Projet de loi de finances pour 1998 : Affaires européennes

RAPPORT GENERAL N° 85 - TOME II FASCICULE 2 - PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 1998 - AFFAIRES EUROPEENNES ET ARTICLE 24 : EVALUATION DE LA PARTICIPATION FRANCAISE AU BUDGET DES COMMUNAUTES EUROPEENNES

M. Denis BADRE, Sénateur

COMMISSION DES FINANCES, DU CONTROLE BUDGETAIRE ET DES COMPTES ECONOMIQUES DE LA NATION - RAPPORT GENERAL N°85 TOME II FASCICULE 2

Table des matières

N° 85

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 1997.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Alain LAMBERT,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME II

Fascicule 2

AFFAIRES EUROPÉENNES ET ARTICLE 24 : ÉVALUATION DE LA PARTICIPATION FRANÇAISE AU BUDGET DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES

Rapporteur spécial : M. Denis BADRÉ

(1) Cette commission est composée de : MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini, René Régnault, vice-présidents ; Emmanuel Hamel, Gérard Miquel, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général ; Philippe Adnot, Bernard Angels, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Maurice Schumann, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 230 , 305 à 310 et T.A. 24 .

Sénat : 84 (1997-1998).

Lois de finances.

INTRODUCTION

L'article 24 du projet de loi de finances pour 1998 évalue le prélèvement sur recettes représentatif de la contribution française au budget des Communautés européennes.

Le montant de ce prélèvement est estimé à 91,5 milliards de francs et s'établit à un niveau supérieur de 4,5 milliards de francs par rapport à l'estimation figurant dans la loi de finances pour 1997 et de 3,5 milliards de francs par rapport à celle du projet de loi de finances rectificative pour l'année en cours.

La dynamique du prélèvement européen supporté par la France exerce donc un effet défavorable sur les finances publiques . Elle creuse en effet le solde budgétaire de la loi de finances de l'année pour un montant de l'ordre de 0,04 point de PIB représentant à peu près l'écart entre le solde budgétaire en points de PIB -3,05 %- tel qu'il est prévu par la loi de finances pour 1998 et le solde de 3 % du PIB "grosso modo" ^{1( * )} compatible avec les exigences du traité d'union économique et monétaire.

Malgré cela, le vote sur l'article autorisant le prélèvement sur recettes au profit du budget communautaire est un vote largement contraint et partiellement aveugle.

La contrainte résulte de la nature même du prélèvement sur recettes qui est l'un des instruments du respect par la France de ses engagements internationaux. A ce stade, le pouvoir du Parlement national se résume à exercer une fonction d'influence puisque tout se joue en dehors de lui. Est-ce négligeable ? Certainement pas. Répondre par l'affirmative à cette inquiétude reviendrait à accorder peu de foi dans l'une de nos fonctions les plus éminentes qui est de traduire l'expression de la volonté du peuple souverain. Au demeurant, la question mérite d'être posée de savoir si la situation faite au Parlement lorsqu'il examine les finances publiques de la Nation est tellement plus favorable que celle qui est la sienne face au budget européen ? En théorie certes oui, mais la pratique invite à plus de réserve dans la réponse. Toutefois, une différence majeure apparaît qui devrait inciter à réfléchir à une modernisation des rapports entre "l'exécutif européen" et les Parlements nationaux. Au plan national, l'exercice du pouvoir budgétaire du Parlement suppose, compte tenu de la complexification des finances publiques, elle-même résultat de l'accroissement des budgets, que celui-ci multiplie ses opérations de contrôle budgétaire. Il s'agit d'une condition indispensable à l'exercice des compétences du Parlement et à un équilibre démocratique des pouvoirs. Sans exclure que cette mission doive être mieux exercée dans le cadre national, on doit souligner que ses conditions d'exercice ne sont tout simplement pas remplies lorsque les finances européennes sont en cause. Dans cette perspective, il faut se féliciter que la commission des finances du Sénat ait pris l'heureuse initiative d'auditionner ces derniers mois plusieurs commissaires européens. Il serait souhaitable de prolonger cette volonté d'information et de contrôle, en posant les bases juridiques d'un véritable contrôle, par les Parlements nationaux, de l'emploi des fonds gérés par les institutions européennes.

Sans doute, les contraintes institutionnelles entourant le vote sur le prélèvement au profit du budget européen demeureraient-elles, mais elles concerneraient un dispositif que, par l'exercice de leur contrôle, les Parlements nationaux maîtriseraient mieux.

Vote trop contraint donc, mais aussi vote quelque peu aveugle. Aveugle pour les raisons dites plus haut, mais aveugle aussi pour des motifs techniques.

L'évaluation figurant dans le projet de loi de finances a ses mystères. En théorie, elle devrait être la contrevaleur en francs de la contribution de l'Etat français qui est exprimée en écus nécessaire à la couverture financière du projet de budget pour l'année en cause. Mais, il n'en est pas ainsi. Au moment où le prélèvement est évalué on ne connaît ni le cours de l'écu contre franc sur la base duquel sera calculée effectivement la contribution française, ni même le budget européen pour l'année à venir. Ces deux "inconnues" font donc l'objet d'hypothèses qui, pouvant se révéler erronées, peuvent parfois laisser place à un soupçon de volontarisme.

A ces facteurs d'indétermination, s'en ajoutent d'autres.

L'évaluation de la contribution française suppose en effet une série de paris sur :

l'évolution des recettes perçues en contrepartie des droits de douane, des droits agricoles et des cotisations "sucre" ;

le solde d'exécution du budget communautaire de l'année antérieure ;

et le rythme de consommation des crédits européens escomptée lors de l'année future.

Ces différentes variables offrent quelques marges de manoeuvre dans l'exercice d'évaluation de la contribution française au budget européen. Mais, surtout, elles expliquent l'écart observable la plupart du temps entre les estimations initiales et les réalisations effectives.

Le vote sur l'article 24 du projet de loi de finances est donc, pour l'essentiel, l'occasion d'un débat de fond sur l'orientation à donner au budget européen.

CHAPITRE PREMIER

LE PROJET DE BUDGET DES COMMUNAUTES EUROPÉENNES POUR 1998

I. L'ENCADREMENT DE L'EXERCICE BUDGÉTAIRE

Les conditions d'élaboration du projet de budget des Communautés européennes ont été sensiblement modifiées par l'accord interinstitutionnel du 29 juin 1988 qui a été renouvelé le 29 octobre 1993.

Ces accords comportent des mécanismes visant à éviter les conflits budgétaires qui s'étaient succédés à partir de 1979.

S'ils encadrent le pouvoir d'initiative des institutions, ils constituent aussi la trame financière et manifestent quelles orientations budgétaires sont privilégiées par les Etats-membres.

Ces mécanismes s'imposent à toutes les institutions de l'Union et règlent les conditions d'adoption du budget. Il est plus que jamais utile d'en faire une brève présentation à ce stade car, avec l'arrivée à son terme de la programmation en vigueur, s'ouvre une période décisive de négociations des futures perspectives financières.

A. LE "VOLET RESSOURCES" DE L'ACCORD DU 29 JUIN 1988

1. Le plafonnement des ressources

L'édiction de règles portant sur les recettes du budget comporte une conséquence pratique importante . Comme le budget des Communautés doit être équilibré, fixer des plafonds de ressources revient à limiter ipso facto les dépenses .

L'accord de 1988 disposait que le montant total des ressources propres attribuées aux Communautés européennes ne pouvait dépasser 1,20 % du total du PNB de la Communauté pour les crédits de paiement. Un calendrier était prévu pour agencer dans le temps la montée en charge des ressources propres communautaires.

Plafond par année des ressources propres des Communautés européennes exprimées
en % du PNB de la Communauté

1988	1989	1990	1991	1992
1,15	1,17	1,18	1,19	1,20

A la suite du Conseil européen d'Edimbourg des 11 et 12 décembre 1992, une nouvelle décision sur les ressources propres est intervenue.

Elle confirme le principe d'un plafonnement mais relève les plafonds à l'horizon 1999.

Plafond par année des ressources propres des Communautés européennes

exprimées en % du PNB de la Communauté

1995	1996	1997	1998	1999
1,21	1,22	1,24	1,26	1,27

2. La composition des ressources

Par ailleurs, la réforme des "ressources propres des Communautés européennes" ratifiée par la France en décembre 1994 entraîne une modification de la structure des ressources. Le taux d'appel de la ressource TVA - actuellement 1,4 % d'une assiette uniformisée entre les Etats membres - sera abaissé graduellement à 1 % en 1999. En outre, la réduction du plafond de l'assiette TVA de 55 à 50 % du PNB des Etats membres, immédiate pour les pays à faible revenu par habitant, sera menée graduellement pour les autres Etats et achevé en 1999.

*

* *

La décision du Conseil du 31 octobre 1994 sur les ressources propres est entrée en vigueur en juin de l'année dernière. Son application rétroactive a rendu nécessaire une régularisation des ressources versées au titre des budgets 1995 et 1996.

B. LE VOLET "DÉPENSES"

1. Une programmation à moyen terme des dépenses européennes...

Le budget des Communautés européennes s'inscrit, depuis 1989, dans le cadre d'une programmation pluriannuelle des dépenses décidée à la suite de l'accord interinstitutionnel du 27 mai 1988.

La programmation financière des dépenses communautaires, appelée, dans le jargon européen, perspectives financières, mais vulgarisée sous la dénomination de "paquet Delors I" constituait un compromis entre l'accord interinstitutionnel sur la discipline budgétaire et l'amélioration de la procédure budgétaire au terme duquel la classification des différentes dépenses par rubrique permettait de préserver l'évolution nécessaire des dépenses obligatoires et les possibilité d'évolution des actions correspondant à des dépenses non-obligatoires.

Le Conseil européen d'Edimbourg du mois de décembre 1992 devait adopter de nouvelles perspectives financières pour la période 1993-1999, -le "paquet Delors II" - consacrées par l'accord interinstitutionnel du 29 octobre 1993.

Les perspectives financières d'Édimbourg

(CE en Mécus 1992)

	1993*	1994*	1995	1996	1997	1998	1999
Ligne directe agricole	35.230	35.095	35.354	37.245	37.922	38.616	39.327
Actions structurelles	21.277	21.885	24.477	26.026	27.588	29.268	30.945
- fonds de cohésion	1.500	1.750	2.000	2.250	2.500	2.550	2.600
- fonds structurels	19.777	20.135	22.369	23.668	24.980	26.610	28.345
- mécanisme EEE	-			108	108	108	-
Politiques internes	3.940	4.084	4.702	4.914	5.117	5.331	5.534
Actions extérieures	3.950	4.000	4.549	4.847	5.134	5.507	5.953
Dépenses administratives	3.280	3.380	3.738	3.859	3.974	4.033	4.093
Réserves	1.500	1.500	1.100	1.100	1.100	1.100	1.100
- monétaires du FEOGA	1.000	1.000	500	500	500	500	500
- d'aide d'urgence	200	200	300	300	300	300	300
- pour garantie de prêts	300	300	300	300	300	300	300
Compensations			1.547	701	212	99
Total des crédits d'engagements	69.177	69.944	75.467	78.692	81.047	83.954	86.952
* Communauté avant élargissement

Le tableau qui précède présente les perspectives financières qui sont partie intégrante de l'accord interinstitutionnel mentionné.

2. ... qui ménage quelques souplesses

L'accord interinstitutionnel ménage deux procédures permettant de faire évoluer la programmation à moyen terme des crédits d'engagements du budget communautaire.


· L'adaptation annuelle des perspectives financières qui regroupe :

- Les ajustements techniques opérés en amont de la procédure budgétaire afin de tenir compte de la croissance du PNB et des prix .

Ils supposent, d'une part, de calculer la ligne directrice agricole qui constitue le plafond de la rubrique 1 "Politique agricole commune". Celle-ci est actuellement indexée sur l'indice des prix majoré de 74 % du taux de croissance réelle.

Ils supposent, d'autre part, de réévaluer les plafonds des autres rubriques en tenant compte de la croissance du PIB telle qu'estimée pour l'année à venir et de la dérive des prix telle qu'elle est prévue.

Ces ajustements sont effectués par la Commission et communiqués au Parlement et au Conseil.

- Les adaptations liées aux conditions d'exécution consistent à adapter le montant total des crédit de paiement en fonction du rythme de consommation des crédits d'engagement. Les attributions de la Commission dans ce domaine varient selon la nature des dotations concernées. Généralement, ces propositions doivent recueillir l'agrément du Conseil et du Parlement qui statuent à la majorité qualifiée pour l'un et, pour l'autre, à la majorité des membres qui le composent et des trois cinquièmes des suffrages exprimés. Cependant , s'agissant des crédits relatifs aux fonds structurels et aux fonds de cohésion , la Commission est forte de l'engagement consenti par le Conseil et le Parlement à l'occasion de l'accord interinstitutionnel du 29 octobre 1993 d'autoriser le transfert sur les années ultérieures des dotations non utilisées au cours de l'exercice précédent, même si ce transfert a pour effet d'augmenter les plafonds correspondants des dépenses.


· La révision des perspectives financières

Elle vise à " faire face à la nécessité d'engager des actions non prévues à l'origine dans le respect du plafond des ressources propres "

L'accord interinstitutionnel précise "qu' en règle générale, une telle proposition de révision doit être adoptée avant le début de la procédure budgétaire pour l'exercice ou le premier des exercices concernés par cette révision ."

Les règles de majorité sont celles indiquées plus haut à l'occasion de la présentation de la procédure "d'adaptation liées aux conditions d'exécution . "

Il existe en réalité plusieurs "architectures" possibles de révision des perspectives financières .

Une règle impérative est posée. Comme on l'a vu, les révisions doivent respecter le plafond des ressources propres .

En revanche, et l'hypothèse n'est pas purement théorique compte tenu du fait que les plafonds des crédits d'engagement sont inférieurs au plafond des ressources propres, les révisions financières peuvent conduire à une augmentation des plafonds des crédits d'engagement supérieure à ce qu'autorisent les ajustement techniques examinés plus haut.

L'accord interinstitutionnel de 1993 édicte quelques principes devant guider l'exercice de révision.

Il fait d'abord deux recommandations qui sont les suivantes :

- il s'agit d'abord de rechercher, si au sein d'une même rubrique, il existe des possibilités de réaffectation des dépenses entre les programmes qu'elle regroupe sur la base en particulier des sous-exécutions de crédits escomptables ;

- il s'agit, d'autre part, de rechercher les possibilités de compenser le relèvement du plafond d'une rubrique par la réduction du plafond d'une autre rubrique.

Il pose ensuite deux règles :


· aucune révision au titre des dépenses obligatoires ne peut entraîner une réduction du montant disponible pour les dépenses non obligatoires ;


· toute révision doit assurer le maintien d'une relation ordonnée entre engagements et paiements .

La Commission avait présenté en 1996 une proposition de révision des perspectives financières. Le Sénat s'était opposé à ce projet et avait demandé au gouvernement de refuser fermement la proposition présentée par la Commission. Celle-ci n'a d'ailleurs pas reçu l'aval du Conseil.

Cet épisode démontre amplement qu 'il est capital que nous nous mobilisions mieux dès maintenant pour être dans les meilleures conditions pour influer sur la manière dont seront conçues le prochaines perspectives financières du budget européen . Il s'agit en effet pour l'avenir de l'Europe d'un rendez-vous essentiel.

Les prochaines perspectives financières

Les perspectives financières appelées à succéder à la programmation actuelle dont le terme arrive à échéance fin 1999 devraient couvrir les années 2000-2006. Il s'agit d'un rendez-vous décisif pour l'Europe et le Sénat doit s'associer au processus de négociation dont l'une des premières dates importantes est celle du 12 décembre de l'année en cours, le Conseil européen de Luxembourg devant tracer les grandes orientations des futures perspectives financières de la Communauté.

Une première étape a été franchie avec la présentation par la Commission au mois de juillet de ses propositions dites " Agenda 2000 ".

Le document de la Commission inscrit la future programmation financière dans le cadre d'un plafond des ressources propres des Communautés de 1,27 % du PNB, inchangé par rapport au plafond théorique pour 1999. Selon la Commission, il devrait en résulter un supplément de ressources d'environ 20 milliards d'écus en fin de période du fait d'une hypothèse de croissance en volume de 2,5 % par an dans les 15 Etats-membres de 4 % chez les pays qui devraient adhérer vers le milieu de la période de programmation.

Ce supplément de recettes serait insuffisant pour couvrir les dotations prévues en matière agricole et d'actions structurelles qui évolueraient comme indiqué dans les deux tableaux ci-dessous.

Rubrique 1 : Evolution des dépenses agricoles

Prix courants

(en milliards d'écus)

	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006
Ligne directrice (prix courants)*	45,0	46,7	48,5	50,6	52,6	54,7	56,9	59,2
Dépenses agricoles (prix courants)		44,0	45,9	49,7	52,1	53,2	53,9	54,5
Communauté à Quinze PAC réformée Nouvelles mesures d'accompagnement rural et mesures horizontales dans le domaine de la pêche	41,7	41,6 1,9	43,4 2,0	45,4 2,0	47,3 2,0	47,9 2,0	47,9 2,1	47,9 2,1
Nouveaux Etats membres PAC (mesures de marché) Mesures spécifiques d'accompagnement rural		0,0 0,0	0,0 0,0	1,1 0,6	1,2 1,0	1,2 1,5	1,3 2,0	1,4 2,5
Aide pré-adhésion**		0,5	0,5	0,6	0,6	0,6	0,6	0,6
Marge		2,7	2,6	0,9	0,5	1,5	3,0	4,7

* Hypothèse d'un déflateur de 2 % par an de 1999 à 2006

** Soit 500 millions à prix constants de 1997.

Source : Commission des Communautés européennes. Agenda 2000

Rubrique 2 : Evolution des dépenses au titre des actions structurelles

Prix 1997

(en milliards d'écus)

	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006
Communauté à quinze Fonds structurels	31,4	31,3	32,1	31,3	30,3	29,2	28,2	27,3
Fonds de cohésion	2,9	2,9	2,9	2,9	2,9	2,9	2,9	2,9
Nouveaux Etats membres*		0,0	0,0	3,6	5,6	7,6	9,9	11,6
Aide pré-adhésion		1,0	1,0	1,0	1,0	1,0	1,0	1,0
Total	34,3	35,2	36,0	38,8	39,8	40,7	41,7	42,8

* Y compris la participation au Fonds de cohésion

Source : Commission des Communautés européennes. Agenda 2000

Le supplément de dépenses au titre de ces deux rubriques s'élèverait en 2006 à 21,3 milliards d'écus soit un niveau supérieur de 28 % -laissant apparaître une croissance de 3,6 % l'an- par rapport au niveau atteint en 1999 et se décomposant en 8,5 milliards de dépenses structurelles supplémentaires et 12,8 milliards de dépenses agricoles de plus.

La dynamique des dépenses agricoles avec une progression de 3,9 % par an serait plus vive que celle des dépenses structurelles dont la croissance serait limitée à 3,2 % en moyenne annuelle.

L'essentiel de ces suppléments de dépenses -18,7 milliards d'écus- proviendrait des effets de l'adhésion de nouveaux Etats-membres qui supposerait 15,7 milliards d'écus de dépenses supplémentaires en 2006 et de l'aide aux pays en phase de pré-adhésion avec, en 2006, 3 milliards d'écus prévus à leur bénéfice. Le détail des simulations du coût budgétaire de l'élargissement de l'Union entre 1999 et 2006 est rappelé ci-dessous.

Aide pré-adhésion et dépenses liées à l'adhésion de nouveaux Etats-membres

Prix 1997

(en milliards d'écus)

	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006
Total de l'aide pré-adhésion	1,3	3,0	3,0	3,0	3,0	3,0	3,0	3,0
Rubrique 1 Rubrique 2 Rubrique 4*	1,3	0,5 1,0 1,5	0,5 1,0 1,5	0,5 1,0 1,5	0,5 1,0 1,5	0,5 1,0 1,5	0,5 1,0 1,5	0,5 1,0 1,5
Autres pays candidats** Nouveaux Etats membres**	0,5 0,8	1,2 1,8	1,2 1,8	3,0	3,0	3,0	3,0	3,0
Montants pour les nouveaux Etats membres				5,8	8,2	10,8	13,3	15,7
Rubrique 1*** Rubrique 2 Rubrique 3				1,5 3,6 0,7	1,9 5,6 0,7	2,4 7,6 0,8	2,9 9,6 0,8	3,3 11,6 0,8

* Le montant de 1999 est indicatif.

** La répartition de 1999 à 2001 est purement indicative.

*** Données transformées à prix 1997 pour la comparaison. Seules les estimations à prix courants sont pertinentes.

Source : Commission des Communautés européennes. Agenda 2000

Il en ressort que les dépenses en faveur des 15 Etats-membres actuels progresseraient de 1,3 % l'an contre une évolution de l'ensemble des dépenses de 3,5 %.

Un jugement complet sur ces perspectives serait prématuré.

Votre commission des finances est très attachée à ce que l'information du Sénat soit sur ce point la plus exhaustive qui se puisse. C'est pourquoi son rapporteur spécial s'attachera au cours des mois à venir à présenter tous les éléments permettant à la Haute-Assemblée de s'associer au processus de décisions en cours, décisif pour la construction européenne.

II. LES RECETTES DU PROJET DE BUDGET POUR 1998

Evolution des recettes de la Communauté entre 1997 et 1998

(en millions d'écus)

Origine des recettes	Budget 1998 (Mécus)	Projet budget 1998 (en écus)	%	Ecart
Prélèvements agricoles	786,1	623,9	0,75	- 0,25
Cotisations sucre/isoglucose	1.229,4	1.047,1	1,25	- 0,25
Droits de douane	12.203,2	11.144,3	13,5	- 1,6
Ressources propres TVA	34.587,7	34.134,5	41,5	+ 1,2
Ressources propres fondées sur le PNB	32.224,2	35.362,9	43	+ 3,2
Recettes diverses	615,7	627,6
TOTAL	81.646,3	82.940,3	100,00

Le montant total des ressources propres s'élève à 1,13 % du PNB communautaire prévu pour 1998.

Ce pourcentage est inférieur à celui prévu l'an dernier -1,16 %- et aussi au plafond fixé par la décision relative aux ressources propres du 31 octobre 1994 qui est de 1,26 % pour 1998.

A. L'ARCHITECTURE DES RECETTES

La structure des recettes continue à se déformer sous l'effet de la mise en oeuvre de la décision "ressources propres". Le phénomène de renforcement de la part de la contribution des Etats assise sur leur PNB se poursuit et s'accompagne d'une baisse de celle de leur contribution assise sur la TVA. Il faut observer d'emblée que ce n'est que par commodité de langage qu'on nomme ces deux recettes "ressources propres".

En ce qui concerne la ressource TVA , qui représenterait 41,5 % du total des ressources communautaires, s'il est encore loisible de la considérer comme une ressource propre des Communautés en ce sens qu'elle est perçue sur la base d'une assiette unifiée et selon un système de taux fixé par la décision du 31 octobre 1994, on doit toutefois observer que les pouvoirs de décision de la Communauté sont aujourd'hui réduits à la constatation d'une assiette et à l'application d'un taux prédéterminé.

Mais, qualifier de "ressource propre" la ressource assise sur le PNB c'est pousser trop loin "l'impropriété". La "quatrième ressource" n'est en fait rien de plus qu'une recette permettant de solder le budget communautaire compte tenu des plafonds de recettes applicables et du niveau des dépenses. Le calcul de son taux apparaît ainsi purement arithmétique.

La question de la responsabilisation de l'Europe en matière de prélèvements reste donc posée et l'on peut même affirmer qu'elle se pose de plus en plus. Le système actuel des ressources des Communautés peut être considéré de ce fait comme transitoire.

Compte tenu, d'une part, de la pression qui devrait continuer de s'exercer en matière de gestion des finances publiques en Europe et, d'autre part, des perspectives d'élargissement de l'Union européenne, ce dossier doit être ouvert et faire d'urgence l'objet d'un vrai débat en France pour préparer les échéances de 1999. Ce débat a d'ailleurs été ouvert par le ministre allemand des finances qui a annoncé que son pays présenterait en temps opportun un projet de réforme du système de calcul des contributions financières des pays membres.

Le système actuel a cependant le mérite d'une certaine cohérence. Faute d'une vraie légitimité politique et étant donnée l'architecture politique de l'Europe, il est justifié que le pouvoir de prélever l'impôt soit refusé aux institutions européennes. En outre, la montée en puissance de la contribution assise sur le PNB témoigne du choix d'une assiette de contribution plus équitable que d'autres car correspondant mieux à la capacité contributive des Etats.

Mais, si les institutions européennes étant dépourvues d'une vraie légitimité démocratique, sont à bon droit privées de la compétence fiscale, il ne faut pas en déduire que les Parlements nationaux exercent effectivement leur souveraineté en matière de prélèvements européens. Le contrôle des Parlements nationaux est enfermé dans un système ; il n'est qu'épisodique et contraint. Les Parlements nationaux ont un pouvoir d'adresse et de contrôle très indirect. Ils n'ont en aucun cas un pouvoir de décision et encore moins de censure.

En outre, l'approfondissement de la réflexion sur les recettes des Communautés européennes doit également concerner les problème posés par les recettes actuelles.

L'amélioration de la connaissance des bases taxables doit être poursuivie afin que tous les Etats soient traités sur un pied d'égalité.

S'agissant de la TVA , le problème essentiel concerne le taux moyen pondéré (TMP) de celle-ci. Toute variation du TMP d'un Etat membre se traduit par une modification de sa base TVA et, le cas échéant, par une modification de sa situation au regard du seuil d'écrêtement en fonction d'un pourcentage du PNB. Or, le TMP n'est pas calculé de manière uniforme dans les Etats, ainsi que l'a relevé la Cour des Comptes des Communautés européennes.

C'est ainsi qu'aux termes de l'article 89 du Règlement CEE-Euratom n° 1533/89, les taux pris en considération doivent être ceux qui influent sur les recettes de la TVA encaissées durant l'année considérée. Cette disposition vise à permettre un calcul précis du TMP en assurant la cohérence entre taux et recettes.

Or, la Cour constate de façon récurrente que les Etats membres ne ventilent pas les recettes selon l'exercice au cours duquel la taxe est devenue exigible. Les recettes d'une année contiennent donc des éléments concernant des exercices antérieurs.

Dans ces conditions, les bases TVA qui résultent du calcul de TMP ne sont pas conformes aux assiettes fiscales réelles des Etats membres.

Par ailleurs, le calcul de la pondération des taux pour l'établissement du TMP suppose pour chaque taux la mesure complète des opérations taxables à ce taux. Or tel n'est pas le cas. Certains Etats ne disposent pas d'un appareil statistique leur permettant de satisfaire cette condition.

La Cour des Comptes des Communautés estime que les Etats membres ont certes progressé dans la comparabilité des données et des méthodes, mais considère que "le degré de fiabilité de la base de" -ce qui était alors - "la plus importante ressource communautaire reste insuffisant" ^{2( * )} .

De plus la recette fait l'objet de sérieuses présomptions de fraude fiscale. Ainsi, depuis la mise en place du marché unique, la TVA appliquée à des produits faisant l'objet d'échanges entre Etats membres n'est plus acquittée dans les bureaux de douane par les transporteurs, mais par les entreprises acheteuses, une fois les marchandise livrées. Le contrôle de l'acquittement de la TVA s'effectue par coopération des administrations fiscales. Or on constate la difficulté d'opérer de tels contrôles dans certains Etats membres, ce qui laisse à penser que leur vigilance en matière de TVA n'est pas ce qu'elle devrait être.

C'est ce qu'invite à considérer le dernier rapport de la Cour des Comptes des Communautés européennes du 12 novembre 1996, qui a noté de très graves dysfonctionnements dans le prélèvement de la TVA en Europe, comme l'a rappelé un récent rapport de la Délégation du Sénat pour l'Union européenne. ^{3( * )}

"Dans le cadre de l'échange d'informations sur les numéros de TVA et la valeur des échanges entre Etats membres, les vérifications de la Cour ont montré que, globalement, au moins 20 % des états récapitulatifs des entreprises sont fournis avec un retard ou ne sont pas du tout transmis. En 1993, dans neuf Etats, plus de 5 % du nombre total de données incorrectes (c'est-à-dire pouvant faire l'objet d'irrégularités dans les déclarations, soit 608.387) n'avaient toujours pas été rectifiées en juin 1994. Ces dysfonctionnements étaient encore de 4,2 % en 1994 (532.708) et de 2,6 % en juin 1995 (327.123).

La Cour déclare : " Les données déclarées par les fournisseurs nationaux et communiquées par le système à d'autres Etats membres ne correspondent pas toujours à celles qui sont indiquées par l'Etat membre qui reçoit les marchandises. De légères différences sont acceptables en raison de variations des taux de change et de délais techniques. Mais, dans de nombreux cas, des différences de plus de 10 % et même de 40 % ont été constatées sans que ce phénomène ait pu être expliqué dans sa totalité".

Le système européen d'information statistique sur les échanges de marchandises (Intrastat) connaît lui aussi de graves déficiences. La Cour constate que : " les données Intrastat connaissent des écarts considérables qui restent à expliquer. Alors que, en principe, les livraisons et les acquisitions intracommunautaires devraient être d'un montant égal, on constate une différence de 28 milliards d'Ecus pour 1993 (685 milliards d'Ecus déclarés au titre de livraisons et 657 milliards d'Ecus déclarés au titre d'acquisitions, la différence étant de 4 %), et même de 34 milliards d'Ecus pour 1994 (759 milliards d'Ecus déclarés au titre de livraisons et 725 milliards d'Ecus déclarés au titre d'acquisitions, la différence étant de 5 %). La comparaison, à partir des données Intrastat, entre les "introductions" (importations intracommunautaires) d'un Etat membre donné et les "expéditions" (exportations) faites par les autres Etats de l'Union vers cet Etat membre font apparaître des différences pouvant aller jusqu'à 50 % en 1994 ".

Des pertes de recettes fiscales semblent avérées.

La Cour estime que " l'instauration du régime transitoire de TVA sur les échanges intracommunautaires en 1993 s'est accompagnée, pour cette année, d'une stagnation des recettes nettes TVA qu'on ne peut expliquer par des facteurs tels que la croissance économique, l'inflation ou les changements de taux et d'assiette. La question est de savoir si ce phénomène est dû uniquement à des délais techniques liés à ce nouveau régime ou s'il a d'autres causes... Les données disponibles pour la période 1989-1994 confirment que l'arrêt de la croissance des recettes en 1993 ne peut être expliqué au niveau général par la modification de trois principaux facteurs d'évolution des recettes de TVA (changements de taux et de base de TVA, inflation, croissance du volume de l'activité économique). Elles indiquent une perte de recettes TVA potentielle, de l'ordre de 5 à 6 % pour 1993. Ce manque à gagner pour l'ensemble des Etats membres serait de l'ordre de 18 milliards d'Ecus en 1993, compte non tenu des fluctuations du taux de l'écu".

S'agissant de la ressource assise sur le PNB , elle est conditionnée par l'évaluation des PNB nationaux. Or, celle-ci laisse, dans certains cas, apparaître des insuffisances, qu'il s'agisse des disparités quant aux périodes de référence des données ou des incertitudes quant aux procédures et aux bases statistiques utilisées pour le calcul du PNB.

La France a pris l'initiative exemplaire de créer une instance de coordination de lutte antifraude aux fonds communautaires (l'ICLAF). Cette instance doit devenir le correspondant privilégié et actif de l'UCLAF qui est le service central de lutte contre la fraude de la Commission.

Il serait très souhaitable que chaque Etat-membre suive notre exemple. En tout état de cause, il paraît pertinent de faire figurer au premier rang des priorités de l'ICLAF la question de la sincérité des contributions des Etats membres et, en particulier, de la comparabilité des PNB nationaux déclarés par les membres de l'Union européenne.

La Cour des Comptes des Communautés estime par exemple qu'une grande incertitude demeure du fait de références à des comptes nationaux établis à partir de données trop anciennes (Grèce, Portugal, Länder de l'ex-RDA). Des phénomènes d'économie souterraine sont en outre susceptibles d'altérer la vérité des comptes.

Quant à l'évolution des vraies ressources propres des Communautés que sont les prélèvements agricoles et les "cotisations sucre" et les droits de douane, elle s'est traduite par une réduction de leur part dans le total des ressources qui, de 22 % en 1992 serait inférieure à 15 % en 1998.

L'évolution des recettes provenant des droits de douane est particulièrement préoccupante. De 6.392 millions d'écus en 1981, elles sont passées à 12.340,9 millions d'écus en 1995 progressant en moyenne annuelle de 4,8 %.

Or, au cours de la même période, les importations se sont accrues de 6,3 % en valeur par an. Il existe donc une forte disparité entre les droits de douane perçus aux frontières de l'Union et le flux des biens importés par celles-ci. Certains ont pu évoquer un phénomène de banalisation de l'espace économique européen favorisé par des mesures de désarmement douanier sans contrepartie.

Il reste d'ailleurs à démontrer que les chiffres précédemment cités rendent un compte fidèle de l'écart véritable entre les produits liés à l'application des tarifs douaniers et les importations de biens dans le territoire de l'Union.

Les soupçons de fraude sont en la matière considérables.

A cet égard, deux observations peuvent être formulées :

Les points d'entrée des marchandises en provenance de pays extérieurs à l'Union européenne sont potentiellement nombreux mais très concentrés dans la réalité. A eux seuls, les Pays-Bas versent 34 % du total des droits de douane perçus par les pays européens. Il devrait donc être possible de maîtriser les flux d'importation en concentrant le contrôle sur les points sensibles.

Le désarmement douanier de l'Union européenne qui répond parfois à des considérations louables lorsqu'il s'agit de l'orienter dans un sens favorable aux pays en développement n'est pas une bonne affaire pour l'économie européenne. Il est de coutume d'indiquer qu'il favorise l'accès des consommateurs européens à des biens produits ailleurs. Mais, compte tenu de l'attrait du grand marché européen on peut penser que les producteurs de ces biens souhaiteraient en tout état de cause pénétrer ce grand marché. Or, la baisse des tarifs douaniers leur permet de le faire à partir de territoires extérieurs à l'Union si bien que le consommateur européen finance alors les facteurs de production localisés en dehors de l'Europe.

La baisse des tarifs douaniers diminue donc l'attractivité du territoire européen comme lieu de production.

*

* *

L'harmonisation des conditions de contribution des Etats membres doit être recherchée si l'on veut que les contributeurs nets ne se révoltent pas.

En outre, la question de l'opportunité de maintenir le système de compensation accordé au Royaume-Uni se pose.

B. LA HIERARCHIE DES CONTRIBUTEURS

Le tableau qui précède rappelle que la France est le deuxième contributeur au budget européen (17 % du total), loin derrière l'Allemagne (27,4 %) mais aussi loin devant le Royaume-Uni (14%) et l'Italie (12,8 %). Ces quatre Etats financent plus de 71 % du budget communautaire. Il est intéressant de rapprocher ces résultats de la part prise par le PIB de ces Etats dans le PIB communautaire. Elle s'élèverait en 1998 à environ 72 %.

Il faut également apprécier l'évolution des contributions des Etats membres dans le temps. On observe d'abord que l'entrée de trois nouveaux Etats membres s'est traduite en 1995 par un allégement mécanique de la part contributive des Etats déjà membres. On constate aussi que la contribution de l'Allemagne s'allège rapidement entre 1994 et 1998. La part de sa contribution dans le total se replie de 5,4 points alors qu'à l'inverse, la part contributive de notre pays déclinant de 2,6 points. A l'inverse, la contribution du Royaume-Uni s'accroît brusquement en 1995 principalement sous l'effet de l'évolution du cours de change de la livre contre écu.

La progression de la contribution britannique repose également, en 1998, sur un écart de croissance favorable au Royaume-Uni.

III. LES DEPENSES DU PROJET DE BUDGET POUR 1998

Au terme de leur adaptation, les perspectives financières pour la période allant de 1993 à 1999 s'établissent comme suit :

Perspectives financières adaptées (crédits d'engagements en prix courants, sauf pour 1999 : prix 1998)
	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999
Ligne directrice agricole	36.657	36.465	37.944	40.828	41.805	43.263	44.064
Actions structurelles	22.192	23.176	26.329	29.131	31.477	33.461	36.618
Politiques internes	4.109	4.370	5.060	5.337	5.603	6.003	6.231
Actions extérieures	4.120	4.311	4.895	5.264	5.622	6.201	6.703
Dépenses administratives	3.421	3.634	4.022	4.191	4.352	4.541	4.609
Réserves Compensations	1.522	1.530	1.146	1.152	1.158	1.176	1.176
Total des crédits d'engagement	72.021	73.486	80.943	86.604	90.229	94.744	99.401
Total des crédits de paiement	68.611	70.352	77.229	82.223	85.807	90.581	94.032
Paiements en % du PNB	1,20	1,20	1,20	1,20	1,22	1,23	1,25
Source : Relations financières avec l'Union européenne - PLF pour 1998

Les crédits prévus pour 1998 s'élèvent quant à eux à 82,9 milliards d'écus en progression de 0,7 % par rapport à 1997.

Le projet de budget des Communautés européennes pour 1998

(Millions d'écus courants)

Rubriques des perspectives	Budget 1997		APB 1998*		Projet de budget		Ecart/APB		Exécution
financières	CE	CP	CE	CP	CE	CP	CE	CP	1996 (CP)
Politique agricole commune	40.805	40.805	40.987	40.987	40.987	40.987	0	0	39.108
Marge	1.000		2.276		2.276
Actions structurelles	31.477	26.300	33.461	28.400	33.461	27.400	0	- 1.000	24.329
Fonds structurels	28.620	23.866	30.482	25.643	30.482	24.643	0	- 1.000	22.369
Fonds de cohésion	2.749	2.326	2.871	2.649	2.871	2.649	0	0	1.872
Marge	2		0		0
Politiques internes	5.601	5.109	5.629	5.186	5.384	4.770	- 245	- 416	4.464
Marge	2		374		619
Actions extérieures	5.601	4.498	5.624	4.549	5.476	4.207	- 245	- 416	3.666
Marge	21		577		725
Dépenses administratives	4.283	4.283	4.374	4.374	4.301	4.301	- 73	- 73	4.102
Marge	69		167		240
Réserves	1.158	1.158	1.176	1.176	1.176	1.176	0	0	390
Compensations	212	212	99	99	99	99	0	0	701
Total	89.137	82.366	91.350	84.770	90.885	82.940	- 465	- 1.830	76.760
Marge (CE)/% PNB EUR 15 (CP)	1.092	1.173	3.394	1.153	3.859	1.128			1.121

* Après prise en compte des demandes des institutions

Source : Relations financières avec l'Union européenne : PLF pour 1998

Par rapport à l'avant-projet de budget présenté par la Commission qui se caractérisait par un dérapage des dépenses avec une progression des crédits de paiement de 2,9 %, le Conseil réuni le 24 juillet 1997 est revenu à plus de sagesse. En dégageant des économies à hauteur de 1,8 milliards d'écus en crédits de paiement, il a mis en lumière les dérives du projet de la Commission et a montré que la voie des économies était ouverte lorsqu'une volonté politique était là.

De l'avant-projet de budget (APB) au projet de budget
des communautés européennes

Le projet de budget des Communautés européennes arrêté par le Conseil pour 1998 est construit sur la base d'une progression des crédits de paiement de 0,07 %, les crédits d'engagements s'accroissant, eux, de près de 2 % par rapport à 1997.

Il est empreint d'orientations plus rigoureuses que l'avant-projet de budget qu'avait élaboré la Commission. Celui-ci voyait les crédits augmenter de 2,9 % s'agissant des crédits de paiement et de 2,5 % pour les crédits d'engagement. Les corrections apportées par le Conseil au schéma de la Commission sont les suivantes en ce qui concerne les crédits de paiement.

Variations des crédits de paiement entre le projet de budget et l'APB

(en millions d'écus)

Politique agricole commune dont : - dépenses de marché - mesures d'accompagnement	0 + 84 - 84
Actions structurelles dont : - fonds structurels	- 1.000 - 1.000
Politiques internes dont : - recherche et développement technologique	- 416 - 150,3
Actions extérieures dont : - coopération avec les PECO	- 342 - 116,4
Dépenses administratives	- 73
Réserves	0
Total	1.831

Source : Relations financières avec l'Union européenne; PLD pour 1998.

L'effort d'économies entrepris par le Conseil s'est donc élevé à 1.831 millions d'écus, soit environ 11 milliards de francs. Il l'a conduit à amputer trois-quarts des crédits supplémentaires prévus par la Commission.

Les économies ont été centrées sur les fonds structurels (55 % des abattements de crédits par rapport à l'APB), les politiques internes (23 % des économies) et les actions extérieures (19 % des économies).

L'exercice d'économies entrepris par le Conseil peut être évalué au regard de l'observation suivante :

Contrairement aux apparences, la répartition des économies entre les rubriques est, partiellement, optique. Ainsi, le maintien des crédits de la politique agricole commune au niveau prévu par la Commission qui suppose une croissance de 0,4 % entre 1997 et 1998 ne manifeste pas de la part du Conseil une quelconque volonté de "sanctuarisation" des moyens de la PAC. La marge sous le plafond de la ligne directrice agricole fixée par la Commission à 2.276 millions d'écus, en augmentation donc de 1.276 millions par rapport à 1997, est en effet préservée par le Conseil dans un contexte d'augmentation des dépenses de marché par rapport à ce que la Commission avait prévu.

En revanche, l'abattement des crédits d'actions structurelles ne peut être compris comme manifestant une réelle volonté de rationalisation . Il ne concerne que les crédits de paiement. Les crédits d'engagement sont, quant à eux, entièrement préservés et progressent de 6,3 % entre 1997 et 1998. Leur niveau ne laisse aucune marge sous le plafond fixé par les perspectives financières pour 1998. Quant aux crédits de paiement, si les économies recherchées par le Conseil s'élèvent à quelque 3,5 % du montant inscrit par la Commission, leur progression s'établit dans le projet de budget du Conseil à 4,3 % par rapport au budget pour 1997.

Finalement, les seules rubriques sur lesquelles l'effort d'économies s'est montré réellement significatif sont celles relatives aux politiques internes (- 8 % par rapport à l'APB ; - 7,1 % par rapport au budget pour 1997) et aux actions extérieures (- 7,5 % par rapport à l'APB  ; - 6,5 % par rapport au budget de 1997).

Le projet de budget pour 1998 ne manifeste cependant aucun effort d'économies . Les dépenses européennes s'accroîtraient de 574 millions d'écus ^{4( * )} , environ 3,7 milliards de francs et les crédits en engagement augmenteraient de 2 %.

Pour un budget qui n'a pas à supporter le poids de la dérive automatique des charges d'intérêt et dans lequel la part des dépenses de personnel reste, malgré tout, réduite, la performance n'a rien d'exceptionnel .

Le budget européen est, en tant que budget d'interventions "arbitrable" au premier écu.

En outre, la préoccupation d'économie telle qu'elle se manifeste ne paraît pas entièrement appropriée.

D'abord, elle semble procéder, plutôt que d'une démarche consistant à dégager des économies à partir d'une remise en question en profondeur des dépenses européennes basée sur l'évaluation de leur efficacité, d'une volonté d'affichage d'une croissance nominale faible des crédits. En témoigne l'écart entre les prévisions de crédits d'engagement et de paiement.

Ensuite, il faut souligner que la logique même de la programmation financière des dépenses européennes supposait de limiter la croissance des crédits. Car, si les prévisions de croissance retenues pour adapter les plafonds des différentes rubriques des perspectives financières en 1998, ont permis un rehaussement sensible des plafonds, il aurait été manifestement peu prudent, compte tenu des pesanteurs économiques en Europe continentale, de faire entièrement fond sur ces prévisions. Le niveau des marges laissées sous les plafonds d'engagement, 3,8 milliards d'écus, soit 4 % du plafond des crédits d'engagement témoigne ainsi plus que d'une volonté d'économies, du souci d'éviter d'être pris en défaut par l'évaluation réelle de l'économie européenne.

Enfin, le projet de budget pour 1998 est construit sans réelle considération des conditions de l'exécution budgétaire en Europe.

Ainsi, si en 1996, dernière année connue, le taux de consommation des crédits s'est élevé à 96,9 % pour les crédits d'engagement, il n'a atteint que 92,3 % pour les crédits de paiement.

Un calibrage plus réaliste des dépenses communautaires tenant compte du niveau considérable des restes à liquider accumulés au cours des ans, et des possibilités financières des Etats membres, permettrait de réduire l'appel à contribution demandé à ceux-ci.

A. LES DÉPENSES AGRICOLES

Les dépenses agricoles seraient stabilisées ne s'accroissant que de 0,45 %.

Elles sont placées sous un plafond, la ligne directrice agricole qui s'élève chaque année de 74 % du rythme de croissance du PNB communautaire et est indexé sur l'évolution prévisible des prix.

Le montant de la ligne directrice agricole est ainsi de 43.263 millions d'écus en 1998. La Commission, lors de l'élaboration de son avant-projet de budget avait laissé une marge significative sous ce plafond qui, avec 2.276 millions d'écus, correspondait à 5,3 % du montant de la ligne directrice agricole. Le Conseil a maintenu cette marge, mais l'a reportée différemment, décidant un abattement forfaitaire linéaire de 3,3 % sur l'ensemble des lignes du FEOGA-garantie.

Au total, les crédits de la PAC s'élèveraient ainsi à 40.987 millions d'écus.

	Exécution 1993	Exécution 1994	Exécution 1995	Exécution 1996	Budget 1997	Projet budget 1998
Produits végétaux	21.258	21.853	22.983	24.980	25.199	26.392
Produits animaux	11.657	9.804	10.750	12.003	13.421	11.516
Autres dépenses	1.676	1.314	764	2.124	2.185	3.078
Total FEOGA-Garantie	34.591	32.971	34.497	39.108	40.805	40.987

Source : Relations financières avec l'Union européenne - PLF pour 1998.

Par rapport au niveau des dépenses effectives en 1996 -39,1 milliards d'écus- les crédits ouverts pour 1998 marquent une progression de 4,8 %, soit une croissance annuelle moyenne de 2,4 %. Cette prévision de dépenses peut être jugée modeste. Mais, il faut, pour l'apprécier, tenir compte de plusieurs données. Rapportée à 1995, la progression des dépenses agricoles ressort à un niveau beaucoup plus élevé de 18,6 %. Ce ressaut est pour partie le résultat des dépenses liées à la crise de la vache folle mais, si 2.200 millions d'écus avait été budgétisés à ce titre en 1997, seuls 1.300 millions d'écus le sont en 1998. Hors crise de la vache folle, la progression des dépenses agricoles aurait été de 15 % entre 1995 et 1998.

De surcroît, la mise en oeuvre de la politique agricole commune fait apparaître chaque année un écart d'exécution entre les crédits de la ligne directrice agricole et les crédits consommés. Entre 1990 et 1995 le cumul des sous-exécutions s'est élevé à 20 milliards d'écus. Cette année, la marge laissée sous la ligne directrice agricole apparaît plus cohérente avec le niveau moyen d'exécution des crédits.

Le budget de la politique agricole commune s'inscrit depuis quelques années dans le cadre de la politique agricole commune réformée.

Celle-ci a réorienté les dépenses agricoles vers le versement d'aides directes qui représentent 23.700 millions d'écus dans le projet de budget pour 1998, soit 57,8 % de l'ensemble des crédits et baissent de 7,1 %. L'essentiel de ces aides bénéficient au secteur végétal qui bénéficie de 64,4 % du budget de la PAC en 1998 contre 61,7 % en 1997.

Le secteur de la viande bovine est le second bénéficiaire de ces versements. Le montant total des dépenses de soutien à ce secteur s'élèverait à 6.331 millions d'écus et s'infléchirait ainsi de 1.120 millions d'écus. La plus grande partie de ces abattements de crédits proviendrait de la baisse des besoins de financement issus de la crise de la vache folle.

Contrepartie de la baisse des aides directes, les crédits d'intervention et de soutien des exportations s'inscrivent en hausse malgré une perspective de diminution de l'écart entre prix communautaires et prix mondiaux.

Cette dernière évolution est à l'évidence capitale car elle conditionne l'avenir même de la politique agricole commune dont la redéfinition est en cours . Si ce rapprochement devait être jugé durable, il faudrait en tirer toutes les conséquences.

B. LES ACTIONS STRUCTURELLES

La croissance des crédits destinés aux actions structurelles s'élève à 6,3 % en crédits d'engagement et à 4,2 % en crédits de paiement.

Ainsi le projet de budget pour 1998 confirme l'inertie à la hausse de ces crédits qui ont été multipliés par 4 en niveau depuis 1988.

Cette inertie provient elle-même de la doctrine adoptée lors du Conseil d'Edimbourg selon laquelle les plafonds de crédits définis dans le cadre de la rubrique "Actions structurelles" des perspectives financières de la Communauté sont en réalité non des contraintes mises à l'essor des crédits de cette nature, mais bien des objectifs de dépenses. Du coup, nulle marge sous les plafonds des perspectives financières n'est ménagée.

Il résulte, en outre, de cette doctrine que, normalement, les crédits d'engagement non mobilisés lors d'un exercice budgétaire sont reportés lors de l'exercice suivant.

Les développements ci-dessous démontreront assez l'ampleur de l'anomalie budgétaire associée à cette règle.

On rappelle que les fonds structurels ont fait l'objet de deux exercices de programmation :


· le premier pour la période 1988 à 1993 pour un montant cumulé de 83.057 millions d'écus ;


· le second pour la période 1994-1999 pour un montant de 159.694 millions d'écus en hausse de 92 % par rapport à la première période de programmation.

Les crédits d'engagement prévus au titre des actions structurelles s'élèvent en 1998 à 0,37 % du PIB communautaire. Rapportée aux crédits d'engagement du budget communautaire, la part des fonds structurels s'élevait à 12 % en 1984, atteignait 30 % en 1994 et s'élèverait à 35 % en 1999.

Source : Relations financières avec l'Union européenne - PLF pour 1998.

L'objectif des actions structurelles est louable . Il s'agit d'assurer une correction des déséquilibres économiques et sociaux dans le grand marché européen en vue d'une mise en oeuvre convenable de l'Union économique et monétaire.

Plus précisément, les objectifs des fonds structurels sont au nombre de six :

promouvoir le développement et l'ajustement structurel des régions en retard de développement dont le PIB est inférieur à 75 % de la moyenne communautaire (objectif 1) ;

reconvertir les zones industrielles en déclin à savoir celles où le taux moyen de chômage est supérieur à la moyenne communautaire et qui sont affectées par le déclin de l'industrie (objectif 2) ;

combattre le chômage de longue durée (objectif 3) ;

faciliter l'insertion professionnelle des jeunes (objectif 4) ;

accélérer l'adaptation des structures agricoles et de la pêche (objectif 5a) ;

faciliter le développement et l'ajustement structurel des zones rurales (objectif 5b).

promouvoir le développement et l'ajustement structurel des régions connaissant une très faible densité de population" (objectif 6) qui concerne essentiellement les régions arctiques.

Les crédits d'actions structurelles sont pour l'essentiel - 80,5 %- alloués aux trois fonds structurels de la Communauté, le Fonds européen de développement régional (FEDER), le Fonds social européen (FSE) et le Feoga-Orientation, auxquels il faut ajouter l'Instrument financier d'orientation de la pêche (IFOP). Une partie des moyens alloués (9 %) est réservée au financement de programmes d'intervention communautaire (PIC), les moyens de la lutte anti-fraude qui représentent 1,2 % des crédits d'actions structurelles étant curieusement agrégés à ceux-ci.

Mais une part importante des crédits d'actions structurelles est destinée au Fonds de cohésion. Celui-ci reçoit 9,7 % des moyens prévus et ses interventions sont réservées aux Etats membres dont le PIB par habitant est inférieur à 90 % de la moyenne communautaire.

Enfin, une partie marginale des crédits sert, conformément à l'acte d'adhésion des trois nouveaux membres de l'Union, à prendre en charge leurs quotes-parts dans le financement du mécanisme financier "Espace économique européen".

Le mode de versement des fonds doit être rappelé.

Il est différent selon les objectifs :

les objectifs à caractère national : objectifs 3, 4 et 5a. Les crédits sont répartis entre les Etats membres à charge pour les gouvernements de gérer les crédits ;

les objectifs à vocation spécifiquement régionale : objectifs 1, 2, et 5b. Les crédits sont répartis entre les régions des Etats membres.

Les règlements adoptés en 1993 visaient à concentrer les ressources et les actions, à simplifier l'exécution des programmes et à garantir le respect du principe d'additionnalité.

Conformément à l'article 4 du règlement (CEE) n° 2081/93 : " L'action communautaire est conçue comme un complément des actions nationales correspondantes ou une contribution à celles-ci ". Sauf pour l'objectif n° 1 où les fonds peuvent contribuer jusqu'à 75 % du coût d'un projet (80 % dans les pays bénéficiaires du fonds de cohésion), le principe d'additionnalité implique un cofinancement qui limite l'intervention des fonds structurels à 50 % du coût total d'un projet.

Les masses financières en jeu sont considérables mais les doutes portant sur l'efficacité et la bonne gestion du système sont récurrents .

Il faut d'abord relever que les experts estiment que des transferts de l'ordre de 1 % au moins du PIB de la Communauté seraient nécessaires pour réduire les disparités régionales alors qu'ils en représentent moins de la moitié.

L'exigence de concentration des actions n'a pas été respectée , si bien qu'une proportion considérable des populations européennes est couverte par les financements européens.

Dans ces conditions, les progrès de la convergence réelle semblent décevants .

Ceci conduit à s'interroger sur la pertinence économique des actions favorisées et renvoie, par ricochet, au regret récurrent d'une carence de l'évaluation des programmes financés. Ce besoin d'évaluation doit impérativement être satisfait tout comme l'exigence de recentrer les interventions sur des actions économiques dynamisantes et d'éviter de financer des interventions en violation du principe de subsidiarité.

Enfin, les conditions de gestion des fonds structurels restent médiocres. Les retards dans les paiements sont excessifs ; ils cumulent ceux qui résultent des tergiversations de la Commission et ceux qui proviennent des difficultés pour certains Etats membres à identifier le bénéficiaire final.

En 1996, on doit sans doute relever une amélioration du taux de consommation des crédits :

- Le taux d'exécution en crédits d'engagement a été de 98,4 % contre une moyenne de 94,1 % sur la période 1993-1995, soit une sous-consommation annuelle de l'ordre de deux milliards d'écus ;

- En crédits de paiement, les crédits non exécutés, depuis 1994, ont atteint 11,9 milliards d'écus à fin 1996. Mais le taux de consommation s'est redressé lors de ce dernier exercice s'établissant à 94,8 % contre 83,4 % en moyenne entre 1993 et 1995.

Le total cumulé des crédits engagés et non encore payés s'élevait cependant fin 1996 à 29,5 milliards d'écus, soit une somme supérieure au montant des crédits de paiement prévus au titre des actions structurelles par le budget pour 1998.

Face à cette situation, l'effort "d'économie" réalisé en 1998, qui se résume à un abattement de un milliard d'écus par rapport aux dépenses programmées par l'avant-projet de la Commission, laisse subsister une progression des crédits par rapport au budget de 1997 qui demeure conséquente et qui se traduira immanquablement par un alourdissement des "restes à payer".

C'est le moment de rappeler que l'exécution du budget européen est loin d'être satisfaisante pour toute une série de raisons parmi lesquelles figure le niveau très important atteint par les "restes à liquider". Le tableau ci-dessous en récapitule le détail pour les principales rubriques du budget communautaire.

Evolution du reste à liquider sur crédits dissociés pour 1996

(en millions d'écus)

	Engagements d'exercices antérieurs					Engagements de l'exercice				TOTAL
RUBRIQUE	RAL ^1 Exercice n-1 (1)	Dégage-ments réévalua-tion (2)	Paiements sur RAL ^1 (3)	RAL ^1 sur exercices précédents (4)=(1)-(2)-(3)	% du RAL ^1 liquidé (5)=(4)/(1)	Engage-ments de l'exercice (6)	Paiements (7)	RAL ^1 sur exercice (8)=(6)-(7)	% d'augmen-tation (9)=(8)/(1)	RAL ^1 fin d'exercice (10)=(4)+ (8)	% d'augmen-tation (11)=(5)+ (9)
Politique agricole commune								0,00	0,0	0,00	0,0
Actions structurelles	25.885,96	605,90	12.106,72	13.173,33	- 49,1	28.672,34	12.341,33	16.331,01	63,1	29.504,34	14,0
. Fonds structurels	23.672,67	592,49	11.344,91	11.735,27	- 50,4	26.141,33	11.143,87	14.997,46	63,4	26.732,73	12,9
. Fonds de cohésion	2.213,28	13,41	761,81	1.438,06	- 35,0	2.443,93	1.110,38	1.333,55	60,3	2.771,61	25,2
. Mécanisme financier EEE						87,08	87,08	0,00		0,00
Politiques internes	6.221,62	211,72	2.394,26	3.615,54	- 41,9	5.354,04	2.150,03	3.204,01	51,5	6.819,65	9,6
Actions extérieures	10.019,17	209,85	2.732,66	7.076,66	- 29,4	5.561,92	1.072,14	4.489,78	44,8	11.566,44	15,4
Dépenses administratives	0,22	0,00	0,11	0,11	- 50,0	0,00	0,00	0,00	0,0	0,11	- 50,0
TOTAL	42.126,97	1.027,47	17.233,75	23.865,74	- 43,3	39.588,30	15.563,50	24.024,80	57,0	47.890,54	13,7
(1) RAL : Reste à liquider

Fin 1996, le montant des crédits restant à liquider s'élevait à 47,9 milliards d'écus, soit plus de 58 % du budget voté pour cet exercice.

La répartition des reliquats était la suivante : pour 61,6 %, il s'agissait des crédits d'actions structurelles, pour 14,2 % des crédits consacrés aux politiques internes, le reste, soit 24,2 % concernait les crédits d'actions extérieures.

Exprimés en pourcentage des crédits ouverts pour l'exercice 1996, les restes à liquider représentaient 102,8 % pour les actions structurelles, 128 % pour les politiques internes et 207 % pour les actions extérieures.

Le montant des restes à liquider se répartissait à peu près pour moitié entre les restes à liquider sur les crédits d'engagement de l'exercice et les restes à liquider sur des engagements d'exercices antérieurs. Le montant des apurements d'engagements dormants s'est élevé à 1 milliard d'écus en 1996, soit moins de 2,5 % des crédits restant à liquider.

Ces données indiquent abondamment qu'il existe un écart important entre les crédits engagés lors d'un exercice budgétaire donné et les paiements réalisés sur ces engagements. Ce phénomène peut s'expliquer lorsque les engagements de crédits portent sur des dépenses d'investissement dont la réalisation s'étale dans le temps. Il n'est, en revanche, pas justifiable lorsqu'il s'agit de dépenses courantes.

En tout état de cause, s'il peut apparaître comme significatif d'une gestion attentive des crédits de paiement de la part de la Commission, il révèle également les difficultés rencontrées par elle dans l'exécution des diverses politiques qu'elle entend conduire.

Comme les crédits de paiement d'un exercice donné sont destinés à couvrir pour une proportion considérable (43 % en 1996) les engagements financiers d'exercices antérieurs, il conviendrait à tout le moins que la progression des crédits d'engagement d'un exercice sur l'autre soit modéré pour tenir compte des délais d'exécution de la dépense communautaire. Ce n'est pas ce que l'on constate. L'observation selon laquelle le taux d'engagement des crédits européen s'élève n'est d'ailleurs pas de nature à rassurer. Ce dernier phénomène laisse à penser que les gestionnaires des crédits européens manifestent, par là, un biais dépensier peu responsable en terme de gestion financière, laissant mal augurer de leur capacité à choisir des dépenses utiles.

Une baisse importante des crédits d'engagement constituerait ainsi un acte de bonne gestion . C'est l'un des éléments sur lesquels nous devons insister dans le cadre de la préparation des futures perspectives financières. Si elle ne se traduirait pas dans l'immédiat par une diminution des crédits de paiement du budget européen dont le niveau doit être compatible avec celui des restes à payer sur engagements antérieurs, elle jetterait les bases d'une réduction de la dépense communautaire une fois le passif apuré.

Il reste cependant à se poser la question du rythme d'apurement de ce passif. Un calibrage cohérent des crédits d'engagement devrait permettre de le résorber en trois ans, mais une estimation entièrement fiable suppose de porter un jugement sur le niveau des engagements définitivement compromis. Les dégagements de crédits apparaissent en effet très faibles puisque, on l'a dit, ils s'élevaient en 1996 à moins de 2,5 % des engagements sur exercices antérieurs. Une politique d'apurement plus vigoureuse favoriserait un assainissement financier plus rapide du budget communautaire. Les perspectives ouvertes par ce dernier processus en terme d'appels à contribution des Etats-membres se rapprocheraient d'autant.

Cet objectif doit d'autant plus être poursuivi qu'il ne faut en effet pas oublier que l'utilisation des crédits structurels est soumise à un principe d'additionnalité qui conditionne leur paiement à une contribution des Etats membres.

Les contraintes pesant sur les finances publiques de ceux-ci conduisent à douter de la cohérence du rythme de progression des crédits européens avec l'existence de ce principe d'additionnalité, voire à formuler des interrogations sur le respect même de ce principe par les Etats membres.

Pour toutes ces raisons, il aurait été souhaitable de faire une pause marquée dans la progression des crédits d'action structurelle.

C. LES AUTRES DÉPENSES

1. Les politiques internes

Les crédits de paiement consacrés aux politiques internes se replieraient de 8 % et s'élèveraient à 4.770 millions d'écus.

L'essentiel des crédits, pour un montant en baisse de 3%, de 3.066 millions d'écus, soit 64,3 % du total, est consacré à financer le quatrième programme-cadre de recherche et de développement dont les principaux volets concernant les technologies de l'information (28 %), l'énergie (18 %), les technologies industrielles et des matériaux (16 %), les sciences et technologies du vivant (13 %), l'environnement (9 %) et la formation et la mobilité des chercheurs (6 %).

Le quatrième programme-cadre qui arrive à échéance en 1998 prévoyait de dégager des financements à hauteur de 13,2 milliards d'écus, soit près de 87 milliards de francs. L'importance des sommes en jeu et la négociation en cours d'un 5ème programme justifient qu'une attention particulière soit portée à ces dépenses.

Votre rapporteur ne peut que réitérer ses préoccupations sur :

la légitimité du processus de définition de la stratégie européenne en matière de recherche avec, en particulier, la quasi-absence à ce stade initial des grands opérateurs de recherche que sont les entreprises ;

le manque d'évaluation de l'efficacité des dépenses même si le quatrième programme-cadre contenait des dispositions visant à corriger cette lacune ;

la légitimité même de nombreuses interventions communautaires au regard du principe de subsidiarité lorsque lesdites interventions ne s'accompagnent pas d'actions concertées entre Etats-membres.

Une politique communautaire en matière de recherche ne se conçoit qu'en tant qu'elle est susceptible d'apporter une plus-value par rapport aux résultats que peuvent atteindre les politiques nationales.

Le vrai apport de la Communauté dans ce domaine serait de promouvoir des projets exceptionnels articulés autour de la participation commune de centres de recherche des pays membres.

Il ne semble pas que cette conception anime suffisamment les instances européennes si bien que se dégage trop souvent l'impression déplaisante de la constitution d'une "tirelire de la recherche" où les plus habiles viendraient puiser au gré de leurs besoins.

Le nombre des projets -3.000 nouveaux projets en 1995 pour 10.000 participants- témoigne du saupoudrage des moyens. Certains ont pu évoquer à ce propos les "dérives cohésives" de la "politique de recherche" des Communautés européennes faisant observer que, la règle d'adoption des objectifs de recherche faisant place à l'unanimité, une correction systématique, était entreprise par la Commission au profit des pays les moins compétitifs. On soulignera que les moyens européens consacrés à la recherche n'ont pas a priori à être orientés en fonction d'objectifs de convergence régionale qui relèvent d'autres instruments et, tout particulièrement, des crédits d'actions structurelles.

Un réexamen complet de l'utilisation des moyens européens consacrés à la recherche s'impose de toute évidence, et de toute urgence, compte tenu des contraintes d'efficacité qu'imposeront en la matière les orientations retenues pour construire les perspectives financières à l'horizon 2006 . En tout cas, les décisions concernant le 5ème PCRD ne sauraient être prises hâtivement à l'écart des Parlements nationaux si bien que leur calendrier doit permettre un débat argumenté sur le projet de la Commission.

Les réseaux transeuropéens bénéficieraient d'une dotation de 560 et 413 millions d'écus en crédits d'engagement et en crédits de paiement respectivement (+ 20,2 % et + 26,3 %).

L'accroissement des provisions est ainsi apparemment conséquente et se réalise dans le cadre d'une référence financière globale pour la période 1995-1999 de 2.345 millions d'écus, soit environ 15 milliards de francs.

La répartition indicative de cette enveloppe est la suivante : 1.785 millions d'écus pour les réseaux "transport" (75 du total), 112 millions d'écus pour les réseaux "énergie" et 448 millions d'écus pour les réseaux "télécommunications".

Les programmes de réseaux transeuropéens doivent être approuvés car ils soutiennent des projets réellement européens et contribuant à construire les infrastructures européennes et favorables à l'emploi.

Il est cependant à noter que le financement communautaire des projets est minime.

Ainsi, s'agissant du TGV Est, si le coût total du projet a été estimé à 33,15 milliards de francs, le financement de la Communauté ne devrait pas excéder 2,7 milliards. Pour l'heure, les crédits employés n'ont du reste eu, pour seul objet, qu'une série d'études préparatoires sans doute utiles mais dont l'effet concret reste douteux. En 1996 et 1997, les subventions communautaires reçues par la France n'ont pas dépassé 41,5 millions d'écus au titre des TGV Sud et Est.

Les moyens consacrés aux autres politiques internes s'effondreraient de 20,5 % et 345 millions d'écus. Cette évolution démontre abondamment que les crédits européens peuvent être ajustés si la volonté politique s'en manifeste . Il reste qu'avec un niveau de crédits de l'ordre de 8,3 milliards de francs, les politiques internes de la Communauté apparaissent toujours aussi peu convaincantes. On pourrait même dire qu'elles le sont de moins en moins, la réduction des crédits et le maintien des programmes renforçant les aspects négatifs du saupoudrage, si bien qu'aucune politique interne n'atteint la taille critique qui est pourtant, quasiment, la seule justification à l'intervention européenne en la matière.

2. Les actions extérieures

Les crédits de paiement consacrés aux actions extérieures s'élèveraient à 4.207 millions d'écus et s'infléchiraient de 6,5 % par rapport à 1997.

Le financement des actions à destination des pays d'Europe centrale et orientale et de celles consacrées à la politique méditerranéenne de l'Union a fait l'objet d'une programmation à moyen terme (1995-1999) lors du sommet européen de Cannes de juin 1995. En 1998, une singularité apparaît, le niveau des crédits consacrés à la politique méditerranéenne excédant celui de ceux destinés aux PECO.

La dotation prévue pour les pays d'Europe centrale et orientale s'élèverait à 1.125 millions d'écus en crédits d'engagement. La politique méditerranéenne de l'Union serait dotée elle de 1.142 millions d'écus (+ 14,8 %).

Si la politique méditerranéenne de l'Europe est une orientation à approuver, il n'est pas sûr qu'y consacrer autant de moyens qu'à préparer les pays d'Europe centrale et orientale à l'adhésion à l'Union européenne soit vraiment raisonnable.

Les crédits destinés aux Etats de l'ex-URSS s'élèveraient à 480 millions d'écus en crédits de paiement. Les crédits prévus au titre des accords de pêche se monteraient à 301 millions d'écus.

Les autres dotations qui concernent principalement l'aide alimentaire et humanitaire et la coopération avec les autres régions du monde baisseraient de 12 % par rapport à 1997 et s'établiraient à 1.595 millions d'écus.

Cette baisse continue des moyens traduit l'effacement de notre continent d'importants points du monde et paraît trahir l'idéal des fondateurs de l'Europe qui, avec les accords de Lomé, avaient souhaité donner à notre continent le visage de la générosité.

CHAPITRE II

LA PARTICIPATION DE LA FRANCE AU BUDGET DES COMMUNAUTES EUROPEENNES

Le montant de la contribution française au budget des Communautés européennes est évalué à 91,5 milliards de francs.

Par rapport à l'évaluation de notre contribution qui avait été faite en loi de finances initiale pour 1997, l'augmentation du prélèvement sur recettes serait de 5,2 % et contribuerait à hauteur de 4,5 milliards de francs au creusement du déficit de l'Etat. Par rapport au montant de la contribution française pour 1997 tel qu'il résulte des prévisions d'exécution connues à ce jour - 88 milliards de francs -, l'évaluation pour 1998 se traduira par une progression du prélèvement sur recettes de 4 %.

L'évaluation de la contribution de chaque Etat au budget communautaire est imprécise pour quatre raisons :

Le budget des Communautés européennes comporte bon nombre de dépenses à caractère évaluatif . Il en va ainsi des dépenses agricoles dont le niveau varie largement en fonction de l'évolution des prix agricoles.

Le budget des Communautés européennes connaît des difficultés d'exécution budgétaire récurrentes. Lorsque des excédents sont constatés à ce titre, ils sont reportés sur les exercices suivants, ce qui réduit le montant de la contribution demandée aux Etats-membres .

L'évaluation de la contribution des Etats dans leurs monnaies nationales dépend du taux de conversion desdites monnaies en écu. Il y a là un mécanisme de pénalisation automatique des Etats dont la monnaie se déprécie et qu'il faut garder à l'esprit dans le contexte du débat sur les relations entre les Etats à monnaie fluctuante et le budget européen.

Le taux de conversion conventionnellement retenu pour évaluer le niveau de la contribution française pour 1998 est de 6,60 francs pour un écu.

Enfin, l'article 10 du règlement n° 1552/89 portant application de la décision relative au système des ressources propres, en particulier ses paragraphes 4 à 9, prévoit, on le rappelle, les modalités de régularisation des ressources TVA et PNB perçues par la Communauté.

Les recettes du budget communautaire sont fixées en référence à des assiettes estimées en avril de l'exercice N-1. Selon l'évolution de la conjoncture économique, celles-ci peuvent se trouver sur ou sous-évaluées. L'article 10 prévoit que, sur le fondement des données réelles concernant les assiettes TVA et PNB communiquées par les Etats membres au cours de l'exercice N+1, la Commission effectue les ajustements et en informe les Etats. Ceux-ci inscrivent alors le montant correspondant à l'ajustement en déduction ou en augmentation de leur versement de décembre N+1.

Un problème particulier à cette année doit être abordé.

L'évaluation de notre contribution au budget européen est inférieure de 1,7 milliard de francs à la somme qui résulterait de l'application du taux de conversion de l'écu contre franc retenu dans le cadre de l'exercice d'évaluation -6,60 francs pour un écu- de la contribution française déterminée dans la partie "recettes" du projet de budget communautaire -14.119,6 millions d'écus-.

Au terme de cette opération, la contribution française devrait être estimée à 93,2 milliards de francs.

Il faut observer qu'en revanche ce chiffre inclut les frais de perception des ressources propres traditionnelles (droits de douane, prélèvements agricoles et cotisations sur le sucre et l'isoglucose) qui font par ailleurs l'objet d'une inscription en recettes non fiscales du budget de l'Etat. Ils sont évalués à 1,136 milliard de francs en 1998, en croissance de 1,7 % par rapport à 1997.

Une présentation nette de la contribution française au budget communautaire conduirait donc à évaluer celle-ci à 92,1 milliards de francs.

Mais, le chiffrage retenu intègre une hypothèse de report d'un solde positif de l'exercice 1997 qui viendrait minorer l'appel à contribution des Etats-membres par rapport aux besoins théoriques correspondant au projet de budget. Ceci se traduit pour notre pays par une perspective d'économies de l'ordre de 2,6 milliards de francs que l'évaluation fournie dans le cadre du projet de loi de finances considère comme acquise.

Ce n'est pas la première fois que cette méthode qui comporte une correction implicite de l'estimation du prélèvement sur recettes est employée.

Compte tenu de l'inscription d'une recette non fiscale de 1,136 milliard de francs représentative des frais de prélèvement des ressources propres traditionnelles des Communautés, le prélèvement européen s'élève en somme nette à 90,4 milliards de francs.

I. L'EVOLUTION DU PRÉLÈVEMENT SUR RECETTES

Evolution du prélèvement sur recettes au profit des Communautés européennes

(en millions de francs)

	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998
Prévision (PLF)	63,5	70,7	84,2	883,4	90,8	88,0	89,0	87,0	91,5
Réalisation	60,8	78,5	75,5	77,9	83,4	80,4	80,4	88
Ecart	- 7,3	+ 3,9	- 11,6	- 6,4	- 8,4	- 9,8	- 6,5	+ 1

Entre 1990 et 1997, l'accroissement du prélèvement sur recettes au profit des Communautés européennes aura été de 44,7 %.

Après une forte augmentation de 1990 à 1994 (+ 37 %), suivie d'une stagnation, le prélèvement reprend un rythme de progression rapide en 1997.

Evolution pour la France du prélèvement communautaire rapporté au PIB

	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998 (1)
Prélèvement communautaire (mf)	75,5	77,9	83,4	80,1	80,4	88 (1)	91,5
PIB (mdf)	6.999,5	7.077,1	7.389,7	7.662,4	7.861	8.104	8.448
Prélèvement communautaire/PIB	1,07 %	1,1 %	1,13 %	1,04 %	1,02 %	1,08 %	1,08 %

(1) Estimations provisoire

L'exercice 1995 apparaît ainsi comme exceptionnelle et marquée non par une interruption mais par une suspension de la progression du prélèvement. Cette suspension était venue moins d'une maîtrise des dépenses communautaires que de la réduction de la part de la France dans le total de son financement qui est passée de 19,6 à 17,5 % entre 1994 et 1995, réduction elle-même venue de l'élargissement de la Communauté. La modération relative des évolutions nominales en France, en particulier l'atonie de la croissance, devait contribuer à stabiliser la part de la France dans le financement du budget communautaire.

Mais, la reprise du mouvement d'augmentation du prélèvement sur recettes dans le PIB s'accompagne d'un accroissement de sa part dans les recettes fiscales nettes de l'Etat, passée d'un peu moins de 6 % en 1995 à quelque 6,3 % l'an prochain .

Les mécanismes de transferts de recettes des Etats membres
vers le budget européen

Les recettes d'un exercice budgétaire européen comprennent :

- Les ressources propres traditionnelles (droits de douane, cotisations "sucre", droits agricoles) constatées de novembre de l'année n-1 à octobre de l'année n. Elles sont inscrites aux comptes de la Commission auprès du Trésor de chaque Etat au plus tard le premier jour ouvrable après le 19 du deuxième mois suivant celui de la constatation des droits.

- Les versements des "ressources propres TVA et PNB" effectués mensuellement à raison d'un douzième des sommes inscrites au budget convertis au taux de change du dernier jour de cotation de l'année précédant l'exercice budgétaire.

- Ces recettes sont augmentées ou diminuées du solde des "ressources propres TVA et PNB" relatives à l'exercice antérieur et aux exercices précédents le cas échéant. La régularisation au titre de ces soldes intervient au mois de décembre de l'année n et vient, soit en diminution, soit en augmentation du versement, évoqué dans le paragraphe précédent, effectué au mois de décembre.

Le solde au titre des "ressources propres" est la différence entre la somme des versements par douzième opérés l'année précédente et la somme des versements qu'aurait dû acquitter un Etat compte tenu de la valeur prise effectivement par l'assiette -la base TVA ou le PNB- au cours de l'année précédente.

L'existence de ces "soldes" s'explique par le fait que les versements des Etats sont calculés sur des bases théoriques issues de prévisions macro-économiques que la réalité peut déjouer.

Par exemple, si l'estimation de croissance du PIB est, une année donnée, trop favorable, les versements des Etats au titre de la ressource PNB seront à leur tour excessifs si bien qu'une régularisation interviendra l'année suivante, au mois de décembre.

- Diverses recettes correspondant au fonctionnement des Communautés, comme les retenues sur les rémunérations du personnel, les intérêts de trésorerie, les contributions aux programmes de recherche...

Parmi ces diverses recettes figurent les recettes d'intérêt, a-t-on dit, 17,4 millions d'écus, étaient budgetées en 1996 au titre des produits d'intérêts et des remboursements de prêts consentis par les Communautés dans le cadre des protocoles financiers. Ce chiffre paraît étonnamment modeste compte tenu des masses financières en jeu. Il est vrai que la gestion de trésorerie de la Commission paraît serrée, reposant sur une mise à disposition des crédits au fur et à mesure des besoins -soit une trésorerie d'une quinzaine de jours- et réalisée à partir des comptes de la Commission dans les livres des Trésors nationaux non productifs d'intérêt ¹ .

Il n'empêche qu'en l'absence de données claires sur le profil de trésorerie de la Commission l'on ne peut accorder pleinement foi à des chiffres que seul un contrôle approfondi permettrait de valider.

En tout état de cause, les Etats, lorsque leur solde au titre des ressources propres fait apparaître un excédent régularisable, supportent en trésorerie la charge d'intérêts correspondant aux délais de régularisation.

(1) Il est intéressant d'observer que les sommes créditées à la Commission sont, elles, productives d'intérêts pour les Etats membres.

II. LA STRUCTURE DU PRÉLÈVEMENT SUR RECETTES

Evolution de la structure de la contribution française au budget des
Communautés européennes

(en Mécus)	1993 (1)	1994 (1)	1995 (2)	1996 (3)	1997 (4)	1998
Cotisations sucre et isoglucose	321,7	393,7	375,3	328,9	58,3	50,0
Prélèvements agricoles	76,9	67,4	49,4	59,1	374,4	337,1
Droits de douane	1.485,0	1.408,9	1.476,9	1.326	1.432	1.119,5
Contribution TVA	6.812,9	7.267,1	7.595,5	7.138,8	6.914,9	6.433,1
Contribution PNB	3.037,4	3.600,8	2.569,9	3.741,9	5.094,1	6.179,6
Sous-total	11.733,9	12.737,9	12.067	12.594,7	13.873,7	14.119,6
Frais de perception des ressources propres	- 188,4	- 187	- 190,2	- 171,4	- 186,5	- 150,7
Total des versements effectifs	11.545,5	12.550,9	11.876,8	12.423,3	13.687,3	13.968,9

(1) Source : rapport Cour des Comptes des CE

(2) Source : compte de gestion et bilan financier de la commission pour 1995

(3) Selon BRS 1/96

(4) Selon projet de budget pour 1997, hors prise en compte des conditions prévisionnelles d'exécution du budget 1996.

Depuis 1992, la structure du prélèvement sur recettes a évolué considérablement.

La part des prélèvements agricoles et de ceux liés aux cotisations "sucre" serait de 10,6 % en 1998 contre 13,4 % en 1997.

La part des droits de douane dans le prélèvement, de 10,3 % en 1997, serait de 7,9 % l'an prochain. Ce repli sur moyenne période s'explique par plusieurs phénomènes :

- la structure de nos importations s'est déformée au profit d'une pénétration plus grande de produits exonérés de droits de douane ;

- le niveau général du tarif douanier s'est infléchi.

A cet égard, 1995 apparaît comme une exception. Cette année-là, pour la première fois depuis plus de cinq ans, les droits de douane versés au budget communautaire avaient enregistré une progression (+ 5,6 %).

La question reste posée de savoir si l'Europe doit accepter unilatéralement toutes les formes d'un désarmement douanier à l'heure où ses concurrents pratiquent des politiques commerciales à coup de dévaluations compétitives et notamment les USA.

Cette question cruciale renvoie elle-même à deux inquiétudes :

- accepter la diminution tendancielle des vraies ressources propres de la Communauté revient à augmenter sensiblement les prélèvements sur les ressources des Etats membres : la "ressource TVA" et la "ressource PNB".; l'acceptabilité politique d'une telle démarche a des limites ;

- l'ouverture du marché européen doit se faire de façon ordonnée. Or, l'évolution des perceptions au titre des droits de douane incline à imaginer qu'un certain laisser-aller douanier aux frontières de l'Union européenne, mais également à nos frontières, tend à prévaloir.

La contribution TVA, qui représentait 68,1 % du total en 1992 et 49,8 % en 1997, en constituerait moins de 45,5 % en 1998.

Cette inflexion s'explique par l'application du volet structurel de la réforme des ressources propres des Communautés européennes.

Quant à la contribution assise sur le PNB, passée de 25,9 % à 36,7 % du total entre 1992 et 1997, elle atteindrait 43,8 % de l'ensemble de notre contribution l'an prochain, ce qui est la meilleure démonstration de l'analyse selon laquelle elle évolue sans considération du rythme de croissance de son assiette puisqu'elle progresserait de 21,3 % contre une croissance du PIB en niveau escomptée à 4,2 %.

III. LES VERSEMENTS DU BUDGET DES COMMUNAUTES EUROPEENNES AU BENEFICE DE LA FRANCE

Paiements annuels à la France et aux Etats-membres
(en millions d'écus)
	1992	1993	1994	1995
Paiements annuels	58.573,2	64.207,6	60.304,8	63.041,3
Versements aux autres Etats membres	49.523,4	53.681,7	50.380,3	52.891,7
Versements à la France	9.049,8	10.525,9	9.924,5	10.149,6
Part de la France dans les versements aux Etats (en %)	18,2	19,6	19,6	19,1
Part de la France dans les dépenses (en %)	15,4	16,4	16,5	16,1
Source : Rapport de la Cour des comptes des Communautés européennes

Le dernier montant global connu des paiements des Communautés européennes en France est celui de 1995.

Les versements à la France ont représenté cette année-là avec 10,1 milliards d'écus, 16,1 % des dépenses communautaires, mais la part de la France dans les seuls versements aux Etats a atteint 19,1 %. Comme la France avait contribué à hauteur de 17,5 % au budget communautaire, la contribution nette de notre pays s'est élevée en 1995 à environ 1,7 milliard d'écus : 14,3 % du prélèvement sur recettes accordé.

Ainsi, la très légère diminution de la part des paiements communautaires revenant à notre pays aura-t-elle été compensée en 1995 par la régression importante de la part incombant à la France dans le financement du budget communautaire. Ce dernier phénomène a été partiellement dû à l'élargissement de l'Union à 15 membres (v. infra).

Paiements annuels aux Etats membres au titre des principaux secteurs en 1995

(en millions d'écus)

Secteurs	Total des versements effectués par la CE aux Etats membres	Versements à la France	Part de la France dans la dépense communautaire (en %)
FEOGA-Garantie	34.497,7	8.423,3	24,4
FEOGA-Orientation	2.778,7	358,8	12,9
Fonds régional	8.373,6	266,0	3,2
Fonds social	4.734,1	501,3	10,6
Recherche	2.537,8	297,5	11,7
Autres	10.119,4	302,7	3,0
Total	63.041,3	10.149,6	16,1
Source : Rapport de la Cour des comptes des Communautés européennes (exercice 1995)

Le niveau important des versements communautaires au bénéfice de notre pays s'explique par les dépenses agricoles effectuées à partir du FEOGA garantie.

Les autres chefs de dépenses du budget communautaire voient notre taux de retour atteindre des niveaux défavorables comme le démontre le tableau ci-après.

Ecarts entre la part de la contribution française dans le financement du budget européen et les versements à la France par grandes rubriques en 1995 (en points)
FEOGA-Garantie	+ 6,9
FEOGA-Orientation	- 4,6
Fonds régional	- 14,3
Fonds social	- 6,9
Recherche	- 5,8
Autres	- 14,5

A. LES VERSEMENTS AGRICOLES

La structure des dépenses effectuées en France est en effet singulière. Nous bénéficions du quart des dépenses du FEOGA-Garantie, ce qui correspond à notre vocation agricole.

Evolution des versements agricoles au profit de la France (en millions d'écus)
FEOGA-Garantie	1993	1994	1995	1996
Paiements totaux	34.748,2	33.605,4	34.497,7	39.107,8
Paiements en France	8.148,8	8.048,8	8.376,5	9.557,6
Taux de retour pour la France	23,6	24,0	24,3	24,4
Source : Ministère de l'Agriculture

90 % environ des crédits communautaires sont versés directement aux organismes d'intervention sans transiter par le budget de l'Etat.

Répartition des crédits communautaires par organismes d'intervention (en millions de francs)
Organismes	1995	1996
ONILAIT	5.508	5.599
ONIFLHOR	2.064	1.919
ONIC	23.096	24.949
FIRS	2.062	3.385
SIDO	9.437	9.594
FIOM	81	69
OFIVAL	5.650	8.098
ONIVINS	1.416	630
CNASEA	1.567	1.443
OEDADOM	316	478
SAV	-	584
ACCT	3.573	5.699
Source : Ministère de l'Agriculture

Malgré une baisse relative des dépenses de restitution auxquelles donnent lieu nos exportations agricoles qui elle même résulte de la mise en oeuvre de la réforme de la politique agricole commune et d'un phénomène de rapprochement du prix de nos grandes exportations agricoles avec les cours des marchés mondiaux, les versements agricoles à destination de notre pays se sont accrus de 14,1 % en 1996 sous l'effet de l'augmentation des aides aux revenus et de versements accidentels liés à la "crise de la vache folle".

Mais, les modalités des règlements financiers entre la France et le budget communautaire ne sont pas entièrement satisfaisants.

L'Agence centrale des organismes d'intervention (ACOFA) est contrainte de pré-financer les aides en raison d'un versement tardif de celles-ci par le budget communautaire et supporte de ce fait les frais financiers intercalaires non négligeables, estimés à 202,5 millions de francs en 1996 après un coût de l'ordre de 320,4 millions de francs en 1995.

B. LES VERSEMENTS AU TITRE DES ACTIONS STRUCTURELLES

Au total, la part relative de la France dans les versements communautaires a été infléchie entre le premier exercice de programmation 1989-1993 - 10,2 % - et le second 1994-1999 - 8,2 % -.

C'est le reflet de la volonté de concentrer les aides sur les régions en retard de développement, du Sud de l'Europe en particulier, qui a marqué l'élaboration de la deuxième phase de programmation des actions structurelles.

Toutefois, l'importance relative du secteur agricole et des zones rurales dans notre pays a limité l'érosion des versements effectués au titre des actions structurelles qu'impliquait la logique de programmation adoptée. Encore faut-il avoir conscience que les chiffres mentionnés ne sont que théoriques et que l'impact réel de la programmation dépend des capacités démontrées d'en user.

Une évolution significative doit cependant être mise en valeur : la baisse très sensible de la part des dépenses communautaires résultant du Feoga-orientation dans notre pays qui du fait de la mise en oeuvre de la nouvelle programmation est passée de 21,6 à 14,2 % entre 1993 et 1994 et s'est poursuivie en 1995.

Cette chute laisse à penser que nous ne mettons pas tout en oeuvre pour utiliser les facilités européennes offertes pour favoriser le développement rural.

Ceci est d'autant plus regrettable que le niveau de développement moyen de nos régions nous exclut du bénéfice de nombre des interventions du Fonds européen de développement régional (FEDER).

L'impact de la politique régionale européenne en France souffre, comme il en va pour la politique régionale européenne en général, d'un défaut d'évaluation.

Le montant global des versements s'est élevé en 1995 à 1,1 milliard d'écus, environ 7,1 milliards de francs, soit moins d' 1 millième du PIB.

Il y a là plus qu'un indice de la modestie des effets des versements structurels dans notre pays. Cependant, pour certaines régions, les aides européennes ont un poids relatif important. Celui-ci le serait davantage si la moitié de la population française n'était pas concernée par les aides communautaires au titre des trois objectifs régionaux 1, 2 et 5 b.

A ce problème de sélection qui renvoie à celui du saupoudrage des interventions, il faut ajouter un problème de gestion et d'évaluation.

S'agissant de la gestion, il apparaît que l'une des faiblesses de la France vient d'un défaut de clarté dans la répartition des compétences entre les différents niveaux d'intervention (État, région, département, commune) qui nuit à l'efficacité de notre action régionale et nous empêche de profiter pleinement des abondements de crédits disponibles à travers le budget européen.

IV. LE SOLDE DES FLUX FINANCIERS

A. DONNEES D'ENSEMBLE

Solde par Etat membre en 1995 selon la Cour des comptes européenne

Etat membre	Recettes effectives 95		Dépenses réparties 95		Solde 1995	Solde 1994	Solde 1993	ECU/hbt
	(Mécus)	%	(Mécus)	%	(Mécus)	(Mécus)	(Mécus)	1995
Belgique Danemark Allemagne Grèce Espagne France Irlande Italie Luxembourg Pays-Bas Autriche Portugal Finlande Suède Royaume-Uni	2.680,1 1.295,4 21.324,1 985,2 3.645,2 11.876,8 664,8 6.413,7 167,6 4.349,6 1.762,9 864,9 887,4 1.658,3 9.251,6	4,0 1,9 31,4 1,5 5,4 17,5 1,0 9,5 0,2 6,4 2,6 1,3 1,3 2,4 13,6	2.368,9 1.601,1 7.893,1 4.474,1 10.863,3 10.149,6 2.551,7 5.799,6 122,8 2.344,9 857,8 3.246,0 772,8 721,0 4.531,4	3,8 2,5 12,5 7,1 17,2 16,1 4,0 9,2 0,2 3,7 1,4 5,1 1,1 1,1 7,2	- 311,2 305,7 - 13.431,0 3.488,9 7.218,1 - 1.727,2 1.886,9 - 614,1 - 44,8 - 2.004,7 - 905,1 2.381,1 - 164,6 - 937,3 - 4.720,2	- 309,3 198,9 - 13.637,1 3.851,9 3.116,6 - 2.626,4 1.752,0 - 2.540,4 253,7 - 1.829,9 0,0 1.827,0 0,0 0,0 - 1.158,8	60,0 377,0 11.830,0 4.137,0 3.090,0 - 1.020,0 2.939,0 - 1.525,0 190,0 - 1.327,0 0 2.508,0 0 0 - 3.126,0	- 30,8 58,8 - 166,2 335,5 184,6 - 29,9 524,1 - 10,6 - 112,0 - 131,0 - 114,6 243,0 - 32,3 - 107,7 - 81,4
non réparti			4.793,2
Total	67.827,6	100,0	63.041,3	100,0
Source : Relations financières avec l'Union européenne. PLF pour 1990

Au vu de l'évolution de leurs soldes respectifs, les pays peuvent être regroupés dans des ensembles distincts :

- Les pays les moins prospères (Espagne, Portugal, Irlande et Grèce) sont bénéficiaires nets du budget communautaire. Leur solde a progressé très rapidement sous l'influence de la mise en oeuvre des fonds structurels. Le cas de ces pays illustre le caractère redistributif du budget communautaire utilisé comme vecteur de la cohésion économique et sociale ;

- A l'inverse, onze pays sont contributeurs nets.

Rapportés au nombre d'habitants, les soldes montrent que pour certains pays, l'influence des transferts financiers réalisés via le budget communautaire sur le niveau de revenu par habitant est importante. Il en va ainsi pour les Etats dont le niveau de revenu par habitant est sensiblement inférieur à la moyenne européenne.

Le débat sur la hiérarchie des Etats membres selon leur position de contributeur net ou, au contraire, de bénéficiaire net a pris ces derniers mois une importance considérable comme en témoignent les déclarations faites sur ce thème par les responsables allemands.

Il s'agit pourtant d'une approche fondamentalement non-européenne. Le budget européen étant censé construire l'Europe, la vraie question est de savoir si cet objet est poursuivi efficacement et non de savoir si chacun "récupère" ce qu'il a versé.

Par ailleurs, l'approche par le solde de chaque Etat membre ignore qu'une partie importante des dépenses européennes ne peut être répartie entre Etats. Techniquement, cette somme s'élevait à 7,2 milliards d'écus en 1994 et à 4,8 milliards d'écus en 1995 soit respectivement, 12 % et 7,6 % du total des dépenses européennes ces deux années-là.

Mais, en réalité, le montant des dépenses concernées est évidemment beaucoup plus élevé que celui des seules dépenses non-réparties entre les Etats. Si le budget européen ne retraçait bien que des dépenses fondées sur le principe de subsidiarité, on devrait même estimer que toutes les dépenses européennes devraient, plutôt que d'être considérées comme autant de versements à tel ou tel Etat, être comprises comme autant de dépenses pour l'Europe.

Sous réserve de ces observations de principe, on peut néanmoins, à l'analyse des soldes par Etat membre, mesurer les transferts financiers que recèle la mécanique budgétaire européenne.

Une observation préliminaire de méthode s'impose cependant. Les soldes tels qu'ils sont présentés dans le tableau ci-dessus sont établis sur la base des versements effectifs. Ils ne sont pas comptabilisés en droits constatés. Or, on l'a dit, il existe un important écart entre les crédits budgétaires et les dépenses réelles au terme duquel le "reste à liquider" sur certains crédits, au tout premier chef sur les crédits d'actions structurelles, atteint des montants considérables. En conséquence, les soldes ici examinés devraient être corrigés des droits constatés au titre de ces paiements reportés. Dans ces conditions, les Etats appelés à bénéficier des crédits d'actions structurelles relativement plus que les autres verraient leurs soldes améliorer. A cet égard, on sait que la France est appelée à bénéficier d'une proportion des dépenses structurelles sensiblement plus faible que d'autres Etats dont, en particulier, l'Allemagne. Ainsi, l'écart entre les soldes respectifs de la France et de l'Allemagne serait-il moins grand si on les corrigeait en prenant en compte les paiements à venir sur les restes à liquider.

Néanmoins, une donnée ne peut être occultée : l'importance de la contribution nette de l'Allemagne qui atteint près de 8 fois celle de notre pays. Elle exerce naturellement une influence certaine dans les négociations européennes et devrait tout particulièrement compter lors de la préparation des futures perspectives financières.

A ce sujet, nul ne doit cependant se dissimuler que l'élargissement de l'Union se traduira par une évolution substantielle des transferts financiers entre Etats européens.

Pour le reste, l'évolution des soldes démontre une certaine volatilité due à la variation des conditions économiques d'ensemble et des secteurs d'intervention du budget communautaire, de l'agriculture en particulier. Mais elle apporte aussi la démonstration de la sensibilité de la contribution de chaque Etat à sa situation monétaire et, notamment, à l'évolution du taux de change de sa devise contre écu.

Ce facteur de variation disparaîtra à l'avenir pour les pays qui auront adopté l'euro. En revanche, les Etats qui, dans l'immédiat, ne l'adapteront pas verront leur contribution varier en fonction de la fluctuation du cours de leur monnaie contre l'euro.

On peut illustrer l'ampleur de cet aléa en indiquant que moyennant une dépréciation du franc contre écu de 10 % notre contribution en 1998 devrait être réestimée de l'ordre de 9 milliards de francs.

B. DONNEES POUR LA FRANCE

Les derniers chiffres disponibles concernent l'exercice 1995.

Le solde indiqué ne reprend, on le rappelle, que les opérations enregistrées sur le budget communautaire, telles que communiquées par la Cour des Comptes.

Le solde budgétaire pour la France est le suivant :

Evolution du solde net français (en millions d'écus courants)
Mécus courants	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995
Paiements en France	5.676	6.285	8.152	9.050	10.526	9.925	10.150
Ressources propres versées par la France	8.623	8.090	10.602	10.493	11.546	12.551	11.877
Solde	- 2.947	- 1.805	- 2.450	- 1.443	- 1.020	- 2.626	- 1.727
Source : Rapport de la Cour des comptes européenne

Le solde financier de la France est allé en s'améliorant. Après s'être sensiblement dégradé en 1994 sous l'effet des évolutions relatives des dépenses agricoles et des dépenses structurelles, il s'est beaucoup allégé en 1995.

Cette évolution a été favorisée par l'élargissement de l'Union, l'année 1995 étant celle du passage d'une Union à 12 vers une Union à 15 et par la croissance des retours agricoles.

Elle s'explique également par les effets de la sous-exécution du budget pour 1994 qui a permis de réduire l'appel à contribution de l 'ensemble des Etats-membres, la régularisation des ressources PNB et TVA versées en 1994 ayant en outre provoqué un reversement de 1,5 milliards à notre pays en décembre 1995.

Toutefois, même si en 1996 un phénomène analogue devrait être constaté, le solde français devrait à l'avenir se dégrader sous l'effet de la logique même du mécanisme de financement du budget européen et des orientations retenues en matière de répartition de la dépense européenne.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 12 novembre 1997, sous la présidence de M. Christian Poncelet, président, la commission a procédé à l'examen de l'article 24 du projet de loi de finances pour 1998 portant évaluation du prélèvement opéré sur les recettes de l'Etat au titre de la participation de la France au budget des Communautés européennes.

M. Denis Badré, rapporteur spécial, a présenté les principales caractéristiques du projet de budget des Communautés européennes, puis ses observations sur le prélèvement demandé.

M. Christian Poncelet a souligné la nécessité d'un débat clair sur les conséquences de l'élargissement de l'Union aux pays d'Europe centrale et orientale et, en particulier, sur l'impact budgétaire de cet élargissement.

La commission a alors adopté l'article 24 du projet de loi de finances pour 1998.

¹ Le solde budgétaire de l'Etat n'est pas entièrement équivalent à la capacité de financement de l'Etat et encore moins à celle des administrations publiques que vise le traité de Maastricht.

² Rapport de la Cour des Comptes des Communautés pour l'exercice 1992, page 30.

³ "Pour ou contre le futur système de TVA en Europe ?" Rapport n° 264 - 1996-1997

⁴ La baisse programmée des dépenses de compensation permettrait une progression des autres dépenses de 687 millions d'écus, soit 4,5 milliards de francs environ.