CHAPITRE PREMIER - L'ÉVOLUTION DE LA POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT RURAL
Au cours des derniers mois, la politique nationale d'aménagement rural aura été marquée par la mise en place de nombreux dispositifs issus de mesures législatives significatives, intervenues en 1995.
I. MISE EN OEUVRE DES MESURES LEGISLATIVES PORTANT SUR L'AMÉNAGEMENT RURAL
A. UN PREMIER BILAN DES LOIS DE 1995
En 1995, l'espace rural a été concerné par trois lois, issues de textes préparés par trois ministères différents : celui de l'aménagement du territoire, celui de l'agriculture et celui de l'environnement.
De manière révélatrice, d'ailleurs, l'article premier, de portée déclarative, de chacune de ces lois fait référence à l'espace rural.
Ainsi, l'article premier de la loi n° 95-95 du 1er février 1995 de modernisation de l'agriculture, à l'occasion de la réécriture de l'article premier de la loi du 4 juillet 1980 d'orientation agricole, assigne comme l'un des objectifs de la politique agricole « de contribuer à l'aménagement et au développement du territoire et à l'équilibre économique et social des espaces ruraux (...) dans le respect de la protection de l'environnement » .
De son côté, l'article premier de la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement insère un article L.200-2 dans le livre II du code rural aux termes duquel « les lois et règlements organisent, le droit de chacun à un environnement sain et contribuent, à assurer un équilibre harmonieux entre les zones urbaines et les zones rurales . »
Enfin, l'article premier de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation, vise implicitement l'espace rural lorsqu'il assigne à la politique d'aménagement et de développement du territoire -objectif d'intérêt général concourant à l'unité et à la solidarité nationale- la mission « d'assurer à chaque citoyen l'égalité des chances sur l'ensemble du territoire » , de favoriser « la mise en valeur et le développement équilibré du territoire » , de corriger « les inégalités des conditions de vie des citoyens liées à la s ituation géographique et à ses conséquences en matière démographique, économique et d'emploi » et de « compenser les handicaps territoriaux ».
Comme le soulignait votre rapporteur pour avis l'an passé ( ( * )2) , si on peut se féliciter de la sollicitude législative dont l'espace rural a fait l'objet, on doit cependant s'interroger sur l'opacité qui paraît entourer la notion « d'aménagement rural » .
Jusqu'aux lois de décentralisation, il paraissait entendu que l'aménagement rural, au sens strict, était l'affaire du ministère de l'agriculture. Cette politique recouvrait un ensemble d'actions diversifiées : le développement à des fins « productivistes » d'équipements et d'infrastructures collectifs (hydraulique, remembrement) ; la mise à disposition de services à la population (adduction d'eau et assainissement, électrification) ; l'animation économique du milieu rural ; la construction ou le maintien en état d'infrastructures publiques ; la compensation du handicap résultant de la localisation dans des zones difficiles.
L'essentiel de ces actions passait par la réalisation d'aménagement physiques, effectués ou étroitement contrôlés par le ministère de l'agriculture.
Cette conception de l'aménagement rural justifiait pleinement que votre commission consacre un avis spécifique à cette politique dans le cadre de l'examen des crédits du ministère de l'agriculture.
Or, il apparaît aujourd'hui que la notion d'aménagement rural tend à se confondre avec celle de développement rural.
Il s'agirait ainsi de la politique spécifique conduite en faveur du monde rural, dans le cadre général de la politique d'aménagement du territoire.
Dans le même temps, il apparaît, au vu des réponses aux questionnaires qui lui ont été adressés, que la conception qu'en a le ministère de l'agriculture est plus restrictive que celle, communément admise : l'aménagement rural paraît recentré sur quelques actions, gérées directement par le ministère, et sur le fonds de gestion de l'espace rural.
1. État d'application de la loi d'orientation pour l'aménagement et !e développement du territoire
La loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire concerne à plusieurs titres l'espace rural : elle détermine des zones prioritaires d'aménagement du territoire qui intéressent, pour partie, l'espace rural ; des instruments financiers ont été soit modifiés, soit créés ; elle traite, de plus, du cas des services publics.
L'année 1996 a été marquée par une intense activité réglementaire, comme le confirment les conclusions du colloque tenu au Sénat le 6 février 1996 sur l'application de la loi d'orientation.
a) Les zonages et leurs conséquences
La loi d'orientation a prévu la définition de zones prioritaires destinées à servir de support aux mesures spécifiques en faveur du développement économique. S'agissant des territoires ruraux, elle a créé deux nouvelles circonscriptions de référence, que sont les territoires ruraux de développement prioritaire (TRDP : article 42) qui recouvrent les zones rurales défavorisées caractérisées par leur faible niveau de développement économique et par l'insuffisance du tissu industriel ou tertiaire et les pays.
• A l'intérieur des TRDP,
les
zones
de revitalisation rurale
(ZRR ; I de
l'article 52 ; article 1465 A du code général des
impôts) comprennent les communes appartenant aux territoires ruraux de
développement prioritaire et situées soit dans les
arrondissements dont la densité démographique est
inférieure ou égale à 33 habitants au kilomètre
carré, soit dans des cantons dont la densité est
inférieure à 31 habitants au km², dès lors que ces
arrondissements ou cantons satisfont également à l'un des trois
critères suivants : le déclin de la population totale, le
déclin de la population active, un taux de population active agricole
supérieur au double de
la moyenne nationale.
La parution du décret n° 96-119 du 14 février 1996 qui définit la liste des zones de revitalisation rurale permet d'y appliquer toutes les mesures fiscales dérogatoires prévues par la loi.
TERRITOIRES RURAUX
DE DEVELOPPEMENT PRIORITAIRE
ZONES DE REVITALISATION RURALE
Source (« Jaune » budgétaire pour 1997 sur l'aménagement du territoire)
D'après les informations fournies à votre rapporteur pour avis par le ministère, l'état et le bilan de l'application des principales mesures issues de cette loi sont les suivants :
Pour la majoration du crédit impôt-recherche (article 15)
Les dépenses de fonctionnement autres que les dotations aux amortissements et les dépenses de personnel étaient, jusqu'à l'adoption de l'article 15 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995, uniformément fixées à 75 % des dépenses de personnel.
L'article 15 de la loi précitée prévoit que cette évaluation forfaitaire s'effectue désormais par application de taux différenciés selon un critère de localisation. Au taux de 75 %, qui demeure applicable dans la généralité des cas, viennent se substituer de nouveaux taux.
Cette mesure s'applique aux dépenses retenues pour le calcul du crédit d'impôt de l'année 1995. À ce titre, elle est retenue pour l'évaluation des dépenses exposées en 1995 et pour celles des deux années antérieures qui constituent la période de référence.
En conséquence, l'article 15 précité ne comporte d'incidence financière qu'à compter de 1996, lors de l'utilisation du crédit d'impôt 1995 auquel il s'applique pour la première fois.
L'incidence financière réelle sur 1996 de la modification du dispositif introduite par l'article 15 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 ne peut être établie qu'après l'exploitation des déclarations de crédit d'impôt recherche de 1995 déposées au cours de l'année suivante. Compte tenu des délais de saisie des déclarations, l'effet incitatif de l'article 15 précité sur le comportement des entreprises ne pourra donc être effectivement constaté avant le deuxième trimestre de 1997.
L'incidence budgétaire de la restriction territoriale de l'article 44 sexies du code général des impôts
À compter du 1er janvier 1995, le bénéfice du régime d'allégement de l'impôt sur les bénéfices prévu à l'article 44 sexies du code général des impôts est réservé aux entreprises créées dans les zones d'aménagement du territoire, les territoires ruraux de développement prioritaire et dans les zones de redynamisation urbaine. Parallèlement, le dispositif a été ouvert, sous une condition d'emploi, aux sociétés soumises à l'impôt sur les sociétés qui exercent une activité professionnelle libérale.
Les premiers effets budgétaires des modifications apportées à l'article 44 sexies du code précité n'apparaissent qu'à compter de l'année 1996 (année au titre de laquelle les entreprises créées en 1995 déposent leurs déclarations).
Enfin, pour 1996, la diminution du coût budgétaire du dispositif ne joue pas à plein car les entreprises créées sur l'ensemble du territoire en 1991, 1992, 1993 et 1994 conservent le bénéfice des allégements. Le nouveau dispositif devrait atteindre son régime de croisière en 2000.
Sur la réduction du droit de mutation des fonds de commerce et de clientèles
Les pertes de recettes résultant de la réduction du taux de droit de mutation de 6 % à 0 % prévue à l'article 722 bis du code général des impôts pour l'acquisition de fonds de commerce et de clientèles dans certaines communes sont les suivantes :
- pour 1995 : 130 millions de francs
- pour 1996 : 150 millions de francs.
Il n'existe pas de différenciation entre les territoires ruraux de développement prioritaire et les zones de redynamisation urbaine.
L'incidence financière des modifications affectant les exonérations de taxe professionnelle prévues aux articles 1465, 1465 A et 1465 B du code général des impôts (article 46)
Au titre des années 1993, 1994 et 1995, seule l'exonération temporaire de taxe professionnelle prévue à l'article 1465 du code général des impôts, dans sa rédaction antérieure à l'adoption de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, est applicable.
Cette exonération est accordée sur délibération des collectivités locales.
La perte de recettes pour les collectivités locales correspondant à l'exonération prévue à l'article 1465 A du code général des impôts fait l'objet d'une compensation.
L'incidence financière des ; modifications affectant les exonérations de taxe professionnelle prévues a l'article 1466 A du code général des impôts (article 52)
Cette exonération est à la charge des collectivités locales concernant les quartiers d'habitat dégradé et s'est appliquée en 1993, 1994 1995 et 1996.
Le montant des bases exonérées est estimé à 950.000 francs pour 1994 et 975.000 francs pour 1995, soit un coût pour les collectivités locales d'environ 118.000 francs pour 1994 et 215.000 francs pour 1995,
La réduction de la taxe départementale pour les acquisitions de résidence (article 49)
Six départements ont voté la réduction de taux à 3,60 % de la taxe départementale de publicité foncière ou du droit départemental d'enregistrement prévue à rarticlel594 quater F du CGI. Le produit de cette disposition, perçu au profit des départements, est globalisé avec celui de l'article 710 du code général des impôts.
ZRR (article 50)
Deux départements ont institué, conformément à l'article 1594 F ter du CGI, un abattement sur l'assiette de la taxe départementale de publicité foncière ou du droit départemental d'enregistrement pour les seules acquisitions de logements effectuées dans les zones de revitalisation rurale. Le produit de cette disposition, perçu au profit des départements, est globalisé avec celui de l'article 710 du code général des impôts.
Dans la mesure où seules les dispositions affectant le budget de l'État font l'objet d'un suivi annuel au titre des dépenses fiscales, le coût pour les départements dé l'abattement applicable aux acquisitions d'immeubles donnant lieu à la perception de droits départementalisés ne peut être évalué.
L'amortissement fiscal exceptionnel (article 56)
Le régime d'amortissement exceptionnel des constructions à usage industriel et commercial situées dans les zones de revitalisation rurale ou de redynamisation urbaine n'a d'incidence financière qu'à compter de l'année 1996.
Bilan de l'application de l'article 62 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire Cet article précise que les concours financiers de l'État à la réhabilitation de l'habitat ancien sont attribués en priorité aux communes situées dans les zones de revitalisation rurale ayant fait l'acquisition de biens immobiliers anciens sur leur territoire, en vue de les transformer en logements sociaux à usage locatif.
Les instructions données aux préfets pour la programmation des crédits d'aides au logement, en 1995 et 1996, ont bien évidemment souligné l'orientation donnée par cet article.
Par ailleurs, aucun contrat particulier entre l'État et les collectivités situées dans les ZRR n'a été signé.
Dans ces zones, l'exonération de cotisations sociales prévue par l'article 58 de la loi d'orientation ne sera cependant possible qu'après l'entrée en vigueur des dispositions de la loi portant pacte de relance pour la ville, laquelle tend à modifier l'article 58 précité.
• Outre la création de ces catégories
de zones prioritaires d'aménagement du territoire, la loi prévoit
la création de
pays,
qui peuvent, aux ternies de
l'article 23, «
exprimer
les
solidarités réciproques entre la ville
et
l'espace rural »
.
La notion de pays doit exprimer « la communauté d'intérêts et les solidarités réciproques entre la ville et l'espace rural » (article 22). La Datar a lancé une expérimentation portant sur 42 pays de préfiguration. Un premier rapport d'étape, élaboré par M. le Préfet Bernard Leurquin, sur la mise en oeuvre de la politique de pays a été remis le 31 décembre 1995. Le second rapport d'étape sur cette expérimentation engagée a été présenté le 3 juillet 1996.
L'état d'avancement de la politique dite « de pays » est détaillée dans l'avis « Aménagement du territoire » de votre commission.
b) Les fonds d'intervention
Dans ce domaine, la loi d'orientation a procédé à une réforme radicale des fonds budgétaires intéressant l'aménagement rural en fusionnant deux fonds ruraux traditionnels au sein d'un fonds unique et en créant un nouveau fonds spécifique, le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT, article 33) et le Fonds national de développement des entreprises (FNDE, article 43). Si le FNDAT a été mis en place dans le projet de loi de finances pour 1995, le décret en Conseil d'État nécessaire à la mise en place du FNDE est toujours attendu.
Enfin, l'article 38 de la loi a créé un fonds spécifique : le Fonds de gestion de l'espace rural (FGER), dont la mise en oeuvre a été assurée par le décret n° 95-360 du 5 avril 1995 et par la circulaire du 6 avril 1995.
c) Le fonds de gestion de l'espace rural
• Ce fonds a pour objet de participer
au
financement de tout projet d'intérêt collectif contribuait
à l'entretien ou à la réhabilitation de l'espace
rural »
et doit être
« en priorité
affecté aux agriculteurs ou à leurs groupements »
(article 38 de la loi).
Ce fonds, doté sur crédits du ministère de l'agriculture mais créé dans le cadre d'une loi d'orientation sur l'aménagement du territoire, a
répondu à la demande formulée par la profession agricole, et tout particulièrement du Centre national des jeunes agriculteurs, à partir de son congrès de 1992, de voir reconnu et rémunéré le rôle de l'agriculture dans l'entretien de l'espace. La mission d'information sénatoriale sur l'avenir de l'espace rural, avait formulé, dès 1991, la proposition de prendre en compte, en le rémunérant, le rôle d'entretien de l'espace.
• La circulaire d'application précise que le
fonds «
a notamment pour mission de soutenir, en leur apportant
une contribution financière, les actions concourant à
l'entretien
et à la réhabilitation
d'espaces agricoles en voie d'abandon
y compris dans les zones
soumises à une forte pression foncière,
d'éléments naturels du paysage rural
notamment
dans un objectif de conservation de la diversité biologique et
d'espaces où l'insuffisance d'entretien est susceptible de
provoquer des risques naturels. »
•
Le fonds est
divisé
en trois sections :
- une section nationale destinée au financement de l'innovation, de l'expérimentation et de l'évaluation (6 %) ;
- une section pour les DOM, Mayotte et St-Pierre-et-Miquelon (4 %) ;
- une section pour les départements, répartie en fonction de la superficie totale et pondérée de chacun d'entre eux (90 %).
• Dans chaque département, l'enveloppe est
répartie par le Préfet au bénéfice des
maîtres d'ouvrage, après avis de la Commission
départementale de gestion de l'espace (15 membres), qui doit
également se prononcer sur les orientations générales pour
l'utilisation du fonds.
Trois types de difficultés ont pu être relevés dans la mise en oeuvre du fonds depuis sa mise en place :
- sur le plan conceptuel : on a remarqué un glissement progressif du fonds de la notion de gestion de l'espace par les agriculteurs à celle de création d'emplois en milieu rural ;
- sur le plan technique : les acteurs ont rencontré une difficulté à constituer des partenariats, à concevoir et à monter des projets ;
- sur le plan financier, car la régulation budgétaire a amputé les enveloppes initiales.
• Un premier bilan peut être dressé des
orientations des commissions départementales de gestion de
l'espace :
- En ce qui concerne les orientations générales présentes dans presque tous les départements, on remarque :
- l'insertion paysagère des bâtiments agricoles, soit par amélioration des accès principaux, soit par végétalisation des abords des bâtiments ;
- la remise en état de sentiers et de chemins, qu'il s'agisse des sentiers piscicoles ou de randonnées (pédestres, cyclistes...) ou des chemins ruraux à utilisation multiples ;
- la lutte contre la déprise agricole, soit dans un objectif de reconquête par pâturage ou mise en oeuvre d'actions foncières, soit dans un objectif de prévention dans l'attente d'une installation ou d'une reprise ;
- la restauration de maillages bocagers, dans ses différents aspects, qu'il s'agisse de la restauration de haies, de bandes boisées, voire de murets, ou encore de l'entretien d'éléments associés tels les réseaux hydrauliques ou les mares et points d'eau ;
- la mise en valeur du paysage, à travers l'aménagement de points de vue, l'amélioration des entrées de villages, la rénovation d'éléments de patrimoines productifs et/ou culturels (terrasses, vergers) ou du petit patrimoine communal ;
- la gestion des espaces sensibles, qu'il s'agisse des zones humides, des berges des cours d'eau, des fonds de vallées, des pelouses sèches ou calcaires ou encore des tourbières ;
- S'agissant des opérations à caractère régional, elles concernent :
- la prévention des risques naturels, sous l'angle de la lutte contre les phénomènes d'érosion, la prévention des incendies ou encore la lutte contre les crues ;
- l'entretien de zones péri-urbaines, par réorganisation foncière ou diversification des fonctions des espaces ;
- la mise en place d'aménagements pastoraux, par rationalisation des conduites de troupeaux, pose de clôtures multi-usagers, amélioration des accès aux estives... ;
- l'entretien d'espaces boisés, qu'il s'agisse d'entretien des lisières de forêts ou, notamment dans les forêts non productives, de débroussaillage ou de reconversion d'espèces plantées ;
- la mise en place de zones de cultures à gibier, soit en bordures de zones de grandes cultures, soit à partir de prairies, soit par un travail spécifique sur les lisières ;
- le nettoyage des points à risque de pollution, qui passe par l'enlèvement des produits nocifs ou non dégradables (plastiques) dans les exploitations, les décharges ou les carrières.
Outre le problème de sa dotation évoqué dans le second chapitre de ce rapport, la pérennité du fonds est liée à la fois à la qualité des dossiers présentés par les maîtres d'ouvrage, à la capacité des acteurs locaux à s'organiser en partenariat et à la volonté des agriculteurs sur le terrain de s'engager sur les projets.
d) Les services publics
Vecteurs essentiels de la solidarité nationale, les services publics jouent dans les zones en déshérence -qu'elles soient urbaines ou rurales- un rôle décisif en termes de qualité de vie, de localisation d'emplois et de développement économique. On sait que leur fermeture ou l'insuffisance de leur présence sont de puissants facteurs de dévitalisation.
• Cette appréciation avait conduit le
Gouvernement à décider de l'élaboration dans tous les
départements d'un
schéma d'organisation et
d'amélioration des services publics
en milieu rural et
d'imposer un moratoire suspendant les fermetures ou les réductions de
service public jusqu'à la mise en place d'un régime juridique
adapté.
Un bilan nuancé a conduit le Gouvernement dans l'article 28 de la loi à donner un fondement législatif au système des schémas et des commissions.
• L'article 29 de la loi a organisé un
régime protecteur en cas de réorganisation ou de
suppression de services publics.
La constitution des commissions départementales d'organisation et de modernisation des services publics est prévue par l'article 28 de la loi d'orientation du 4 février 1995.
Le décret d'application du 11 octobre 1995 a défini les modalités d'organisation de ces commissions. Leur mise en place s'est effectuée progressivement : au 1er août 1996, la quasi-totalité de ces commissions ont été constituées et se sont réunies au moins une fois.
Les commissions départementales qui se sont réunies ont principalement évoqué :
- la carte scolaire les modifications envisagées de services publics (DDE, Agence EDF-GDF...), services sanitaires ;
- une présentation du débat sur l'avenir du transport ferroviaire selon les instructions diffusées en mars 1996 par le ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme et par le secrétaire d'État, chargé des transports et du tourisme ;
- les agences postales.
• De nombreuses préfectures ont adopté
la constitution de groupes de travail composés des membres de la
commission et de personnalités qualifiées pour évaluer les
besoins en services publics et faire des propositions. Des contributions
écrites sont également demandées dans ce cadre.
Les thèmes traités par les quelques groupes recensés concernent :
- les services publics en secteur rural ou dans les communes et les cantons ;
- l'accès aux services publics des personnes à mobilité réduite ; les jeunes ;
- les résidents ;
- les touristes ;
- les anciens ;
- les familles avec enfants ;
- les entreprises ;
- les publics en difficulté.
D'autres préfectures ont engagé une large consultation des membres de la commission qui se sont faits les relais des demandes de leurs administrés, collègues ou citoyens... en s'inspirant de la méthode proposée dans la note d'information et de méthode adressés aux préfets en avril dernier.
• Différentes préfectures ont
désigné un sous-préfet comme responsable de la
réalisation de la totalité du schéma du
département. Cette initiative permet aux groupes de travail et aux
membres de la commission, d'avoir un interlocuteur unique en mesure de prendre
les décisions cohérentes qui s'imposent.
• Les délais de réalisation des
schémas départementaux d'organisation et d'amélioration
des services publics prévus par la circulaire du Premier ministre du 21
février 1996 et la note d'information et de méthode d'avril 1996
ne pourront pas être respectés.
Afin de préparer un cadre de qualité faisant une analyse réelle et objective des besoins et des attentes des usagers, les schémas devraient être réalisés d'ici la fin de l'année 1996, la partie action lui succédera et des partenariats seront conclus en vue de satisfaire les objectifs et priorités retenus dans les schémas.
• Le
moratoire opposable
aux
fermetures ou suppressions de services publics en zone rurale qui avait
été décidé, le 10 mai 1993, a été
prolongé et demeure applicable.
Sont concernés par ce moratoire les services publics en contact direct avec le public. En revanche, les réorganisations internes des entreprises publiques n'entrent pas dans son champ d'application. Les zones rurales intéressées sont conformes à la définition de l'INSEE, qui concerne les communes de moins de 2.000 habitants agglomérés au chef-lieu.
Ce moratoire est actuellement respecté par tous les acteurs dans tous les départements concernés.
Les perspectives d'évolution du moratoire dépendent des conditions de mise en oeuvre de l'article 29 de la loi d'orientation du 4 février 1995 qui prévoit la conclusion de contrats de services publics entre l'État et les entreprises et organismes publics dont il a la tutelle.
* (2) Avis n° 79, 1995-1996, présenté par M. Henri Revol au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan sur le projet de loi de finances pour 1996, tomme III, Aménagement rural.