Projet de loi autorisant la ratification de la convention sur la base de l'article K. 3 du traité sur l'Union européenne portant création d'un office européen de police (ensemble une annexe et quatre déclarations)

N° 430

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 1996-1997

Annexe au procès-verbal de la séance du 24 septembre 1997

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur :

- le projet de loi autorisant la ratification de la convention sur la base de l'article K. 3 du traité sur l'Union européenne portant création d'un Office européen de police ( ensemble une annexe et quatre déclarations ),

- le projet de loi autorisant la ratification du protocole établi sur la base de l'article K. 3 du traité sur l'Union européenne concernant l' interprétation , à titre préjudiciel, par la Cour de justice des Communautés européennes , de la convention portant création d'un office européen de police ,

Par M. Nicolas ABOUT,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Yvon Bourges, Guy Penne, Jean Clouet, François Abadie, Mme Danielle Bidard-Reydet, MM. Jacques Genton, vice-présidents ; Michel Alloncle, Jean-Luc Mélenchon, Serge Vinçon, Bertrand Delanoë, secrétaires ; Nicolas About, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart,  Daniel Bernardet, Pierre Biarnès, Didier Borotra, André Boyer, Mme Paulette Brisepierre,
MM. Michel Caldaguès, Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga,
MM. Charles-Henri de Cossé-Brissac, Pierre Croze, Marcel Debarge, Jean-Pierre Demerliat, Xavier Dugoin, André Dulait, Hubert Durand-Chastel, Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Philippe de Gaulle, Daniel Goulet , Jacques Habert, Marcel Henry, Roger Husson, Christian de La Malène, Edouard Le Jeune, Maurice Lombard, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Alain Peyrefitte, Bernard Plasait, Régis Ploton, Michel Rocard, André Rouvière, André Vallet.

Voir les numéros :

Sénat : 363 et 364 (1996-1997).

Traités et conventions.

Mesdames, Messieurs,

Un constat, aujourd'hui, s'impose : la criminalité a su tirer le meilleur parti des grandes évolutions du monde moderne. Elle a connu en effet trois mutations décisives : la mise en place de réseaux internationaux dont l'organisation donne moins de prise à la répression, l'interdépendance entre petite, moyenne ou grande criminalité -la fourniture de faux documents administratifs peut constituer le point d'appui d'entreprises criminelles de grande envergure-, la part accrue dévolue aux technologies de pointe qui représentent à la fois de nouveaux champ d'activités (trafics biologiques et nucléaires) et des moyens d'intervention plus efficaces (l'utilisation de réseaux de communication comme Internet favorise l'anonymat des échanges).

Certaines formes de criminalité ont ainsi pris une ampleur jusqu'alors inconnue. C'est notamment le cas du trafic de stupéfiants.

Si la criminalité internationale a pu changer d'échelle et obéit ainsi à la logique de " mondialisation ", l'organisation de la répression n'a pas, quant à elle, fait la preuve d'un sens de l'adaptation comparable.

Certes, les gouvernants ont pris conscience de la nécessité d'une coopération internationale, difficile, cependant, à mettre en oeuvre dans une sphère qui touche aux pouvoirs régaliens des Etats. Les efforts poursuivis par l'Union européenne dans ce domaine traduisent à la fois une volonté de mobilisation mais aussi la difficulté de s'entendre sur une démarche commune.

Ainsi la coopération policière, longtemps considérée comme un instrument au service de la liberté de circulation, est devenue, à la faveur du traité de Maastricht, un objectif à part entière de l'Union européenne. Le projet de traité d'Amsterdam a d'ailleurs confirmé cette évolution. En revanche, la mise en place d'une structure de coopération effective avec la création d'un Office européen de police résulte d'un compromis complexe obtenu au prix de plusieurs années de négociations.

La constitution en 1976, à Rome, du groupe Trévi (référence aux quatre thèmes inscrits à l'ordre du jour de cette réunion -terrorisme, radicalisme, extrémisme et violence internationale), destiné à coordonner la lutte contre la criminalité et le terrorisme, marque sans doute le point de départ de ce long processus. Toutefois, la coopération policière continua à marquer le pas. En octobre 1988, le chancelier Helmut Kohl proposait la création d'une " sorte de police fédérale européenne " sur le modèle du FBI (Federal Bureau of investigation) américain. Dès lors s'opposent deux conceptions au sein de l'Union européenne. D'une part, l'Allemagne, soutenue notamment par les Pays-Bas, souhaite doter Europol de compétences opérationnelles et lui conférer une certaine indépendance tout en l'intégrant au cadre institutionnel communautaire.

Une autre position défendue en particulier par la France et le Royaume-Uni plaidait pour une logique intergouvernementale.

Le Conseil européen des 28 et 29 juin à Luxembourg reprend la proposition allemande " d'une mise en place d'un office central européen de police criminelle compétent en matière de lutte contre le trafic international et le crime organisé ".

Le traité de Maastricht consacre en 1992 le principe d'un office européen de police, mais inscrit sa reconnaissance dans le cadre de la coopération intergouvernementale prévue au titre VI (le troisième pilier -coopération en matière de justice et d'affaires intérieures).

En 1993, un accord ministériel signé à Copenhague permet la mise en place de l'Unité " drogue " Europol (UDE), élément précurseur d'Europol sous la forme d'un système d'échange d'informations spécialisé dans le trafic de stupéfiants et le blanchiment d'argent. Les divergences de vues ne permettent cependant pas de conclure la convention sur Europol à l'échéance prévue, le Conseil européen d'Essen en décembre 1994.

Les Etats-membres finissent par se rallier lors du sommet de Cannes (juin 1995) au texte de compromis élaboré sous les auspices de la présidence française et signent la convention Europol le 26 juillet 1995. Toutefois, le Conseil européen devait renvoyer la question, non résolue, de la compétence de la Cour de justice pour l'interprétation de la convention Europol à un protocole séparé. Les négociations sur ce sujet retardèrent encore l'ouverture de la procédure de ratification de la convention Europol et n'aboutirent que le 28 juillet 1996.

C'est ainsi qu'aujourd'hui le Sénat est saisi de deux textes :

- le projet de loi autorisant la ratification de la convention sur la base de l'article K.3 du traité sur l'Union européenne portant création d'un Office européen de police ;

- le projet de loi autorisant la ratification du protocole concernant l'interprétation, à titre préjudiciel, par la Cour de justice des Communautés européennes, de la convention portant création d'un Office européen de police.

Au terme de difficiles négociations, le résultat apparaît modeste : il décevra les partisans d'une structure ambitieuse et dotée de compétences opérationnelles. Il pourra rassurer ceux qui craignaient le risque d'une dérive supranationale.

L'organisation comme le fonctionnement d'Europol demeurent en effet encadrés par les principes d'une coopération intergouvernementale. Il restera toutefois à cette nouvelle structure à affermir son identité et se montrer plus efficace que les organismes qui l'ont précédée.

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I. EUROPOL : UN ORGANISME RÉGI PAR LES PRINCIPES D'UNE COOPÉRATION INTERGOUVERNEMENTALE

Europol ne sera pas un " FBI " à l'échelle européenne : l'organisation, principalement destinée à favoriser l'échange d'informations entre Etats-membres, demeure soumise aux règles de la coopération intergouvernementale, même si elle prend place au sein du système institutionnel européen. En outre, la compétence de la Cour de justice des Communautés européennes à l'égard d'Europol apparaît étroitement bornée.

A. UNE INSTITUTION DÉPOURVUE DE COMPÉTENCES OPÉRATIONNELLES

Si les domaines visés par la coopération policière, dans le cadre du traité couvrent un très large spectre, les instruments de cette coopération reposent essentiellement sur l'échange d'informations.

1. Un objectif essentiel : favoriser l'échange d'informations

Si dans son principe la compétence d'Europol apparaît très étendue, la mise en oeuvre des attributions de l'organisation demeure précisément délimitée.

a) Un champ d'intervention délimité

En effet, trois conditions sont requises pour faire entrer une infraction dans le champ de compétence d'Europol. Il faut d'abord que l'infraction soit le fait d'une organisation criminelle. Il faut enfin que l'activité de cette organisation se déploie dans deux pays au moins . Il importe enfin que l'infraction relève de l'une des grandes formes de criminalité définie par la convention.

La convention retient d'abord cinq grandes formes de criminalité :

- le trafic illicite de stupéfiants,

- le trafic illicite de matières nucléaires et radioactives,

- les filières d'immigration clandestine,

- la traite des êtres humains,

- le trafic des véhicules volés.

En outre, Europol traitera, deux ans au plus tard après l'entrée en vigueur de la convention, des infractions commises ou susceptibles d'être commises dans le cadre d'activités de terrorisme portant atteinte à la vie, à l'intégrité physique, à la liberté des personnes ainsi qu'aux biens" (art. 2, par. 2). Pourquoi un délai maximal de deux ans a-t-il été fixé pour les seules questions liées au terrorisme ? En fait lors de la négociation sur ce sujet, les divergences se sont cristallisées sur la définition du concept à retenir, mais aussi sur la place et le rôle des services de renseignement par définition exclus d'Europol.

En outre, l'Espagne exigeait une intégration immédiate du terrorisme dans le champ des compétences tandis que le Royaume-Uni ne l'envisageait qu'après un délai de quatre ou cinq ans après la mise en vigueur de la convention.

Lors d'un conseil informel tenu à Paris le 26 janvier 1995, la présidence française a permis de parvenir à un compromis : le terrorisme a été défini sous son seul aspect criminel (à l'exclusion de sa dimension politique et de l'aspect renseignement), et intégré parmi les objectifs d'Europol, au plus tard dans un délai de deux ans après l'entrée en vigueur de la convention ou, sur décision du Conseil, de façon anticipée. Ce mécanisme de mise en vigueur avant l'expiration du délai ayant été proposé par le Royaume-Uni lui-même.

Par ailleurs, le Conseil européen statuant à l'unanimité peut décider de confier à Europol trois autres catégories d'infractions prévues dans une liste annexée à la convention et liées d'une part à l'atteinte à la vie, à l'intégrité physique et à la liberté, d'autre part aux atteintes au patrimoine, aux biens publics et fraude, enfin au commerce illégal et atteinte à l'environnement.

Enfin, l'action d'Europol couvre non seulement les formes de criminalité précédemment évoquées mais aussi le blanchiment de l'argent et toutes les infractions qui leur sont liées.

b) Une mission centrée sur l'échange d'informations

Ainsi entendu le champ d'intervention Europol apparaît très étendu. Cependant les compétences qui lui sont reconnues restent limitées et reposent essentiellement sur l'échange d'informations .

D'abord, il convient d'observer qu'Europol a pour objectif d'" améliorer " l'efficacité des services compétents des Etats signataires de la convention dans le domaine de la prévention et de lutte contre les grandes formes de criminalité internationale (art. 2, par. 1). Elle n'a donc pas vocation à se substituer à ces services.

Europol apparaît en fait principalement une agence d'informations. Aux termes de l'article 3, en effet, elle se voit assigner cinq fonctions principales : favoriser l'échange d'informations entre pays membres, procéder à l'analyse de ces informations, communiquer sans délai aux services compétents les informations qui les concernent, faciliter les enquêtes dans les différents Etats membres en transmettant les informations utiles, gérer, enfin, des recueils d'information automatisés.

Certes, l'organisation est également dotée d'une mission générale d'assistance et de formation. Europol pourrait-elle par ce biais s'affranchir du cadre fixé par la convention et exercer une influence déterminante sur les polices des différents Etats membres ? Cette perspective n'est pas la plus probable, car la fonction de conseil apparaît en fait d'une part strictement conditionnée par les effectifs et les moyens budgétaires dont dispose Europol et d'autre part, comme l'a ajouté la version définitive de la Convention par rapport à l'avant projet, encadrée par les " limites fixées par le conseil d'administration" .

Europol ne dispose pas ainsi de compétences opérationnelles. Les pouvoirs d'enquête demeurent de la stricte compétence des services des Etats membres et s'exercent sous leur responsabilité conformément aux règles procédurales en vigueur dans ces Etats. Europol s'inscrit dans le cadre d'une coopération intergouvernementale et non d'un système supranational, envisagé, voire réclamé par certains.

2. Une activité soumise aux principes d'une organisation intergouvernementale

Les règles d'organisation d'Europol répondent également aux principes d'une coopération intergouvernementale : présence de représentants nationaux -"officiers de liaison"- associés au fonctionnement d'Europol, contrôle politique assuré à un double niveau (le Conseil de l'Union européenne et le Conseil d'administration d'Europol, et, enfin, un mode de décision où l'unanimité est requise pour les questions les plus importantes.

a) La composition

Dans sa composition, Europol ne s'apparente ni à une simple instance de concertation ni à une organisation supranationale. Certes il dispose de ses propres agents placés sous l'autorité d'un directeur. Le personnel d'Europol, conformément aux règles du droit international, doit s'acquitter de ses fonctions "sans solliciter ni accepter d'instructions d'aucun gouvernement, autorité, organisation ou personne extérieure à Europol" (art. 30). Les dispositions relatives aux modalités de recrutement, salaires, pensions, impôts figurent dans le statut du personnel adopté par le Conseil européen lors de sa session du 27-28 mai 1997. Ce statut, s'il définit la nature des postes à pourvoir, ne détermine cependant pas un nombre précis d'agents à recruter. Le recrutement s'effectuera sous les auspices d'une "commission de sélection" instituée par le directeur d'Europol et chargée de conseiller celui-ci sur l'aptitude des candidats à remplir les fonctions visées et de les classer par ordre de mérite. Aux termes de l'article 30, le choix doit également tenir compte de "la nécessité de garantir une prise en considération adéquate des ressortissants de tous les Etats membres et des langues officielles de l'Union européenne".

Aux côtés des agents d'Europol, les officiers de liaison représentent leurs Etats respectifs. Le nombre d'officiers de liaison que chaque Etat peut envoyer auprès de l'organisation est fixé par une décision adoptée à l'unanimité par le conseil d'administration d'Europol. Le tableau suivant présente la répartition actuelle des officiers de liaison par pays au sein de l'Unité " drogue " Europol.

Les officiers de liaison sont désignés par les "unités nationales" qui dans chaque Etat membre constituent le correspondant d'Europol à la manière du Bureau Central National (BCN) pour Interpol. Même si les unités nationales ont une vocation interministérielle, aucune disposition commune ne régit leur structure compte tenu des différences d'organisation entre les Etats membres. Ainsi, en France, l'unité nationale Europol (UNE) associe la police, la gendarmerie et la douane. Elle est implantée à la Direction centrale de la Police nationale. Les unités nationales ont pour principales fonctions de fournir à Europol les informations nécessaires et de diffuser, "dans le respect du droit national", auprès des services nationaux compétents, les renseignements transmis par Europol.

b) Les modalités de contrôle

L'organisation est placée sous le double contrôle du conseil administratif et du Conseil de l'Union européenne. Il revient à cette dernière instance de prendre les décisions les plus importantes : nomination du directeur d'Europol, règlement financier et budget de l'organisation, statut du personnel de l'agence, définition des règles générales pour la transmission par Europol des données à caractère personnel aux Etats ou instances tiers, réglementation pertinente en matière de protection du secret, règles d'application sur les fichiers.

Sur tous ces points, l'unanimité est requise .

Le conseil d'administration où chaque Etat membre dispose d'un représentant et d'une voix se réunit au moins deux fois par an. Il dispose d'un pouvoir de décision (droits et obligations des officiers de liaison à l'égard d'Europol, nombre des officiers de liaison que peuvent envoyer chaque Etat, modalités relatives à l'aménagement du système d'index, plan financier quinquennal, règles d'habilitation des agents d'Europol). En outre, il procède à la nomination du contrôleur financier. A l'exception de quelques décisions (notamment l'approbation des instructions de création de fichiers qui suppose vote à la majorité des deux tiers), le conseil d'administration se prononce à l'unanimité même si l'abstention ne peut faire obstacle à l'adoption d'une décision selon cette procédure.

Outre son pouvoir de nomination et de décision, le conseil d'administration prépare l'ensemble des grandes décisions qu'il revient au conseil de trancher (élargissement de l'objectif d'Europol, règles d'application relatives au budget, nomination et révocation du directeur et des directeurs adjoints, adoption du statut du personnel, établissement du budget, règlement financier).

La convention prévoit enfin une information du Parlement européen sous la forme d'un rapport annuel consacré aux travaux menés par Europol (art. 34). Vis-à-vis du Parlement européen, la présidence du Conseil reste toutefois sur ce sujet tenue aux obligations de réserve et de protection du secret. Par ailleurs, cette obligation d'information ne doit pas porter préjudice aux droits des parlements nationaux.