterminés. Il concernerait, en effet, les conditions dans lesquelles les autorités publiques ont anticipé les événements des 17 et 18 octobre 2026, préparé et adapté le dispositif de maintien de l'ordre et apporté une réponse judiciaire aux violences, dégradations et pillages commis à cette occasion.
L'objet de la mission entre, de ce fait, dans le champ défini à l'article 6 de l'ordonnance précitée, sans qu'il soit nécessaire d'interroger le garde des sceaux sur l'existence d'éventuelles poursuites judiciaires en cours.
La présente demande satisfait, en outre, les autres conditions de recevabilité mentionnées au même article 6 et à l'article 22 ter du Règlement du Sénat.
En conséquence, la commission des lois a constaté que sa demande d'attribution des prérogatives de commission d'enquête était recevable.
I. L'ATTRIBUTION DES PRÉROGATIVES DE COMMISSION D'ENQUÊTE À UNE COMMISSION PERMANENTE OU SPÉCIALE
Résultant de la loi n° 96-517 du 14 juin 1996 tendant à élargir les pouvoirs d'information du Parlement2(*), l'article 5 ter de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires permet aux commissions permanentes ou spéciales de demander à l'assemblée à laquelle elles appartiennent, pour une mission déterminée et pour une durée ne pouvant pas excéder six mois, de leur conférer les prérogatives attribuées aux commissions d'enquête par l'article 6 de cette même ordonnance, sous les mêmes limites et conditions.
La loi n° 2011-140 du 3 février 2011 tendant à renforcer les moyens du Parlement en matière de contrôle de l'action du Gouvernement et d'évaluation des politiques publiques a ajouté que les prérogatives de commission d'enquête pouvaient également être attribuées aux « instances permanentes créées au sein de l'une des deux assemblées parlementaires pour contrôler l'action du Gouvernement ou évaluer des politiques publiques dont le champ dépasse le domaine de compétence d'une seule commission permanente », formulation visant en particulier le comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques (CEC) de l'Assemblée nationale3(*).
Article 5 ter de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires
« I. - Les commissions permanentes ou spéciales et les instances permanentes créées au sein de l'une des deux assemblées parlementaires pour contrôler l'action du Gouvernement ou évaluer des politiques publiques dont le champ dépasse le domaine de compétence d'une seule commission permanente peuvent demander à l'assemblée à laquelle elles appartiennent, pour une mission déterminée et une durée n'excédant pas six mois, de leur conférer, dans les conditions et limites prévues par cet article, les prérogatives attribuées aux commissions d'enquête par l'article 6 ci-dessous.
« II. - Lorsque les instances permanentes créées au sein de l'une des deux assemblées parlementaires pour contrôler l'action du Gouvernement ou évaluer des politiques publiques dont le champ dépasse le domaine de compétence d'une seule commission permanente disposent, dans les conditions définies au I, des prérogatives mentionnées à l'article 6, les rapporteurs qu'elles désignent exercent leur mission conjointement. »
Introduit par la résolution modifiant le Règlement du Sénat adoptée le 3 octobre 19964(*), l'article 22 ter du Règlement précise qu'une commission peut demander au Sénat l'octroi des prérogatives de commission d'enquête. Cette demande doit comporter « l'objet et la durée de la mission, qui ne peut excéder six mois ».
Par analogie avec le contrôle de la recevabilité des propositions de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête, tel qu'il est prévu par l'article 8 ter du Règlement, la commission des lois examine la recevabilité des demandes d'attribution des prérogatives de commission d'enquête au regard des critères définis à l'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 précitée.
Sur ce point, l'article 3 de la résolution adoptée le 8 avril 2025 modifiant le Règlement du Sénat5(*) a précisé que la commission des lois « se prononce » sur la recevabilité des demandes, afin de dissiper l'ambiguïté résultant de la formulation antérieure, qui pouvait laisser penser que le Sénat n'était pas lié par ce qui n'était présenté que comme un « avis ». Cet article a également expressément prévu que la commission des lois exerce ce contrôle de recevabilité y compris sur les demandes qui émanent d'elle6(*).
La même résolution a, par ailleurs, simplifié la procédure d'adoption de la demande7(*). Jusqu'alors, celle-ci devait être transmise au Président du Sénat, qui la portait à la connaissance de l'assemblée dans sa plus prochaine séance. Elle était ensuite soumise à la Conférence des présidents, laquelle pouvait proposer son inscription à l'ordre du jour. L'adoption nécessitait donc un vote exprès en séance publique.
L'article 22 ter du Règlement prévoit désormais une procédure d'affichage et de ratification, sans passage en séance publique. Initialement limitée aux périodes où le Sénat ne siégeait pas, elle constitue désormais la procédure de droit commun. La demande est ainsi réputée adoptée si aucune opposition par le président d'une commission permanente ou le président d'un groupe n'est adressée au Président du Sénat avant minuit le lendemain de sa publication. Si une opposition était formulée, un débat sur la demande serait inscrit d'office à l'ordre du jour du Sénat.
Article 22 ter du Règlement du Sénat
« 1. - Une commission permanente ou spéciale peut, en application de l'article 5 ter de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, demander au Sénat de lui conférer les prérogatives attribuées aux commissions d'enquête ; la demande doit déterminer avec précision l'objet et la durée de la mission, qui ne peut excéder six mois. Cette demande est transmise au Président du Sénat.
« 2. - La commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale se prononce sur la recevabilité de cette demande au regard des dispositions de l'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 précitée. En dehors des jours où le Sénat tient séance, la recevabilité est appréciée par le président de cette commission après consultation de ses membres.
« 2 bis. - Lorsque sa recevabilité a été constatée, la demande est aussitôt affichée et notifiée au Gouvernement et aux présidents de groupes et de commissions. Elle est considérée comme adoptée si, dans un délai expirant à minuit le lendemain de cette publication, le Président du Sénat n'a été saisi d'aucune opposition par le président d'une commission permanente ou le président d'un groupe. Le Président en informe le Sénat lors de la plus prochaine séance.
« 3. - Si une opposition a été formulée dans les conditions prévues à l'alinéa 2 bis, un débat sur la demande est inscrit d'office à la suite de l'ordre du jour du premier jour de séance suivant l'annonce faite au Sénat de l'opposition. Au cours de ce débat, peuvent seuls prendre la parole le Gouvernement, l'auteur de l'opposition et le président de la commission qui a présenté la demande ».
Depuis 1996, le Sénat a décidé à 17 reprises d'attribuer les prérogatives de commission d'enquête à une commission, et à chaque fois à une commission permanente.
Les quinze octrois des prérogatives de commission d'enquête à une commission permanente du Sénat :
- le 29 octobre 1997, pour six mois, pour une mission d'information de la commission des lois sur le suivi, par les ministères intéressés, du processus européen de coopération policière8(*) ;
- le 29 mars 2000, pour six mois, afin de permettre à la commission des finances de recueillir des informations sur la façon dont fonctionnaient les services de l'État, en particulier ceux du ministère de l'économie et des finances, dans l'élaboration des projets de loi de finances et dans l'exécution des lois de finances ;
- le 10 décembre 2015, pour six mois, pour le suivi de l'état d'urgence par la commission des lois ;
- le 13 juillet 2016, pour six mois, pour une mission d'information de la commission des lois sur le redressement de la justice ;
- le 28 septembre 2016, pour six mois, pour le suivi par la commission des lois de la loi n° 2016-987 du 21 juillet 2016 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence et portant mesures de renforcement de la lutte antiterroriste ;
- le 19 janvier 2017, pour six mois, pour le suivi par la commission des lois de la loi n° 2016-1767 du 19 décembre 2016 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence ;
- le 20 juillet 2017, pour quatre mois, pour le suivi par la commission des lois de la loi n° 2017-1154 du 11 juillet 2017 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence ;
- le 23 juillet 2018, pour six mois, pour une mission d'information de la commission des lois sur les conditions dans lesquelles des personnes n'appartenant pas aux forces de sécurité intérieure ont pu ou peuvent être associées à l'exercice de leurs missions de maintien de l'ordre et de protection de hautes personnalités et le régime des sanctions applicables en cas de manquements ;
- le 3 octobre 2018, pour six mois, pour une mission d'information de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable sur la sécurité des ponts ;
- le 24 juin 2021, pour six mois, pour une mission d'information de la commission des lois sur les dysfonctionnements constatés dans l'organisation des élections départementales et régionales de juin 2021 ;
- le 20 janvier 2022, pour six mois, pour une mission d'information de la commission des affaires sociales sur le contrôle des établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD).
- le 17 février 2022, pour six mois, pour une mission d'information de la commission des affaires sociales sur l'adéquation du pass vaccinal à l'évolution de l'épidémie de covid-19 ;
- le 10 mai 2023, pour trois mois, pour une mission d'information de la commission des finances sur le Fonds Marianne ;
- le 27 mars 2024, pour six mois, pour une mission d'information de la commission de la culture, de l'éducation, de la communication et du sport portant sur l'intervention des fonds d'investissement dans le football professionnel français ;
- le 11 février 2026, pour six mois, pour une mission d'information de la même commission sur la régulation de l'information dans l'espace numérique ;
- le 17 juin 2026, pour six mois, pour une mission d'information de la commission des lois sur le pilotage de la politique pénale et la prévention de ses dysfonctionnements ;
- le 1er juillet 2026, pour six mois, pour une mission d'information de la culture, de l'éducation, de la communication et du sport consacrée à la prévention et au traitement des violences dans le périscolaire.
À titre de comparaison, l'Assemblée nationale ne prévoit pas, pour l'attribution des prérogatives de commission d'enquête9(*), d'examen de recevabilité par sa commission des lois. La demande exprimée par la commission compétente est adressée au président de l'Assemblée, qui saisit le garde des sceaux afin de s'assurer qu'aucune poursuite judiciaire en cours ne s'y oppose.
À l'instar de la procédure désormais applicable au Sénat, la demande est ensuite affichée et notifiée au Gouvernement et aux présidents de groupes et de commissions. Elle est réputée adoptée en l'absence d'opposition avant la deuxième séance suivant cet affichage.
L'Assemblée nationale n'a eu recours à cette faculté que tardivement. Elle l'a mise en oeuvre pour la première fois le 4 décembre 2015, afin de permettre à sa commission des lois d'assurer le suivi de l'état d'urgence, puis à six autres occasions seulement :
- le 20 juillet 2018, à la commission des lois, afin de « faire la lumière sur les événements survenus à l'occasion de la manifestation parisienne du 1er mai 2018 » ;
- le 3 juin 2019, au bénéfice de la mission d'information de la Conférence des présidents sur la gestion et les conséquences de l'épidémie de coronavirus COVID-19 ;
- le 21 octobre 2024, à la commission des finances, pour étudier les causes des variations et écarts observés entre les prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024 ;
- le 21 février 2025, à la commission des affaires culturelles, concernant les modalités du contrôle exercé par l'État et de la prévention des violences dans les établissements scolaires ;
- le 5 décembre 2025, à la même commission, pour ce qui concerne la protection du patrimoine national et la sécurisation des musées ;
- le 20 octobre, à la commission des lois, sur les événements des 17 et 18 octobre 2026.
* 1 La réforme du Règlement résultant de la résolution n° 102 (2024-2025) adoptée par le Sénat le 8 avril 2025 tendant à renforcer les moyens de contrôle des sénateurs, conforter les droits des groupes politiques, et portant diverses mesures de clarification et de simplification a prévu qu'il revient à la commission des lois, qui en était dispensée jusqu'alors, d'examiner également la recevabilité de ses propres demandes d'attribution des prérogatives de commission d'enquête (article 22 ter de la résolution précitée).
* 2 Loi n° 96-517 du 14 juin 1996 tendant à élargir les pouvoirs d'information du Parlement et à créer un Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques, dans son intitulé complet.
* 3 Articles 146-2 à 146-7 du Règlement de l'Assemblée nationale.
* 4 Article 1er de la résolution n° 3 (1996-1997) adoptée par le Sénat le 3 octobre 1996 modifiant les articles 9 et 45 du Règlement du Sénat et insérant un article 22 ter.
* 5 Résolution n° 102 (2024-2025) adoptée par le Sénat le 8 avril 2025 tendant à renforcer les moyens de contrôle des sénateurs, conforter les droits des groupes politiques, et portant diverses mesures de clarification et de simplification.
* 6 L'article 3 de la résolution n° 102 (2024-2025) précitée a supprimé, à l'alinéa 2 de l'article 22 ter du Règlement, la disposition prévoyant que la commission des lois n'exerce son contrôle de recevabilité que « lorsque la demande n'émane pas d'elle ».
* 7 Articles 7 de la résolution n° 102 (2024-2025) précitée.
* 8 L'utilisation des prérogatives de commission d'enquête n'a pas été nécessaire in fine pour la conduite des travaux de cette mission d'information.
* 9 Articles 145-1 à 145-6 du Règlement de l'Assemblée nationale.