N° 19
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1995-1996
Annexe au procès-verbal de la séance du 11 octobre 1995.
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi relatif au trafic de stupéfiants en haute mer et portant adaptation de la législation française aux dispositions de l'article 17 de la convention des Nations unies contre le trafic illicite des stupéfiants et substances psychotropes faite à Vienne le 20 décembre 1988,
Par M. Jean-Marie GIRAULT,
Sénateur.
Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché. président ; René-Georges Laurin. Germain Authié. Pierre Fauchon. François Giacobbi, vice-présidents ; Robert Pages. Michel Rufin. Jacques Mahéas. Jean-Jacques Hyest. secrétaires ; Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry. Robert Badinter. Pierre Biarnès, François Blaizot. André Bohl. Christian Bonnet. Mme Nicole Borvo. MM. Philippe de Bourgoing. Charles Ceccaldi-Raynaud. Claude Cornac. Raymond Courrière. Jean-Patrick Courtois. Charles de Cuttoli. Luc Dejoie. Jean-Paul Delevoye. Christian Demuynck, Michel Dreyfus-Schmidt, Patrice Gélard, Jean-Marie Girault. Paul Girod. Daniel Hoeffel, Charles Jolibois. Lucien Lanier. Paul Masson. Daniel Millaud, Georges Othily. Jean-Claude Peyronnet. Claude Pradille. Louis-Ferdinand de Rocca Serra. Jean-Pierre Schosteck, Jean-Pierre Tizon. Alex Türk. Maurice Ulrich.
Voir le numéro : Sénat : 29 (1994-1995).
Stupéfiants
LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION
Réunie le mercredi 11 octobre sous la Présidence de M. Jacques Larché puis de M. Pierre Fauchon, la commission des Lois du Sénat a examiné, sur le rapport de M. Jean-Marie Girault, le projet de loi relatif au trafic de stupéfiants en haute mer et portant adaptation de la législation française aux dispositions de l'article 17 de la convention des Nations-Unies contre le trafic illicite des stupéfiants et substances psychotropes faite à Vienne le 20 décembre 1988.
M. Jean-Marie Girault, rapporteur, a rappelé que l'article 17 de la Convention de Vienne, qui a été ratifiée par une centaine d'États dont la France, tend à renforcer la coopération internationale en vue de la répression du trafic de stupéfiants en haute mer dans la mesure où, par exception au principe traditionnel de la « loi du pavillon », il autorise un État partie à prendre les « mesures appropriées » à l'égard d'un navire étranger battant pavillon d'un autre État partie et suspecté de trafic de stupéfiants, sous réserve de l'accord de l'État du pavillon.
Le rapporteur a ensuite expliqué les deux principaux apports du projet de loi destiné à la mise en oeuvre de ces stipulations en droit interne :
- en précisant la nature des mesures qui peuvent être prises par les commandants des bâtiments et aéronefs de l'État à l'égard de ces navires, le projet de loi constitue un utile complément à la loi du 15 juillet 1994, relative aux modalités de l'exercice par l'État de ses pouvoirs de contrôle en mer, pour ce qui concerne le cas particulier de la lutte contre le trafic de stupéfiants ;
- il constitue également une innovation juridique puisqu'il prévoit, pour la première fois en droit français, l'extension de la compétence des juridictions françaises au jugement des auteurs d'infractions commises à bord de navires étrangers en dehors des eaux territoriales, sous réserve, là encore, d'un accord particulier conclu en ce sens avec l'État du pavillon.
Approuvant le principe d'un renforcement de la lutte contre le trafic illicite de stupéfiants en haute mer -qui constitue aujourd'hui une voie privilégiée d'acheminement de la drogue-, la commission a adopté le projet de loi, sous réserve de sept amendements de précision ou d'amélioration rédactionnelle, sur la proposition de M. Jean-Marie Girault, rapporteur.
Ce projet de loi sera examiné en séance publique le 18 octobre 1995
Mesdames, Messieurs,
Le projet de loi relatif au trafic de stupéfiants en haute mer et portant adaptation de la législation française aux dispositions de l'article 17 de la convention des Nations-Unies contre le trafic illicite des stupéfiants et substances psychotropes faite à Vienne le 20 décembre 1988 [n° 29 (1994-1995)] s'inscrit dans le contexte d'une volonté de renforcement de la lutte contre le trafic de stupéfiants, grâce à une coopération internationale accrue.
Il est en effet présenté au Sénat en même temps qu'un autre projet de loi tendant également à renforcer la lutte contre le trafic de stupéfiants, à savoir le projet de loi portant adaptation de la législation française aux dispositions de la Convention du Conseil de l'Europe relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime et tendant à améliorer la lutte contre le trafic de stupéfiants [n° 611 (1993-1994)].
Le projet de loi concernant le trafic de stupéfiants en haute mer a pour objet de procéder aux adaptations de notre droit interne nécessaires à l'application des stipulations de l'article 17 de la Convention de Vienne précitée, qui a été ratifiée par une centaine d'États dont la France.
Cet article tend à renforcer la coopération internationale en vue de la répression du trafic de stupéfiants en haute mer dans la mesure où, par exception au principe traditionnel de la « loi du pavillon », il autorise un État partie à prendre les « mesures appropriées » à l'égard d'un navire étranger battant pavillon d'un autre État partie et suspecté de trafic de stupéfiants, sous réserve de l'accord de l'État du pavillon.
En précisant la nature des mesures qui peuvent être mises en oeuvre par les commandants des bâtiments et aéronefs de l'État à l'égard de ces navires, dans le cadre de l'application de la Convention de Vienne, le projet de loi apporte un utile complément à la loi du 15 juillet 1994, relative aux modalités de l'exercice par l'État de ses pouvoirs de contrôle en mer, pour ce qui concerne le cas particulier de la lutte contre le trafic de stupéfiants.
Il constitue également une innovation juridique puisqu'il prévoit, pour la première fois en droit français, l'extension de la compétence des juridictions françaises au jugement des auteurs d'infractions commises à bord de navires étrangers en dehors des eaux territoriales, sous réserve, là encore, d'un accord particulier conclu en ce sens avec l'État du pavillon.
Avant de présenter plus précisément les dispositions du projet de loi, il apparaît cependant nécessaire de rappeler dans quelles conditions le droit international, et plus précisément la Convention de Vienne, autorise l'État français à intervenir à l'égard de navires étrangers en haute mer en vue de la répression du trafic de stupéfiants.
I. L'ARTICLE 17 DE LA CONVENTION DE VIENNE : LE FONDEMENT JURIDIQUE DE L'INTERVENTION DE L'ÉTAT FRANÇAIS EN VUE DE LA RÉPRESSION DU TRAFIC DE STUPÉFIANTS EN HAUTE MER
Pour apprécier la portée de l'article 17 de la Convention de Vienne, que le projet de loi se propose de transposer en droit interne, il convient de le replacer dans le contexte général de cette Convention et de préciser sa spécificité par rapport aux fondements traditionnels du droit international de la mer tel qu'il est codifié dans la Convention de Montego Bay du 10 décembre 1982.
1. La Convention des Nations-Unies contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes (Convention de Vienne)
La Convention des Nations-Unies du 30 décembre 1988 contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes, entrée en vigueur le 1er novembre 1990, associe aujourd'hui plus d'une centaine d'États - dont on trouvera la liste en annexe du présent rapport - à la coopération en vue de la répression du trafic illicite de stupéfiants.
Cette convention s'inscrit dans le prolongement des précédentes conventions de l'Organisation des Nations-Unies concernant le trafic de stupéfiants et notamment la Convention unique sur les stupéfiants du 30 mars 1961, le protocole du 25 mars 1972 portant amendement à cette convention et la Convention sur les substances psychotropes du 21 février 1971. Cependant, alors que ces différentes conventions se rapportaient essentiellement au contrôle de la production, de la fabrication et du commerce licites de ces substances, la Convention du 30 décembre 1988 traite de la prévention et de la répression du trafic illicite.
Hormis les stipulations relatives au trafic illicite par mer (art. 17), qui seront présentées ci-après, la Convention prévoit notamment l'obligation pour les États parties de prendre les mesures nécessaires à la confiscation des substances et instruments liés au trafic de la drogue ainsi que des biens et avoirs des trafiquants, en permettant, le cas échéant, l'exécution sur leur territoire des décisions étrangères de confiscation (art. 5). Elle impose également aux États Parties de procéder à l'extradition des personnes coupables de trafic illicite et de s'accorder l'entraide judiciaire la plus large pour lutter contre le trafic de drogue. En outre, elle établit un régime de contrôle et de surveillance international destiné à détecter le trafic.
Entrée en vigueur pour la France le 31 mars 1991, la Convention de Vienne a déjà fait l'objet d'une loi d'adaptation en droit interne : la loi n° 90-1010 du 14 novembre 1990 portant adaptation de la législation française aux dispositions de l'article 5 de ladite Convention. Cette loi a essentiellement pour objet de permettre la recherche et la confiscation en France des biens des trafiquants condamnés à l'étranger.
Le projet de loi aujourd'hui soumis au Sénat en vue de l'adaptation de la législation française aux stipulations de la Convention de Vienne concerne pour sa part le problème très spécifique du trafic illicite en haute mer, traité par l'article 17 de la Convention.
2. Les stipulations de la Convention de Vienne relatives au trafic illicite de stupéfiants en haute mer
La répression du trafic illicite de stupéfiants par mer revêt une importance essentielle puisque les spécialistes considèrent que la voie maritime constitue la voie privilégiée d'acheminement de la drogue, en particulier pour ce qui concerne le cannabis et la cocaïne.
Cette question fait l'objet de stipulations particulières de la Convention de Vienne (art. 17) qui oblige les États parties à coopérer « dans toute la mesure du possible » en vue de mettre fin au trafic illicite par mer.
Les modalités prévues par la Convention pour l'organisation de cette coopération sont les suivantes, dès lors qu'un État partie a « des motifs raisonnables de soupçonner » qu'un navire se livre au trafic illicite de stupéfiants :
- si le navire bat son pavillon ou n'a aucun pavillon ni aucune immatriculation, l'État peut demander aux autres États parties de l'aide pour faire cesser ce trafic (art. 17, paragraphe 2) ;
- si le navire bat le pavillon d'un autre État partie, l'État peut demander à l'État du pavillon l'autorisation :
ï d'arraisonner le navire,
ï de le visiter,
ï ou, si le trafic est avéré, de prendre les « mesures appropriées » à l'égard du navire, des personnes à bord et de la cargaison (art. 17, paragraphes 3 et 4).
Ces « mesures appropriées » ne peuvent toutefois être exécutées que par « des navires de guerre ou des aéronefs militaires ou d'autres navires ou aéronefs à ce dûment habilités portant visiblement une marque extérieure et identifiables comme étant au service de l'État » (art. 17, paragraphe 10).
En outre, la Convention prévoit la possibilité pour les États parties de conclure des accords ou arrangements bilatéraux ou régionaux en vue de mettre en application la coopération prévue par l'article 17 ainsi que, éventuellement, d'établir leur compétence à l'égard des infractions de trafic de stupéfiants commises à bord des navires, en application de l'article 4, paragraphe 1 b) ii).
Selon les informations qui ont été communiquées à votre rapporteur, quelques accords bilatéraux ont déjà été conclus dans le cadre de la Convention de Vienne, notamment en Europe ou dans la zone des Caraïbes mais, pour sa part, la France n'en a encore conclu aucun.
En revanche, elle a participé aux travaux préparatoires à un accord régional entre les États membres du Conseil de l'Europe, actuellement en cours de signature.
3. La spécificité de la Convention de Vienne en matière de droit de la mer
La Convention de Vienne, en prévoyant les mesures de coopération qui viennent d'être exposées, constitue une innovation par rapport aux principes traditionnels du droit de la mer en ce qu'elle établit une exception à la compétence exclusive de l'État du pavillon à l'égard des navires se trouvant en haute mer.
En effet, le droit international coutumier de la mer, qui pour l'essentiel a été codifié dans le cadre de la Convention de Montego Bay du 10 décembre 1982, aujourd'hui en instance de ratification par la France ( ( * )1) , ne confère à un État la compétence d'intervenir à l'égard d'un navire étranger que :
- dans les eaux territoriales, dont la limite est fixée à 12 milles à partir des côtes et sur lesquelles l'État riverain exerce une souveraineté entière, sous réserve du respect du droit de passage inoffensif ;
- et, dans une certaine mesure, dans la zone contiguë, de 12 milles au delà de la limite des eaux territoriales, dans laquelle l'État côtier peut exercer les contrôles nécessaires pour prévenir les infractions à ses lois et règlements en matière de douane, d'immigration et de protection sanitaire, et pour réprimer les infractions commises sur son territoire.
Au-delà, c'est-à-dire en haute mer, le droit international soumet les navires à la compétence exclusive de l'État de leur pavillon.
Certes, la Convention de Montego Bay invite les États à coopérer à la répression du trafic illicite de stupéfiants ou de substances psychotropes auquel se livrent des navires naviguant en haute mer (art. 108) ; mais elle ne fait pas figurer le trafic de drogue parmi les actes, limitativement énumérés à l'article 110, qui peuvent autoriser l'arraisonnement d'un navire par un État autre que celui dont il bat pavillon, à savoir la piraterie, le transport d'esclaves et les émissions non autorisées.
La Convention de Vienne établit donc une nouvelle exception au principe de la compétence exclusive de l'État du pavillon en haute mer pour ce qui concerne le trafic de stupéfiants, sous réserve de la demande ou de l'accord de l'État du pavillon.
II. LES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI : UNE EXTENSION DES COMPÉTENCES DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES ET JUDICIAIRES FRANÇAISES EN MATIÈRE DE LUTTE CONTRE LE TRAFIC DE STUPÉFIANTS EN HAUTE MER
Le projet de loi procède aux adaptations de la législation française qui sont apparues nécessaires à la mise en oeuvre de la coopération prévue par l'article 17 de la Convention de Vienne :
- d'une part, en précisant la nature des « mesures appropriées » qui peuvent être prises par l'État français en haute mer en application de cet article ;
- et, d'autre part, en prévoyant l'extension de la compétence des juridictions françaises aux infractions de trafic de stupéfiants commises à bord de navires étrangers en haute mer en application d'accords ou d'arrangements particuliers conclus entre des États parties à la Convention.
Dans le cadre de l'application de la Convention de Vienne, le projet de loi s'appliquera aux navires battant pavillon d'un État partie à la Convention autre que la France, sous réserve de la demande ou de l'accord de cet État, ainsi qu'aux navires n'arborant aucun pavillon ou sans nationalité.
Il s'appliquera également, tout au moins pour certaines de ses dispositions, aux navires battant pavillon français. Il est en effet apparu nécessaire que les compétences nouvelles conférées à certaines catégories d'agents en matière de lutte contre le trafic de stupéfiants puissent être exercés tant à l'égard des navires français que des navires étrangers ( article premier) .
Par ailleurs, l' article 7 précise que le projet de loi s'appliquera aux territoires d'outre-mer et à Mayotte.
1. Un complément à la loi du 15 juillet 1994 relative aux modalités de l'exercice par l'État de ses pouvoirs de contrôle en mer
La loi n° 94-589 du 15 juillet 1994 relative aux modalités de l'exercice par l'État de ses pouvoirs de contrôle en mer, habilite, dans son article 1er, les commandants des bâtiments et aéronefs de l'État, chargés de la surveillance en mer ( ( * )1) , à exercer et à faire exécuter « les mesures de contrôle et de coercition prévues par le droit international, la législation et la réglementation française ». « pour assurer le respect des dispositions qui s'appliquent en mer en vertu du droit international ainsi que des lois et règlements de la République ».
Pour exercer cette mission, la même loi les autorise notamment à procéder à la reconnaissance du navire (art. 3). à ordonner sa visite (art. 4) ou, dans certaines conditions, son déroutement (art. 5) ainsi que, le cas échéant, à recourir à des mesures de coercition comprenant, si nécessaire, l'emploi de la force (art. 7).
Les auteurs du projet de loi ont cependant jugé nécessaire de rappeler cette habilitation dans le cas particulier où « il existe des motifs raisonnables de soupçonner qu'un trafic de stupéfiants se commet à bord de l'un des navires visés à l'article premier et se trouvant en dehors des eaux territoriales », c'est-à-dire lorsque les conditions d'application de l'article 17 de la Convention de Vienne se trouvent réunies ( article 2 ).
Le projet de loi tend également, dans son titre premier, à compléter et à préciser les mesures de contrôle prévues par la loi du 15 juillet 1994, dans le cas particulier de l'application de la Convention de Vienne, sur la demande d'un État partie.
Ainsi, l'article 3 du projet de loi prévoit la possibilité de faire procéder à la saisie de produits stupéfiants, ainsi que d'objets ou documents liés au trafic de stupéfiants, à l'occasion de la visite d'un navire étranger effectuée sur la demande de l'État du pavillon.
Ce même article prévoit également la possibilité d'ordonner le déroutement du navire afin de pouvoir procéder à sa fouille complète, ou encore en vue de sa prise en charge par l'État du pavillon.
Il précise enfin les modalités selon lesquelles l'État du pavillon est tenu informé de mesures prises.
2. Une extension de la compétence des juridictions françaises en matière d'infractions de trafic de stupéfiants commises en mer
Dans son titre II, le projet de loi étend la compétence des juridictions française au jugement des auteurs d'infractions de trafic de stupéfiants commises à bord de navires étrangers en haute mer, sur le fondement d'une convention d'entraide judiciaire ou encore d'un accord ou arrangement particulier conclu entre des Etats parties à la Convention de Vienne.
Cette extension constitue une innovation en droit français. En effet, en haute mer (c'est-à-dire en dehors du territoire de la République), les infractions commises à bord d'un navire étranger ne pouvaient jusqu'ici se voir appliquer la loi pénale française.
En revanche, celle-ci est toujours applicable aux infractions commises à bord des navires français, en quelque lieu qu'ils se trouvent, conformément à l'article 113-3 du code pénal.
L'application de la loi pénale française à des infractions commises à bord de navires étrangers est donc désormais rendue possible en matière de trafic de stupéfiants, mais elle restera conditionnée à l'existence d'une convention ou d'un accord bilatéral ou régional établissant expressément la compétence des juridictions françaises en ce qui concerne ces infractions (article 4).
En l'absence de tels conventions ou accords, les dispositions de l'article 4 du projet de loi ne devraient pas recevoir d'application immédiate. Elles pourront cependant être mises en oeuvre lorsque l'accord négocié dans le cadre du Conseil de l'Europe entrera en vigueur.
L' article 5 précise les agents qui seront habilités à constater les infractions en matière de stupéfiants commises en mer, ainsi que les règles de procédure particulières auxquelles sera soumise l'enquête judiciaire.
Ainsi l'enquête pourra être menée, non seulement par des officiers de police judiciaire, mais également par des agents des douanes ainsi que, sous réserve d'une habilitation spéciale, par les commandants des bâtiments de l'État chargés de la surveillance en mer et les officiers de la Marine nationale embarqués sur ces bâtiments.
Le Procureur de la République devra cependant être informé « préalablement et par tout moyen » des opérations envisagées et son autorisation sera requise, « sauf extrême urgence », pour procéder à des perquisitions et saisies qui pourront avoir lieu à toute heure, par dérogation aux règles du code de procédure pénale.
Enfin, l' article 6 définit les critères de compétence territoriale qui seront applicables pour ce qui concerne ces infractions, les critères de droit commun étant apparus inappropriés en l'espèce. En métropole, deux critères alternatifs ont été retenus :
- soit le siège de la préfecture maritime concernée, à savoir Cherbourg, Brest ou Toulon ;
- soit le port vers lequel le navire aura été dérouté.
Il est à noter que les dispositions des articles 5 et 6 s'appliqueront aux infractions commises à bord des navires français comme à celles commises à bord des navires étrangers, dès lors que la compétence des juridictions françaises sera établie.
III. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION DES LOIS : L'APPROBATION DE LA MISE EN OEUVRE D'UNE CONVENTION UTILE À LA LUTTE CONTRE LE TRAFIC DES STUPÉFIANTS
Votre commission des Lois approuve pleinement les objectifs de la Convention de Vienne en faveur d'un renforcement de la coopération internationale en matière de lutte contre le trafic illicite de stupéfiants.
Elle ne peut donc que se montrer favorable au principe de la mise en oeuvre de cette Convention dans le cas particulier du trafic illicite de stupéfiants en haute mer.
Votre commission a cependant constaté certaines redondances entre les dispositions du projet de loi qui lui est soumis et celles de la loi du 15 juillet 1994, relative aux modalités de l'exercice par l'État de ses pouvoirs de contrôle en mer.
Elle vous proposera donc d'adopter un amendement tendant à une meilleure articulation entre ces deux textes.
Outre cinq amendements rédactionnels ou de précision, elle vous Proposera par ailleurs un amendement tendant à compléter la liste des agents habilités à constater les infractions au trafic de stupéfiants en haute mer en y ajoutant les commandants de bord des aéronefs de l'État, afin de prendre en compte l'éventualité d'un développement ultérieur des contrôles effectués par la voie aérienne.
Sous le bénéfice de ces observations et sous réserve des amendements qu'elle vous soumet, votre commission des Lois vous propose d'adopter le présent projet de loi.
EXAMEN DES ARTICLES
Intitulé du projet de loi
Votre commission vous propose d'adopter l'intitulé du présent projet de loi sous réserve d'un amendement rédactionnel tendant à viser les « stipulations », et non les « dispositions » de l'article 17 de la Convention de Vienne.
Article premier
Champ d'application
Cet article définit le champ d'application du projet de loi en précisant les différentes catégories de navires concernés, à savoir :
- d'une part, les navires battant pavillon français, ainsi que les navires n'arborant aucun pavillon ou sans nationalité ;
- d'autre part, sous réserve de la demande ou de l'accord de l'État du Pavillon, les navires battant pavillon d'un État partie à la Convention de Vienne contre le trafic illicite des stupéfiants et substances psychotropes, ou régulièrement immatriculés dans un de ces États.
Il s'agit là des différentes catégories de navires sur lesquels le droit international autorise la France à intervenir pour lutter contre le trafic de stupéfiants en haute mer.
Vis à vis des navires français, la France est toujours compétente pour Procéder aux contrôles nécessaires, en application du principe de la « loi du Pavillon ». Ainsi, la loi pénale française s'applique-t-elle aux infractions commises à bord de ces navires (cf. art. 113-3 du code pénal).
En revanche, vis à vis des navires étrangers, la France ne peut intervenir, en dehors des eaux territoriales, que dans le cadre de la Convention de Vienne (ou éventuellement d'une autre convention internationale spécifique). Cette intervention est alors subordonnée soit à la demande de l'État du pavillon (cf. art. 17, paragraphe 2 de la Convention), soit à l'autorisation de cet État (cf. art. 17, paragraphe 3 de la Convention).
On notera qu'en l'absence de toute précision sur la nature des espaces maritimes concernés à l'article premier, les dispositions prévues par le projet de loi ont vocation à s'appliquer partout, tant dans les eaux territoriales françaises qu'en haute mer.
Ces dispositions concernent au premier chef les navires étrangers battant pavillon d'un État partie à la Convention de Vienne. Toutefois, il est apparu nécessaire d'inclure les navires français dans le champ d'application du projet de loi, dans la mesure où celui-ci prévoit une extension des compétences de certaines catégories d'agents en matière de lutte contre le trafic de stupéfiants. En effet, ces agents, qu'il s'agisse d'officiers de la Marine nationale ou d'agents des douanes, doivent pouvoir exercer leurs compétences nouvelles à l'égard des navires français comme des navires étrangers.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article 2
Habilitation des commandants des bâtiments de l'État et des commandants de bord des aéronefs de l'État
Cet article a pour objet d'habiliter les commandants des bâtiments de l'État et les commandants de bord des aéronefs de l'État à exécuter et à faire exécuter les mesures de contrôle et de coercition nécessaires dans le cadre de l'application de l'article 17 de la Convention de Vienne.
Cette habilitation est accordée « lorsqu'il existe des motifs raisonnables de soupçonner qu'un trafic de stupéfiants se commet à bord de l'un des navires visés à l'article premier et se trouvant en dehors des eaux territoriales », le projet de loi reprenant là une formulation très proche de celle retenue par l'article 17 de la Convention dans ses paragraphes 2 et 3.
L'habilitation bénéficie aux commandants des bâtiments et aéronefs de l'État « chargés de la surveillance en mer », terminologie retenue par le droit interne français pour désigner les navires visés au paragraphe 10 de l'article 17 de la Convention, c'est-à-dire les navires de guerre et les aéronefs militaires, ainsi que les « autres navires ou aéronefs à ce dûment habilités portant visiblement une marque extérieure et identifiables comme étant au service de l'État. »
Dans la pratique, il peut s'agir des bâtiments de la Marine nationale ou de la Gendarmerie maritime, mais aussi d'autres bâtiments affectés à un service public comme les navires des Douanes ou des Affaires maritimes. L'ensemble des administrations françaises exerçant des missions de surveillance en mer sont donc concernées par l'application des mesures prévues par le projet de loi, sous l'autorité du préfet maritime, traditionnellement chargé de la coordination des actions de l'État en mer. L'information du Procureur de la République est en outre prévue.
Les mesures de contrôle et de coercition que les commandants de bord des bâtiments et aéronefs de l'État seraient ainsi habilités à mettre en oeuvre sont celles Prévues par le droit international, par la loi n° 94-589 du 15 juillet 1994 relative aux modalités de l'exercice par l'État de ses pouvoirs de contrôle en mer et par l'article 3 du projet de loi.
Votre commission observe cependant que les dispositions de l'article 2 du Projet de loi apparaissent quelque peu redondantes avec celles de la loi du 15 juillet 1994 susvisée. En effet, l'article premier de cette loi habilite déjà les commandants des bâtiments et aéronefs de l'État, chargés de la surveillance en mer, à exécuter et à faire exécuter « les mesures de contrôle et de coercition prévues par le droit international, la législation et la réglementation française », « pour assurer le respect des dispositions qui s'appliquent en mer en vertu du droit international, ainsi que des lois et règlements de la République ».
L'article 2 du projet de loi ne constitue donc en fait qu'un cas particulier d'application des dispositions de l'article premier de la loi du 15 juillet 1994, dans le cadre de l'application de l'article 17 de la Convention de Vienne.
C'est pourquoi votre commission vous propose d'adopter un amendement tendant à une nouvelle rédaction de l'article 2 afin de faire apparaître plus clairement l'articulation entre le présent projet de loi et la loi du 15 juillet 1994.
TITRE PREMIER
DES MESURES PRISES À LA DEMANDE D'UN ÉTAT PARTIE À LA CONVENTION DE VIENNE
Votre commission vous propose de modifier l'intitulé de ce titre premier par un amendement précisant qu'il s'agit « des mesures prises à la demande ou avec accord d'un État partie à la Convention de Vienne ».
En effet, les mesures prévues à l'article 3 peuvent être prises :
- soit à la demande d'un État partie à la Convention de Vienne, conformément à 1' article 17. paragraphe 2, de la Convention ;
- soit avec l'accord de cet État, lorsque les autorités françaises en prennent l'initiative et demandent l'autorisation de l'État du pavillon, en application de l'article 17, paragraphe 3, de la Convention.
Article 3
Mesures prises à la demande d'un État partie à la Convention de Vienne
Cet article précise les mesures spécifiques qui peuvent être prises à l'égard d'un navire étranger battant pavillon d'un État partie à la convention de Vienne, sur la demande de cet État.
Ces mesures font partie des « mesures appropriées » visées par les paragraphes 3 et 4 de l'article 17 de la Convention de Vienne.
Elles sont complémentaires aux mesures de contrôle de droit commun prévues par la loi du 15 juillet 1994 qui permet déjà de procéder à la reconnaissance du navire (art. 2), à sa visite (art. 3), éventuellement à son déroutement (art. 5) et, le cas échéant, de recourir à des mesures de coercition comprenant, si nécessaire, l'emploi de la force (art. 7).
Dans le cadre particulier de l'application de la Convention de Vienne, l'article 3 du projet de loi complète ces mesures en prévoyant la possibilité de procéder à des saisies (paragraphe I), en précisant les conditions dans lesquelles le déroutement du navire pourra être ordonné (paragraphe II) et enfin, en définissant les modalités d'information de l'État du pavillon (paragraphe III).
Ces mesures spécifiques sont soumises à la demande de l'État du pavillon , elles concernent donc les navires étrangers et n'ont pas vocation à s'appliquer aux navires français.
I. Les saisies effectuées au cours de la visite du navire
Le paragraphe I de l'article 3 autorise le commandant du bâtiment ou de l'aéronef qui décide la visite du navire suspect à faire procéder à la saisie et à la mise sous scellés des produits stupéfiants découverts, ainsi que « des objets ou documents qui paraissent liés à un trafic de stupéfiants ».
Il est à noter que contrairement aux saisies qui seront effectuées dans cadre de l'article 5 lorsque les juridictions françaises sont compétentes pour juger l'auteur de l'infraction, les saisies prévues à l'article 3 ne seront pas soumises l'autorisation du Procureur de la République, mais seulement à la demande de l'État du pavillon.
II. Le déroutement du navire
La loi du 15 juillet 1994 (art. 5) prévoit le déroutement du navire contrôlé vers une position ou un port appropriés « lorsque l'accès à bord a été refusé ou s'est trouvé matériellement impossible » ou encore « en application du droit international ».
Le paragraphe II de l'article 3 du projet de loi précise et complète ces dispositions en prévoyant que le commandant pourra ordonner le déroutement du navire suspect :
- soit afin de procéder à des investigations approfondies qui ne peuvent être effectuées en mer ;
- soit en vue de la prise en charge du navire par l'État du pavillon, sur demande expresse de ce dernier.
III. L'information de l'État du pavillon
Le paragraphe III de l'article 3 du projet de loi prévoit enfin la remise, aux autorités de l'État du pavillon, du compte rendu d'exécution des mesures prises, ainsi que des produits, objets ou documents saisis.
Il s'agit là de la mise en oeuvre de l'obligation d'informer sans retard l'État du pavillon des mesures prises, prévue par le paragraphe 8 de l'article 17 de la Convention de Vienne.
On notera que les dispositions prévues par le paragraphe III de l'article 3 du projet de loi s'appliqueront « lorsqu'aucune suite judiciaire n'est donnée sur le territoire français ». En effet, si une convention d'entraide judiciaire ou un accord ou arrangement particulier conclu dans le cadre de la Convention de Vienne donne compétence aux juridictions françaises pour poursuivre les auteurs des infractions commises, c'est la procédure prévue au titre II du projet de loi qui s'appliquera.
Outre un amendement rédactionnel, votre commission vous propose adopter à cet article un amendement tendant à préciser que les mesures prévues à article 3 sont prises « sur la demande ou avec l'accord d'un État partie à la convention précitée », afin de couvrir les différentes hypothèses d'application de l'article 17 de ladite Convention.
Elle vous propose d'adopter l'article 3 ainsi modifié.
TITRE II
DE LA COMPÉTENCE DES JURIDICTIONS FRANÇAISES
Article 4
Compétence des juridictions françaises en matière de trafic de stupéfiants en haute mer
Cet article prévoit l'extension de la compétence des juridictions françaises à la poursuite et au jugement des auteurs d'infractions de trafic de stupéfiants commises en haute mer, sur le fondement de conventions d'entraide judiciaire ou d'accords particuliers conclus entre des États parties à la Convention de Vienne.
S'agissant d'infractions commises en haute mer (c'est-à-dire hors des eaux territoriales françaises et donc hors du territoire de la République), l'application de la loi pénale française est normalement limitée aux navires battant pavillon français, en vertu des dispositions de l'article 113-3 du code pénal et conformément au droit international (principe de la « loi du pavillon »).
L'extension du champ d'application de la loi pénale française à des navires étrangers pour des infractions commises en haute mer n'est donc possible que sur le fondement de conventions internationales l'autorisant expressément.
L'article 4 du projet de loi prévoit cette extension en visant deux catégories particulières de conventions susceptibles de fonder la compétence des juridictions françaises :
- d'une part, les conventions bilatérales ou multilatérales d'entraide judiciaire ;
- d'autre part, les accords ou arrangements particuliers conclus entre les États parties à la Convention de Vienne sur la base de l'article 17, paragraphes 4 et 9ainsi que de l'article 4, paragraphe 1 b) ii) de ladite Convention.
Ces accords ou aménagements devront être transmis aux autorités françaises par la voie diplomatique, accompagnés « des éléments permettant de soupçonner qu'un trafic de stupéfiants est commis sur un navire », la transmission de ces documents à l'autorité judiciaire compétente étant parallèlement prévue « par tout moyen et dans les plus brefs délais ».
Selon les informations qui ont été transmises à votre rapporteur, la France n'a à l'heure actuelle conclu aucune convention ni aucun accord prévoyant une telle extension de sa compétence juridictionnelle.
Néanmoins, un accord « relatif au trafic illicite par mer » mettant en oeuvre l'article 17 de la Convention de Vienne, est actuellement en cours de signature dans le cadre du Conseil de l'Europe. L'entrée en vigueur de cet accord devrait entraîner la mise en application des dispositions de l'article 4 du projet de loi s'agissant d'infractions commises à bord de navires battant pavillon d'un État membre du Conseil de l'Europe.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article 5
Recherche et constatation des infractions
L'article 5 précise la procédure applicable pour la constatation et la recherche des auteurs d'infractions en matière de trafic de stupéfiants en mer.
Ses dispositions ont vocation à s'appliquer tant aux navires français qu'aux navires étrangers.
Les agents habilités à mener l'enquête de police judiciaire sont les suivants :
- les officiers de police judiciaire ;
- les agents des douanes ;
- et, sous réserve d'une habilitation spéciale dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État, les commandants des bâtiments de l'État chargés de la
surveillance en mer ainsi que les officiers de la Marine nationale embarqués sur ces bâtiments.
Les officiers de police judiciaire devront agir conformément au code de procédure pénale. En revanche, des règles procédurales spécifiques seront applicables à la recherche et à la constatation d'infractions par les autres catégories d'agents susvisés.
I. L'information du Procureur de la République
Le Procureur de la République compétent en application des dispositions de l'article 6 devra être informé préalablement, « par tout moyen », des opérations envisagées et les procès-verbaux constatant les infractions -qui font foi jusqu'à la preuve du contraire- devront lui être transmis « dans les plus brefs délais » et au plus tard dans un délai de quinze jours. On observera que ce délai est identique à celui qui avait été retenu dans la loi du 15 juillet 1994 s'agissant de l'infraction constituée par le refus d'obtempérer aux contrôles ; il permettra de tenir compte des conditions particulières d'éloignement dans lesquelles seront effectuées les opérations de contrôle en haute mer.
II. Les perquisitions et saisies
Les perquisitions à bord des navires et les saisies de produits stupéfiants ou d'objets ou documents liés à l'infraction seront soumises à l'autorisation du Procureur de la République, transmise « par tout moyen », sauf en cas d'extrême urgence.
Elles pourront être effectuées à toute heure, par dérogation aux dispositions de l'article 59 du code de procédure pénale qui interdit en principe toute perquisition entre 21 heures et 6 heures.
Outre un amendement rédactionnel, votre commission vous propose d'adopter à cet article un amendement tendant à compléter la liste des agents habilités à constater les infractions en y incluant les commandants de bord des aéronefs de l'État, afin de tenir compte de la possibilité d'un développement des contrôles effectués par la voie aérienne dans l'avenir.
Article 6
Définition de la juridiction compétente
L'article 6 détermine les juridictions territorialement compétentes pour le jugement des auteurs d'infractions de trafic de stupéfiants commises en mer.
Il est en effet apparu nécessaire de définir des critères de compétence spécifiques, les critères de droit commun se révélant inappropriés dans le cas particulier d'infractions commises en haute mer.
Les critères retenus, qui s'appliqueront aux infractions constatées à bord des navires français, comme aux infractions constatées à bord des navires étrangers lorsque les juridictions françaises sont compétentes en application de l'article 4 du projet de loi, sont les suivants :
- en métropole, sera compétent soit le tribunal de grande instance situé au siège de la préfecture maritime, soit le tribunal de grande instance du port vers lequel le navire a été dérouté ;
- dans les départements et territoires d'outre-mer ainsi qu'à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon, sera compétente la juridiction de première instance en matière correctionnelle située au siège du délégué du Gouvernement.
Par ailleurs, en matière criminelle, l'article 6 du projet de loi renvoie aux dispositions de l'article 706-26 du code de procédure pénale, qui prévoit la compétence de cours d'assises spéciales pour le jugement des infractions en matière de trafic de stupéfiants.
Pour ce qui concerne la métropole, le choix du critère du siège de la Préfecture maritime, traditionnellement chargée de la coordination de l'action de l'État en mer, devrait permettre une certaine spécialisation des tribunaux de grande instance concernés, à savoir ceux de Cherbourg, Brest et Toulon, le critère du port de déroutement pouvant par ailleurs être utilisé pour des raisons de commodité.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article 7
Application de la loi aux TOM et à Mayotte
Cet article étend le champ d'application des dispositions du projet de loi dans les territoires d'outre-mer et à Mayotte.
Cette précision revêt une importance particulière compte tenu de l'étendue extrêmement vaste des espaces maritimes entourant ces territoires.
Il est à noter que le Gouvernement n'a pas jugé nécessaire de consulter les assemblées territoriales sur ce point, s'agissant d'une loi dite « de souveraineté », eu égard à la jurisprudence du Conseil constitutionnel sur ce sujet.
En effet, saisi de la loi relative aux modalités de l'exercice par l'État de ses Pouvoirs de contrôle en mer, le Conseil constitutionnel a notamment considéré dans sa décision n° 94-342 DC du 7 juillet 1994 que cette loi « n'introduit, ne modifie ou ne supprime aucune disposition spécifique au territoire de la Polynésie française touchant l'organisation particulière de ce dernier » et « que dès lors elle pouvait lui être rendue applicable sans consultation de l'assemblée territoriale telle qu'elle est prévue par l'article 74 de la Constitution ».
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Sous le bénéfice de ces observations et sous réserve des amendements qu'elle vous soumet, votre commission des Lois vous propose d'adopter le présent projet de loi.
* (1) Le projet de loi de ratification de cette convention est actuellement soumis à l examen du Sénat (cf. n° 325 (1994-1995))
* (1) Dans la pratique, il peut s'agir des bâtiments de la Marine nationale ou de la Gendarmerie maritime, ou encore des Douanes ou des Affaires maritimes, la coordination des missions de surveillance en mer de ces différents intervenants étant assurée sous l'autorité du préfet Maritime.