|
|
Dotation 1998 |
Dotation 1997 |
Part dans le total |
| Administration générale et dotations communes | 13.829,9 | 13.401,7 | 29,7 % |
| Cour des Comptes et chambres régionales des comptes |
521,7 |
515,5 |
1,1 % |
| Trésor public | 10.193 | 10.046,6 | 21,9 % |
| Direction générale des impôts | 13.835,5 | 13.864,6 | 29,7 % |
| Direction générale des douanes et des droits indirects | 4.300,7 | 4.209,9 | 9,2 % |
| INSEE | 1.678,6 | 1.564,9 | 3,6 % |
| Service de l'expansion économique à l'étranger | 1.206,2 | 1.253,5 | 2,7 % |
| DGCCRF | 981,7 | 983,3 | 2,1 % |
| TOTAL | 46.547,3 | 45.849,0 | 100 % |
II. APPRÉCIATIONS
Le budget des services financiers sert à financer une
part importante de l'action économique et financière de la Nation.
Les services financiers agissent pour le compte de l'Etat, mais
également pour celui des collectivités locales et des
établissements publics.
La dimension et la répartition du budget des services financiers doivent
donc être appréciées au regard de la conception que se fait
l'Etat de son intervention économique et financière.
A. UN EFFORT DE SINCÉRITÉ BUDGÉTAIRE S'IMPOSE
Entre le budget des services financiers tel qu'il
apparaît dans le projet de loi de finances initial et le budget
réellement disponible, il existe un écart considérable. Le
total des modifications administratives représente près de la
moitié du budget initial. Cet écart tient principalement à
deux phénomènes exposés dans le rapport de la Cour des
Comptes annexé au projet de loi de règlement du budget pour
1995 :
- le rattachement de fonds de concours ;
- l'existence de comptes hors budget.
1. L'essentiel des montants indiqués à cette ligne correspond à des transferts, dont on rappelle qu'ils "modifient la détermination du service responsable de l'excécution de la dépense sans modifier la nature de cette dernière...", des crédits de pension du budget des services financiers vers le budget des charges communes géré par le même ministère.
Source : Cour des Comptes
1. Les principales causes de l'écart
a) Les fonds de concours
Entre 1992 et 1995, le montant des fonds de concours a
constamment dépassé 10 milliards de francs.
Source : Rapport de la Cour des Comptes annexé au projet de loi de
règlement du budget de 1995.
La Cour des Comptes évalue la proportion des dépenses des
services financiers financées sur fonds de concours.
" En masse, les fonds de concours rattachés à l'exercice
1995 représentent 22,8 % des crédits nets ".
Ils
représentent par ailleurs 23,9 % en dépenses réelles.
Elle souligne en outre la nature des rattachements opérés.
Source : Cour des comptes
Les fonds de concours ouverts en 1995 se sont répartis comme suit :
- 56 % au titre des rémunérations d'activité des
personnels ;
- 2 % au titre des charges sociales ;
- 31,2 % pour des dépenses de matériel et de fonctionnement ;
- 10,8 % pour des dépenses diverses dont 5,4 % pour financer des
investissements exécutés par l'Etat.
La comparaison des dotations initiales et des rattachements de fonds de
concours permet de juger de la contribution des fonds de concours au
financement des différents moyens mobilisés.
Le tableau suivant retrace les rattachements de "fonds de concours"
pour 1996
et les prévisions des rattachements pour 1997 et 1998.
Montant en CP
|
|
1996 |
1997 1 |
1998 1 |
|
DÉPENSES ORDINAIRES |
|
|
|
|
Titre III - Moyens des services |
|
|
|
|
Sous-total personnel |
6.554.177.130 |
6.691.261.550 |
6.810.524.741 |
|
Sous-total fonctionnement |
3.830.701.008 |
3.815.276.868 |
3.908.663.585 |
|
Sous-total titre III |
10.384.878.138 |
10.506.538.418 |
10.719.188.326 |
|
Titre IV - Interventions 42-80 |
0 |
nd |
nd |
|
Sous-total titre IV |
0 |
|
|
|
Total dépenses ordinaires |
10.384.878.138 |
10.506.538.418 |
10.719.188.326 |
|
DÉPENSES EN CAPITAL |
|
|
|
|
Titre V - Investissements 57-90 |
573.656.947 |
575.460.000 |
572.510.000 |
|
Total budget |
10.958.535.085 |
11.078.998.418 |
11.291.698.326 |
1. Prévisions
La structure des rattachements prévus pour 1998 serait la
suivante : 60,3 % des "fonds de concours"
(6,8 milliards de
francs) viendrait abonder les crédits salariaux du
ministère ; 34,6 % (3,9 milliards de francs) du total
accroîtrait les moyens de fonctionnement ; le reste, 5,1 %
(572,5 millions de francs) serait destiné à accroître
les moyens réservés aux investissements.
b) Les comptes non budgétisés
Une série de comptes extrabudgétaires sont
traditionnellement rattachés à la Direction de la
Comptabilité publique, à la Direction générale des
impôts ou encore à la Direction générale des douanes
et des droits indirects.
Les différents comptes concernés sont rappelés dans le
tableau qui suit :
|
Comptes rattachés à la Direction de la Comptabilité publique |
|
|
466-1711 |
Frais de service des comptables du Trésor (gestion courante) |
|
466-1712 |
Frais de service des comptables du Trésor (gestion précédente) |
|
466-1761)
|
|
|
466-21 |
Opérations d'encaissement et de répartition de remises et commissions sur emprunts et émissions de correspondants nationaux |
|
Comptes rattachés à la Direction générale des impôts |
|
|
466-223 |
Cadastre-service départemental |
|
466-224 |
Cadastre-service central |
|
466-226 |
Hypothèques |
|
466-223 |
Cadastre-service départemental |
|
Comptes rattachés à la Direction générale des douanes et des droits indirects |
|
|
466-24 |
Masse des douanes |
Il faut y ajouter le
compte 451 "Fonds
particuliers"
destiné à retracer les mouvements enregistrés sur les
comptes de dépôt de fonds des particuliers tenus sous la
responsabilité des trésoriers-payeurs-généraux et
qui comporte également en ressources une série de versements
correspondant aux activités exercées par les comptables comme
préposés de la Caisse des dépôts et consignations.
Le tableau qui suit retrace l'évolution des dépenses de ces
comptes
hors "masse des douanes" et "crédits du
compte 451".
Les sommes recensées représentaient, en 1994,
0,6 % des dépenses de personnel et 3 % de celles de
fonctionnement.
Elles n'épuisent pas le montant des dépenses
extrabudgétaires. Comme le rappelle la Cour des comptes dans son rapport
sur l'exécution du budget pour 1995 :
"Une partie non négligeable des indemnités versées
à certains personnels des services financiers n'est pas
comptabilisée comme dépense, hormis une centralisation
statistique annuelle. En 1994, elles concernaient un montant de
724 millions environ
, soit 10 % des indemnités totales.
Il s'agit de
sommes encaissées directement par les agents, pour
environ 560 millions au titre de remises et commissions de la collecte de
l'épargne, pour environ 140 millions au titre de conseil aux
collectivités locales et pour une somme d'environ 30 millions
(apparaissant avec d'autres recettes aux Charges Communes)
au titre des
indemnités versées aux agents-huissiers du Trésor au
prorata des actes exécutés
".
Au total, le montant des dépenses extrabudgétaires des
services financiers se serait élevé, en 1994, hors masse des
douanes et "compte 451" à 1.184,7 milliards de francs, se
répartissant entre des dépenses indemnitaires pour
900,2 millions de francs et des crédits affectés au
fonctionnement des services pour 284,5 millions de francs.
Pour 1994, le cumul des fonds de concours et des crédits
extrabudgétaires ayant fait l'objet d'un recensement se serait
élevé à près de 11,8 milliards de francs, soit
26,8 % de l'autorisation budgétaire initiale.
Ces pratiques ne vont pas sans poser de sérieux problèmes
juridiques dans un domaine où la transparence s'impose.
2. De quelques problèmes posés par ces méthodes
Le défaut d'évaluation des fonds de
concours en loi de finances initiale est peu justifié.
Cette situation peut s'expliquer pour les fonds de concours dont le versement
dépend d'une intention libérale affectée par nature d'une
part d'incertitude.
Elle ne paraît pas justifiée pour les fonds de concours qui, du
fait des conditions de leur versement et de leur rattachement,
présentent des caractéristiques telles que leur évaluation
soit possible sans risque majeur d'erreur.
Or, tel est le cas pour la plupart des fonds de concours alimentant le budget
des services financiers.
Certaines ressources de par leur nature ne peuvent pas être
considérées comme des fonds de concours.
Il en va d'abord ainsi du prélèvement sur le produit des
impositions locales
("crédits de l'article 6")
.
L'intitulé du prélèvement ne doit, en outre, pas tromper :
il n'est en aucune manière assimilable à une redevance pour
services rendus.
En réponse à une question posée sur
ce sujet par la commission des finances, la Cour des Comptes a pu estimer que
"
la rémunération des opérations d'assiette et de
recouvrement peut être considérée comme une imposition et
non comme une redevance pour service rendu".
Son traitement budgétaire est d'ailleurs hybride.
La loi de finances initiale comporte d'abord
une ligne de recettes
n° 309
intitulée "Frais d'assiette et de recouvrement des
impôts et taxes établis ou perçus au profit des
collectivités locales et de divers organismes". Son produit induit une
part du produit du prélèvement en cause, mais une
autre partie
du produit du prélèvement est considérée comme un
fonds de concours.
Pour 1996, l'enveloppe ainsi traitée s'élèverait à
4.987 millions de francs.
Compte tenu de la nature du prélèvement étudié, il
semble qu'
une stricte application des règles budgétaires
devrait conduire à réintégrer les sommes
considérées jusqu'à présent comme des fonds de
concours au titre des recettes fiscales de l'Etat.
Cette solution aurait le mérite de
remédier aux
problèmes de lisibilité posés par la situation actuelle
qui, en éclatant le produit de la taxe, ne favorise par le
contrôle de son évolution par les différents
intéressés. Elle contribuerait également à une
évaluation plus fidèle des recettes fiscales de l'Etat
13(
*
)
.
Les problèmes pratiques posés par cette solution d'orthodoxie
budgétaire ne se manifesteraient que pour autant qu'elle se traduirait
par une banalisation de l'ensemble de la recette et par un changement de la
nature des dépenses financées.
Il en va également ainsi du prélèvement sur le produit
du contrôle fiscal (article 5 de la loi du 17 août
1948).
Il est fondé sur l'article 5 de la loi du 17 août 1948
qui constitue à l'évidence une survivance après
l'entrée en vigueur de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959.
Cette situation avait appelé l'an dernier l'attention de la commission
des finances du Sénat.
Au cours de la séance publique du 27 novembre 1995, l'attention du
ministre du budget avait été appelée sur le
"caractère incertain et quelque peu obsolète du fondement
juridique de l'article 5 de cette loi de 1948, qui n'est pas en complète
cohérence avec les principes de l'ordonnance de 1959, ainsi que sur
l'effort qui serait justifié, et pour lequel il est normal, d'ailleurs,
que les assemblées et le Gouvernement coopèrent, pour ramener au
principe budgétaire ordinaire le traitement de ce
prélèvement sur le produit des redressements fiscaux".
En réponse, le ministre du budget avait indiqué : "Quant aux
recettes de l'article 5 de la loi de 1948, en vertu du nouvel
article 68 quater, elles seront récapitulées dans le "jaune"
qui donne l'état récapitulatif des crédits des fonds de
concours. Je considère que c'est un progrès très important
dans le domaine de la transparence. Ce n'est peut-être pas suffisant et
nous devons maintenant envisager les modalités pratiques. Nous sommes
tout à fait disposés à y travailler lors de
l'élaboration du projet de loi de finances pour 1997, en étroite
coordination avec les rapporteurs intéressés, tant de
l'Assemblée nationale que du Sénat...".
Ce débat s'était instauré après le vote par
l'Assemblée nationale d'une disposition appelée à devenir
l'article 111 de la loi de finances pour 1996 aux termes duquel : "A
compter du projet de loi de finances pour 1997, les crédits
rattachés au budget des services financiers et correspondant au
prélèvement institué par le dernier alinéa de
l'article 5 de la loi n° 48-1268 du 17 août 1948
tendant au redressement économique et financier font l'objet d'une
évaluation par chapitre, pour l'exercice dont les crédits sont
soumis à l'examen du Parlement, dans l'annexe donnant l'état
récapitulatif des crédits de fonds de concours".
Cette disposition ne levait, à l'évidence, pas les
interrogations sur la validité de la loi de 1948 et ne pouvait
dès lors être considérée autrement que comme une
solution offrant une amélioration transitoire à la situation
antérieure à son adoption.
Aucun progrès réel n'a, depuis, été apporté
à la résolution des problèmes pendants.
Il y a lieu de le regretter et de souhaiter que dès l'année
prochaine, des solutions définitives interviennent.
L'existence des comptes extrabudgétaires semble assise sur des
bases légales incertaines et n'est pas conforme aux principes de notre
droit budgétaire.
C'est la raison pour laquelle, à l'initiative de l'Assemblée
nationale, avait été voté l'article 110 de la loi de
finances pour 1996 qui dispose : "A compter du projet de loi de finances
pour
1997, les recettes et dépenses extrabudgétaires de toutes les
administrations d'Etat sont réintégrées au sein du budget
général".
Votre commission avait reconnu qu'il s'agissait là d'un progrès.
Cependant, ayant fait remarquer que cet article ne régirait pas les
fonds de concours à proprement parler, elle avait exprimé le voeu
que la solution prévue pour les crédits extrabudgétaires
soit étendue aux vrais fonds de concours, c'est-à-dire aux
versements correspondant à la définition de l'ordonnance du
2 janvier 1959, et être informé des mesures prises pour
assurer l'effectivité d'un dispositif que, par sous-amendement, le
Gouvernement avait souhaité étendre à l'ensemble des
administrations d'Etat.
Ces voeux n'ont pas reçu satisfaction lors du projet de loi de
finances pour 1997
,
ce qui était, pour le moins, peu
admissible.
On peut se réjouir qu'en 1998 soit prévu un certain nombre de
régularisations :
- la transformation de la Masse des douanes gérée
jusqu'alors de façon extrabudgétaire en établissement
public. Le compte 466-224 sera donc supprimé ;
- la suppression du compte 466-21 d'opération d'encaissement et
répartition des remises et commissions sur emprunts et émissions
des correspondants nationaux du Trésor ;
- la régularisation progressive du compte 466-17, frais de
services rattachés à la direction de la comptabilité
publique.
Le reste des sommes à régulariser devrait l'être à
l'occasion des deux prochains budgets. Il s'agit des comptes ;
466-266 concernant les hypothèques ;
466-223 et 466-224 concernant le cadastre,
ainsi que les résidus des comptes 466-17 concernant les frais des
services des comptables du Trésor.