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RAPPORT n° 147 - PROJET DE LOI AUTORISANT L'APPROBATION DELA CONVENTION D'ASSISTANCE ADMINISTRATIVE MUTUELLE EN MATIERE DOUANIERE ENTRE LE GOUVERNEMENT DE LA REPUBLIQUE FRANCAISE ET LE GOUVERNEMENT DE LA REPUBLIQUE DE POLOGNE


M. André BOYER, Sénateur


Commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées - Rapport n° 147 - 1997/1998

Table des matières







N° 147

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 3 décembre 1997.

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi autorisant l'approbation de la convention d'assistance administrative mutuelle en matière douanière entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Pologne,

Par M. André BOYER,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Yvon Bourges, Guy Penne, Jean Clouet, François Abadie, Mme Danielle Bidard-Reydet, MM. Jacques Genton, vice-présidents ; Michel Alloncle, Jean-Luc Mélenchon, Serge Vinçon, Bertrand Delanoë, secrétaires ; Nicolas About, Jean Arthuis, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Jacques Bellanger, Daniel Bernardet, Pierre Biarnès, Didier Borotra, André Boyer, Mme Paulette Brisepierre, MM. Michel Caldaguès, Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Charles-Henri de Cossé-Brissac, Pierre Croze, Marcel Debarge, Jean-Pierre Demerliat, Xavier Dugoin, André Dulait, Hubert Durand-Chastel, Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Philippe de Gaulle, Daniel Goulet, Jacques Habert, Marcel Henry, Roger Husson, Christian de La Malène, Edouard Le Jeune, Maurice Lombard, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Alain Peyrefitte, Bernard Plasait, Régis Ploton, André Rouvière, André Vallet.

Voir le numéro :

Sénat : 77 (1997-1998).

Traités et conventions.

Mesdames, Messieurs,

Le présent projet de loi a pour objet l'approbation d'une convention d'assistance administrative mutuelle signée à Paris le 29 janvier 1997 entre la France et la Pologne.

La France a déjà conclu une trentaine de conventions bilatérales comparables afin de donner une base juridique solide à la coopération entre les administrations douanières en matière de prévention, de recherche et de poursuite des infractions douanières.

Compte tenu de la progression constante des échanges entre la France et la Pologne mais aussi des courants de fraude qui sont apparus, cette convention vient renforcer la coopération douanière entre les deux pays et, plus généralement, elle conforte les efforts entrepris par la Pologne dans la lutte contre les trafics.

Avant de présenter les clauses de la convention, votre rapporteur souhaite bièvement évoquer l'état des relations franco-polonaises et les motifs qui justifient l'instauration d'une coopération en matière douanière.

I. LES RELATIONS FRANCO-POLONAISES

Seconde puissance commerciale de l'Europe de l'Est, la Pologne bénéficie d'une croissance économique relativement plus élevée que les autres pays d'Europe centrale et orientale. Ces bons résultats économiques ont permis à la Pologne d'entrer à l'OCDE en 1996 et de faire partie des pays dont l'adhésion à l'Union européenne paraît la plus proche.

La Pologne constitue aujourd'hui pour la France l'une des toutes premières priorités en Europe de l'Est.

Les relations politiques bilatérales, qui s'inscrivent dans une longue tradition d'amitié, sont particulièrement intenses.

Les relations économiques se développent à un rythme rapide.

Dans ce contexte, il était nécessaire que se mette en place une coopération douanière entre les deux pays, tant pour réduire certains courants de fraude que pour favoriser le développement harmonieux des échanges franco-polonais.

A. LES RELATIONS POLITIQUES

Les relations politiques traditionnellement privilégiées entre la France et la Pologne se sont intensifiées au cours des années récentes.

Depuis janvier 1996, les Chefs d'Etat se sont rencontrés à cinq reprises, le Premier ministre polonais s'étant quant à lui rendu en France en janvier 1997.

Ces contacts ont été l'occasion pour la France d'affirmer clairement son soutien à l'adhésion rapide de la Pologne à l'Union européenne et à l'OTAN.

La France et la Pologne mettent en oeuvre une coopération très diversifiée, la Pologne bénéficiant de la plus forte enveloppe des pays d'Europe centale et orientale pour la coopération technique, scientifique et culturelle.

La coopération technique vise à favoriser l'intégration de la Pologne dans l'espace européen par la mise en place d'actions de formation, notamment dans le cadre du Centre français de formation et d'information des cadres. Elle s'étend à des secteurs tels que l'agriculture et l'agroalimentaire, l'environnement, le secteur énergétique, la formation des journalistes ainsi que des actions concernant la normalisation, la certification et la qualité.

Dans le domaine culturel et linguistique, la coopération s'appuie sur la mise en place de filières de français dans l'enseignement supérieur et technique et sur un réseau très actif d'établissements culturels français.

La coopération militaire s'exerce soit dans un cadre bilatéral (offres de stages, échanges de cadres, experts français au ministère polonais de la défense), soit dans le cadre franco-germano-polonais du triangle de Weimar, notamment sous la forme d'exercices communs.

La coopération administrative et institutionnelle a permis de multiples actions au profit des services polonais (agriculture, logement, services de l'emploi, gestion hospitalière, bourse des valeurs) et près d'une cinquantaine de programmes de coopération décentralisée ont été recensés.

B. LES RELATIONS ÉCONOMIQUES

Les échanges commerciaux franco-polonais sont en progression constante, puisqu'ils ont plus que triplé entre 1990 et 1996. Depuis 1996, la Pologne constitue le premier client de la France en Europe de l'Est, devant la Russie.

Les exportations françaises en Pologne sont passées de 5,3 milliards de francs en 1994, à 7 milliards de francs en 1995 et 10,5 milliards de francs en 1996. Il s'agit essentiellement de biens d'équipement professionnel (équipement industriel, machines de bureau), des biens de consommation courante (notamment produits pharmaceutiques), mais aussi de l'automobile (15 % des exportations).

Les importations polonaises en France, ont elles aussi progressé puisqu'elles atteignaient 4,5 milliards de francs en 1994, 5,1 milliards de francs en 1995 et 6,6 milliards de francs en 1996. Les biens de consommation courante (textile) et les métaux non-ferreux constituent les deux principaux secteurs à l'importation.

Au total, l'excédent commercial entre la France et la Pologne s'accroît très rapidement. Il s'est élevé à 3,9 milliards de francs en 1996, et à 3,3 milliards de francs sur les seuls 6 premiers mois en 1997, soit le 10e excédent mondial de la France et le premier en Europe centrale et orientale.

La France est désormais le 4e fournisseur de la Pologne, avec une part estimée à près de 6 % du marché, ce qui reste inférieur à l'Allemagne (24 %), l'Italie (10 %) et la Russie (6,5 %). La France est le 5e client de la Pologne.

La France est par ailleurs le 4e investisseur en Pologne, les entreprises françaises étant particulièrement présentes sur les projets de privatisation.

C. LA COOPÉRATION DOUANIÈRE

L'intensification des échanges commerciaux franco-polonais justifie la mise en place d'une coopération douanière, d'autant que les courants de fraude sont relativement nombreux.

On constate en effet une fréquence significative de fausses déclarations d'origine ou de valeur tendant à diminuer les droits de douane à l'entrée dans l'Union européenne, notamment sur les véhicules d'occasion et sur les produits agricoles.

Des filières de contrebande de cigarettes et d'alcool opèrent entre la France et la Pologne, qui constitue une véritable plaque tournante à partir de laquelle ces produits sont redistribués, notamment vers la Scandinavie, les pays baltes et la Russie.

La Pologne est également de plus en plus touchée par les trafics de stupéfiants, à la fois comme pays de transit et comme lieu de consommation, mais aussi comme pays producteur de drogues de synthèse (notamment amphétamines). L'importance de saisies effectuées tant en Pologne qu'en France et en Europe occidentale démontre l'ampleur de ce trafic.

Face à ces trafics, les autorités polonaises ont renforcé leurs moyens juridiques et matériels. Un nouveau code des douanes entrera en vigueur le 1er janvier 1998. Un service spécial d'enquête et de contrôle, l'inspectorat général des douanes, a été mis sur pied. Placé sous l'autorité directe du ministre des finances, organisé autour de cinq agences régionales, il bénéficie d'un corps de 200 agents à compétence nationale dont les pouvoirs d'enquête et de contrôle sont étendus.

Le domaine douanier constitue également un axe de la coopération franco-polonaise.

Plusieurs délégations polonaises se sont rendues en France pour étudier les divers aspects de l'organisation et du fonctionnement des douanes et de la lutte contre la fraude. Parallèlement, la France a envoyé en Pologne de nombreuses missions d'experts. Certaines de ces interventions ont été organisées dans le cadre d'Eurodouane, l'association des 15 directeurs généraux des douanes de l'Union européenne, ou du programme européen Phare.

Par ailleurs, un mémorandum d'entente conclu le 15 avril 1997 organise la coopération entre les services des douanes des aéroports de Roissy et de Varsovie.

Sur un plan plus opérationnel la mise en oeuvre de la coopération douanière entre les deux pays s'appuiera sur la convention d'assistance administrative mutuelle signée le 29 janvier 1997.

II. UN DISPOSITIF CLASSIQUE DE COOPÉRATION DOUANIÈRE

Ainsi que l'indique l'étude d'impact concernant le projet de loi et transmise par le gouvernement, l'accord signé " doit renforcer l'efficacité des administrations douanières française et polonaise dans la lutte contre les fraudes douanières en instaurant une coopération en vue de faciliter la prévention, la recherche, la constatation et la poursuite des infractions douanières ".

En effet, si le code des douanes autorise l'administration française des douanes à fournir, sous réserve de réciprocité, des renseignements aux autorités douanières étrangères, le recours à ces dispositions n'offre qu'une faible sécurité juridique, notamment dans le domaine de la protection de la confidentialité. Pour cette raison, il est utile de conclure des conventions d'assistance mutuelle en matière douanière avec les pays étrangers, ces conventions permettant également de faciliter la réunion des preuves juridiques d'actes préparatoires aux infractions douanières commises à l'étranger.

La convention franco-polonaise du 29 janvier 1997 se conforme, pour l'essentiel, aux textes de même nature conclus entre la France et plusieurs pays et relatifs à l'assistance administrative mutuelle en matière douanière. Votre rapporteur se limitera donc à présenter succinctement le champ d'application de la convention puis la portée et les limites de la coopération douanière qu'elle entend favoriser.

A. LE CHAMP D'APPLICATION DE LA CONVENTION

Le champ d'application géographique de la convention s'étend au territoire douanier tel que défini par la législation applicable dans chacun des deux Etats (article 12). En ce qui concerne la France, l'article premier du code des douanes définit le territoire douanier comme l'ensemble composé des territoires et eaux territoriales de la France continentale, de la Corse, des îles françaises voisines du littoral et des départements d'outre-mer de la Guyane, de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Réunion. Il faut également préciser que le territoire monégasque est rattaché au territoire douanier français alors que par ailleurs, les zones franches, telles celles des pays de Gex et de la Haute-Savoie, sont soustraites à tout ou partie du régime douanier. Enfin, l'administration des douanes peut exercer certains contrôles au-delà des eaux territoriales, dans la zone contiguë comprise entre 12 et 24 milles. S'agissant de la Pologne, le territoire douanier recoupe celui de la République polonaise.

Les administrations visées sont, pour la France, la direction générale des douanes et droits indirects et, pour la Pologne, le Président de l'Office central des douanes et les services qui lui sont rattachés (article premier).

L'objet de la convention concerne l'assistance en vue de prévenir, rechercher et poursuivre les infractions à la législation douanière (article 2), cette dernière couvrant l'ensemble des dispositions législatives et réglementaires que les autorités douanières des deux Etats sont chargées de faire appliquer à l'importation, l'exportation ou au transit de marchandises, à la circulation de fonds provenant de délits douaniers ou d'infractions à la législation sur les substances psychotropes et les produits stupéfiants.

Toutefois, la convention ne couvre pas la perception des droits de douane, impôts, taxes, amendes et autres sommes pour le compte de l'autre Etat.

B. LES PROCÉDURES DE COOPÉRATION

L'assistance mutuelle en matière douanière repose tout d'abord sur les échanges de renseignements qui interviennent selon les cas spontanément ou sur demande écrite.

Doivent être communiqués spontanément et sans délai les renseignements concernant les opérations irrégulières constatées ou projetées présentant un caractère frauduleux, les nouveaux moyens ou méthodes de fraude, les catégories de marchandises faisant l'objet d'un trafic frauduleux, les personnes susceptibles de se livrer à des infractions, les moyens de transport supposés contribuer aux fraudes ainsi que les nouvelles techniques de lutte contre les infractions qui ont fait la preuve de leur efficacité (article 3, paragraphe 1).

Les informations sont transmises après demande écrite, et aussi rapidement que possible, quand il s'agit d'extraits de documents de douane et lorsqu'elles peuvent servir à déceler des infractions à la législation douanière de l'Etat requérant (article 3, paragraphe 2).

Une surveillance spéciale peut être exercée, à la demande de l'une des parties, par l'administration douanière de l'autre partie, sur les déplacements de personnes suspectées de fraude, sur les mouvements suspects de marchandises, sur les lieux susceptibles d'abriter des marchandises suspectes, sur les véhicules pouvant servir à commettre des infractions douanières et sur les opérations liées au trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes (article 4).

L'administration douanière de l'une des parties peut demander à celle de l'autre partie de procéder à des enquêtes, d'interroger des suspects ou des témoins, le cas échéant en présence d'agents de l'administration requérante, et de lui communiquer les résultats de ces investigations (article 5).

L'article 7 permet aux administrations douanières des deux Etats de faire état, à titre de preuve, des renseignements et documents recueillis, tant dans leurs procès-verbaux, rapports et témoignages qu'au cours de procédures et poursuites devant les tribunaux.

L'Administration de l'une des parties peut autoriser ses agents à comparaître en qualité de témoins ou d'experts devant les tribunaux ou autorités de l'autre partie, si ces derniers le demandent. Dans ce cas, les agents déposent dans les limites de l'autorisation fixée par leur administration (article 8).

Enfin, les contacts personnels entre fonctionnaires des douanes sont encouragés par l'article 6 qui prévoit la notification réciproque d'une liste d'agents désignés à cette fin.

C. LES LIMITES DE LA COOPÉRATION DOUANIÈRE

La convention apporte certaines restrictions à l'étendue de l'assistance mutuelle.

Tout d'abord, les administrations ne sont pas tenues d'accorder l'assistance demandée lorsque celle-ci pourrait porter atteinte à l'ordre et à la sécurité publics ou à d'autres intérêts essentiels de leur Etat, ou lorsqu'elle implique la violation d'un secret industriel, commercial ou professionnel (article 10, paragraphe 1).

D'autre part, une clause de réciprocité permet à l'administration saisie de ne pas donner suite s'il apparaît que l'administration requérante ne serait pas en mesure de satisfaire une demande équivalente (article 10, paragraphe 2).

Dans tous les cas, tout refus d'assistance doit être motivé (article 10, paragraphe 3).

Par ailleurs, l'utilisation des renseignements obtenus à d'autres fins que celles prévues par la convention est subordonnée à l'approbation expresse de l'administration qui les a communiqués. Ces renseignements bénéficient, dans l'Etat qui les a demandés, d'une protection équivalente à celle prévue par la loi de cet Etat pour des renseignements de même nature (article 11).

*

* *

Une commission mixte, composée des représentants des administrations douanières des deux Etats est instituée par l'article 13 en vue d'examiner les questions liées à l'application de la convention. L'article 9 précise que les deux Etats renoncent à toute réclamation pour le remboursement des frais résultant de l'application de la convention.

Conclue pour une durée illimitée, la convention pourra être dénoncée à tout moment par l'une des parties, la dénonciation prenant effet dans un délai de trois mois après sa notification.

CONCLUSION

Cette convention au contenu technique doit permettre de lutter plus efficacement contre les fraudes douanières, en donnant une base juridique solide à la nécessaire coopération entre administrations douanières française et polonaise.

Elle doit ainsi favoriser l'intégration de la Pologne dans l'espace communautaire et le développement des échanges avec la France, déjà en vigoureuse progression.

C'est pourquoi votre rapporteur vous invite à adopter le présent projet de loi.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées a examiné le présent rapport au cours de sa séance du mercredi 3 décembre 1997.

A l'issue de l'exposé du rapporteur, M. Xavier de Villepin, président, a regretté que la convention franco-polonaise ne permette pas le recours à la procédure des livraisons surveillées, compte tenu de l'importance des trafics qui se développent dans ce pays. M. André Boyer, rapporteur, a rappelé que la législation polonaise, à la différence de la législation française, n'autorisait pas pour l'instant ce type de pratiques.

Puis la commission a approuvé le projet de loi qui lui était soumis.

PROJET DE LOI

(Texte présenté par le Gouvernement)

Article unique

Est autorisée l'approbation de la convention d'assistance administrative mutuelle en matière douanière entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la république de Pologne, signée à Paris le 29 janvier 1997, et dont le texte est annexé à la présente loi1(*).

ANNEXE -
ETUDE D'IMPACT 2(*)

Une Convention d'assistance administrative mutuelle en matière douanière a été signée par la France et la Pologne, le 29 janvier 1997.

1) Avantages attendus

L'accord signé doit renforcer l'efficacité des administrations douanières française et polonaise dans la lutte contre les fraudes douanières en instaurant une coopération en vue de faciliter la prévention, la recherche, la constatation et la poursuite des infractions douanières.

Des dispositions particulières du Code des Douanes autorisent l'administration des douanes et droits indirects, " sous réserve de réciprocité, à fournir aux autorités qualifiées des pays étrangers tout renseignement susceptible d'établir la violation des lois et règlements applicables à l'entrée et à la sortie du territoire " (article 65.6). Le recours à ces dispositions n'offre cependant qu'une faible sécurité juridique notamment dans le domaine de la protection de la confidentialité des renseignements et informations échangés, d'où l'intérêt de conclure des conventions d'assistance administrative mutuelle en matière douanière.

D'autre part, il convient de souligner que la complexité croissante des circuits commerciaux et financiers ainsi que le développement des échanges internationaux ont conduit à une sophistication et un accroissement des infractions douanières impliquant, dans la plupart des cas, des actes préparatoires ou de complicité commis à l'étranger. De telles infractions risquent de rester impunies dans le pays où elles ont été perpétrées faute d'un accord prévoyant le recueil des éléments permettant d'apporter la preuve juridique de leur existence.

2) Impact sur l'emploi

Cette convention n'a pas d'incidence directe sur l'emploi. Elle permet toutefois de protéger l'économie nationale et européenne et, à ce titre, participe à la défense de l'emploi.

3) Impact sur d'autres intérêts généraux

Cette convention permettra :

- d'assurer une meilleure perception des recettes fiscales de l'Etat et de l'Union européenne

- de protéger la sécurité et la santé des citoyens français et européens (lutte contre la drogue, le trafic d'armes et d'explosifs, de cigarettes, de déchets nocifs, de produits radioactifs)

- d'assurer la protection des entreprises françaises et européennes contre les menaces d'irrégularité liées aux échanges internationaux (concurrence déloyale, contrefaçons)

- d'assurer une meilleure protection de l'environnement (protection des espèces de la faune et de la flore menacées d'extinction, lutte contre le trafic des déchets nocifs)

- de protéger le patrimoine culturel (lutte contre le trafic frauduleux d'oeuvres d'art notamment).

4) Incidences financières

Aucune à l'exception de celles mentionnées au point précédent.

5) Impact en termes de formalités administratives

Néant.

6) Conséquences en termes de complexité de l'ordonnancement juridique

Néant.

7) Incidences indirectes et involontaires

Néant.




1 Voir le texte annexé au document Sénat n° 77 (1997-1998).

2 Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des parlementaires.



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