III. UN EFFORT BUDGÉTAIRE D'ÉQUIPEMENT QUI MARQUE SÉRIEUSEMENT LE PAS
Le budget d'équipement de la police nationale ne représente, en 1997 comme en 1996, que 3,2 % de l'ensemble des crédits de paiement inscrits à l'agrégat 04.
Comme votre rapporteur spécial l'a indiqué plus haut, la relative stabilité des moyens d'engagement demandés sur les titres V et VI est entièrement due à l'inscription dans le projet de la loi de finances initiale des dotations au financement du réseau de transmission cellulaire cryptée ACROPOL. Les lignes concernées (210 millions de francs demandés pour 1997 en autorisations de programme et 208 millions de francs en crédits de paiement) avaient été alimentées, selon une procédure contestable, pour 1995 par le projet de loi de finances rectificative pour 1994 et pour 1996 par le second projet de loi de finances rectificative pour 1995.
Aussi, à structure constante, c'est-à-dire hors ACROPOL, les crédits sont en baisse sensible, puisqu'ils ne s'élèvent plus qu'à 691 millions de francs, soit une diminution de près de 25 %.
Cette forte contraction des crédits de paiement touche l'ensemble des lignes budgétaires : immobilier, matériel lourd et logement. Du moins le ministère de l'Intérieur a-t-il tenté, dans ces trois domaines, de mettre en oeuvre des solutions extrabudgétaires qui permettent de ne pas vider de son contenu la programmation votée par le Parlement voici deux ans.
Le paradoxe veut que les dotations informatiques, qui apparaissent en hausse dans le projet de budget pour 1997, sont aussi celles qui dénotent un abandon de fait par le Gouvernement des objectifs fixés par la LOPS, du moins à l'échéance 2000.
A. LA MISE EN OEUVRE DE SOLUTIONS ALTERNATIVES
1. L'immobilier de la police nationale
Au cours de la période allant de 1986 à 1993, seuls 575.300 m 2 de surface hors oeuvre nette (SHON) avaient été livrés.
En réponse aux difficultés créées par l'insuffisance notoire des investissements réalisés, 608.000 m 2 de SHON devaient être livrés sur la période 1995-1999, soit plus en cinq années qu'au cours de la période 1986- 1993.
Sur ce total d'un peu plus de 600.000 m 2 , 366.000 m 2 concernaient la réhabilitation lourde et la construction de plus de 150 commissariats et hôtels de police. Par ailleurs, il était proposé d'engager la rénovation complète ou la construction de 142.000 m 2 de SHON pour les compagnies républicaines de sécurité.
L'effort moyen annuel consacré à la seule police nationale devait ainsi atteindre 73.000 m 2 pour un coût de 995 millions de francs e n autorisations de programme et crédits de paiement (francs constants 1994).
Cette cible, déjà sensiblement en retrait par rapport aux besoins réels, n'a en fait jamais été atteinte pendant les deux premières années de la programmation, même si les progrès réalisés par rapport à la période précédente sont indéniables.
Alors que les livraisons effectuées en 1992-1994 représentaient une moyenne annuelle de 33.000 m2, elles ont atteint 58.210 m 2 en 1995, le programme pour 1996 s'élevant à 46.079 m 2 .
Parmi les opérations les plus importantes, figurent les commissariats de Sartrouville, Villepinte, Drancy, Aubervilliers, Salon de Provence, Montélimar, Tarascon, Sceaux, Fréjus, Sens, le LIPS de Marseille, le centre de rétention administrative de Cayenne et l'école nationale de police de Périgueux.
Les crédits de paiement réservés aux programmes immobiliers de la police nationale se sont élevés à environ 645 millions de francs en 1995 et atteignent 772 millions de francs en 1996.
En 1997, le total des surfaces neuves livrées ou réhabilitées devrait atteindre 55.000 m2, soit un niveau proche de celui de 1995 et 1996, et sensiblement supérieur à celui de 1994 (27.000 m 2 ), tout en restant très en- deçà de la cible des 73.000 m 2 .
Le plan d'emploi des crédits pour l'an prochain se décompose en deux parties :
•
139,3 millions de francs de
crédits de paiement sont nécessaires pour la livraison, l'an
prochain, de six hôtels de police (Brest, Saint-Brieuc,
Saint-Étienne, Bastia, Orly et la première tranche de
Nouméa) et de neuf commissariats de police (Flers-de-L'Orne, Givors,
Marmande, Villeneuve-la-Garenne, l'extension du commissariat de
Neuilly-sur-Marne, Chennevières-sur-Marne, Nemours, Stains et le
commissariat de la gare RER et TGV de Chessy).
•
280 millions de francs sont
prévus pour le financement des autres opérations, nouvelles ou
déjà engagées, mais non livrées l'an prochain.
Le total de près de 420 millions de francs nécessaires l'an prochain pour cette programmation ne peut toutefois pas être intégralement couvert par la dotation de 387 millions de francs inscrite en crédits de paiement sur le chapitre 57-40, article 11 "Équipement immobilier de la police nationale".
Cette ligne voit, en effet, ses autorisations de programme fondre de 812,6 millions de francs à 490 millions de francs et ses crédits de paiement de 552,8 millions de francs à 387 millions de francs.
Le ministère de l'Intérieur estime pouvoir tenir son programme grâce à divers abondements intervenant en cours de gestion (reports, cessions, fonds de délocalisation...). Encore faudrait-il que les reports ne soient pas annihilés par des annulations et que le produit attendu des cessions donne lieu à rétablissement de crédits dès 1997. Compte tenu des "inclinaisons" naturelles du ministère de l'économie et des finances, les espoirs du ministère de l'Intérieur relèvent dont, en ce domaine, plus de pari que de la certitude...
Ce point sera, en tout état de cause, surveillé par votre rapporteur spécial en cours de gestion.
Il apparaît, en outre, que dès l'an prochain, le ministère de l'Intérieur, afin de maintenir le rythme de 55.000 m2 livrés pour les années ultérieures, malgré la réduction des crédits, devrait recouvrir à de nouveaux modes de fonctionnement, comme la location simple ou avec option d'achat.
En 1997, cinq opérations de crédit-bail pourraient voir le jour dont trois à Paris, une à Bordeaux et la dernière à Toulouse, pour des livraisons à effectuer en 1998.
Les personnes privées susceptibles d'être intéressées par ce montage restent cependant encore à trouver.
En outre, il conviendra de prévoir, le moment venu, le transfert d'une trentaine de millions de francs, correspondant aux loyers, du titre V vers le titre III. En effet, la baisse sensible des crédits de fonctionnement ne permet pas d'envisager un simple transfert de charges sans apport de ressources correspondantes.
2. Le parc des véhicules de transport des CRS
Le programme de renouvellement du parc des véhicules de transport des CRS présentait un coût évalué à 475 millions de francs sur la période 1995-1999 couverte par la loi d'orientation et de programmation du 21 janvier 1995, soit une moyenne annuelle, en francs constants de 1994, de 95 millions de francs.
Les crédits inscrits et consommés en 1995 ont été d'environ 90 millions de francs. Une enveloppe de 110 millions de francs en autorisations de programme et crédits de paiement a été votée dans le cadre de la loi de finances pour 1996, et même si l'arrêté du 10 avril a supprimé 27,5 millions de francs, l'annulation n'a porté que sur les autorisations de programme et non sur les crédits de paiement.
Les crédits disponibles en 1995 ont permis l'acquisition de 21 cars, et 157 breaks de reconnaissance, de 9 camions, de 10 barrages de pont ainsi que la rénovation de 4 cars de commandement et la réalisation d'un prototype de car pour l'outremer.
En 1996, compte tenu des mesures de gel budgétaire, le ministre n'a pu lancer qu'à partir du 1er septembre un programme d'acquisition de 8 cars, de 105 breaks de reconnaissance, de 13 camions, d'un lanceur d'eau, de 2 PC de transmission ainsi que de 5 remorques.
En 1997, la dotation inscrite en loi de finances initiale serait limitée à 75 millions de francs en autorisations de programme et crédits de paiement, soit 35 millions de francs de moins qu'en loi de finances pour 1996 et 20 millions de francs en-dessous de la cible prévue par la programmation.
On observera cependant que la moyenne des crédits de paiement des trois années 1995 à 1997 (92 millions de francs) est d'un niveau proche de celui prévu par la loi d'orientation et de programmation (95 millions de francs constants de 1994 par an), sous réserve bien sûr que les reports de 1996 sur 1997, prévisibles compte tenu du gel et de la date tardive d'engagement des dotations, ne fassent pas l'objet d'annulations l'an prochain.
Il apparaît, en outre, selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial auprès de ministère de l'Intérieur, que les besoins du parc automobile des CRS s'orientent dorénavant vers des véhicules plus légers, correspondant mieux à l'accomplissement des missions de "sécurisation" en milieu urbain que les compagnies républicaines de sécurité sont de plus en Plus fréquemment conduites à effectuer.
L'objectif financier fixé par la programmation de la LOPS pourrait ainsi être réduit, dans une proportion que le ministère n'a toutefois pas encore établie.
3. L'action en faveur du développement de l'offre de logements aux policiers
Comme le rappelle le compte-rendu d'exécution de la loi d'orientation et de programmation relative à la sécurité, l'aide au logement des fonctionnaires constitue aujourd'hui un élément majeur de la politique sociale mise en oeuvre par le ministère de l'Intérieur au profit de ses agents. Il s'agit d'une exigence particulièrement importante à Paris et en région Île-de-France pour permettre la stabilisation des policiers. Ainsi, au 1er janvier 1996, quelque 10.500 logements étaient à la disposition des fonctionnaires de police (préfecture de police et administration centrale).
Ce parc de logements s'avérait cependant insuffisant et partiellement inadapté compte tenu notamment du nombre de fonctionnaires susceptibles d'être concernés (environ 30.000 agents). L'objectif contenu dans la programmation était la mise à disposition des policiers de 4.000 logements supplémentaires sur le quinquennat 1995-1999, soit 800 nouvelles unités par an.
À ce titre, il a été prévu :
- de poursuivre et d'amplifier l'action engagée en matière de réservation de logements afin de rapprocher géographiquement les policiers, d'éviter une excessive concentration dans certains programmes et de diversifier l'offre de logements quant aux catégories de logements offerts ;
- de constituer un patrimoine de logements locatifs. Les circonstances économiques actuelles qui induisent une baisse des prix de l'immobilier permettent, en effet, le montage d'opérations immobilières à moindre coût. Un immeuble de 18 studios entièrement rénové a ainsi été acquis en 1994, suivi en 1995 d'un centre médical qui fera l'objet d'une réhabilitation en vue de la création de 25 logements ;
- de faire appel aux bailleurs privés.
Dans le cadre de la convention associant l'UNPI, l'ANAH et le Crédit foncier de France, le ministère de l'Intérieur s'est attaché à développer, depuis le début de l'année 1995, le nombre de logements privés mis à la disposition des fonctionnaires de police.
Ce dispositif offre aux bailleurs privés qui acceptent de consentir un loyer réduit aux fonctionnaires de police une garantie de loyer par la fondation Louis Lépine et la fondation Jean Moulin, en contrepartie d'une baisse de loyer. Le nombre de logements appartenant à des propriétaires privés, qui sont loués à des agents du ministère depuis le début de l'opération (octobre 1994), représente 660 unités à la date du 1er octobre 1996.
Un effort très important est donc réalisé par le ministère de l'Intérieur dans ce domaine : les moyens affectés aux réservations de logements en 1995 se sont élevés à 140 millions de francs. Complétés par le plein effet du mécanisme de garantie des loyers, ils ont permis de proposer aux fonctionnaires de police plus de 700 logements en 1995, sans oublier les 9 millions de francs inscrits sur le chapitre 57-40 (construction directe).
En 1996, 175 millions de francs en crédits de paiement doivent lui être consacrés : ils permettront la livraison de 600 nouveaux logements qui s'ajoutent à ceux du secteur privé dont le rythme est d'environ 300 par an.
Enfin, le projet de loi de finances pour 1997, s'il propose de ramener les crédits de paiement de 175 millions de francs à 156 millions de francs (cependant que le montant des autorisations de programme est consolidé à 160 millions de francs), doit permettre, une nouvelle fois, d'assurer une offre de 800 à 900 nouveaux logements aux policiers l'an prochain.
Ainsi, la cible des 800 logements annuels aura-t-elle été atteinte pendant les trois premières années de la programmation.
Cette bonne performance, qui mérite d'être saluée, aura en outre été réalisée à un coût moindre que celui prévu par la LOPS (1 milliard de francs sur cinq ans, soit 200 millions de francs par an) grâce à la diversification des moyens mis en oeuvre au-delà des traditionnelles réservations de logements.