II. COMMENTAIRE DE L'ACCORD PORTANT CRÉATION DE LA COMMISSION DES THONS DE L'OCÉAN INDIEN
Le présent accord a été conclu sous les auspices de l'Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO). Créée le 16 octobre 1945, cette organisation a pour objectifs d'améliorer le développement de l'agriculture, de la pêche et des forêts, de promouvoir une meilleure distribution des produits alimentaires et agricoles, et de dispenser une assistance technique aux pays en voie de développement dans les domaines de compétence de la FAO.
Par ailleurs, les objectifs exposés dans le préambule de l'accord du 25 novembre 1993 s'apparentent à l'"esprit de compréhension et de coopération mutuelles" qui caractérisent la convention des Nations Unies sur le droit de la mer du 10 décembre 1982, conçue en vue de "contribuer au renforcement de la paix (et) de la sécurité" et de "favoriser le progrès économique et social de tous les peuples du monde".
C'est ainsi que le préambule du présent accord vise, comme celui de la convention de Montego Bay, la "mise en place d'un ordre économique international juste et équitable", soucieux des "intérêts et besoins spécifiques des pays en développement".
Dans ce cadre général, la coopération entre les Etats Parties est destinée à promouvoir "l'utilisation optimale (des thonidés) ainsi que le développement durable des pêcheries".
A. CHAMP D'APPLICATION DE L'ACCORD DU 25 NOVEMBRE 1993
1. Zone de compétence
La zone de compétence de la Commission des thons de l'Océan indien s'étend aux mers adjacentes au Nord de la convergence antarctique (elle inclut donc les Terres australes et antarctiques françaises), ce qui est justifié par le caractère très migratoire des thonidés. La carte jointe en annexe au présent projet de loi, et à laquelle renvoie l'article II du présent accord, se réfère aux zones statistiques 51 et 57 de la FAO.
2. Pays ayant vocation à appartenir à la Commission
L'article IV établit la liste des critères d'appartenance à la Commission des thons de l'Océan indien.
Celle-ci est naturellement ouverte aux Membres de la FAO, puisque c'est sous l'égide de l'Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture qu'a été conclu le présent accord.
Parmi les membres de la FAO, sont invités à rejoindre la Commission les Etats côtiers, et ceux dont les navires pêchent dans la zone de compétence de la Commission. Ont également vocation à participer à la Commission les organisations d'intégration économique régionale auxquelles un Etat membre, appartenant à la FAO, aurait consenti des transferts de compétence pour des questions relevant du présent accord. C'est ainsi que l' Union européenne est membre de la Commission des thons de l'Océan indien, non seulement au titre des Etats européens qui pêchent dans la région, mais aussi car elle représente les intérêts de territoires (Réunion, Terres australes, collectivité territoriale de Mayotte, îles éparses) pour lesquelles des compétences en matière de pêche ont fait l'objet d'un transfert.
L'adhésion à la Commission des thons est également ouverte, sous réserve de l'accord de deux tiers de ses membres, à des Etats qui ne sont pas membres de la FAO, mais qui appartiennent à l' ONU (ou à l'une de ses institutions spécialisées (y compris de l'Agence internationale de l'énergie atomique). Dans ce cas, au critère d'appartenance à la sphère onusienne s'ajoutent d'autres conditions : la qualité d'Etat côtier, ou celle d'Etat dont les navires pêchent dans la zone géographique concernée des espèces couvertes par le présent accord.
B. ORGANISATION DE LA COMMISSION
De manière classique, l'accord du 25 novembre 1993 prévoit, en son article VI, la convocation de sessions annuelles de la Commission, auxquelles participent un délégué par Etat membre ainsi que, le cas échéant, des observateurs. Ceux-ci peuvent participer aux débats - sans y exercer de droit de vote.
Au cours de ces sessions sont adoptés,
- à la majorité des deux tiers : le règlement financier, le règlement intérieur, ainsi que les mesures de conservation et d'aménagement des stocks de thonidés visées à l'article IX ;
- à la majorité des suffrages exprimés : les décisions et recommandations de la Commission.
L'activité de la Commission s'appuie, par ailleurs, sur une administration dirigée par un secrétaire, et dont le statut est le même que celui du personnel de la FAO (article VIII).
L'article XII envisage la création de sous-commissions spécialisées dans le suivi et la conservation de certaines espèces, et prévoit la constitution d'un organe subsidiaire, le comité scientifique.
C. MISSIONS DE LA COMMISSION
Les missions imparties à la Commission des thons de l'Océan indien sont définies par l'article V. Elles concernent, d'une part, la coopération entre ses membres et, d'autre part, la conservation des ressources en thonidés de la zone de compétence de la Commission.
1. Coopération entre les membres de la Commission
L'article 64 de la convention des Nations-Unies sur le droit de la mer prescrit la coopération entre Etats côtiers et Etats se livrant à la pêche des grands migrateurs (catégorie dont font partie les thonidés) en vue de la conservation de ceux-ci. Cette coopération peut avoir pour cadre les "organisations internationales appropriées", telles que la Commission des thons de l'Océan indien.
Par ailleurs, l'article 118, relatif à la coopération des Etats à la conservation et à la gestion des ressources biologiques de la haute mer, vise la création d'organisations de pêches sous-régionales ou régionales.
Dans cet esprit, l'article V du présent accord, se référant aux "principes énoncés dans les dispositions pertinentes de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer", investit la Commission des thons de l'Océan indien de la responsabilité de "promouvoir la coopération entre ses membres (...) en vue d'assurer (...) la conservation et l'utilisation optimale "des thonidés.
2. Mesures relatives à la conservation des espèces concernées
Les stipulations relatives à la conservation des thonidés de l'Océan indien n'appellent pas de commentaire particulier. L'article V prescrit :
- le suivi de l'état et de l'évolution des stocks, la diffusion d'informations scientifiques et de statistiques relatives aux prises ainsi que, de manière générale, de "toutes données utiles pour la conservation et l'aménagement des stocks" ;
- la coordination d'activités de recherche et de développement concernant les stocks et les pêcheries, et d'activités liées au transfert de techniques ;
- l'adoption de "mesures de conservation et d'aménagement propres à assurer la conservation des stocks". Parmi ces mesures de conservation figurent la détermination du volume admissible de captures, à laquelle se réfère l'article 119 de la convention de Montego Bay.
3. La mention expresse des intérêts des Etats côtiers en développement
Conformément à l'esprit de la convention des Nations-Unies sur le droit de la mer, qui se réfère régulièrement aux "besoins particuliers des Etats en développement", l'article V prévoit que, en suivant les "aspects économiques et sociaux des pêcheries", la Commission devra avoir "plus particulièrement à l'esprit les intérêts des Etats côtiers en développement".
4. Obligations souscrites par les Parties
Les membres de la Commission des thons de l'Océan indien s'engagent à mettre en oeuvre les mesures de conservation et d'aménagement adoptées au sein de la Commission, ces mesures ayant force obligatoire 120 jours après avoir été notifiées. Les législations des Etats membres doivent donner effet aux stipulations du présent accord, "y compris l'imposition de sanctions appropriées en cas d'infractions" (art. X). A cet égard, chaque Partie s'engage à communiquer un exposé annuel des mesures prises en vue de donner effet aux stipulations du présent accord.
Par ailleurs, rappelons que l'article 117 de la convention de Montego Bay fait devoir aux Etats Parties de "prendre les mesures applicables à leurs ressortissants" en vue d'assurer la conservation des ressources biologiques de la haute mer.
Enfin, de manière générale, le présent accord, se référant en son préambule à l'article 56 de la convention des Nations Unies sur le droit de la mer, reconnaît les droits souverains et la juridiction exercée par les Etats côtiers sur leur zone économique exclusive.