IL LA GESTION EN COURS DE L'EXERCICE 1995 : VENT DE RÉFORME
L'exercice 1995 aura connu une réorientation lourde du budget du ministère du logement en faveur des aides à la pierre. Ces dernières sont cependant désormais partiellement gérées par un compte spécial du Trésor, ce qui laisse mal augurer de la lisibilité de l'ensemble des crédits.
A. LA PREMIÈRE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 1995
L'exercice 1995 n'a pas échappé à une forte majoration de crédits en cours de gestion, devenue une tradition depuis 1993 : 4,9 milliards de francs de moyens de paiement supplémentaires, soit + 12,5 % et une majoration de 20 % des autorisations de programme. Pour une petite moitié (46 %), cette sensible augmentation était liée aux nécessités sociales de ce budget (les aides à la personne). Pour une grosse moitié (54 %), il s'agissait d'un effort nouveau en faveur des aides à la pierre, réparti entre la construction de logements pour les plus démunis et l'accession à la propriété.
1. Les ouvertures de crédit
Elles concernaient quatre chapitres : deux chapitres d'intervention sociale au titre IV ; deux chapitres d'aides à la pierre au titre VI.
La plus importante majoration au titre IV concernait le financement des aides à la personne : 2,152 milliards de francs. Cet abondement avait deux causes principales : la première était le manque à gagner d'un milliard de francs que le précédent gouvernement avait prévu de prélever sur la participation des employeurs à l'effort de construction au profit du fonds national d'aide au logement (FNAL) ; la seconde était le remboursement aux régimes sociaux de la différence constatée entre les prestations effectivement liquidées en 1994 et les acomptes budgétaires versés pendant cette période.
Le ministre de l'économie et des finances avait initialement annoncé une majoration de crédit de 2,5 milliards de francs sur cette ligne. La différence de 0,35 millions de francs avait finalement été affectée au chapitre 65-48 au profit de l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) et de la prime à l'amélioration de l'habitat (PAH).
Plus faible en valeur absolue, mais considérable en valeur relative (+ 43,6 %), l'augmentation du chapitre 46-50 était liée à l'activité des fonds départementaux de solidarité pour le logement (FSL). La croissance des dépenses des FSL s'était élevée à + 40,4 % en 1993 (à 709 millions de francs) et + 19,2 % en 1994 (845 millions de francs). Sur deux ans, 68 départements avaient vu leur activité augmenter de plus de 30 %.
Parmi les subventions d'investissement, l'une d'entre elles méritait une explication particulière : l'ouverture de 1,94 milliards de francs sur le chapitre 65-48 qui regroupait en fait deux projets bien distincts.
D'une part, il s'agissait pour 400 millions de francs d'une dotation destinée à financer entre 4.800 et 5.500 PAP 1 ( * ) . Le coût unitaire élevé du PAP, lié à la hausse des taux d'intérêt en 1994, avait déjà conduit le ministère du logement à redéployer en leur faveur 150 millions de francs de crédits de la prime à l'amélioration de l'habitat et 575 millions de francs de crédits de l'agence pour l'amélioration de l'habitat, afin d'éviter une rupture d'approvisionnement. Une moitié des crédits ainsi prélevés sur l'ANAH et la PAH leur ont été restitués. Cette ouverture comprenait 287,5 millions de francs de crédits pour l'ANAH et 75 millions de francs pour la PAH.
D'autre part, le solde, soit 1,178 milliards de francs, était prévu pour le plan d'urgence en faveur des démunis. Les crédits étaient ainsi répartis :
ï 465 millions de francs pour financer des PLA très sociaux, dont on pouvait observer une forte amélioration de la consommation (3 409 logements engagés fin mai 95 sur un programme initial de 20 000, contre 1 608 à la même date de 1994 - voir chapitre IV) ;
ï 303 millions de francs au profit de l'ANAH pour les travaux des propriétaires souhaitant bénéficier de la loi Besson ;
ï 400 millions de francs au profit de la ligne budgétaire créée par le précédent ministre du logement pour la construction d'hébergement pour les sans-abri. Cette ligne, dite des "100 millions de francs" car elle était initialement dotée de cette somme, avait montré son efficacité.
La dernière ouverture de crédit concernait un chapitre créé pour l'occasion : le 65-51, "réforme de l'accession à la propriété", doté de 700 millions de francs. Cette ouverture était alors la plus discutable, puisque les contours de la réforme en question étaient encore très flous. La suite a prouvé, contre le scepticisme général, que le ministre du logement avait su tenir ses délais, la réforme entrant en vigueur dès octobre 1995. Le chapitre 65-51 a ensuite été abandonné au profit d'un article 40 dans le chapitre 65-48.
2. Les annulations de crédits
Le ministère du logement fut globalement épargné par les annulations de crédit qui sont restées symboliques : 20 millions de francs en moyens de paiement et 22 millions de francs en autorisations de programme. Elles résultaient pour l'essentiel du gel décidé le 22 février 1995 par le ministre du budget.
Le gel a été levé le 21 mars 1995 sur le chapitre 65-48 pour financer la continuité des PAP. Puis il a été levé en faveur des FSL et de la ligne budgétaire unique finançant l'aide au logement dans les DOM.
En définitive, le gel ne s'est transformé en annulation que pour cinq chapitres, les agences départementales d'informations sur le logement (AD1L) et l'agence nationale d'information sur le logement (AN1L) (chapitre 44-30) bénéficiant finalement d'une réduction d'annulation d'un million de francs (2,6 millions de francs au lieu de 3,6 millions de francs).
Le ministère du logement ne bénéficiera pas de la même mansuétude lors de la loi de finances rectificative de fin d'année 1 ( * ) . Des coupes sévères seront probablement réalisées dans tous les budgets.
Les mesures budgétaires de la LFR
B. LES AUTRES MOUVEMENTS DE CRÉDITS ET LA CONSOMMATION DES CRÉDITS POUR 1995
1. Les mouvements internes et les rattachements de fonds de concours
Le chapitre 65-48 a connu trois séries de redéploiements internes :
• par
l'arrêté du 11 janvier
1995
visant à doter les articles non dotés en loi de
finances initiale pour les montants suivants :
|
- chapitre 65-48 |
article 01 article 02 article 03 article 10 article 30 article 50 article 90 |
+ 300 MF + 50 MF - 687 MF 1.102 MF + 25 MF + 80 MF - 40 MF |
• par
l'arrêté du 23
février 1995
visant à couvrir en crédits de
paiement les autorisations de programme mouvementées le 11 janvier pour
les montants suivants :
|
- chapitre 65-48 |
article 01 article 03 article 10 article 30 article 50 article 90 |
+150 MF + 50 MF - 675 MF + 25 MF + 40 MF - 40 MF |
• par
l'arrêté du 19 avril 1995
consécutif à la décision du Premier ministre,
dans sa lettre du 21 mars 1995 adressée au ministre du logement, de
financer une enveloppe de 10.000 PAP par redéploiement de crédits
inscrits (voir infra 2) ;
L' arrêté du 5 mai 1995 (JO du 10/05/95) a porté reports de crédits de paiement de 1994 sur 1995 après clôture définitive de la gestion 1994. Une avance sur les reports attendus avait été faite en février 1995 sur la base de deux tiers des crédits de paiement non ordonnancés.
L' arrêté du 12 mai 1995 a porté ouverture de crédits de fonds de concours sur le chapitre 57-30/10 du budget logement à hauteur de 3,962 millions de francs en autorisations de programme et crédits de paiement au titre de la participation de la CGLS aux frais de contrôle et d'analyse financière des organismes HLM. Par ailleurs, depuis la fin de l'obligation de placement de la trésorerie des HLM sur le livret A, le ministère du logement compte très peu de fonds de concours.
2. Les mouvements liés au financement des PAP
Les difficultés du financement des PAP en 1995 ont donné lieu à une gestion mouvementée de la ligne les concernant :
Chapitre 65-48/20 (PAP) : mouvements de crédits jusqu'au 31/08/1995
Les AP non consommées fin 1994 et reportées en 1995 correspondaient au surcoût prévisionnel des PAP financés en 1994 compte tenu de l'évolution du coût de la ressource.
Cependant, l'évolution défavorable des taux d'intérêt et la forte consommation des PAP ont conduit à l'arrêté du 19 août 1995 qui s'est traduit par un redéploiement des crédits de la PAH et de l'ANAH au profit des PAP :
- chapitre 65-48 article 20 (PAP) + 725 MF en AP et +241 MF en CP
article 80 (PAH) - 150 MF en AP et - 68 MF en CP
article 90 (ANAH) - 575 MF en AP et - 173 MF en CP
Puis la loi de finances rectificative pour 1995 du 4 août 1995 a ouvert 400 millions de francs sur le chapitre 65-48/20, devant permettre de financer la continuité des PAP jusqu'à la mise en place à compter du 1er octobre 1995 de l'avance sans intérêt.
Bilan de la consommation des PAP au niveau local en montant de prêts au 30 juin 1995
Les dotations ouvertes en 1995 sur le chapitre 65-48/20 ont permis de financer 35.000 PAP jusqu'à la mise en place de l'avance à taux nul. Ce score est finalement honorable, car 50.000 PAP étaient prévus sur l'année entière. Mais il aura finalement nécessité 1,125 milliard de francs de plus pour 15.000 PAP de moins ;
3. Les taux de consommation de quelques postes significatifs
Au 6 juillet 1995
* 1 Le coût unitaire d'un PAP était estimé à 82.810 francs aux conditions des marchés de taux d'intérêt à l'époque
* 1 1,1 milliard de francs d'annulations de crédits
1,7 milliard de francs d'ouvertures en faveur des aides personnelles.