N° 252
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1996-1997
Annexe au procès-verbal de la séance du 12 mars 1997.
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi, adopté par l'assemblée nationale, autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume d'Espagne concernant la construction et l'exploitation de la section internationale d'une ligne ferroviaire à grande vitesse entre la France et l'Espagne (façade méditerranéenne),
Par M. André ROUVIÈRE,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Yvon Bourges, Guy Penne, Jean Clouet, François Abadie, Mme Danielle Bidard-Reydet, MM. Jacques Genton, vice-présidents ; Michel Alloncle, Jean-Luc Mélenchon, Serge Vinçon, Bertrand Delanoë, secrétaires ; Nicolas About, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Mme Monique ben Guiga, MM. Daniel Bernardet, Pierre Biarnès, Didier Borotra, André Boyer, Mme Paulette Brisepierre, MM. Michel Caldaguès, Robert Calmejane, Charles-Henri de Cossé-Brissac, Pierre Croze, Marcel Debarge, Jean-Pierre Demerliat, Xavier Dugoin, André Dulait, Hubert Durand-Chastel, Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Philippe de Gaulle, Daniel Goulet , Jacques Habert, Marcel Henry, Roger Husson, Christian de La Malène, Edouard Le Jeune, Maurice Lombard, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Alain Peyrefitte, Bernard Plasait, Régis Ploton, Guy Robert, Michel Rocard, André Rouvière, Robert-Paul Vigouroux.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 10 ème législ.): 3104 , 3299 et T.A. 648 .
Sénat : 201 (1996-1997).
Traités et conventions.
Mesdames, Messieurs,
Le présent projet de loi a pour objet l'approbation d'un accord signé à Madrid le 10 octobre 1995 entre la France et l'Espagne et concernant la construction et l'exploitation de la section internationale d'une ligne ferroviaire à grande vitesse entre les deux pays, située sur la façade méditerranéenne.
Cet accord traduit la volonté des deux pays de favoriser leurs échanges et, plus largement, de renforcer les communications à l'intérieur de l'espace européen, en assurant la connexion de leurs réseaux ferroviaires à grande vitesse. Il s'agit d'une avancée particulièrement significative puisque jusqu'à présent, le réseau ferroviaire espagnol, du fait de sa différence d'écartement, reste isolé de l'ensemble des grandes liaisons européennes.
L'intérêt européen des liaisons ferroviaires franco-espagnoles est tel qu'elles ont été retenues lors du sommet d'Essen parmi les 14 projets prioritaires de la Communauté en matière d'infrastructures de transport sous l'appellation : TGV sud-européen.
Ce projet de liaison ferroviaire à grande vitesse Paris-Madrid comporte lui-même deux branches, l'une passant par la vallée du Rhône et la façade méditerranéenne et l'autre, dont la réalisation est beaucoup moins avancée, par la façade atlantique.
L'accord du 10 février 1995 porte exclusivement sur la branche méditerranéenne du TGV sud-européen -appelée TGV Sud Europe Méditerranée- qui, en quittant la vallée du Rhône à Valence, doit rallier Montpellier, Barcelone puis Madrid.
Plus précisément, l'accord porte sur la construction et l'exploitation de la section internationale de cette ligne, située entre Perpignan et Figueras, et il doit permettre d'engager la procédure de sa mise en concession. Par cet accord, l'Espagne s'engage également à réaliser une liaison nouvelle à écartement européen entre Figueras et Barcelone, afin d'assurer, dès la mise en service de la section internationale, la liaison Montpellier-Barcelone sans rupture de charge.
Lors du Sommet franco-espagnol de Marseille des 4 et 5 novembre 1996, l'horizon 2004 a été évoqué pour la mise en service de cette liaison.
La ratification de l'accord, qui autorise la mise en place de la commission intergouvernementale chargée de poursuivre les études techniques et d'arrêter le montage financier de la section internationale, donnera une impulsion nouvelle à la réalisation du projet. Toutefois, elle ne lève pas toutes les incertitudes.
Côté espagnol, une forte volonté politique est affichée en faveur de l'achèvement avant 2004 de l'ensemble de la liaison Madrid-frontière française, mais il n'est pas certain que les choix techniques opérés permettront l'usage de la grande vitesse, du moins dans un premier temps, entre Madrid et Barcelone et l'état d'avancement des procédures ne garantit pas le respect des échéances annoncées. Côté français, aucune échéance n'est pour l'instant fixée pour la construction d'une ligne nouvelle entre Montpellier et Perpignan, ce qui n'est pas sans inconvénient pour les habitants des régions traversées.
Enfin, de manière générale, le contexte budgétaire dans les deux pays n'a pas permis pour le moment d'arrêter avec précision les modalités de financement de cette infrastructure.
La commission des affaires économiques et du plan s'étant saisie pour avis de ce projet de loi en raison de ses fortes implications dans les domaines de l'aménagement du territoire et des transports, votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées n'abordera pas dans le détail les multiples aspects techniques du projet.
Votre rapporteur souhaite tout d'abord souligner l'importance du TGV sud-européen pour la coopération franco-espagnole et mettre en évidence sa forte dimension européenne, avant de présenter les principales dispositions de l'accord et leurs implications pour les deux parties.
I. LE TGV SUD-EUROPÉEN : UN PROJET PRIORITAIRE POUR LA COOPÉRATION FRANCO-ESPAGNOLE ET POUR L'UNION EUROPÉENNE
La réalisation du TGV sud-européen constitue depuis 1993 l'une des priorités de la coopération franco-espagnole. Elle figure également sur la liste des 14 grands projets d'infrastructures retenus en décembre 1994 par le Conseil européen à Essen, ce qui témoigne de sa forte dimension européenne.
A. UN PROJET PRIORITAIRE POUR LA COOPÉRATION FRANCO-ESPAGNOLE
Au cours des années récentes, les relations entre la France et l'Espagne se sont intensifiées, tant sur le plan du dialogue politique qu'en matière d'échanges économiques et de projets d'intérêt commun. La question des infrastructures de transport occupe une place particulièrement importante dans la coopération entre les deux pays.
1. Des relations bilatérales étroites et fructueuses
En jetant un regard rétrospectif sur les dix dernières années, on ne peut qu'être frappé par le développement, sur le plan quantitatif et qualitatif, des relations franco-espagnoles.
Le dialogue politique , étroit et fructueux, a été institutionnalisé lors de rencontres bilatérales qui se déroulent chaque année depuis 1985. L'ordre du jour de ces sommets s'est étoffé d'année en année, et il témoigne à la fois des convergences de vues entre les deux pays sur les questions internationales et la construction européenne, et de la variété des domaines de la coopération : coopération éducative en faveur de la mobilité des étudiants entre les deux pays et de l'enseignement du français en Espagne, coopération dans le domaine de la défense et de l'armement, coopération judiciaire et policière et mise en oeuvre de projets d'infrastructures communs. Par ailleurs, des dossiers tels que ceux de l'agriculture ou de la pêche, qui avaient pu susciter des tensions par le passé, sont marqués par un apurement des contentieux. On doit souligner à cet égard le rôle positif joué par le comité franco-espagnol des pêches.
A l'échelle des collectivités locales, une active coopération transfrontalière se met en place et doit se développer grâce aux moyens juridiques nouveaux offerts par le traité de Bayonne de mars 1995, dont le Parlement vient d'autoriser la ratification.
Mais au-delà de ces signes politiques évidents, ce sont les statistiques économiques qui traduisent avec le plus de force l'intensité désormais acquise par les relations franco-espagnoles.
La France est aujourd'hui le premier partenaire économique de l'Espagne tant sur le plan des échanges commerciaux qu'en matière d'investissement.
Les échanges commerciaux franco-espagnols ont représenté en 1995 un flux global de plus de 190 milliards de francs, qui devrait progresser encore en 1996 (+ 9,4 % sur les six premiers mois de l'année). La France est le premier fournisseur de l'Espagne (18 % des importations espagnoles) et son premier client (21 % des exportations espagnoles). L'Espagne, pour sa part, est notre cinquième client et notre sixième fournisseur. Le solde excédentaire de la France dépassait 14 milliards de francs en 1995.
L'investissement français en Espagne est particulièrement dynamique. Il se place au premier rang dans les investissements réalisés par des pays de l'Union européenne, la France étant cependant passée, en 1995, du premier au second rang des investisseurs internationaux derrière les Etats-Unis. Parallèlement, l'investissement espagnol en France s'est fortement développé.
2. Une coopération très attentive aux infrastructures de transport
La question des infrastructures de transport occupe une place très importante dans les relations franco-espagnoles. En effet, les échanges entre les deux pays, mais aussi plus largement l'intégration de l'Espagne et de la péninsule ibérique dans l'espace européen, ne sauraient se concevoir sans une amélioration des communications terrestres, nécessairement tributaires du franchissement de la barrière pyrénéenne.
Pour l'Espagne plus encore que pour la France, les infrastructures transpyrénéennes représentent un enjeu vital.
Dans le domaine routier, une large part du trafic s'écoule par les deux extrémités de la chaîne, notamment par les deux autoroutes traversant la frontière à Hendaye et au col du Perthus. Les deux gouvernements ont néanmoins souhaité moderniser les voies situées sur la partie centrale de la chaîne, tant par la modernisation des routes existantes et l'aménagement d'itinéraires autoroutiers (projet d'autoroute Toulouse-Pamiers en direction de la vallée de l'Ariège, autoroute en construction entre Saragosse et Huesca en direction du col du Somport et de la France) que grâce au percement de tunnels permettant, en toutes saisons, des relations plus rapides et plus sûres. Ainsi, la mise en service par la France en 1994 du tunnel de Puymorens facilite l'accès à la Catalogne depuis Toulouse. Le tunnel du Somport, dont la construction a été décidée en 1991 par un accord franco-espagnol, améliorera quant à lui les liaisons avec Saragosse et l'Aragon à partir de 1999.
Beaucoup plus difficiles sont les relations ferroviaires entre les deux pays. Deux lignes passant par Irun à l'ouest et Port-Bou à l'est absorbent la quasi-totalité du trafic . Depuis l'interruption en 1970 de la ligne Pau-Canfranc à la suite de la destruction d'un pont, la seule liaison par chemin de fer à emprunter la partie centrale des Pyrénées passe par La Tour de Carol et Puigcerda mais elle n'assure qu'un très faible trafic.
Les liaisons ferroviaires franco-espagnoles souffrent d'un double handicap :
. la rupture de charge induite par l'écartement des voies espagnoles (1,67 mètre), plus large que l'écartement standard de l'Union internationale des chemins de fer en usage en France et en Europe (1,44 mètre), seul un certain type de trains équipés d'essieux spécifiques (le Talgo) pouvant emprunter les deux sortes de voies,
. l' état du réseau ferré espagnol qui, malgré les améliorations intervenues ces dernières années, ne permet pas de liaisons rapides avec Madrid et les grandes agglomérations.
Le rail occupe aujourd'hui une place très faible dans les circulations entre la France et l'Espagne, tant pour le fret que pour les particuliers. Pour des raisons liées à l'environnement et à la sécurité routière, un rééquilibrage en faveur du chemin de fer est souhaitable.
Aussi l'Espagne s'est-elle engagée dans un ambitieux programme de réseau à grande vitesse impliquant :
. la construction de plusieurs lignes " Alta Velocidad Europea " (AVE), équivalant à nos lignes TGV à écartement standard (la première relie Madrid à Séville depuis avril 1992),
. et leur raccordement au réseau français à l'est des Pyrénées dans un premier temps puis à l'ouest par le Pays Basque ultérieurement.
Le projet de TGV sud-européen établi par la France et l'Espagne avec le soutien de l'Union européenne forme un ensemble impliquant la réalisation de deux liaisons nouvelles : l'une sur la façade méditerranéenne entre Montpellier et Barcelone (le TGV Sud-Europe-Méditerranée) et l'autre, dont les études sont moins avancées, sur la façade atlantique entre Bordeaux et Madrid.
B. UNE FORTE DIMENSION EUROPÉENNE
Le projet TGV sud-européen, avec ses deux branches méditerranéenne et atlantique, après avoir été inscrit dans les planifications nationales, a rapidement été retenu parmi les orientations prioritaires européennes.
1. Des schémas nationaux qui prennent en compte la dimension européenne
A l'échelon national, c'est la France qui a élaboré la première un schéma directeur national des liaisons ferroviaires à grande vitesse mis à l'étude dès 1989 et adopté par le comité interministériel d'aménagement du territoire du 14 mai 1991. Ce schéma comporte 11 000 km de lignes dont 4 700 km environ de lignes nouvelles à grande vitesse. A ce jour, plus de 1 300 km de lignes nouvelles ont été réalisées. Le schéma prévoit de nombreuses interconnexions aux réseaux étrangers (liaisons avec Londres, Bruxelles, Cologne, Francfort, Bâle, Lausanne, Genève, Turin, Gênes, Barcelone et Madrid). En ce qui concerne les liaisons franco-espagnoles , il retient la ligne Avignon-Montpellier-Perpignan-Barcelone , reliée au TGV sud-est, et la ligne Paris-Bordeaux-Madrid , actuellement réalisée jusqu'à Tours. Il faut préciser que le schéma directeur ne constitue pas un document de programmation. Aussi ne fixe-t-il aucune échéance pour la réalisation des liaisons qu'il retient, les décisions de mise en oeuvre relevant du gouvernement et de la SNCF dans le cadre de contrats de plan successifs. Un nouveau schéma du réseau ferroviaire à l'horizon 2015 doit en principe se substituer au schéma directeur actuel. Son élaboration suppose que soit préalablement arrêté, par voie législative, le schéma national d'aménagement et de développement du territoire prévu par la loi d'orientation du 4 février 1995.
Bien que la situation des finances publiques impose un réexamen du rythme de réalisation du schéma directeur, la dimension européenne des projets demeure l'un des premiers critères de choix, dès lors que l'on est amené à définir un ordre de priorité entre les différentes lignes. Dans ces conditions, la liaison franco-espagnole Montpellier-Barcelone ne peut qu'être retenue parmi les projets d'importance majeure.
L'Espagne s'est elle aussi dotée, en mars 1994, d'un plan directeur des infrastructures qui couvre la période 1993-2007. Outre la seule ligne à grande vitesse existante, Madrid-Séville, et diverses liaisons entre la capitale et les grandes agglomérations espagnoles, il retient le principe d'une liaison à caractère prioritaire avec la France par une ligne à grande vitesse Madrid-Saragosse-Barcelone-frontière française, une seconde liaison devant intervenir ultérieurement à l'ouest des Pyrénées par Hendaye. Il faut noter qu'en ce qui concerne le chemin de fer, le plan directeur des infrastructures 1993-2007 prévoit la construction de lignes à grande vitesse proprement dites (outre les 471 km entre Séville et Madrid, ce sont principalement les 750 km de la ligne Madrid-Saragosse-Barcelone-frontière française) et l'aménagement des lignes existantes pour atteindre des vitesses plus élevées avec les trains pendulaires (200 à 220 km/h).
Ainsi, les orientations françaises et espagnoles sont-elles fortement marquées par le souci de combiner l'aménagement du territoire et les liaisons européennes.
2. Un projet fortement soutenu par les autorités européennes
Les liaisons définies par les deux pays s'inscrivent parfaitement dans le schéma directeur du réseau européen de trains à grande vitesse adopté en décembre 1990, au sein duquel la commission européenne a défini les " maillons clés " assurant la connexion des réseaux des différents pays.
Les objectifs des réseaux transeuropéens , tels qu'ils sont présentés au titre XII du traité sur l'Union européenne, sont multiples : " permettre aux citoyens de l'Union, aux opérateurs économiques, ainsi qu'aux collectivités régionales et locales, de bénéficier pleinement des avantages découlant de la mise en place d'un espace sans frontières intérieures ", " favoriser l'interconnexion et l'interopérabilité des réseaux nationaux ainsi que l'accès à ces réseaux " en tenant compte " en particulier de la nécessité de relier les régions insulaires, enclavées et périphériques aux régions centrales de la Communauté ".
La Communauté identifie des projets d'intérêt commun et " peut appuyer les efforts financiers des Etats membres ..., en particulier sous la forme d'études de faisabilité, de garanties d'emprunts ou de bonifications d'intérêts ". Elle peut " également contribuer au financement, dans les Etats membres, de projets spécifiques en matière d'infrastructures de transports par le biais du Fonds de cohésion ".
Les schémas directeurs définis au niveau communautaire sont indicatifs et laissent aux Etats membres la liberté de réaliser ou non les infrastructures concernées, et bien entendu d'en préciser les tracés, les dates et les rythmes de construction. Ils permettent cependant aux projets retenus de bénéficier de fonds européens.
L'action communautaire s'est prolongée au Conseil européen des chefs d'Etat et de gouvernement d'Essen les 9 et 10 décembre 1994, par l'élaboration d'une liste de 14 grands projets d'infrastructures prioritaires. Ces projets, dont les deux-tiers intéressent des liaisons ferroviaires, doivent se voir consacrer 75 % des crédits de la ligne budgétaire relative aux réseaux transeuropéens, crédits cependant très limités au regard de l'ampleur des besoins. Parmi ces 14 projets figurent trois liaisons ferroviaires à grande vitesse intéressant la France : le TGV Est, le TGV Lyon-Turin et le TGV sud-européen reliant Paris à Madrid par l'axe rhodanien d'une part et la façade atlantique d'autre part.
Le projet de TGV sud-européen tel que retenu lors du sommet d'Essen comporte donc une double liaison , mais sa branche occidentale est loin d'être aussi avancée que sa branche orientale.
En effet, la liaison Paris-Bordeaux-Madrid n'est actuellement pourvue d'une ligne à grande vitesse que jusqu'à Tours. Pour la section Tours-Bordeaux, le débat préalable à la définition du tracé n'a été lancé qu'en juillet 1995 et la convention de financement des études préliminaires n'a pas encore été signée entre l'Etat, la SNCF et les régions concernées. Au delà, cette liaison suppose que soient résolues les difficultés techniques liées au passage dans la zone particulièrement sensible, sur le plan environnemental, du Pays Basque français, puis le choix d'un itinéraire reliant le Pays Basque espagnol à Madrid, soit par Pampelune et Saragosse, soit par Burgos et Valladolid, les deux solutions impliquant la traversée de zones au relief accidenté.
La branche méditerranéenne du TGV sud-européen est pour sa part déjà réalisée, sur sa partie française, jusqu'à Valence. Une partie des procédures préalables ont été lancées, tant en France qu'en Espagne, mais elles ne concernent encore qu'une faible portion de la liaison. L'accord franco-espagnol du 10 février 1995 donne une impulsion supplémentaire à ce projet en jetant les bases de la connexion entre les deux réseaux ferrés à grande vitesse.