II. FACILITER LA COOPÉRATION INTERNATIONALE
L'objectif de la coopération qu'entend promouvoir la convention est, en particulier, de mettre chaque Etat signataire juridiquement en mesure de répondre à une demande , émanant d'une autre partie, de confiscation des biens acquis à la suite d'une infraction . De même, les Etats devront prévoir des modalités de coopération et d'entraide aux fins d' investigations et de mesures provisoires ayant pour objet d'obtenir la confiscation de tels biens ou produits.
A. LE CHAMP D'APPLICATION PRINCIPAL DE LA COOPÉRATION INTERNATIONALE : ENQUÊTES, MESURES PROVISOIRES, CONFISCATION
1. Enquêtes
« Les Parties s'accordent, sur demande, l'entraide la plus large possible pour identifier et dépister les instruments (permettant la commission de l'infraction), produits et autres biens susceptibles de confiscation ».
L'entraide revêt donc un champ d'application assez large, pouvant même concerner des biens d'origine licite, comporter des mesures de saisie de pièces à conviction ou de preuves. Enfin ces mesures d'entraide aux fins d'investigation peuvent être déclenchées au profit d'autres autorités que les autorités judiciaires, telles que la police ou les douanes, si l'entraide n'entraîne pas de mesures coercitives (cf. article 24, § 5).
La convention innove en matière d'entraide en ce qu'elle prévoit la transmission spontanée d'information d'une Partie à une autre Partie (article 10).
2. Mesures provisoires
Entre le moment où un Etat aura engagé une procédure pénale ou une action en confiscation mais où aucune décision n'aura encore été rendue, une Partie, sollicitée par cet Etat, devra prendre des mesures de sûreté (gel ou saisie des avoirs et des biens), sauf à recourir aux procédures de refus ou d'ajournement prévues par la convention (voir infra).
3. Confiscation
Comme l'avait fait la convention des Nations Unies de 1988, le présent texte prévoit deux modes de coopération entre Etats en vue de procéder à la confiscation de biens ou produits acquis illicitement. Chaque Etat signataire doit être en mesure :
- soit d'exécuter directement la décision de confiscation étrangère ;
- soit de demander à ses propres « autorités compétentes » d'ordonner la confiscation et de l'exécuter (art. 13-1-6).
Dans les deux cas, la décision devra être prise par un tribunal soit directement (demande de décision d'un tribunal étranger exécutée par l'Etat requis), soit indirectement , après que les « autorités compétentes » de l'Etat requis auront saisi leurs propres autorités judiciaires.
En tout état de cause, il revient à la Partie requise de choisir le mode de coopération qu'elle souhaite appliquer. L'exécution de la décision de confiscation est réalisée, quel que soit le mode de coopération retenu, conformément au droit et aux règles de procédure de l'Etat requis.
Enfin, l'exécution d'une décision de confiscation émanant d'autorités judiciaires étrangères pose le problème de la valeur internationale des jugements répressifs puisque, en application de la convention, l'Etat sollicité d'exécuter une mesure de confiscation est « lié » par la « constatation des faits » établie par le tribunal de l'Etat demandeur. Certains systèmes juridiques internes ne prévoient pas, en matière répressive, cette procédure « d'exequatur ». A cette fin, le paragraphe 3 de l'article 14 donne aux Etats la possibilité de déclarer, lors de la procédure d'adhésion à la convention, que cette disposition « ne s'applique que sous réserve de (leurs) principes constitutionnels et des concepts fondamentaux de (leurs) systèmes juridiques ». La France n'a pas, là encore, eu recours à cette faculté de réserve.
Toutefois, si l'Etat requis est bien lié par la « constatation des faits » établie par le tribunal de l'Etat requérant, il ne l'est pas par ses conséquences juridiques : il existe donc sur ce point une marge d'appréciation pour les autorités de l'Etat requis qui peut aller, le cas échéant, jusqu'au refus d'exécution.
B. LES CAS DE REFUS DE LA COOPÉRATION INTERNATIONALE
1. Les motifs de refus opposables aux trois types de coopération (investigations, mesures provisoires, confiscations)
Un Etat peut refuser toute forme de coopération prévue par la convention :
- si la mesure demandée est contraire à ses principes juridiques fondamentaux.
- si l'exécution de la demande affecterait la souveraineté, la sécurité, l'ordre public ou d'autres « intérêts essentiels » de l'Etat requis.
Il s'agit là de garde-fous traditionnels posés en matière d'exécution de jugements étrangers, tels que posés par la convention européenne sur la transmission des procédures répressives, ou par la convention européenne sur la valeur internationale des jugements répressifs.
- s'il existe une disproportion flagrante entre la mesure sollicitée et l'infraction qui la justifie (frais de confiscation supérieurs au produit qu'elle générera, faiblesse des sommes dont la confiscation est demandée, enfin caractère mineur de l'infraction justifiant la demande).
- si l'infraction a un caractère politique ou fiscal . Toutefois comme le précise le rapport explicatif du Conseil de l'Europe, « aucune infraction définie par la convention des Nations Unies comme infraction en matière de stupéfiants ne devrait être considérée comme une infraction politique ou fiscale ».
- si l'infraction a déjà fait l'objet d'un jugement dans la partie requise (principe dit « non bis in idem »).
- si l'infraction ne serait pas susceptible, dans la partie requise, de faire l'objet d'une incrimination. Cette condition n'est applicable, dans le cas de l'entraide aux fins d'investigation, que si celle-ci prévoit des mesures coercitives.
2. Les motifs de refus opposables aux demandes de mesures coercitives dans le cadre de procédures d'investigations et de mesures provisoires
Le refus de coopération dans ce cadre est possible si les mesures sollicitées ne pouvaient être appliquées dans la partie requise ou dans la partie requérante en vertu de leur droit interne respectif. En tout état de cause une demande de coopération comportant des mesures coercitives devra toujours être autorisée par une autorité judiciaire pénale .
3. Les motifs de refus à une demande de confiscation
La confiscation peut être refusée
- si, dans le droit interne de l'Etat requis, une confiscation pour le type d'infraction en cause n'est pas prévue.
- si la relation n'est pas directe entre l'infraction et l'avantage économique qu'elle a généré.
- si, au regard de la législation de la partie requise, la décision de confiscation fait l'objet d'une prescription.
- si la demande de confiscation n'est pas fondée sur une condamnation antérieure ou une décision de caractère judiciaire.
- si la décision de confiscation n'a pas acquis un caractère définitif, étant susceptible par exemple de recours à effets suspensifs.
- si la décision de confiscation a été rendue par défaut, en l'absence de la personne visée, celle-ci n'ayant alors pu exercer pleinement sa défense.
Toutefois, cette dernière condition est à interpréter restrictivement ; elle n'est pertinente que sous certaines conditions démontrant que l'intéressé ne s'est pas délibérément soustrait à la justice ou n'a pas voulu utiliser les voies de recours qui lui étaient ouvertes.
Enfin, le secret bancaire ne saurait être utilisé comme motif à un refus de demande de confiscation, sous réserve toutefois que celle-ci ait été demandée par un magistrat, un juge d'instruction ou un procureur.
Il convient de rappeler qu'en application de la convention des Nations Unies, le secret bancaire ne peut être opposé pour refuser une coopération dans le cas d'infractions en matière de stupéfiants et de blanchiment.
La convention prévoit également que la demande de coopération peut faire l'objet, de la part des autorités de l'Etat requis, d'une ou de plusieurs décisions d'ajournement , si la demande est à même de porter préjudice à des investigations ou des procédures menées par ses propres autorités. Enfin, entre le refus pur et simple de coopération et l'acceptation totale, la convention prévoit la possibilité d'une acceptation partielle ou sous conditions de la demande (article 20).
C. LES DISPOSITIONS PROTECTRICES POSÉES PAR LA CONVENTION
1. La protection des droits des tiers
Une section de la convention est consacrée à la sauvegarde des droits des tiers impliqués dans une des procédures de coopération internationale prévues par le texte. A cet égard, elle constitue la base juridique en matière de notification de documents, élément important du respect du droit des tiers. Ainsi, est-il prévu que la partie demanderesse, auteur de la notification, indiquera formellement les recours juridiques ouverts au destinataire : quel tribunal de l'Etat demandeur est-il possible de saisir et dans quels délais par exemple.
Enfin, l'article 22 de cette section pose les conditions à remplir en matière de reconnaissance de décisions judiciaires étrangères. Une telle reconnaissance dans le cadre d'une demande de coopération est automatique si les droits des tiers concernés ont été protégés dans l'Etat demandeur de l'action de coopération. A l'inverse, la reconnaissance peut être refusée si, d'une façon générale, les tiers n'ont pas eu la possibilité de faire valoir leurs droits.
2. Les règles formelles prévues dans le cadre de la coopération internationale
La convention énumère les formalités précises qui doivent être remplies afin de permettre une bonne exécution de la coopération internationale. Chaque pays désignera une ou plusieurs autorités centrales chargées d'envoyer les demandes ou de les exécuter. En France, il s'agira du ministère de la Justice et plus particulièrement du service des affaires européennes et internationales. On notera que la France a eu recours à la faculté ouverte à l'article 21, dernier alinéa, en vertu de laquelle, par déclaration, le gouvernement français a voulu que les actes judiciaires ne soient délivrés que par cette autorité centrale.
L'article 24 décrit les modalités de communication ouvertes aux autorités centrales pour échanger des demandes entre elles, la faculté étant laissée aux autorités judiciaires de s'adresser directement des demandes, notamment en cas d'urgence. En tout état de cause Interpol constitue dans ce cadre un intermédiaire privilégié .
S'agissant des formes que doivent revêtir les demandes de coopération, elles sont détaillées précisément à l'article 25 de la convention : elle prévoit notamment l'usage possible de toute forme moderne de communication (y compris les telefax).
On relèvera également que la convention spécifie que les éléments d'information ou de preuve fournis par un Etat à un autre dans le cadre d'une coopération liée à une affaire précise ne soient pas utilisés dans un autre cadre (règle dite de spécialité). L'article 33 mentionne enfin l'importance d'un usage confidentiel des informations transmises -notamment éviter que des institutions financières n'avertissent leurs clients d'une mise en oeuvre d'investigations à leur encontre.
Enfin, quant au champ d'application territorial de la convention et en ce qui concerne la France, le gouvernement français déposera, dans le cadre de l'article 38 de la convention, une déclaration précisant qu'elle s'appliquera « en ce qui concerne les territoires d'outre-mer, sous réserve de l'entrée en vigueur, à l'égard de ces territoires, du nouveau code pénal (...) ». Or l'extension du nouveau code pénal aux TOM ne devrait intervenir que dans le courant de l'année 1995.