N° 256
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998
Annexe au procès-verbal de la séance du 28 janvier 1998
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, tendant à ouvrir le droit à une allocation spécifique aux chômeurs âgés de moins de soixante ans ayant quarante annuités de cotisations d'assurance vieillesse,
Par M. Jean MADELAIN,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : MM. Jean-Pierre Fourcade, président ; Jacques Bimbenet, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Guy Fischer, Claude Huriet, Bernard Seillier, Louis Souvet, vice-présidents ; Jean Chérioux, Charles Descours, Roland Huguet, Jacques Machet, secrétaires ; François Autain, Henri Belcour, Paul Blanc, Mmes Annick Bocandé, Nicole Borvo, MM. Louis Boyer, Jean-Pierre Cantegrit, Francis Cavalier-Benezet, Gilbert Chabroux, Philippe Darniche, Mme Dinah Derycke, M. Jacques Dominati, Mme Joëlle Dusseau, MM. Alfred Foy, Serge Franchis, Alain Gournac, André Jourdain, Jean-Pierre Lafond, Pierre Lagourgue, Dominique Larifla, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Jean-Louis Lorrain , Simon Loueckhote, Jean Madelain, Michel Manet, René Marquès, Serge Mathieu, Georges Mazars, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Mme Nelly Olin, MM. Sosefo Makapé Papilio, André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roujas, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vézinhet.
Voir les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
583
,
608
, et T.A.
71
.
Sénat
:
220
rect. (1997-1998).
|
|
|
| Retraites : généralités. |
TRAVAUX DE LA COMMISSION
Le
mercredi 28 janvier 1998
, sous la
présidence
de M. Jean-Pierre Fourcade
,
président
, la commission a procédé à
l'
examen du rapport
de
M. Jean Madelain
sur la
proposition de loi n° 220
(1997-1998), adoptée par
l'Assemblée nationale en première lecture, tendant à
ouvrir le droit à une
allocation spécifique aux chômeurs
âgés de moins de soixante ans
ayant
quarante
annuités de cotisations d'assurance vieillesse
.
M. Jean Madelain, rapporteur,
a indiqué que la proposition de loi
transmise par l'Assemblée nationale apportait une réponse au
problème important posé par les personnes qui ont validé
au cours de leur vie professionnelle plus de 40 annuités de
période d'assurance au régime de retraite et qui sont en
situation de chômage de longue durée et titulaires d'un minimum
social, alors que, n'ayant pas encore atteint l'âge de 60 ans, elles
ne peuvent prétendre au versement d'une retraite à taux plein.
Il a rappelé qu'il s'agissait de travailleurs qui avaient
commencé leur carrière très tôt, parfois dès
l'âge de 14 ans, et qui avaient travaillé dans des conditions
souvent difficiles, en majorité comme ouvrier, dans le secteur de
l'industrie.
Il a souligné qu'en l'état actuel du marché du travail,
ces chômeurs étaient ceux qui avaient le moins de chance de
retrouver un emploi après un licenciement en raison de leur âge.
Il a précisé que, dans la mesure où ils n'avaient pas
atteint l'âge de 60 ans, ces chômeurs, au-delà d'un
certain délai, n'étaient plus indemnisés par le
régime d'assurance chômage géré par l'Union
nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (UNEDIC), et relevaient
soit de l'allocation spécifique de solidarité (ASS), soit du
revenu minimum d'insertion (RMI).
M. Jean Madelain, rapporteur,
a considéré que la
proposition de loi répondait non seulement à un impératif
de justice sociale, mais également à un souci
d'équité car elle contribuait à corriger les fortes
disparités existantes, dans notre pays, pour l'admission à la
retraite.
Il a évoqué, en particulier, le dispositif de l'allocation de
remplacement pour l'emploi (ARPE), qui permet à des salariés
privés d'activité de bénéficier d'une allocation,
égale à 65 % de leur salaire de référence,
sous réserve de l'engagement, pris par leur entreprise, de
procéder à des embauches compensatrices. Il a
présenté également l'allocation chômeurs
âgés (ACA), mise en place par l'UNEDIC au 1
er
janvier
1997 en faveur des anciens salariés ayant validé
160 trimestres de période d'assurance, en soulignant que l'ACA
était exclusivement réservée aux chômeurs pris en
charge par l'assurance chômage.
Puis,
M. Jean Madelain, rapporteur,
a rappelé les
différentes étapes de l'adoption de la proposition de loi.
Il a indiqué que diverses initiatives avaient été prises
par différents groupes parlementaires au cours de la
précédente législature, afin de permettre un départ
à la retraite anticipée aux personnes ayant cotisé pendant
plus de 140 trimestres. Il a souligné que ces propositions
présentaient l'inconvénient de menacer l'équilibre
financier du régime d'assurance vieillesse.
Il a rappelé les conditions dans lesquelles M. Jacques Barrot, alors
ministre du travail et des affaires sociales, avait dû opposer
l'article 40 de la Constitution à une proposition de loi
déposée par M. Michel Berson, député, visant
à instituer une allocation complémentaire en faveur des personnes
concernées ; à l'occasion de ce débat, M. Jacques Barrot
s'était néanmoins engagé à présenter, lors
de la discussion du projet de loi d'orientation relatif au renforcement de la
cohésion sociale, un dispositif spécifique en faveur des
chômeurs âgés.
M. Jean Madelain, rapporteur,
a souligné que l'Assemblée
nationale avait voté, le 18 avril 1997, un dispositif
proposé par le précédent Gouvernement, à la
conception très proche du texte examiné aujourd'hui.
Il a précisé que ce dispositif prévoyait une allocation
complémentaire et forfaitaire, en fonction du type de minimum social
dont relevait le bénéficiaire, afin de répondre à
un objectif de simplicité et pour avantager, notamment, les titulaires
de revenus modiques.
Il a regretté le retard avec lequel était aujourd'hui mis en
oeuvre un dispositif techniquement prêt dès le printemps dernier.
Il a souligné que la décision du Gouvernement, prise le
23 décembre 1997, était intervenue au moment où
commençait à prendre naissance le mouvement des chômeurs
témoignant du caractère urgent de la mise en oeuvre d'une loi
contre les exclusions.
Puis,
M. Jean Madelain, rapporteur,
a présenté le
dispositif de la proposition de loi en rappelant que le montant de l'ASS
majoré était de 3.253 francs par mois et que celui du RMI
était de 2.430 francs pour une personne isolée et de
3.644 francs pour un ménage sans enfant à charge. Il a
précisé que les bénéficiaires continueraient
à percevoir le minimum social dont ils relevaient aujourd'hui, plus une
allocation spécifique d'attente (ASA), dont le montant était
annoncé à 1.750 francs, ce qui permettrait d'atteindre un
niveau de ressources de 5.003 francs pour un titulaire de l'ASS ou de
5.394 francs pour un ménage au RMI. Il a précisé que
l'allocation serait versée sans condition d'âge minimum
jusqu'à ce que la personne concernée puisse obtenir sa retraite
à taux plein, c'est-à-dire à 60 ans.
Il a observé que la nouvelle allocation serait imposée au titre
de la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS), ce qui lui
a semblé acceptable au regard du niveau de revenu atteint et du fait que
la CRDS était payable au premier franc sur le montant des retraites.
Il a précisé que le dispositif représentait une
dépense évaluée par le Gouvernement à
375 millions de francs en année pleine, qui serait prise en charge
par l'Etat, vraisemblablement dans le cadre du fonds de solidarité
créé par la loi du 4 novembre 1982.
Puis,
M. Jean Madelain, rapporteur,
a indiqué que le dispositif
soulevait une première question portant sur le choix entre un dispositif
d'allocation forfaitaire et un dispositif d'allocation proportionnelle au
dernier revenu d'activité de l'intéressé.
Il a rappelé que le dispositif voté par l'Assemblée
nationale avant la dissolution d'avril 1997, repris dans une proposition de loi
déposée par Mme Nicole Catala et M. Philippe Seguin en
août 1997, proposait une allocation à caractère
forfaitaire.
Il a précisé que la proposition de loi déposée par
M. Alain Bocquet, député, avait été amendée
en commission à l'Assemblée nationale, afin de reprendre la
disposition d'une proposition de loi déposée par MM. Jean-Marc
Ayrault et Laurent Fabius, députés, visant à instituer une
allocation égale à 57 % du salaire brut moyen de la
dernière année de travail.
M. Jean Madelain, rapporteur,
a indiqué qu'un amendement avait
été adopté à l'Assemblée nationale en
séance publique, revenant à un dispositif d'allocation
forfaitaire.
Il a précisé que l'allocation forfaitaire de 1.750 francs
devait permettre à 63 % des bénéficiaires du
dispositif d'obtenir une allocation complémentaire plus
élevée que celle qui aurait été attribuée
dans le cadre du mécanisme proportionnel.
Puis,
M. Jean Madelain, rapporteur,
a évoqué la seconde
question relative aux modalités de la distribution de la nouvelle
allocation.
Il a estimé raisonnable que, pour les titulaires du RMI, la nouvelle
allocation spécifique soit distribuée par les caisses
d'allocations familiales et les caisses de la Mutualité sociale
agricole, qui sont déjà chargées du versement du RMI.
Il a estimé toutefois qu'il serait nécessaire de prévoir
dans la loi une convention, afin de permettre l'engagement de
négociations sur les modalités de mise en oeuvre du dispositif et
sur les frais éventuels de sa prise en charge.
Sous réserve de cet amendement,
M. Jean Madelain, rapporteur,
a
proposé l'adoption de la proposition de loi transmise par
l'Assemblée nationale.
Mme Marie-Madeleine Dieulangard
s'est félicitée que l'on
réponde enfin à la situation " d'injustice
intolérable " subie par les personnes âgées de plus de
55 ans et titulaires de minima sociaux. Elle a constaté que la
proposition de loi constituait l'aboutissement d'un long processus
retracé par le rapporteur. Elle a noté que le dispositif
proposé s'inscrivait dans une logique de solidarité,
fondée sur la mise en place d'un minimum de revenu, plutôt que
dans une logique d'instauration d'un mécanisme de préretraite.
M. Louis Souvet
a souligné le manque de transparence de la
décision prise à l'Assemblée nationale qui avait conduit
à l'adoption, en séance publique, d'un texte très
différent du texte retenu en commission. Il a souligné que le
dispositif forfaitaire pénalisait particulièrement les cadres au
chômage qui n'obtiendraient pas une allocation proportionnelle au revenu
atteint au cours de leur vie professionnelle.
M. Guy Fischer
a souligné que tous les groupes politiques avaient
été alertés sur l'injustice à laquelle la
proposition de loi s'efforçait aujourd'hui d'apporter une
réponse. Il a constaté que la solution retenue prenait
vraisemblablement en compte des contraintes de coût. Il a estimé
que la proposition de loi représentait un " pas en avant ",
au
moment où chacun était " interpellé " par le
mouvement des chômeurs et l'émergence d'interrogations nouvelles
qui se structuraient sous des formes novatrices et rendaient nécessaires
la mise en oeuvre rapide de la loi contre l'exclusion.
En réponse,
M. Jean Madelain, rapporteur,
a souligné que
le problème abordé par la proposition de loi était
posé depuis longtemps, tout en regrettant le retard pris pour le
résoudre.
Il a estimé que la communication, devant l'Assemblée nationale,
par le Gouvernement, des statistiques révélant que deux
chômeurs âgés sur trois retireraient un avantage du
mécanisme d'allocation forfaitaire par rapport au dispositif
proportionnel, avait été probablement le
" déclic " de la décision, tout en reconnaissant que le
débat en séance publique n'avait pas été explicite
sur ce point.
Il a précisé que le montant de l'allocation, évalué
à 1.750 francs, ne résultait que des intentions
exprimées par le Gouvernement sur le contenu du futur décret
d'application.
Il a constaté que la mise en place envisageable d'un double
système instituant, à la fois, une allocation forfaitaire
minimale et un complément de ressources proportionnel au revenu,
entraînerait un surcoût par rapport au dispositif actuel.
M. Louis Souvet
a estimé le dispositif proposé par le
Gouvernement pénalisait environ 7.000 personnes, dont la carrière
professionnelle méritait une certaine attention. Il a indiqué
que, selon certaines estimations, la mise en oeuvre d'une majoration de
l'allocation spécifique forfaitaire proportionnelle au revenu assortie
d'un plancher minimal, entraînerait une dépense de l'ordre de
150 millions de francs et il a considéré que le débat
devrait être abordé.
M. Jean Chérioux
a souligné que l'approbation de la
proposition de loi, par la commission, ne devrait pas préjuger son avis
sur les dispositifs, plus avantageux, résultant des amendements qui
viendraient compléter le texte.
Puis, après les interventions de
M. Jean Madelain, rapporteur,
la
commission a adopté un amendement tendant à prévoir que le
service de l'allocation serait assuré dans le cadre de conventions
passées avec la Caisse nationale des allocations familiales, la Caisse
centrale de la Mutualité sociale agricole et les Associations pour
l'emploi dans l'industrie et le commerce (ASSEDIC).
Mme Marie-Madeleine Dieulangard
s'est abstenue sur cet amendement en
soulignant qu'il n'était pas compatible avec une logique qui viserait
à instaurer un mécanisme de préretraite.
La commission a
adopté la proposition de loi ainsi
modifiée
.
Mesdames, Messieurs,
La proposition de loi transmise par l'Assemblée nationale et soumise
à votre examen, institue une allocation spécifique en faveur de
près de 20.000 de nos compatriotes qui méritent toute notre
attention et posent un problème important au regard des règles de
mise en oeuvre de nos régimes de retraite : il s'agit des personnes
qui ont validé, au cours de leur vie professionnelle, plus de quarante
annuités de période d'assurance à l'assurance vieillesse
et qui se trouvent en situation de chômage de longue durée et
titulaires d'un minimum social alors que, n'ayant pas encore atteint
l'âge de 60 ans, elles ne peuvent prétendre à
l'obtention d'une retraite à taux plein.
Votre rapporteur s'est attaché à souligner que cette mesure
répondait à un impératif de justice sociale
vis-à-vis de personnes qui, après une vie professionnelle souvent
assumée dans des conditions exigeantes, se trouvent aujourd'hui
particulièrement vulnérables sur le marché du travail.
Il a fait valoir aussi que la proposition de loi allait dans le sens d'une
meilleure équité en corrigeant, en partie, les disparités
qui existent aujourd'hui entre les personnes qui sont proches de l'âge de
la retraite, selon qu'elles relèvent du régime de l'assurance
chômage ou de la solidarité nationale.
Votre commission a tenu également à retracer la genèse du
dispositif que nous examinons aujourd'hui. Celui-ci est le résultat des
initiatives prises par les différents groupes parlementaires de la
majorité ou de l'opposition depuis 1993 ; nul ne peut s'arroger
aujourd'hui exclusivement la paternité du nouveau mécanisme de
solidarité.
A cet égard, votre commission a tenu à souligner la part prise
par les travaux conduits par l'ancien Gouvernement, sous l'égide de
M. Jacques Barrot, alors ministre du Travail et des Affaires sociales, qui
avaient abouti à l'adoption de dispositions appropriées dans le
" défunt " projet de loi de renforcement de la cohésion
sociale et qui auraient pu au demeurant être remises sur le métier
plus rapidement.
S'agissant du dispositif lui-même, votre commission a reconnu les
avantages du mécanisme d'allocation forfaitaire dont il convient de
préserver l'acquis, tout en s'interrogeant sur les améliorations
qui pourraient être apportées pour mieux tenir compte des efforts
fournis et du niveau atteint au cours de la carrière professionnelle des
intéressés.
Enfin, votre commission a adopté un amendement prévoyant la
conclusion de conventions entre, d'une part, l'Etat et d'autre part, la CNAF,
la Caisse centrale de Mutualité sociale agricole et les ASSEDIC, afin de
clarifier les conditions dans lesquelles chacun procédera au service de
la nouvelle allocation.
Sous ces réserves, votre commission a émis un avis favorable
à l'adoption de cette proposition de loi qui permet de réparer en
partie l'injustice faite à des personnes qui sont en droit d'exiger un
effort particulier de la solidarité nationale, à laquelle elles
ont, pour leur part, largement contribué au cours d'une vie
professionnelle accomplie.
I. UNE MESURE QUI RÉPOND À UN DOUBLE OBJECTIF DE JUSTICE ET D'ÉQUITÉ
La proposition de loi transmise par l'Assemblée
nationale vise à instituer une allocation nouvelle appelée
"
allocation spécifique d'attente
" destinée
à assurer un complément de revenu significatif aux personnes sans
travail qui ont cotisé plus de quarante ans au régime d'assurance
vieillesse de la sécurité sociale et qui sont aujourd'hui
titulaires soit de l'allocation spécifique de solidarité soit du
revenu minimum d'insertion.
Le dispositif proposé répond à la fois à un
impératif de justice sociale vis-à-vis d'anciens travailleurs qui
méritent notre considération et à un objectif
d'équité en matière de protection sociale.
A. UNE MESURE DE JUSTICE VIS-À-VIS DE CITOYENS DONT LA VIE PROFESSIONNELLE A ÉTÉ BIEN REMPLIE
Le dispositif envisagé vise des travailleurs qui ont
cotisé pendant 40 ans au moins à la Sécurité
Sociale.
Comme le montrent les statistiques transmises par l'UNEDIC, il s'agit souvent
de personnes qui ont assumé leur parcours professionnel dans des
secteurs d'activité traditionnellement considérés comme
les plus pénibles.
1. Une carrière professionnelle bien remplie
Il s'agit, dans certains cas, de personnes qui ont
commencé à travailler très tôt, parfois dès
l'âge de 14 ou 15 ans. Il convient de rappeler, à cet
égard, que l'obligation d'assiduité scolaire jusqu'à
16 ans a été instituée par
l'ordonnance
n° 59-45 du 6 janvier 1959 portant prolongation de la
période d'obligation scolaire
pour tous les élèves
ayant atteint l'âge de 6 ans en 1959.
Il est utile, en outre, de se référer aux caractéristiques
des populations concernées par les dispositifs mis en place par l'UNEDIC
concernant spécifiquement des salariés justifiant de quarante
années de cotisations à l'assurance chômage et sur lesquels
nous reviendrons ultérieurement
1(
*
)
.
Il apparaît qu'il s'agit en majorité d'hommes (66,2 %) qui
à 87,2 % sont nés avant 1940 et qui sont en majorité
des
anciens ouvriers
(41 %) ou des employés (28 %). Il
n'est pas inutile de rappeler que les ouvriers représentent en moyenne
30 % des salariés cotisant à l'assurance chômage.
Il est frappant de constater que 46 % des bénéficiaires de
l'ARPE occupent un emploi dans
l'industrie
alors que cette proportion
est de 28 % pour l'ensemble des effectifs affiliés au régime
d'assurance chômage.
Ayant commencé à travailler plus précocement que leurs
cadets, astreints à des tâches souvent plus exigeantes, ces
salariés sont aussi ceux qui ont le moins de chance de retrouver un
emploi après un licenciement, dans l'état actuel du marché
du travail.
Selon l'enquête emploi de l'INSEE de mars 1997, 58,9 % des
chômeurs âgés de 50 ans ou plus sont au
chômage
depuis
plus d'un an
contre 38,9 % en moyenne nationale.
Comme l'a rappelé récemment le Commissariat au Plan
2(
*
)
"
ce sont surtout les plus
âgés qui restent le plus longtemps au chômage
" :
en 1996, les chômeurs de plus de 50 ans étaient en moyenne au
chômage depuis 24,8 mois, soit plus de deux ans, alors que cette
durée était de 15,3 mois en moyenne pour les chômeurs
âgés de 25 à 49 ans.
Principales caractéristiques des
bénéficiaires de l'allocation de remplacement pour l'emploi
(ARPE) et de l'allocation chômeurs âgés (ACA) au 30 novembre
1997
par rapport aux effectifs du régime d'assurance chômage
(RAC)
Le public des dispositifs susvisés est majoritairement
masculin à 66,2 % pour l'ARPE et à 64,4 % pour l'ACA.
S'agissant de l'ARPE, l'effectif se concentre dans les classes d'âge de
58 ans (36,7 %) et de 59 ans (48,1 %). La répartition selon
l'année de naissance reflète celle de l'âge :
87,2 % de la population est née avant 1940 et 46,3 % en 1938.
Concernant l'ACA, la répartition en fonction de l'âge est plus
variée : 13 % des bénéficiaires sont
âgés de 55 ans et moins, 14 % âgés de 56 ans,
20 % âgés de 57 ans, 26,6 % âgés de 58 ans
et 26,4 % âgés de 59 ans ou plus.
Les bénéficiaires de l'ARPE ou de l'ACA sont en majorité
des
anciens ouvriers ou employés
. Les anciens cadres
représentent environ 10 % de l'effectif :
ARPE ACA
Ouvriers, manoeuvres
41 % 43,8 %
Employés
28 % 25,3 %
Cadres
8 % 9,5 %
Les bénéficiaires de l'ARPE et de l'ACA occupaient en
majorité des emplois de
l'industrie
et du secteur de la
construction
:
ARPE ACA RAC
Industrie
46 % 40,6 % 28 %
Construction
8 % 11,9 % 8 %
Tertiaire
31 % 35,2 % 47 %
Autres
15 % 12,3 % 17 %
Les allocataires de l'ARPE étaient plutôt employés par des
établissements de
taille moyenne ou grande
:
ARPE ACA RAC
Moins de 10 salariés
11 % 26,3 % 26 %
de 10 à 49 salariés
23 % 25,6 % 29 %
de 50 à 199 salariés
26 % 20,8 % 23 %
de 200 salariés ou plus
40 % 27,3 % 22 %
Source : UNEDIC : Direction de l'Action Statistique