Projet de loi de finances pour 1998 : Analyse synthétique des crédits et principales observations

C. LA FORMULE DU BUDGET ANNEXE APPARAÎT DE PLUS EN PLUS INADAPTÉE

1. Les sérieux problèmes posés par l'affectation de la taxe de sécurité et de sûreté au budget annexe

La formule du budget annexe constitue une exception à la règle de non-affectation des recettes posée à l'article 18 de l'ordonnance n° 59-2 portant loi organique relative aux lois de finances . Ce même article dispose en effet que certaines recettes pouvant être directement affectées à certaines dépenses, ces affectations spéciales "prennent la forme de budgets annexes, de comptes spéciaux du Trésor ou de procédures comptables particulières au sein du budget général ou d'un budget annexe."

La formule du budget annexe permet donc deux formes d'affectation distinctes :

celle qu'elle réalise par elle-même, soit l'affectation directe de certaines recettes à certaines dépenses ;

l'affectation par procédure particulière qui ne se distingue pas des affectations qui peuvent être réalisées dans le cadre du budget général.

Cette deuxième catégorie d'affectation est décidée par voie réglementaire dans les conditions prévues à l'article 19 de l'ordonnance. Ce dernier article précise que les procédures particulières d'affectation sont la procédure de fonds de concours et la procédure de rétablissement de crédits.

Des définitions précises de ces procédures sont données à l'article 19. Elles encadrent et limitent les procédures particulières d'affectation et, par conséquent, l'entorse qu'elles apportent au principe général de non-affectation des recettes. Il va de soi que la taxe de sécurité et de sûreté n'entre pas dans ce cadre normalement réservé aux ressources non fiscales .

Il reste à définir précisément quel est le champ de l'affectation directe de recettes à certaines dépenses qu'ouvre la formule du budget annexe. Cette tâche n'est pas aisée compte tenu du laconisme de l'ordonnance sur ce sujet. Son article 21 précise toutefois que " les budgets annexes comprennent, d'une part, les recettes et les dépenses d'exploitation, d'autre part, les dépenses d'investissement et les ressources spéciales affectées à ces dépenses".

A la lecture de cet article, deux types de ressources semblent pouvoir être affectées au BAAC : les ressources d'exploitation, les ressources spéciales. Mais aucune définition explicite de ces ressources n'est donnée par le texte. Il faut donc tenter une exploration de la logique particulière du budget annexe pour comprendre ce que peuvent être ces ressources.

L'article 20 dispose que " les opérations financières de services de l'Etat que la loi n'a pas dotés de la personnalité morale et dont l'activité tend essentiellement à produire des biens ou rendre des services donnant lieu au paiement de prix, peuvent faire l'objet de budgets annexes ."

L'article 20 invite donc à considérer que les recettes d'exploitation sont les recettes perçues en contrepartie de la tarification d'un prix censé rémunérer l'exploitation du service rendu aux bénéficiaires des prestations de la DGAC.

Il s'agit donc principalement des redevances de navigation aérienne, d'autres ressources tirées de l'exploitation entreprise par la DGAC pouvant y être ajoutées comme les recettes issues des autres prestations de service.

Une telle assimilation semble en revanche exclue pour la taxe de sécurité et de sûreté. Cette taxe constitue, à l'évidence, un élément de fiscalité et non une redevance pour services rendus. Au demeurant, si elle devait être assimilée à une redevance l'ensemble de son régime juridique devrait être modifié tandis que, sur le fond, son tarif devrait être invalidé par les juges alors compétents comme entièrement dépourvu du nécessaire élément de proportionnalité avec le soi-disant service rendu dont elle deviendrait la contrepartie. En tout cas, le produit de la taxe ne pouvant être considéré comme une recette d'exploitation, il ne saurait couvrir les dépenses d'exploitation du BAAC.

Deux questions se posent donc : d'abord celle de savoir si tel est bien le cas et, dans un deuxième temps, celle de savoir si l'affectation de la taxe de sécurité et de sûreté au budget annexe peut être justifiée.

Pour répondre à la première question, le problème majeur consiste à savoir ce que sont les dépenses d'exploitation du budget annexe.

Car l'article 21 de l'ordonnance est clair sur ce point lorsqu'il distingue les dépenses d'exploitation des dépenses d'investissement pour indiquer quelles recettes peuvent être affectées à un budget annexe. Malheureusement, l'ordonnance organique si elle s'y réfère n'en donne pas de définition.

Elle tend même à brouiller l'intelligence du problème puisque la distinction qu'elle opère entre les dépenses d'exploitation et les dépenses d'investissement donne à penser que les charges d'investissement seraient à exclure du champ des dépenses d'exploitation des prestations de navigation aérienne. Dans cette hypothèse, elles devraient être financées par les ressources spéciales qu'évoque l'ordonnance.

On sait bien qu'il n'en est rien . Les crédits budgétaires d'investissement de navigation aérienne sont bien des dépenses nécessaires à l'exploitation de cette activité. D'ailleurs, si les règles qui gouvernent les redevances interdisent de percevoir des recettes d'exploitation à due concurrence, elles permettent de financer une partie des investissements par redevances, c'est-à-dire au moyen des recettes d'exploitation que vise l'article 21 de l'ordonnance. Or, les recettes d'exploitation paraissent effectivement permettre de financer les dépenses de fonctionnement et une partie des dépenses d'investissements liées à l'exploitation. Le complément est trouvé dans les ressources d'emprunt qui peuvent être analysées comme des "ressources spéciales" au sens de l'article 21.

Il apparaît ainsi que le produit de la taxe de sécurité et de sûreté ne finance pas les dépenses d'exploitation retracées par le BAAC.

Que finance-t-elle alors et son affectation au BAAC peut-elle être justifiée ?

Avec cette question, on aborde une difficulté considérable, sur le plan des principes. On ne peut en effet considérer que les autres opérations financières actuellement retracées par le budget annexe correspondent à une quelconque exploitation.

Ce problème lassant avait été perçu lorsque le BANA avait été transformé en BAAC.

Dans l'avis du Conseil d'Etat du 17 juillet 1990, la Haute Assemblée avait considéré que :

" Si, en revanche, les missions de la Direction Générale, en ce qui concerne la sûreté des passagers dans les aéroports, ne peuvent être regardés comme tendant à rendre des services donnant lieu au paiement d'un prix, dès lors qu'en ce domaine le législateur a créé la taxe définie à l'article 302 Bis K du Code Général des Impôts, ces activités ne représentent, du point de vue tant des moyens en personnel que des charges financières, qu'une part très faible de l'ensemble de l'activité de la direction générale de l'aviation civile qui serait reprise dans le budget annexe ; il s'ensuit que, même en tenant compte de cette part des missions de la direction générale les conditions définies à l'article 20 resteraient remplies ; par suite, il est loisible au législateur de créer un budget annexe pour les opérations financières de la direction générale de l'aviation civile correspondant à l'ensemble des missions ci-dessus rappelées et de décider que les recettes correspondant au produit de la taxe de sûreté sur les aéroports seront affectées à ce budget".

Dès l'origine, l'avis du Conseil d'Etat pouvait ne pas emporter complètement la conviction.

Le Conseil se réfère en effet à l'article 20 de l'ordonnance et laisse de côté l'article 21. Or, si son interprétation de l'article 20 peut satisfaire, notamment lorsqu'il confère à l'adverbe "essentiellement" le sens de l'adverbe "principalement" plutôt que celui, plus philosophique de "naturellement", le défaut de référence à l'article 21 pose problème. Le Conseil s'abstient de dire ce qu'est la taxe de sécurité et de sûreté -recette d'exploitation ou ressource spéciale affectée aux dépenses d'investissement- et fait fi des dispositions qui définissent le contenu des dépenses qui figurent dans un budget annexe et qui sont les dépenses d'exploitation et les dépenses d'investissement. Comme aucune des dépenses régaliennes assumées par le budget annexe ne peut être assimilée soit à une dépense d'exploitation, soit à une dépense d'investissement nécessaire à l'exploitation d'un service, ces dépenses ne peuvent être retracées par le budget annexe que moyennant "l'oubli" des dispositions de l'article 21 de l'ordonnance.

Il y a sans doute une contradiction entre cet article et l'article 20 que le Conseil a alors choisi de résoudre en privilégiant celui-ci plutôt que celui-là.

Toutefois, dans son avis, le Conseil avait considéré qu'une telle solution ne pouvait valoir que pour autant que les activités autres que de prestations de service conservent une place très faible dans l'ensemble de l'activité de la DGAC et que, parallèlement, la taxe de sûreté procure une part très faible des recettes du budget.

Ce n'est évidemment plus le cas et, par conséquent, l'entorse au principe de non-affectation des recettes pourrait bien dégénérer en une fracture du BAAC.

On ne pourrait "sauver" l'affectation à ce budget annexe de la taxe de sécurité et de sûreté qu'en considérant celle-ci comme une de ces ressources spéciales que vise l'article 21 de l'ordonnance organique.

Mais, il faudrait alors que son produit soit affecté aux seules dépenses d'investissement -ce qui est loin d'être le cas-, ce qui supposerait, au demeurant, que le budget annexe puisse abriter des dépenses d'investissement conséquentes destinées à autre chose qu'à l'exploitation d'un service faisant l'objet de prestations donnant lieu au "paiement de prix".

On l'a compris, l'affectation de la taxe de sécurité et de sûreté au BAAC soulève un problème constitutionnel substantiel.

2. La nécessité de créer un compte spécial du Trésor dédié à la sûreté.

Instituée en 1987, au taux de 5 francs par passager de vols internationaux et de 3 francs par passager de vols commerciaux domestiques, la taxe de sûreté est devenue, en 1992, ce qu'elle est aujourd'hui : la taxe de sécurité et de sûreté.

Entre-temps, son tarif avait été doublé en 1990.

En son temps, la commission des finances avait exprimé les plus grandes réserves sur la transformation opérée en 1992, craignant un certain mélange des genres. En effet, la décision alors prise conduisait à ce que la taxe désormais prélevée cesse de ne financer que ce pourquoi elle avait été créée, à savoir la mise en place d'équipements servant à assurer la sûreté dans les aéroports.

L'évolution ultérieure de la taxe devait confirmer le bien-fondé de ces alarmes. Le produit de la taxe a considérablement augmenté. Il est passé, entre 1987 et 1995, de 62 à 652,5 millions de francs, soit plus qu'un décuplement. Cette tendance s'est poursuivie ces dernières années à mesure que des relèvements de son taux étaient proposés.

Produit estimé de la taxe de sécurité et de sûreté

(en millions de francs)

1996	1997	1998	Ecarts
728,6	848	1.182,8	+ 454,2

En deux ans, le produit de la taxe croîtrait de 62,3 %. Peu de prélèvements obligatoires paraissent aussi dynamiques. Les investissements réalisés en matière de sûreté n'ont pas évolué parallèlement et sont très inférieurs au niveau atteint par les recettes issues de la taxe. C'est donc l'équilibre financier du budget annexe qui nécessite principalement l'alourdissement de cet élément de fiscalité.

Cette situation, outre les problèmes juridiques sérieux qu'elle entraîne, n'est pas satisfaisante.

Elle se traduit par une dilution des actions destinées à améliorer la sûreté du transport aérien. Or, ces actions devraient constituer une priorité.

C'est pourquoi votre rapporteur suggère tous les ans que le gouvernement, qui en a seul le droit, prenne l'initiative d'isoler les dépenses devant concourir à la sûreté aéroportuaire en créant un fonds spécial voué à cela . Que tout aussi régulièrement, les ministres successifs se refusent à satisfaire ce souhait ne l'empêchera pas de le réitérer cette année.

Ce fonds serait financé partiellement par une taxe de sûreté et partiellement par une contribution du budget général qui manifesterait l'engagement financier de la collectivité nationale au service d'une cause qui la concerne, puisqu'elle dépasse la seule collectivité des usagers du transport aérien. Il comporterait un chapitre destiné au financement des équipements et un chapitre regroupant des moyens servant au soutien du fonctionnement des systèmes.

Cette solution apporterait une clarification bien nécessaire qui permettrait à l'Etat d'afficher sans détours sa volonté de conduire une politique volontaire d'amélioration de la sûreté aéroportuaire.

Il permettrait, en outre, d'éviter certaines dérives actuellement constatées, au terme desquelles les exploitants d'aéroports lèvent des redevances destinées à financer des équipements de sûreté qu'ils mettent en place dans un contexte de dispersion des initiatives.

Il s'agit bien là de dérives puisque l'usage de redevances pour services rendus devrait être exclu lorsqu'il s'agit de financer des dépenses qui sont effectuées essentiellement dans l'intérêt général des usagers du transport aérien, des populations survolées et, au fond, de la collectivité nationale toute entière.

Elles sont d'autant moins acceptables que l'amélioration de la sûreté aéroportuaire suppose, à l'évidence, une action coordonnée et des solutions financières réalistes.