Projet de loi de finances pour 1996 : Comptes spéciaux du trésor

Rapport général n° 77 (1995-1996) de M. Yann GAILLARD , fait au nom de la commission des finances, déposé le 1er décembre 1995

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N°77

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1995-1996

Annexe au procès verbal de la séance du 21 novembre 1995.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1996, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Alain LAMBERT,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 48

COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR

Rapporteur spécial M. Yann GAILLARD

⁽¹⁾ Cette commission est composée de MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, vice-présidents ; Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Emmanuel Hamel, René Régnault, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général ; MM. Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Philippe Marini, Marc Massion, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Alain Richard, Maurice Schumann, Michel Sergent, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros

Assemblée nationale (10ème législ.) 2222. 22711 à 2275 et T.A. 413.

Sénat : 76 (1995-1996).

Lois de finances.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Le fascicule comptes spéciaux du Trésor présente une double originalité :

- d'une part, il regroupe un ensemble très hétérogène de 44 comptes, dont la gestion relève de ministères distincts, et qui permettent de compléter l'action de l'État dans des secteurs particuliers ;

- d'autre part, il comporte des dépenses, mais aussi des recettes, dont l'évolution peuvent être influencée par des dispositions figurant dans la première partie du projet de loi de finances.

Aussi, les comptes spéciaux du Trésor sont-ils régulièrement évoqués lors des différentes étapes de la discussion budgétaire et il n'est pas rare que certaines observations formulées lors de l'examen en commission aient déjà trouvé une solution au moment où notre Assemblée est amenée à se prononcer sur les dépenses de ces structures.

De ce point de vue le projet de loi de finances pour 1996 est d'ailleurs assez caractéristique.

Une part importante des inflexions constatées pour l'année à venir résulte en effet des dispositions présentées par le gouvernement et adoptées par le Sénat le 25 novembre dernier, telles :

- l'article 10 qui confirme les règles de plafonnement de la taxe professionnelle par rapport à la valeur ajoutée et dont les conséquences se lit dans l'évolution des recettes du compte d'avances aux collectivités locales ;

- l'article 16, qui pérennise le principe d'un prélèvement sur les sommes collectées au titre du "1 %" logement, et assure ainsi une ressource stable au Fonds pour l'accession à la propriété ;

- l'article 27 qui réduit d'un quart le taux de la taxe alimentant le Fonds national de péréquation des transports aériens, pour tenir compte du démarrage relativement lent de cette structure ;

- - l'article 28 qui organise le doublement de la taxe sur les concessionnaires d'autoroutes et permet ainsi d'abonder de 1 milliard de francs supplémentaires le Fonds d'investissement pour les transports terrestres et des voies navigables.

Les enjeux et les conséquences de ces différentes mesures sur les comptes concernés ont ainsi fait l'objet d'une analyse dans le tome II du rapport général. Certains autres comptes ont en outre déjà été largement évoqués lors de l'examen des crédits du département ministériel auxquels ils se rattachent, tel le budget de l'aménagement du territoire, de l'équipement et des transports, le budget du logement ou le budget de la jeunesse et des sports.

Dans ces conditions, votre rapporteur évitera, dans la mesure du possible, de réaborder ces différents sujets.

En revanche, votre rapporteur se félicite que les inquiétudes exprimées sur la situation financière du Fonds forestier national et du Fonds national des adductions d'eau aient pu être atténuées par le Sénat lors de l'examen des articles de première partie.

Dans ce contexte, votre rapporteur se propose donc d'évoquer les principales inflexions qui marquent l'ensemble des comptes spéciaux en 1996, avant de consacrer quelques développements à des structures particulières.

PRINCIPALES OBSERVATIONS

Votre rapporteur constate que, cette année encore, la diminution de la charge nette des comptes spéciaux du Trésor contribue, de façon importante, à la nécessaire réduction du déficit budgétaire.

Regroupant 423,1 milliards de francs de recettes pour 434.2 milliards de francs de dépenses, ils font ressortir une charge nette de 10,7 milliards de francs, inférieure de 5 milliards à celle attendue pour 1995.

Il importe toutefois de souligner que ce résultat est en partie atteint grâce aux mesures retenues pour endiguer la dérive du compte d'avances aux collectivités locales, démarche qui se solde par un déplacement de charges au détriment des entreprises.

Enfin, votre rapporteur note que l'approche en termes de charge nette des comptes spéciaux masque l'importance croissante des opérations prises en charge par les comptes d'affectation spéciale. Sur la période 1994-1996, quatre nouvelles structures ont été ouvertes, dont certaines, tel le Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables, ou le Fonds pour l'accession à la propriété, enregistrent des flux financiers significatifs. Certes, chacun de ces nouveaux comptes a une finalité tout à fait légitime, et concourt à un objectif auquel on ne peut que souscrire. Toutefois, il ne faudrait pas que l'impérieuse nécessité de maîtriser l'évolution des dépenses du budget général conduise en réalité à faire financer par des taxes spécifiques ce que l'on ne peut plus financer par l'impôt.

Votre rapporteur constate que la réduction de la charge nette des comptes spéciaux résulte également d'un allégement significatif des dépenses du compte "Prêts du Trésor à des États étrangers en vue de la consolidation de dettes envers la France".

Pour 1996 cette évolution est d'ailleurs facilitée par la perspective de reports importants au titre de l'exercice précédent, lié au caractère aléatoire du passage de certains pays en "Club de Paris".

La tendance de fond reste favorable, et les dépenses du compte tendent progressivement à s'alléger, sous l'effet de deux facteurs :

- d'une part, l'amélioration de la situation financière de certains débiteurs importants, qui, de fait, sortent du "cycle" du rééchelonnement de dettes (Maroc. Mexique. Pologne, Egypte notamment). ;

- d'autre part, l'impact des mesures d'annulation de dettes prises en faveur des pays les plus pauvres, et qui évitent de rééchelonner des créances définitivement compromises.

En revanche, il est cependant probable que la décroissance du compte restera extrêmement progressive. Certains pays intermédiaires devraient normalement bénéficier de mesures de rééchelonnement lorsqu'ils seront passés en Club de Paris. En outre, le problème posé par le comportement de certains États potentiellement riches, mais indisciplinés, demeure entier et devra bien, un jour, trouver une solution.

Votre rapporteur constate que le décret du 13 octobre dernier a mis fin aux différends sur le rôle du comité de gestion du Fonds d'investissement pour les transports terrestres et les voies navigables. Mais une décision plus rapide aurait évité de ralentir la phase de démarrage du compte.

Pour 1996, votre rapporteur note que la priorité est clairement donnée aux investissements routiers destinés à assurer le désenclavement du Massif central, et dans une moindre mesure, au financement des engagements pris par l'État au titre de la construction du TGV-Méditerranée. Il relève cependant que ces deux opérations importantes risquent de peser durablement sur le compte, limitant ainsi la marge susceptible d'être consacrée à d'autres programmes, et notamment au développement des voies navigables, ainsi qu'à certaines lignes d'intérêt national, dont il importe d'assurer la pérennité, telle la ligne Paris-Bâle.

Enfin, il rappelle que la croissance des interventions du compte trouve sa contrepartie dans un doublement de la taxe pesant sur les sociétés concessionnaires d'autoroutes, disposition qui menace gravement leur équilibre financier. Aussi s'interroge-t-il sur les mesures de compensation que le gouvernement entend mettre en oeuvre.

Sans méconnaître la nécessité de soutenir les chaînes publiques de télévision, votre rapporteur s'interroge sur l'opportunité de relever à nouveau de 4,4 % le tarif de la redevance, après l'augmentation de 6,2 % décidée cette année. Il rappelle toutefois qu'il s'agit d'une mesure réglementaire.

Votre rapporteur tient à souligner les efforts déployés, à l'initiative du Centre national de la cinématographie, en vue de rénover les procédures de soutien à l'industrie audiovisuelle.

Dans cette optique, des mesures importantes ont ainsi été adoptées afin :

- de faciliter la réalisation de coproductions tout en conservant le caractère français de l'oeuvre grâce à un système de points.

- d'adapter les critères d'éligibilité au compte de soutien, dans un sens favorable aux entreprises produisant simultanément des oeuvres cinématographiques et audiovisuelles ;

- de réformer le mode de calcul des "droits" à tirage automatique, en s'appuyant non plus sur les devis, mais sur les dépenses réellement engagées en France ;

- d'accentuer l'aide apportée aux productions intégralement réalisées en France.

L'ensemble de ces adaptations participe ainsi à un objectif essentiel : améliorer l'efficacité du compte de soutien, pour aider notre industrie audiovisuelle à s'affirmer face à la concurrence internationale.

Tout en constatant que ce compte semble avoir retrouvé un niveau financier à peu près tenable, votre rapporteur regrette que la situation du Fonds forestier national reste fragile.

En effet, alors que la concurrence des pays Scandinaves s'accentue, le taux de la taxe forestière acquittée par les scieries constitue un handicap important et grève de façon non négligeable leur compétitivité. Décidée par notre Haute-Assemblée, la réduction de ce taux était indispensable au plan économique. Mais elle entraîne une perte de ressources de 10 millions de francs pour le Fonds.

En revanche, votre rapporteur approuve la réorientation des dépenses du FFN envisagée pour 1996. L'intensification des actions de promotion du bois, et l'amélioration de la qualité des produits paraissent en effet des axes essentiels pour conforter l'avenir de l'ensemble de la filière et assurer les débouchés des productions.

Votre rapporteur s'était inquiété de l'évolution des ressources du Fonds National des adductions d'eau. Les moyens disponibles permettaient simplement de satisfaire les engagements contractuels déjà pris à l'égard des départements et excluaient donc tout effort supplémentaire ou participation au financement de grands ouvrages. Or, dans le même temps, les besoins à satisfaire ne cessent de croître, comme l'indiquent les premiers résultats de l'inventaire réalisé cette année. Cette situation a toutefois été prise en compte par le Sénat, qui a décidé de majorer le tarif de la redevance de 1,5 centime par m ³ à compter du 1 ^er janvier prochain.

Enfin, votre rapporteur note la faible consommation des crédits du compte d'affectation spéciale "Actions en faveur du développement des départements, des territoires et des collectivités territoriales d'Outre-mer" en dépit de "l'aide" apportée par le budget général sous la forme de prélèvements périodiques.

Alimenté par le bénéfice net de l'IEDOM et de l'IEOM, ce compte a normalement pour vocation d'accorder des subventions à des organismes publics afin d'encourager des actions dans les secteurs immobilier, agricole et social.

Toutefois, votre rapporteur relève la lenteur des procédures d'attribution des aides et se demande si l'utilisation des sommes réellement dépensées correspond toujours à l'objectif affiché. Il semble d'ailleurs que ce scepticisme soit partagé par la Direction du Trésor et la Banque de France qui s'efforcent de réduire la recette du compte en modifiant les critères à partir desquels elle est calculée.

CHAPITRE PREMIER LES PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DES COMPTES SPÉCIAUX POUR 1996

L'an prochain, et après les modifications votées par l'Assemblée nationale, les 44 comptes spéciaux du Trésor du budget de l'État peuvent se résumer en trois données essentielles :

- une prévision de recettes représentant globalement 423,1 milliards de francs ;

- une estimation de dépenses égale à 434,2 milliards de francs ;

- une charge nette de 10,7 milliards de francs qui correspond à 3,72 % du déficit prévisionnel de l'État.

On notera d'emblée que les deux premières données diffèrent sensiblement des chiffres figurant dans le tableau d'équilibre de la loi de finances. On retrouve ainsi des singularités des comptes spéciaux. L'écart provient en effet des comptes de commerce, qui font l'objet de prévisions purement indicatives mentionnées dans le fascicule budgétaire, mais sur lesquelles le Parlement n'a pas à se prononcer.

Au-delà de ce constat, la comparaison entre les données retenues pour 1996 et celles figurant dans la loi de finances initiale de 1995 s'avère cependant extrêmement délicate, compte tenu des ajustements importants opérés par le collectif budgétaire du 4 août dernier.

En effet, à cette occasion :

- la totalité des recettes tirées des privatisations a été orientée vers les comptes d'affectation spéciale, suscitant un fort gonflement du volume des opérations transitant par ces structures ;

- deux nouveaux comptes ont été ouverts ayant respectivement pour objet d'isoler la part du produit des privatisations consacrée au désendettement de l'État et de participer au financement de la réforme de l'accession à la propriété ;

- deux ajustements significatifs ont permis d'actualiser les prévisions de recettes du compte d'avances aux collectivités locales et les évaluations de dépenses du compte de prêts pour la consolidation de dettes envers la France.

Le tableau suivant met en évidence les perturbations que suscitent ces modifications dans l'analyse des flux transitant par les comptes spéciaux.

Appréciées en terme de charge nette, les inflexions liées au collectif sont également sensibles et se traduisent de la manière suivante :

Décomposition de la charge nette des comptes spéciaux

Votre rapporteur se propose donc de retenir le collectif comme référence. Sur cette base, les données des comptes spéciaux pour 1996 se caractérisent par trois grandes tendances :

- un dégonflement global du volume des comptes d'affectation spéciale, mouvement qui traduit essentiellement le ralentissement du programme de privatisation, et qui masque des progressions sensibles dans d'autres domaines ;

- une lente dérive des comptes d'avances, en dépit des mesures de correction prises en matière de plafonnement de la taxe professionnelle par rapport à la valeur ajoutée ;

- une réduction significative de la charge nette des comptes de prêts, qui permet d'atténuer de façon sensible le poids global des comptes spéciaux dans l'ensemble du déficit de l'État.

I. UN DÉGONFLEMENT SENSIBLE DU VOLUME DES COMPTES D'AFFECTATION SPÉCIALE

Globalement, les flux qui transitent par ces 18 comptes totalisent 44,7 milliards de francs en recettes et 44,6 milliards de francs en dépenses, marquant ainsi une décroissance de 26,7 % par rapport au collectif d'août 1995.

Ce repli traduit toutefois exclusivement un ralentissement du programme de privatisation qui se répercute mécaniquement sur les sommes encaissées par les deux comptes d'affectation spéciale directement concernés. En revanche, les 16 autres structures enregistrent une progression de 7,7 % du volume de leurs opérations.

A. UN RALENTISSEMENT DU PROGRAMME DE PRIVATISATION QUI S'ACCOMPAGNE D'UN RENFORCEMENT DES DOTATIONS EN CAPITAL AUX ENTREPRISES DU SECTEUR PUBLIC

1. Des réalisations décevantes pour 1995

Initialement estimé à 55 milliards de francs, le montant attendu des privatisations pour l'année en cours a déjà été ramené à 40 milliards de francs à l'occasion du collectif.

Or, il est désormais probable que cette prévision rectifiée ne sera sans doute pas réalisée. Résultat de la vente de la SEITA (février 1995) et d'Usinor Sacilor (juillet 1995), les recettes effectivement perçues à ce jour s'élèvent en effet à 17,4 milliards de francs. Actuellement en cours, la privatisation de Péchiney va certes permettre de franchir une nouvelle étape, mais dans l'ensemble, l'objectif affiché reste hors d'atteinte dans le délai prévu.

En dépit de ce contexte morose, l'État reste en mesure de mobiliser les 14,5 milliards destinés aux dotations en capital aux entreprises publiques.

Jusqu'à présent, 5,5 milliards de francs ont déjà été versés, dont 5 milliards au titre des engagements pris à l'égard d'Air France. Le solde devrait être consacré à la recapitalisation de la Compagnie générale maritime et aux apports en faveur des structures de cantonnement du Crédit Lyonnais et du Comptoir des entrepreneurs.

En revanche, l'ajustement s'opère sur les sommes affectées au désendettement de l'État. Alors que le collectif retenait, à ce titre, une prévision de 25,5 milliards de francs, le montant déjà consacré aux opérations de ce type n'excède pas 3 milliards de francs, et le montant final reste conditionné par le succès des opérations de privatisation conduites d'ici à la fin de l'année.

2. Une prévision prudente pour 1996

Le projet de loi de finances pour 1996 tire toutes les conséquences de cette évolution récente et ramène à 22 milliards de francs le produit attendu des privatisations pour l'année à venir. Par rapport au collectif, ce recul atteint donc 45 %

Interrogé sur les opérations susceptibles d'être réalisées l'an prochain, le ministère de l'économie et des finances a fourni à votre rapporteur spécial les éléments d'information suivants.

Les opérations de marché envisagées pour la fin 1995 et l'année 1996 sont les suivantes :

-A la suite du décret 95-841 du 17 juillet 1995. la privatisation de Péchiney est en préparation ainsi que celle de Renault (une première opération d'ouverture du capital avait eu lieu en novembre 1994). Ces deux opérations auront lieu lorsque les conditions de marché le permettront.

- -L'ouverture du capital de la CNP prévue à la fin de 1994 est techniquement envisageable au dernier trimestre 1995.

D'autres opérations pourraient être lancées d'ici la fin de l'année 1996 :

- La privatisation des AGF, prévue initialement à l'automne 1994, reste conditionnée à un redressement des cours de bourse.

- La privatisation du groupe Thomson pourrait être envisagée à partir du printemps 1996.

Les opérations de gré à gré :

- -La cession des parts détenues par les AGF, le Consortium de réalisation et la Caisse des dépôts et consignations dans le capital de la BFCE devrait être effectuée à l'automne 1995.

- Dans le secteur de l'audiovisuel, la cession de RMC, filiale de la SOFIRAD, pourrait avoir lieu d'ici la fin de l'année 1995.

- Deux autres opérations de ce type sont à un stade moins avancé : la privatisation de la CGM dont le transfert au secteur privé a été décidé par le décret 95-841 du 17 juillet 1995 et l'adossement de la Société Marseillaise de Crédit à un partenaire financier.

- La privatisation de la banque Hervet pourrait également être envisagée courant 1996.

Conformément à la décision de principe arrêtée à l'occasion du collectif, la totalité de ce produit figure désormais en recettes des comptes spéciaux et sera répartie entre deux structures selon la "clé" fixée par l'article 23 du projet de loi de finances.

• En conséquence, 16,5 milliards de francs seront orientés par priorité vers le compte n° 902-24 afin de pourvoir aux besoins en fonds propres des entreprises publiques.

Excédent de 13,7 % celle figurant dans le collectif et représentant le double du montant initialement prévu pour 1995, cette somme consacre donc un nouvel et important effort de l'État à l'égard des entreprises dont il reste actionnaire.

Elle devrait ainsi permettre :

- d'opérer un dernier versement de 5 milliards de francs au bénéfice d'Air France, conformément aux engagements pris lors du plan de restructuration de cette entreprise ;

- le cas échéant, de consolider les fonds propres de certaines entreprises en voie de privatisation, lorsque cet apport complémentaire s'avère nécessaire pour qu'une restitution au secteur privé s'effectue dans de bonnes conditions (cas de la Société marseillaise de crédit et de la Compagnie générale maritime notamment) ;

- enfin, de recapitaliser les entreprises publiques des secteurs de l'armement et de l'aéronautique, telles la SNECMA, GIAT Industries ou l'Aérospatiale et qui présentent une situation nette particulièrement fragile du fait des pertes accumulées au cours des dernières années.

• En revanche, les sommes affectées au compte 902-27 en vue de participer au désendettement de l'État reviennent à 5,5 milliards de francs.

Ce chiffre contraste donc de façon assez sensible avec la prévision de 25,5 milliards de francs retenue pour l'année en cours. Toutefois, il est sans nul doute beaucoup plus réaliste, et pourra toujours être majoré en cours de gestion, si les conditions du marché boursier permettent de dépasser l'objectif retenu en terme de produit des privatisations.

B. LES AUTRES COMPTES D'AFFECTATION SPÉCIALE : QUELQUES ÉVOLUTIONS SIGNIFICATIVES SOUVENT LIÉES À DES ADAPTATIONS DE TAXE

Dans l'ensemble, les 16 autres comptes d'affectation spéciale totalisent 22,6 milliards de francs, enregistrant ainsi une progression de 7,7 % par rapport à l'année en cours.

1. Une évolution dictée par trois comptes

• Le fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables est majoré de 50 % pour atteindre 3,05 milliards de francs. Cette évolution traduit les conséquences de l'article 28 du projet de loi de finances qui propose de doubler le taux de la taxe sur les concessionnaires d'autoroutes, et de la porter ainsi à 4 centimes par kilomètres parcourus. Cet apport complémentaire est consacré par priorité aux investissements routiers, pour lesquels une enveloppe de 1,65 milliards de francs en autorisations de programme est prévue (+121 %). Parallèlement, la part attribuée aux transports ferroviaires s'établit à 1,12 milliard (+ 14 %) tandis que celle des voies navigables se stabilise à 276 millions (+ 2,6 %).

ï Le fonds des haras et des activités hippiques augmente de 19,7 % en raison de l'application du protocole "course" de 1992 et de ses avenants. Financée par l'orientation, vers le compte, de l'intégralité de la part du prélèvement PMU jusqu'alors attribuée au Budget général, cette application se concrétise par une majoration de 34 % de la subvention versée au Fonds commun de l'élevage et des courses, qui atteindra ainsi 573,8 millions l'an prochain. En revanche, les moyens de fonctionnement et d'intervention du service des haras reviennent à 269 millions de francs, accusant ainsi une baisse de 2,4 %.

ï Estimées à 11,4 milliards de francs, les recettes du compte d'emploi de la redevance progressent de 4,9 %, grâce à un relèvement de 4,4 % du tarif de cette taxe parafiscale. En conséquence, les versements aux sociétés audiovisuelles du secteur public s'élèvent à 10,9 milliards de francs (+4,9%), tandis que les frais de gestion du service de la redevance (480 millions de francs) augmentent de 4,3 % sous l'effet des charges de personnel et des frais d'affranchissement.

2. Des ajustements liés au contexte économique

ï Les moyens du fonds de péréquation des transports aériens reviennent à 115 millions de francs (- 23 %), l'article 27 du projet de loi proposant en effet de réduire d'un quart le taux de la taxe due par les entreprises de transport public aérien. Créé en 1995, ce compte connaît en effet un démarrage lent, il est probable que l'essentiel des crédits ouverts au titre de l'année en cours seront, en fait, reportés sur l'exercice suivant.

ï Les recettes du fonds de soutien aux hydrocarbures sont estimées à 280 millions de francs, soit un chiffre inférieur de 7 % aux prévisions initiales de 1995, mais toutefois plus conforme aux encaissements réellement constatés, dans le passé récent. Dans le même temps, l'article 14 du projet de loi propose de consolider l'assise financière du compte. Il réduit le taux de la taxe affectée au fonds, mais en étend le champ d'application au gazole, qui est devenu la composante la plus dynamique du marché des hydrocarbures.

ï Le produit du prélèvement sur les enjeux de la Française des jeux s'avérant moindre que prévu, les recettes du fonds national pour le développement du sport, sont révisées en baisse (-7,2%) et évaluées à 820 millions pour 1996. Toutefois, en dépenses, le compte ne participera plus au financement du Grand stade (47 millions en 1995). En conséquence, les prévisions pour 1996 tablent sur une accentuation (+ 5,9 %) de l'effort vers les investissements classiques du fonds (établissements de l'État et stades de province), tandis que les subventions aux Fédérations pourront être reconduites à leur niveau réel de 1995 (- 6 % par rapport aux prévisions initiales).

ï Le fonds pour l'accession à la propriété est consolidé à hauteur de 900 millions de francs (- 10% par rapport aux prévisions 1995), l'article 16 du projet de loi lui assurant désormais une recette pérenne. En dépenses, cette structure participera au financement des prêts à taux zéro institués par le décret du 29 septembre dernier.

II. LA LENTE DÉRIVE DU DÉFICIT DES COMPTES D'AVANCES

Pour 1996, les recettes attendues sur les quatre comptes d'avances s'élèvent à 329,4 milliards de francs, en progression de 4 % par rapport au collectif. Parallèlement, les dépenses augmentent de 4,4 % et atteignent 336 milliards. En conséquence, la charge nette suscitée par ces comptes s'aggrave de 1,2 milliard pour s'établir à 6,62 milliards de francs.

Dans la présentation retenue en loi de finances initiale, cette catégorie est toutefois largement dominée par le compte d'avances aux collectivités locales qui totalise, à lui seul, 315,3 milliards de francs de recettes pour 321,8 milliards de francs de dépenses.

A. UN DÉFICIT STRUCTUREL

Organisé en 1977, le compte d'avances aux collectivités locales retrace les versements mensuels effectués par l'État à titre d'acompte sur le produit des impôts revenant aux départements et aux communes. Du fait de son mode de fonctionnement, il se caractérise par une progression de ses dépenses structurellement plus rapide que celle de ses recettes.

ï En dépenses, le compte retrace en effet le montant des impôts levés par les collectivités locales, tel qu'il ressort des émissions de rôles.

ï En revanche, les recettes du compte sont constituées de deux éléments différents :

- d'une part, les sommes effectivement versées par les contribuables locaux au titre des impôts de l'année considérée. Ce montant est donc fonction des conditions de recouvrement. Mais il est aussi lié aux réductions d'acomptes auxquelles procèdent les contribuables qui s'estiment en droit de bénéficier d'un dégrèvement pris en charge par l'État.

- d'autre part, des recouvrements sur exercices antérieurs, et parmi lesquels figurent des "recettes d'ordre". En fait celles-ci proviennent du chapitre 15-01 du budget des charges communes et correspondent à la régularisation formelle des dégrèvements effectivement assumés par l'État au titre de l'année précédente.

Dans ce cadre, le mécanisme de plafonnement de la taxe professionnelle a évidemment un impact important sur le compte. En effet, les entreprises modulent leur dernier versement en tenant compte du dégrèvement qu'elles vont obtenir à ce titre. Toutefois, la recette d'ordre correspondante ne peut intervenir que l'année suivante, lorsque le dégrèvement est juridiquement acquis.

B. L'IMPACT DES DISPOSITIONS DE L'ARTICLE 10) DU PROJET DE LOI DE FINANCES

Du fait de ce mode de fonctionnement, le compte est donc sensible aux modifications des règles de plafonnement de la taxe professionnelle par rapport à la valeur ajoutée. L'impact de ces mesures se répercute, par priorité, sur les recettes du compte et n'affecte le budget général qu'avec un décalage d'un an.

Les dispositions de l'article 10 du projet de loi de finances pour 1996 illustrent à nouveau cet enchaînement en atténuant de 3,2 milliards de francs le déficit tendanciel du compte pour l'année à venir.

En effet, à défaut de disposition spécifique, l'année 1996 aurait dû se caractériser par le retour à un taux uniforme de plafonnement de la taxe professionnelle par rapport à la valeur ajoutée, après une année 1995 atypique marquée par l'application d'un système de taux différencié selon le chiffre d'affaires. Sur cette base, le compte aurait alors dû enregistrer 312,1 milliards de francs de recettes pour 321,9 milliards de francs de dépenses, faisant ainsi ressortir un déficit de 9,78 milliards de francs.

Toutefois, les deux mesures prévues par l'article 10 permettent de contrarier cette évolution naturelle. En limitant les possibilités de dégrèvement, elles conduisent en effet les entreprises à majorer leurs versements effectués en 1996.

Ainsi :

- la pérennisation du relèvement différencié du taux de plafonnement assure une recette supplémentaire de 2 milliards de francs par rapport à l'évolution spontanée ;

- le gel du taux de taxe professionnelle utilisé pour calculer ces dégrèvements met à la charge des entreprises une somme de 1,2 milliard qui, à défaut, aurait été assumée par l'État.

Dans ces conditions, les recettes attendues sur le compte pour 1996 sont ainsi portées à 315,3 milliards de francs pour une prévision de dépenses qui demeure fixée à 321,9 milliards de francs.

Le déficit attendu peut ainsi être limité à 6,58 milliards de francs, ce qui correspond encore à une dérive de 1,25 milliard de francs par rapport aux données issues du collectif d'août 1995.

III. UNE RÉDUCTION SENSIBLE DU DÉFICIT DES COMPTES DE PRÊTS

En 1996, la charge nette des comptes de prêts passe de 10,9 à 4 milliards de francs, en raison de l'évolution de deux comptes :

- le compte de prêts du Trésor à des États étrangers pour la consolidation de dettes envers la France (903-17) dont le déficit décroît de 5,9 milliards à 1,7 milliard.

- le compte de prêts du Trésor à des États étrangers et à la Caisse française de développement (903-07) qui accuse, pour 1996, un déficit de 2,7 milliards de francs, inférieur de 45 % à celui de l'année en cours.

Évolution des comptes de prêts (après vote de l'Assemblée nationale)

(en millions de francs)

A. LE COMPTE DE PRÊTS DU TRÉSOR À DES ÉTATS ÉTRANGERS POUR LA CONSOLIDATION DE DETTES ENVERS LA FRANCE

1. L'objet et le financement du compte

Le compte n° 903-17 est l'un des instruments budgétaires de prise en charge des impayés constatés sur des crédits accordés à des États étrangers, soit au titre des grands contrats, soit dans le cadre de la politique d'aide au développement.

Il assure ainsi le refinancement par l'État, des créances les plus compromises, mais son intervention est subordonnée à la conclusion d'un accord en "Club de Paris" avec le pays défaillant.

Concrètement, il retrace, en dépenses, les versements effectués par le Trésor en vue d'honorer, à la place du pays emprunteur, les échéances :

- d'un prêt précédemment accordé par le Trésor ou la Caisse française de développement ;

- d'un prêt de refinancement précédemment accordé par la BFCE pour le compte de l'État.

En contrepartie de la prise en charge de ces échéances consolidées, le Trésor constate une créance sur le pays emprunteur, créance dont les modalités de remboursement sont adaptées à la situation (délai de grâce de 5 ans, taux d'intérêt réduit). Les remboursements en capital viennent alors en recettes du compte n° 903-17 tandis que les intérêts alimentent le budget général.

2. Évolution récente : le poids de la crise de l'endettement

Le compte n'est véritablement actif que depuis 1985, date à laquelle il a été décidé de mettre progressivement fin à la procédure de refinancement de la BFCE. Il s'agissait ainsi d'assurer effectivement la budgétisation des créances compromises au lieu de les faire porter par un intermédiaire agissant pour le compte de l'État.

Le tableau suivant retrace l'évolution des recettes et des dépenses du compte, et illustre l'impact de la crise de l'endettement sur le budget de l'État.

(en millions de francs)

A la fin de 1994, l'encours porté par le compte atteignait 47,9 milliards de francs.

3. Une inversion de tendance

• La loi de finances pour 1995 avait évalué les dépenses du compte à 10 milliards de francs, cette prévision incluant les refinancements du Brésil, de Madagascar, du Nigeria, de l'ex-Yougoslavie.

Les dépenses se sont avérées inférieures et ont permis une annulation de crédits de 2.840 millions de francs dans l'arrêté du 28 juin 1995 accompagnant la première loi de finances rectificative pour 1995.

Trois raisons expliquent cette évolution.

- Le Brésil a honoré correctement ses dettes à l'égard des différents organismes créanciers, et de ce fait n'a pas été obligé de recourir au réaménagement de sa dette dans le cadre du Club de Paris.

Madagascar et le Nigeria ont connu des difficultés économiques telles qu'ils n'ont pas pu passer en Club de Paris en 1995.

Quant aux États de l'ex-Yougoslavie, ni la Croatie ni la Macédoine n'ont pu signer d'accord bilatéral avec le gouvernement français, les négociations ayant été tenues respectivement en mars et en juillet.

Enfin, le second projet de loi de finances rectificative pour 1995 comporte à nouveau une annulation de crédits de 3,7 milliards de francs

Justifiée, selon les explications fournies à votre rapporteur par "l'évolution de fond que constitue la décrue des besoins de rééchelonnement de dette de pays en développement après la crise de la période 1987-1991".

• Le projet de loi de finances pour 1996 tire les conséquences de cette évolution favorable et fixe à 3 milliards de francs le montant des dépenses du compte pour l'année à venir.

En conséquence, la charge nette se trouve ainsi ramenée à 1,7 milliard de francs.

Certes, en raison du jeu des reports le montant des dépenses réellement constaté en cours de gestion sera sans doute supérieur à l'évaluation figurant en loi de finances. Toutefois, il est certain que, depuis deux ans, la tendance de fond demeure favorable et la charge du compte a désormais tendance à s'alléger.

Ce phénomène récent trouve en fait deux origines :

- d'une part, l'amélioration progressive de la situation financière de certains de nos débiteurs importants. Des pays tels le Mexique, le Maroc, la Pologne ou l'Egypte ont désormais retrouvé une capacité de paiements extérieurs et sont de ce fait sortis du "cycle" des rééchelonnements de dettes. Dès lors, ils ne pèsent plus sur le compte et lui assure des recettes grâce au respect de leurs engagements antérieurs ;

- d'autre part, l'impact des mesures d'annulation de dettes prises en faveur des pays les plus pauvres. Avec les procédures dites de "Dakar II" et "Libreville", cette démarche a trouvé une nouvelle dimension et évite de procéder à la consolidation d'encours dont le remboursement est, en réalité, définitivement compromis.

Toutefois, au-delà des aléas ponctuels liés aux phénomènes de report ou aux dates de passage en Club de Paris, votre rapporteur constate qu'à l'avenir, la décroissance des charges du compte sera sans doute extrêmement progressive. Ainsi, certains pays à revenus intermédiaires, tels le Cameroun, le Congo ou le Gabon, devront en principe bénéficier à nouveau de rééchelonnement de dettes. En outre, il est certain que le problème aujourd'hui posé par certains État potentiellement riches, mais au comportement de paiement incertain, devra un jour trouver une solution qui risque là encore de se concrétiser par des rééchelonnements de dettes.

B. LE COMPTE DE PRÊTS DU TRÉSOR À DES ÉTATS ÉTRANGERS ET À LA CAISSE FRANÇAISE DE DÉVELOPPEMENT

La charge nette de ce compte diminue de 2,2 milliards de francs pour s'établir à 2,66 milliards de francs.

ï Les recettes sont évaluées en progression de 100 millions de francs, et s'établissent à 1,064 milliard de francs.

ï Les dépenses diminuent de 2,008 milliards de francs et s'établissent à 3,717 milliards de francs ^{(1 ( * ))} .

La diminution de ces dépenses traduit avec retard la réduction régulière de l'enveloppe annuelle des prêts sur protocoles conclus entre la France et les États étrangers : il faut en effet compter un délai moyen d'exécution variant entre 3 et 4 ans entre la signature du protocole et la date du dernier paiement sur ce protocole.

Alors que le montant total des protocoles signés en 1994 a atteint 7.260,8 millions de francs -dont 1.129,6 millions de francs pour la Chine et 1.025 millions de francs pour l'Algérie-, le montant des protocoles conclus au titre de 1995 atteignait 1.250,38 millions de francs au 30 juin 1995 (dont 300 millions de francs pour le Maroc).

Pour 1996, l'enveloppe de prêts retenue est de 3.350 millions de francs en autorisations de signatures.

CHAPITRE II - OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR

Votre rapporteur souhaite insister sur cinq comptes d'affectation spéciale, dont la situation en 1995-1996 paraît particulièrement digne d'intérêt.

En revanche, il ne lui est pas paru nécessaire de consacrer de nouveaux développements à des comptes qui, certes suscitent des interrogations, mais qui, tels le Fonds national pour le développement du sport, font déjà l'objet d'une analyse approfondie dans le cadre d'un autre rapport spécial.

I. DEUX SITUATIONS RÉTABLIES

Lors de l'examen en commission, votre rapporteur avait exprimé quelques inquiétudes sur la situation du Fonds national des adductions d'eau et du Fonds forestier national. Il note désormais que ces interrogations ont pu être atténuées par le Sénat lors de l'examen des articles de la première partie.

A. DES MOYENS SUPPLÉMENTAIRES POUR LE FONDS NATIONAL DE DÉVELOPPEMENT DES ADDUCTIONS D'EAU (FNDAE)

1. Rôle et structure du Fonds

• Le FNDAE, créé en 1954, est un compte spécial du Trésor géré par le ministère de l'agriculture.

Initialement destiné à apporter une aide financière aux communes rurales dans le domaine de l'adduction d'eau, son intervention s'étend depuis 1979 à l'assainissement.

ï Ce fonds est alimenté par deux ressources, une redevance sur les consommations d'eau distribuée dans les communes bénéficiant d'une distribution publique d'eau potable et un prélèvement sur les sommes engagées au Pari Mutuel Urbain.

ï Le rôle du FNDAE apparaît éminent dans la mesure où il contribue aux investissements importants effectués par les communes dans ce domaine. Les besoins d'investissements pour l'adduction et l'assainissement restent très élevés -notamment en raison du renforcement des contraintes réglementaires en matière de qualité de l'eau et de collecte et de traitement des eaux résiduaires urbaines.

ï Il convient enfin de noter le rôle du FNDAE dans le domaine de la solidarité nationale face aux intempéries, car il vient en aide aux départements touchés par les phénomènes naturels.

L'effort annuel moyen des communes dans ces différents domaines qui s'est élevé à 8,5 milliards de francs par an sur la période 1990-1994, est en effet évalué à 11,5 milliards de francs par an pour la période 1995-1999.

Votre rapporteur considère en conséquence que la préservation du niveau des moyens financiers du FNDAE est indispensable.

2. Une évolution défavorable des ressources, corrigée par le Sénat

ï Dans le projet de loi de finances pour 1996, les ressources du FNDAE reculaient en effet de 1,7 % pour revenir à 903 millions de francs. Cette évaluation résulte de la baisse de 17 millions de francs du prélèvement sur le produit du pari mutuel, ramenant le produit de cette ressource prévu pour 1996 à 458 millions de francs. Cette réduction -qui rappelle la dépendance des comptes d'affectation spéciale par rapport à la stabilité des recettes qui lui sont affectées- n'est pas compensée par la très légère progression de la redevance sur les consommations d'eau (+ 1 million de francs) dont le produit prévu s'élève à 445 millions de francs.

ï Afin de préserver le niveau des moyens financiers du FNDAE, le Sénat a proposé un relèvement de la redevance sur les consommations d'eau. Le gouvernement a accepté de réviser le montant de cette redevance qui passerait ainsi de 12,5 centimes par mètre cube à 14 centimes par mètre cube au 1er janvier 1996, limitant ainsi la révision à un centime et demi, ce qui procurera au fonds 18 millions de francs de ressources supplémentaires dès l'an prochain.

B. L'AJUSTEMENT DES MOYENS DU FONDS FORESTIER NATIONAL

1. Un lent rétablissement

L'année 1995 a vu se poursuivre l'effort de consolidation financière du Fonds forestier national (FFN) qui s'était trouvé en quasi cessation de paiement à l'automne 1993.

La réforme de la taxe forestière en 1991 et la crise traversée par le secteur de la transformation du bois avaient en effet entraîné une forte dégradation des ressources du FFN et nécessité un plan de redressement.

En 1995, le fonds a bénéficié en particulier, de la suppression du préciput de 15 % sur le produit de la taxe forestière qui lui revient désormais en totalité et de l'augmentation d'un tiers des taux de la taxe de défrichement.

L'analyse du premier semestre de l'année 1995 fait apparaître un redressement des recettes qui atteignent 165 millions de francs pour la taxe forestière (contre 137 millions de francs pour la même période en 1994) et 15,5 millions de francs pour la taxe de défrichement.

Ce rétablissement reste encore modeste et ne doit pas inciter à un optimisme excessif. Or, dans ses prévisions, le gouvernement semble avoir cédé à cette tentation. Les évaluations figurant dans le fascicule budgétaire tablent en effet sur une recette de 524 millions de francs l'an prochain. En fait, au regard des encaissements actuels, il est probable que la recette réelle de 1996 ne devrait pas excéder 450 millions de francs. De fait, la situation compte demeure fragile.

2. Un ajustement indispensable

Si la prudence reste de rigueur quant à l'évolution du produit de la taxe forestière et de la taxe de défrichement -notamment au regard de l'essoufflement de la reprise du marché du bois- il convient cependant de préserver plus particulièrement la compétitivité de certains secteurs de la filière bois.

A cet égard, la crise traversée par les entreprises de sciage justifiait pleinement une démarche d'allégement de charges. Ce secteur représente actuellement 3 500 entreprises employant 22 000 personnes, dont 1 000 seulement ont plus de 6 salariés.

La forte présence de cette industrie dans les régions forestières constitue, pour ces dernières, une source d'emplois importante.

Aussi, votre rapporteur se félicite-t-il de l'acceptation par le gouvernement du principe d'un allégement de la taxe du fonds forestier national sur les sciages dont le taux serait ramené de 1,30 % à 1,20 %.

Cette mesure permettra en effet de renforcer les entreprises de sciage face à une concurrence internationale, aggravée par les dévaluations compétitives de certains pays et face à la chute des cours.

Elle sera compensée par une économie de 10 millions de francs sur les dépenses du fonds.

Toutefois, lors du débat en séance, le ministre de l'économie et des finances a pris deux engagements :

- l'économie à réaliser sur les dépenses du fonds sera déterminée en liaison étroite avec son comité de gestion ;

- le gouvernement devrait diligenter une étude sur les modalités de perception de la taxe forestière et de la taxe de défrichement. Il semblerait en effet que ces impôts soient recouvrés de manière archaïque et de façon très différente selon les départements.

Par ailleurs, votre rapporteur approuve la réorientation des dépenses du FFN envisagée pour 1996. L'intensification des actions de promotion du bois, et l'amélioration de la qualité des produits paraissent en effet des axes essentiels pour conforter l'avenir de l'ensemble de la filière en assurant de nouveaux débouchés pour le produit "bois".

II. LE COMPTE DE SOI TIEN DE L'INDUSTRIE CINÉMATOGRAPHIQUE ET DE L'INDUSTRIE DES PROGRAMMES AUDIOVISUELS

Le soutien financier de l'État à l'industrie cinématographique et audiovisuelle passe par le compte d'affectation spécial n° 902 - 10.

Ce compte repose sur un principe astucieux et efficace. Il organise en effet un vaste système de redistribution structuré autour de trois axes : les oeuvres étrangères financent la production d'oeuvres françaises, la télévision participe au financement du cinéma et l'ensemble des productions audiovisuelles soutient la réalisation d'oeuvres de fiction.

Sur ces bases, le compte finance une série de procédures de soutien que l'organisme gestionnaire, le Centre national de la cinématographie s'est récemment attaché à moderniser.

A. DES MOYENS EN NETTE PROGRESSION POUR 1996

• L'an prochain, les ressources du compte devraient atteindre 2,15 milliards de francs, enregistrant ainsi une progression globale de 6,9 %.

Une telle évolution traduit avant tout celle du produit de la taxe sur le chiffre d'affaires des sociétés de télévision. Calculé au taux de 5,5 %, ce prélèvement est assis sur l'ensemble des ressources des chaînes de télévision et devrait dégager l'an prochain 1,54 milliard de francs (+ 10 %).

Représentée par le produit de la taxe additionnelle au prix des places de cinéma, la seconde ressource du compte s'avère beaucoup moins dynamique. Conditionné par l'évolution du nombre des entrées et l'augmentation du prix des places, son rendement est estimé à 502 millions de francs l'an prochain, soit une progression de 1 % par rapport à 1995.

Parmi les autres recettes du compte, seule la taxe sur la commercialisation des vidéogrammes dégage un produit significatif, évalué à 80 millions de francs pour 1996.

• En raison de l'organisation du compte, l'évolution d'ensemble des moyens bénéficie toutefois de façon différente aux deux types d'interventions.

Le compte est en effet structuré autour de deux sections spécialisées et en principe étanches.

La première section est consacrée au cinéma, et regroupe donc l'ensemble des procédures en vigueur dans ce domaine. Celles-ci sont essentiellement au nombre de quatre :

- les aides automatiques, dont le montant sont fonction des "droits" acquis par le producteur du fait des recettes qu'il a apportées au compte,

- les aides sélectives, qui prennent la forme d'avances sur recettes -remboursables consenties aux producteurs,

- les subventions et garanties de prêts à la production et la distribution,

- les subventions à l'exploitation cinématographique.

Pour. 1996, cette section se trouve dotée de 1.168 millions de francs, soit une progression de 3,5 %.

La seconde section retrace l'aide à la production audiovisuelle.

Organisée de façon identique à la première, et regroupant des procédures d'aide comparables, elle bénéficiera l'an prochain de 986,9 millions de francs, ce qui correspond à une hausse de 11,1 %.

B. UN DISPOSITIF RÉCEMMENT RÉNOVÉ

Tout en préservant l'architecture générale du compte, diverses mesures législatives ou réglementaires mises en oeuvre au cours du passé récent ont permis d'adapter ce dispositif aux contraintes économiques pesant sur le secteur de la production.

1. Des critères d'intervention plus précis

Cette première réforme a été opérée par l'article 12 de la loi de finances pour 1995.

En particulier, ce texte a :

- permis à la première section du compte, pour le cinéma, de recevoir des subventions du budget général (cette ligne a été dotée d'un crédit de 9,88 millions de francs dans la loi de finances pour 1995) ;

- prescrit que la loi de finances de l'année fixerait la répartition entre les deux sections du compte du produit de la taxe et du prélèvement institués par l'article 36 de la loi de finances pour 1984, ainsi que de la taxe sur les vidéogrammes instituée par l'article 49 de la loi de finances pour 1993 ;

- affecté à la deuxième section du compte, consacrée à l'audiovisuel, le produit des amendes infligées par le CSA aux sociétés du secteur public de la communication audiovisuelle ;

- élargi les possibilités d'octroi de subventions de la deuxième section du compte à la totalité des entreprises relevant de l'industrie de programmes audiovisuels, y compris les sociétés qui effectuent des missions de promotion des exportations ou de distribution des oeuvres sur les marchés étrangers ;

- assoupli la séparation des deux sections du compte pour les opérations relatives à la préparation d'une oeuvre, de manière à reculer la date à laquelle une entreprise de production décide d'en faire une oeuvre cinématographique ou audiovisuelle.

2. Un dispositif modernisé

Le décret n° 95-110 du 2 février 1995 relatif au soutien financier de l'État à l'industrie des programmes audiovisuels, portant réforme du volet audiovisuel du Compte de soutien à l'industrie des programmes, géré par le ministère de la Culture, a remplacé le décret du 6 février 1986.

Ce nouveau décret intègre certaines des propositions formulées par le directeur général de Centre national de la cinématographie, M. Dominique Wallon, dans un rapport sur la production audiovisuelle remis au ministre de la Culture et de la Francophonie en novembre 1993.

Le premier objectif de cette réforme est l'amélioration de la situation financière des entreprises de production. A cet effet, une nouvelle catégorie d'aide a été créée. Figurent aux côtés des aides automatiques (dites de réinvestissement) et des aides sélectives (dites d'investissement), les aides de réinvestissements complémentaires, qui prennent la forme d'avances, partiellement remboursables, sur les sommes auxquelles les entreprises de production peuvent prétendre au titre de l'aide automatique (ou de réinvestissement).

Afin de pouvoir mobiliser plus rapidement les ressources nécessaires, le décret permet aux producteurs dont les oeuvres n'ont pas été diffusées (la diffusion étant l'une des conditions a priori pour figurer sur la liste des oeuvres de référence, et de bénéficier ainsi de l'aide automatique), de bénéficier du soutien automatique un an après la livraison et l'acceptation de l'oeuvre par un diffuseur.

Par ailleurs, le décret prévoit l'octroi d'aides dites de promotion qui concourent à la prise en charge de frais techniques supportés par les entreprises de production, mais aussi de distribution, en vue de la promotion et de la vente à l'étranger des oeuvres audiovisuelles.

En outre, l'apport initial et minimal du producteur a été abaissé à 5 % du coût définitif de l'oeuvre contre 15 % précédemment. Parallèlement, l'apport des diffuseurs a été augmenté à 25 % contre 15 % précédemment, mais tous diffuseurs confondus afin de faciliter l'apport complémentaire de petits diffuseurs, comme les réseaux câblés.

Parmi les mesures destinées à stimuler la création, figure l'exclusion des séries longues des aides sélectives, l'attribution des aides sélectives aux petites et nouvelles entreprises ne disposant pas de compte automatique.

Les modalités de calcul et d'attribution de ces aides ont été fixées par plusieurs arrêtés du 10 avril 1995.

C. LES MODIFICATIONS PROPOSÉES PAR L'ARTICLE 40 RATTACHÉ

1. Une conséquence d'un avis du Conseil d'État du 23 novembre 1994

Le directeur général du Centre national de la cinématographie bénéficie, en application du décret n°85-1501 du 31 décembre 1985, d'une délégation de signature du ministre chargé de la Culture. Cette délégation lui donne le pouvoir d'accorder les aides financées par le compte de soutien.

Dans un avis du 23 novembre 1994, de portée très générale et relatif à un projet de modification du décret n°47-223 du 23 janvier 1947, le Conseil d'État a estimé qu'une telle délégation était irrégulière en la forme, car les délégations de signature d'un ministre ne peuvent être données qu'à un « subordonné direct », membre de son cabinet ou fonctionnaire de son administration centrale. Or, le directeur d'un établissement public de l'État, s'il est placé sous la tutelle d'un ministre, ne relève pas de son pouvoir hiérarchique, en application du principe d'autonomie des établissements publics.

2. Une réforme modeste par sa portée

• Tirant les conséquences de cette décision, l'article 40 rattaché propose donc de déconcentrer la gestion du compte au profit du directeur du Centre national de la cinématographie

A défaut, le ministre de la Culture aurait été tenu de signer lui-même l'ensemble des décisions d'attribution d'aides, qui sont préparées par le CNC. Cette procédure aurait été particulièrement lourde, s'agissant de plusieurs centaines de décision par an, d'un montant parfois modeste.

• Le paragraphe premier de l'article rappelle que le ministre de la Culture demeure l'ordonnateur principal du compte de soutien.

• Le paragraphe VI déconcentre également du ministre de la Culture au profit du directeur général du CNC la compétence pour agréer le capital des SOFICA.

• Cette modification emporte toutefois un toilettage complet du dispositif du compte.

Désormais, celui-ci ne comportera plus que deux chapitres :

ï l'un retrace les subventions au CNC,

ï l'autre, les dépenses diverses et accidentelles.

Cependant, et afin d'une part, de faciliter les comparaisons par rapport aux années précédentes et, d'autre part de maintenir le contrôle sur l'affectation des crédits aux différentes formes de soutien, le chapitre « subventions versées au CNC » est divisé en autant d'articles qu'il existait de chapitres dans la nomenclature précédente.

3. La création d'une troisième section consacrée au « multimédia » a été estimée prématurée.

Le rapporteur des comptes spéciaux du trésor, notre excellent collègue M. Philippe Marini, avait vivement encouragé, dans son rapport spécial pour le projet de loi de finances pour 1995 ^{(2 ( * ))} , la création d'une nouvelle section qui aurait été alimentée par une taxe assise sur les CD-ROM ou les CDI, lesquels sont actuellement largement importés. Le produit de cette taxe aurait pu financer la création d'une centaine de ces supports par an.

Cette innovation aurait contribué au renforcement de l'industrie des programmes dans la perspective des « autoroutes de l'information ».

Elle n'a toutefois pas été retenue par le gouvernement.

III. DEUX COMPTES À SUIVRE

A. LE COMPTE "ACTION EN FAVEUR DU DÉVELOPPEMENT DES DÉPARTEMENTS, DES TERRITOIRES ET DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES D'OUTRE-MER"

Organisé par la loi de finances pour 1990, ce compte permet d'affecter le solde des bénéfices nets des instituts d'émission d'outre-mer au financement d'opérations sectorielles dans les départements ou collectivités concernées.

1. Des recettes qui tendent à se réduire

Concrètement, les recettes du compte sont assises sur le bénéfice net de l'Institut d'émission des départements d'outre-mer (IEDOM) et de l'Institut d'émission d'outre-mer (IEOM).

Elles sont fonction de deux éléments :

- pour une part essentielle, des variations affectant les comptes d'opérations des instituts. Ces comptes retracent les transferts de fonds entre la métropole et l'outre-mer, dont l'exécution incombe à l'IEDOM et à l'IEOM. Les disponibilités de leur compte d'opérations étant déposées au Trésor, les instituts perçoivent, en contrepartie, une rémunération de l'État au taux de 8,5 %. Pour l'IEDOM, ce taux s'applique à une assiette de 25 % du solde moyen du compte d'opérations, depuis 1990. Pour l'IEOM, l'assiette a été fixée à 100 % en 1992, à 80 % en 1993 et 60 % en 1994. La rémunération des avoirs en compte d'opérations représente environ les deux tiers des bénéfices des instituts :

- pour une moindre part, des variations concernant l'activité de crédit exercée par les instituts. Ceux-ci sont en effet habilités à escompter des effets représentatifs de crédits à court et moyen terme. Les intérêts sur refinancements constituent environ le tiers des recettes totales de l'IEDOM et de l'IEOM.

Evolution des recettes du compte

(en millions de francs)

Jusqu'en 1995, l'évolution de ces recettes était donc largement conditionnée par les ajustements du taux de l'assiette de rémunération du compte d'opérations de l'IEOM.

Toutefois, sur la période récente, ce phénomène de fond se trouve accentué par un nouveau facteur : l'obligation, pour ces instituts, de rembourser à la Banque de France la part indue des avances gratuites que leur a octroyées cette institution pour la mise en circulation des signes monétaires dans les DOM et à Mayotte.

En effet, ces avances se sont révélées nettement supérieures au montant de la circulation fiduciaire effective. La convention signée entre la Banque de France et les instituts prévoit que ces derniers rembourseront en trois fois, de 1995 à 1997, l'avance estimée à 6,4 milliards de francs. En application de ces dispositions, un premier versement a été effectué en janvier 1995, de 1.988 millions de francs pour l'IEDOM et 154 millions de francs pour l'IEOM ponctionnant d'autant les comptes d'opérations.

Un nouveau versement devrait avoir lieu en 1996, avec toutes ses conséquences sur l'évolution spontanée du solde des comptes d'opérations et donc indirectement sur les ressources du compte spécial.

2. De réelles difficultés d'engagement des dépenses

• Le tableau suivant met en parallèle le montant des crédits disponibles sur le compte et le montant des crédits effectivement dépensés chaque année.

Dépenses du compte

(en millions de francs)

Le décalage persistant entre ces deux données alimente ainsi des reports de plus en plus importants, en dépit des prélèvements opérés périodiquement par le budget général.

Cette situation peu satisfaisante traduit en fait un des problèmes structurels du compte, à savoir une extrême lenteur dans l'engagement des crédits. Selon les informations dont dispose votre rapporteur, il peut s'écouler un délai de trois à quatre années entre l'exercice au titre duquel les crédits sont ouverts sur le compte et celui durant lequel ces mêmes crédits sont effectivement consommés. On mesure ainsi le poids des procédures administratives dans la répartition de ces dotations.

• De même, l'utilisation effective de ces crédits ne semble pas totalement exempte de critiques.

En effet, le compte a normalement pour vocation d'attribuer des fonds à des organismes publics, en vue de soutenir des actions de développement agricole, immobilier ou social dans les départements ou territoires d'outre-mer.

Au plan formel, l'obligation de passer par des organismes publics est apparemment respectée, mais on ne peut exclure que ceux-ci jouent, de temps en temps, le rôle "d'intermédiaire" budgétaire.

En outre, le respect des secteurs d'intervention peut s'avérer assez relatif. Des constatations faites par le ministère des finances, il ressort que certaines dotations ont permis de financer des actions dans le domaine de l'artisanat ou de l'hôtellerie, ou même, des dépenses d'équipement portuaire. Sans méconnaître l'intérêt de ces opérations, votre rapporteur relève qu'il s'agit de secteurs qui ne figurent pas dans le champ d'intervention normal du compte.

Aussi, votre rapporteur se proposera-t-il de poursuivre ses investigations l'an prochain.

B. LE FONDS NATIONAL POUR LE DÉVELOPPEMENT DE LA VIE ASSOCIATIVE

Créé en 1985, ce compte d'affectation spéciale représente un montant de 24 millions de francs et intervient pour faciliter le développement du mouvement associatif.

Alimenté par un prélèvement de 0,074 % sur les sommes engagées au Pari Mutuel Urbain, ce fonds est géré par un conseil de gestion. Présidé par le Premier ministre ou, en son absence, par le ministre de la jeunesse et des sports, ce conseil comprend dix autres représentants de l'État, onze représentants du mouvement associatif désignés par le Conseil national de la vie associative et deux parlementaires.

IL attribue des subventions répondant à deux objectifs précis: aider aux actions de formation des bénévoles et participer au financement d'études sur la vie associative.

Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 1994, votre commission des finances s'était toutefois inquiétée des modalités exactes de gestion du compte et avait souhaité la mise en oeuvre de procédures plus rigoureuses dans l'attribution et le suivi des subventions.

Interrogé sur les suites données à ces observations, le ministère de la jeunesse et des sports a fait parvenir à votre rapporteur la réponse suivante :

"Afin d'améliorer le fonctionnement du FNDVA des groupes de travail ont été mis en place :

1) Pour clarifier le fonctionnement du conseil de gestion et du secrétariat du FNDVA. Un document "modalités de fonctionnement du FNDVA " a été adopté au conseil de gestion de mars 1993.

2) Pour définir les règles d'attribution des aides et les modalités à suivre pour les demandes formulées par les associations.

Cette démarche s'est traduite par des définitions explicites dans le cadre de l'instruction annuelle pour les actions de formation, les études et les expérimentations. Des documents types à l'intention des associations destinés à faciliter le dépôt de leurs demandes et faire plus aisément les contrôles et les évaluations ont été rédigées (instructions 1994 et 1995).

Le secrétariat du FNDVA a mis en place un contrôle et une évaluation systématiques des actions réalisées avec procédures de rappel avant les échéances fixées et l'émission d'un titre de perception si besoin.

Afin d'améliorer le traitement équitable des dossiers de demande d'aide des associations, et pour une meilleure maîtrise des dépenses du fonds, le conseil de gestion du fonds, sur proposition du directeur de la jeunesse et de la vie associative a décidé de fixer dans le cadre de l'instruction annuelle une seule date de dépôt de dossiers et un seul conseil de gestion décisionnel est réuni par an.

Par ailleurs, afin de faciliter les relations avec les associations dans le cadre des règles de la comptabilité publique, la rédaction des conventions passées avec les associations sollicitant l'aide du FNDVA a été recadrée. Ainsi, les objets d'études, les moyens mis en oeuvre, les prévisions de financement, les programmes et dates de réalisation doivent y être clairement indiqués et prennent une valeur contractuelle. "

Votre rapporteur se félicite donc de ces décisions, qui semblent marquer de réels progrès.

Toutefois, votre rapporteur regrette qu'il soit à nouveau envisagé de "compléter" les crédits du FNDVA par des dotations budgétaires inscrites au titre du ministère de la jeunesse et des sports.

Tout en comprenant la nécessité de conforter l'aide apportée aux associations, il relève que la procédure retenue ne facilite pas la lisibilité des documents soumis au Parlement. Il souhaitera donc qu'à l'avenir, et en concertation avec le monde associatif, le rôle respectif des dotations budgétaires et des crédits de compte spécial puisse être clarifié.

CHAPITRE III - ARTICLES RATTACHÉS

Article 40 - Modification du fonctionnement du compte spécial du Trésor n° 902-10 "Soutien financier de l'industrie cinématographique et de l'industrie des programmes audiovisuels".

Cet article tend à transférer au directeur général du centre national de la cinématographie le pouvoir d'attribuer les aides financées par l'intermédiaire du compte de soutien.

Les motifs qui justifient cette disposition ont été développés dans la partie du chapitre II consacrée au compte de soutien

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 41 - Modification d'une ligne de recettes au sein du compte d'affectation spéciale n°902-28 "Fonds pour l'accession à la propriété"

Ouvert par la loi de finances rectificative pour 1995, le compte "fonds pour l'accession à la propriété" a été constitué en vue de participer au financement d'une réforme dont, à l'époque, les modalités n'étaient pas définitivement fixées. Aussi, dans un premier temps, a-t-il été décidé d'affecter au compte une recette provisoire, prenant la forme d'un prélèvement exceptionnel sur les cotisations encaissées par les organismes gestionnaires du 1 % logement.

Depuis, la réforme de l'accession à la propriété s'est concrétisée par la mise en place d'un prêt à taux zéro, dont les modalités ont été définies par décret du 29 septembre 1995.

En conséquence, l'article 16 du présent projet de loi propose d'orienter vers le compte une recette pérenne, correspondant à un prélèvement permanent de 6,8 % sur les cotisations et remboursements de prêts encaissés par les organismes collecteurs du "1 %" logement.

Le présent article s'analyse comme une mesure de coordination et modifie en conséquence l'intitulé des recettes du compte.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 42 - Comptes d'affectation spéciale - opérations définitives - services votés

Cet article fixe à 16,01 milliards de francs le montant des services votés apparaissant pour 1996 au titre des opérations définitives des comptes d'affectation spéciale.

Comme chaque année, les montants les plus importants figurent sur :

- le compte d'emploi de la redevance (11,4 milliards de francs),

- le compte de soutien financier à l'industrie cinématographique (2 milliards de francs),

- le fonds national des haras (674,5 millions de francs),

- le fonds national pour le développement du sport (622,5 millions de francs).

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 43 - Comptes d'affectation spéciale - Opérations définitives - mesures nouvelles

Cet article arrête à 28,5 milliards de francs le montant des mesures nouvelles prévues pour 1996 au titre des opérations définitives des comptes d'affectation spéciale.

Pour l'essentiel, ce montant se répartit entre cinq comptes :

- les deux comptes enregistrant le produit des privatisations (22 milliards de francs),

- le fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (3,05 milliards de francs),

- le fonds pour l'aménagement de l'Ile-de-France (1,5 milliard de francs),

- le fonds pour l'accession à la propriété (900 millions de francs).

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 44 - Comptes retraçant des opérations temporaires - Services votés

Cet article précise les services votés apparaissant pour 1996 au titre des opérations temporaires des comptes spéciaux et qui, selon les catégories de comptes, se présentent sous la forme de crédits de dépenses ou d'autorisations de découvert.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 45 - Compte d'affectation spéciale - Opérations à caractère temporaire - mesures nouvelles

Cet article retrace les mesures nouvelles demandées pour 1996 au titre des prêts du fonds forestier national. Elles représentent ainsi 60 millions de francs en autorisations de programme et 12,6 millions de francs en crédits de paiement. Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 46 - Comptes de prêts - Mesures nouvelles

Cet article ouvre les mesures nouvelles prévues pour 1996 au titre des comptes de prêts.

Dans le projet initial du gouvernement, elles représentaient 3,688 milliards de francs, dont 3 milliards sur le compte de prêts pour la consolidation de dettes, 418 millions sur le compte de prêts du Trésor à des États étrangers et 270 millions de francs sur le compte prêts du FDES.

Lors du débat devant l'Assemblée nationale, ces mesures nouvelles ont toutefois été amputées de 150 Millions de francs dans le cadre de l'effort supplémentaire de réduction du déficit souhaité par les députés. Cet ajustement recouvre en fait deux mesures :

- une réduction de 50 millions de francs, soit 11 % du crédit de dépense initialement envisagé pour le compte prêts du FDES. Il est vrai qu'en 1995, ce même poste a pu être amputé de 160 millions lors du collectif (40 %). L'effort de rattrapage envisage pour l'année à venir se trouve donc atténué, mais demeure réel et les moyens mis à la disposition du comité interministériel de restructuration industriel restent à un niveau compatible avec la situation économique ;

- d'autre part, une diminution de 100 millions de francs des dépenses du compte "Prêts du Trésor à des États étrangers" (3,3 % de la prévision initiale). Il s'agirait d'une économie de constatation, liée à une actualisation des prévisions de "tirage" sur les protocoles déjà conclus.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 47 - Prorogation du compte spécial du Trésor n° 905-11 "Liquidation du secteur français de Berlin"

Ayant pris la succession du compte "Opérations concernant le secteur français de Berlin", le compte d'opération monétaire "Liquidation du secteur français de Berlin" a été organisé en 1990 -et en principe pour une période de quatre ans- afin de retracer le financement :

- des opérations de retrait des forces françaises installées à Berlin,

- des acquisitions immobilières liées au redéploiement de nos implantations diplomatiques en Allemagne.

Conformément aux engagements pris, le retrait des forces françaises s'est achevé à la fin de 1994. Toutefois, l'article 53 de la loi de finances pour 1995 a déjà prorogé d'un an l'existence du compte, afin de pouvoir procéder au règlement des factures antérieures.

Le présent article propose à nouveau de proroger d'un an ce compte, pour lui permettre d'intervenir dans les opérations d'échanges et d'achats de parcelles de terrain en vue de la réalisation de la future ambassade de France à Berlin.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* ¹ Après annulation de 100 millions de francs lors de l'examen par l'Assemblée nationale.

* ⁽²⁾ Annexe n°46 du tome III du Rapport n°79, du 22 novembre 1994.