II. UNE RICHESSE INSUFFISAMMENT EXPLOITÉE
A. L'ACTION DE L'ÉTAT EN FAVEUR DU TOURISME
1. Une administration de mission
a) Une administration centrale légère et des moyens peu importants
La direction du tourisme est composée, depuis le décret n° 93-345 du 15 mars 1993 et l'arrêté du 27 juin 1994, de deux sous-directions :
- la sous-direction de la stratégie et des moyens, qui observe les évolutions du produit touristique, et fixe les lignes stratégiques de l'action du ministère de l'Équipement, du Logement, des Transports et du Tourisme en matière de tourisme ;
- la sous-direction des politiques touristiques, qui définit les politiques de l'État dans le domaine du tourisme et veille à leur application sur le terrain.
Les effectifs de la direction sont, pour l'essentiel, des personnels contractuels, 174 sur 333 agents, soit 52 %. Cette proportion est encore plus élevée encore au sein de la catégorie A, avec 80 chargés de mission, 24 fonctionnaires titulaires et 11 non titulaires, soit 70 % de contractuels.
Il faut noter cependant que les effectifs budgétaires du tourisme ont connu de fortes variations sur une moyenne période (1981-1996). En 1981, le ministère comprenait 907 personnes et, en 1988, seulement 199 agents, du fait de la décentralisation. De cette date à 1996, ils ont de nouveau crûs de 67,34 % en huit ans, soit la plus forte augmentation de tous les ministères civils sur cette période. Mais par rapport à 1981, la diminution totale est de -63,3 %.
b) Une administration qui s'appuie sur trois organismes rattachés
Pour accomplir sa mission, le ministère s'appuie sur trois organismes qui lui sont rattachés :
• L'Observatoire national du tourisme,
créé en septembre 1991 sous la forme d'une association
de la loi de 1901, qui centralise, met en forme les informations et les
données sur le tourisme. L'Observatoire bénéficie,
à cet effet, d'une subvention du ministère de 2,3 millions de
francs pour 1995 2,5 millions de francs en 1994 ; 2,4 millions de francs
en 1993) et de ressources propres d'un montant équivalent.
•
L'Agence française de
l'ingénierie touristique,
créée en application du
décret n° 93-237 du 22 février 1993 par un
arrêté du 16 mars 1993, est un groupement d'intérêt
public qui regroupe neuf ministères, cinq établissements
financiers nationaux (CDC, CEPME, Crédit foncier de France,
Crédit agricole), les organismes partenariaux du ministère du
Tourisme (Maison de la France, Agence nationale des chèques vacances,
Observatoire), les principales fédérations nationales, des
organismes internationaux des transports, du tourisme, du BTP, de
l'ingénierie touristique, de la formation et de l'aménagement.
La vocation de l'Agence est de maintenir la capacité d'intervention et d'orientation de l'État dans le domaine de la production touristique, et de développer un partenariat actif entre le secteur public et le secteur privé, pour favoriser un développement cohérent de l'offre touristique.
L'Agence disposera en 1996 d'un budget de 21 millions de francs (dont 10 millions de francs de subventions pour les interventions directes contre 12,2 et 1995 et 18,2 en 1991) et bénéficiera de 28 personnes mises à disposition par le ministère.
Elle devrait voir, en 1996, son action recentrée sur la réalisation de projets concrets sélectionnés sur quelques thèmes.
• La
Maison de la France,
crée en 1987, est un groupement d'intérêt
économique qui assure le financement, la mise en oeuvre et le suivi des
actions d'information et de promotion relatives à l'image, aux produits
et à l'ingénierie touristiques de métropole et d'outre-mer
sur les marchés étrangers.
Le ministère assure une partie importante du budget de fonctionnement du GIE, dont le budget représente environ 90 % du ministère.
Évolution récente du budget de la Maison de la France
(en millions de francs)
Les apports du ministère prennent la forme :
- d'une subvention directe, en augmentation en 1996 de 11 %(142,3 millions de francs en 1995 ; 152,3 millions de francs en 1996), après un « décrochage » important en 1994/1995 ;
- de personnel mis à disposition (4,9 millions de francs en 1995) ;
- de crédits affectés aux services officiels français du tourisme à l'étranger (30 millions de francs en 1995, contre 47,4 millions de francs en 1994).
Au total, l'ensemble des moyens consacrés par l'État à la promotion à l'étranger de la France seront de 188 millions de francs en 1996 et représenteront 48 % du budget du Tourisme.
2. Des crédits insuffisants pour mettre en valeur la richesse touristique de la France
Le budget du tourisme, qui était fixé à 409 millions de francs en 1995, se traduit :
- une baisse de - 10 % en francs courants depuis 1992 ;
- une diminution de 19 agents depuis 1992, soit 5,4 % des effectifs ;
- quatre délégations régionales au tourisme vacantes du fait de l'insuffisance du nombre de postes budgétaires.
Le budget du tourisme représente seulement :
- 0,028 % du budget de l'État ;
- 0,15 % du budget de l'Éducation et 3 % de celui du ministère de la Culture.
La subvention versée à la Maison de la France pour promouvoir la « destination France » à l'étranger (170 millions de francs) est plus faible, en pourcentage de leur PIB, que les crédits de promotion consacrés par l'État chez nos partenaires :
- l'Irlande consacre 25 fois plus ;
- l'Australie consacre douze fois plus ;
- l'Espagne consacre neuf fois plus ;
- les Pays-Bas consacrent sept fois plus ;
- le Canada consacre trois fois plus ;
- la Grande-Bretagne consacre 2,5 fois plus ;
- l'Italie consacre 1,4 fois plus que l'État en France pour promouvoir le tourisme international chez eux.
Toutefois, de 1987 à 1991, les crédits d'État affectés à la promotion sont passés de 125 millions de francs à 195 millions de francs, soit + 70 millions de francs ou + 58 %.
A titre de comparaison, Disneyland Paris a consacré 160 millions de francs pour sa promotion à l'étranger, soit presque autant que l'État pour assurer la promotion de la France à l'étranger.
Comme on l'a vu, la promotion touristique s'articule autour du GIE « Maison de la France », créé en 1987, afin de fédérer les actions promotionnelles à l'étranger et d'adopter une stratégie offensive de marketing.
Les partenaires de la Maison de la France ayant accru leur contribution au budget de cet organisme plus que proportionnellement à celle de l'État, les actions de promotion à l'étranger sont passées de 180 millions de francs à 390 millions de francs pendant cette période.
En revanche, depuis 1992, les crédits consacrés sont continûment décroissants l'État diminuant sa contribution, les partenaires n'augmentent plus la leur, voire la diminuent.
De même, les moyens de l'Observatoire national du tourisme sont neuf fois inférieurs à ceux dont dispose le secteur agricole et agro-alimentaire pour suivre l'évolution de ce secteur.
C'est pourquoi le ministère du Tourisme avait proposé, le 21 juillet 1995, un plan d'action ambitieux qui aurait accru de manière régulière et significative les moyens budgétaires du ministère pour aboutir à un doublement en 1998, selon l'échéancier suivant :
. 408 millions de francs en 1995 ;
. 568 millions de francs en 1996 (+ 1960 millions de francs) ;
. 708 millions de francs en 1997 (+ 140 millions de francs) ;
. 858 millions de francs en 1998 (+ 150 millions de francs).
A cette fin, la subvention versée à la Maison de la France devrait passer de 160 millions de francs à 230 millions de francs (+ 70 millions de francs) en 1996, à 290 millions de francs en 1997 (+ 60 millions de francs), et à 330 millions de francs en 1998 (+ 40 millions de francs).
Cet accroissement serait doublé par un effort accru des partenaires (collectivités locales et surtout entreprises privées).
L'objectif de ce plan d'action ambitieux était d'augmenter de 20 millions en trois ans le nombre de touristes étrangers en France (de 60 millions à 80 millions), et de porter ce chiffre à 100 millions à la fin du siècle.
Ce surcroît de touristes, s'il se concrétise, pourrait engendrer dès 1998 40 milliards de francs de recettes supplémentaires, 60.000 emplois directs, 60.000 emplois indirects, 4 milliards de francs de recettes de TVA supplémentaires, 4 milliards de francs de recettes de taxe sur l'essence supplémentaire, et représenterait 12 milliards de francs d'économie pour le traitement social du chômage.
Ce plan d'action n'a cependant pas été retenu par le gouvernement, en raison de la contrainte budgétaire.