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6 mai 1998 : Boulanger ( rapport - première lecture )

 


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B. LA BOULANGERIE : UN SECTEUR EN PROIE À D'IMPORTANTES MUTATIONS

1. Un secteur économique important

a) Typologie du secteur

Située au bout de la filière blé-farine-pain, l'activité de boulangerie, assurée par les fabricants et distributeurs de pain, en constitue le troisième pivot.

Ce secteur est très diversifié.

 La boulangerie artisanale assure le cycle complet de la fabrication. Elle est composée de petites entreprises essentiellement familiales et à effectif salarié réduit. L'un de ses atouts est sa proximité du consommateur, même en zone rurale. Elle est aussi une force pour l'apprentissage dans notre pays.

 La boulangerie industrielle est apparue avec la mécanisation de la fabrication, à partir des années 50. Elle se caractérise par un volume de production important par entreprise, mettant en jeu une quintalisation de blé panifiable important. Il s'agit généralement d'anciennes entreprises artisanales ayant connu un fort développement. Leur activité est semblable à celle de la boulangerie traditionnelle : confection et cuisson de la pâte. Depuis quelques années, toutefois, certaines entreprises se sont engagées dans la fabrication de pâtes surgelées.

Une part de l'activité boulangère est, en outre, assurée par des grandes et moyennes surfaces qui, depuis les années 1970, fabriquent et vendent du pain ou en pratiquent simplement la distribution.

Pour achever ce panorama, signalons enfin le développement, au cours des dix dernières années, d'entreprises appelées " terminaux de cuisson " dont l'activité se limite à la cuisson de la pâte surgelée.

b) L'activité de boulangerie artisanale

Le chiffre d'affaires de la boulangerie artisanale est de 55 milliards de francs.

 L'artisan boulanger exerce trois activités principales :

- la fabrication et la distribution de pain, qui représentent globalement plus de 50 % du chiffre d'affaires de la profession ;

- la fabrication et la distribution de pâtisserie-viennoiserie, qui assurent plus de 30 % du chiffre d'affaires de la profession ;

- la revente de produits de biscuiterie, de biscotterie et de produits de régime. En outre, en zone urbaine, l'artisan boulanger est parfois tenté de développer un rayon traiteur.

 Les entreprises artisanales peuvent faire l'objet de différentes classifications :

Au niveau géographique

La boulangerie rurale se caractérise le plus souvent par la place importante de la production de pain dans son activité. Il s'agit généralement d'entreprises aux installations anciennes et à la rentabilité difficile.

Toutefois, elle joue un rôle social, humain et culturel que chacun s'accorde à lui reconnaître, d'abord par la présence du magasin qui est un lieu d'échanges quotidiens pour les habitants d'une commune, puis par les nombreux services rendus à la clientèle éloignée (tournées). La disparition de la boulangerie d'une petite commune peut d'ailleurs précipiter la fin de la vie commerciale et il n'est pas rare que des municipalités oeuvrent à la réouverture de boulangeries. Ajoutons, également, que des organismes bancaires, conscients de la place de la boulangerie en zone rurale, tentent des expériences d'association avec des artisans. Dans ces actions, la préférence donnée à la préservation d'une structure artisanale de boulangerie plutôt qu'à l'installation d'un simple dépôt de pain (relais d'une entreprise industrielle extérieure à la commune concernée), montre que les objectifs poursuivis procèdent bien d'un réel souci d'aménagement du territoire en prenant en compte le rôle que l'artisanat peut jouer dans le développement de l'économie locale.

Sur le plan de l'activité

Les boulangeries peuvent également être classées en fonction du nombre de quintaux de farine annuellement panifiés.

Le poids de l'effectif salarié

Enfin, elles peuvent être classées suivant leur effectif salarié.

 La concurrence des supermarchés et hypermarchés et des terminaux de cuisson, ainsi que la baisse de la consommation de pain, a entraîné une forte réduction du nombre des boulangeries et boulangeries-pâtisseries artisanales : elles étaient 54.000 en 1960, 38.700 en 1981 et 34.500 en 1997.

EVOLUTION DU NOMBRE DE BOULANGERIES ARTISANALES



 Cependant, il faut souligner que si le nombre des entreprises artisanales de boulangerie diminue, les effectifs employés restent relativement stables. Environ 100.000 salariés sont employés aujourd'hui (14.000 apprentis formés par an, 30.000 ouvriers boulangers, 11.000 ouvriers pâtissiers et 45.000 personnels de vente) ; ils étaient 12.000 en 1992 mais les statistiques prenaient alors en compte des employés ne relevant pas de la boulangerie-pâtisserie.

2. Une réglementation qui demeure lacunaire

a) Une réglementation.....

La boulangerie est depuis fort longtemps une profession réglementée.

Les Carolingiens furent les premiers à réglementer la profession. Ainsi, les missi dominici devaient s'assurer du bon fonctionnement des fours, de la propreté des ustensiles garnissant les boulangeries et engager les seigneurs à en établir dans leurs domaines4(*)..

Jusqu'à la fin du XIIe siècle, seuls les rois et les seigneurs avaient le droit de construire des fours. En fait, eux seuls étaient pratiquement en capacité de couvrir les frais de construction, d'assurer l'entretien et de lutter efficacement contre les risques d'incendie. Les utilisateurs de ces fours banaux -boulangers (appelés alors talemeliers) et particuliers- devaient payer le droit de banalité au propriétaire.

C'est Philippe-Auguste qui permit aux boulangers de posséder un four chez eux et Saint-Louis qui affranchit les villes de la banalité des fours pour lutter contre les abus de certains seigneurs.

Le pain représentait déjà l'aliment de base. Le pouvoir royal réglementa sa fabrication et la profession qui le produisait afin d'éviter les fraudes sur la qualité de la farine, sur les poids et sur les prix et pour qu'en tout état de cause (surtout en période de disette) le pain ne manque pas.

C'est ainsi que Louis XI rendit une ordonnance sévère pour protéger les voitures de blé. En 1539, François 1er leur accorda la sauvegarde royale et, en 1635, il fut interdit aux soldats, sous peine de mort, de se livrer au pillage des grains circulant sur les rivières.

Etienne Boileau, prévôt de Paris sous Saint-Louis, rédigea le Livre des Métiers. Cet ouvrage constitua une véritable charte des métiers et fut à la base de l'organisation des corporations.

Les professionnels furent répartis en apprentis, valets et maîtres. Comme leurs noms l'indiquent, les apprentis apprenaient le métier, les valets l'exerçaient et les maîtres dirigeaient et étaient propriétaires d'une boulangerie. Pour être boulanger, il fallait posséder le brevet de maîtrise, acheter le métier au roi ou au seigneur et payer annuellement le droit de hauban. Il y avait quatre catégories de boulangers : les boulangers de petits pains qui avaient le droit de fabriquer toutes les sortes e pains y compris les petits pains ; les boulangers de gros pains ou boulangers des faubourgs : ils ne pouvaient pas vendre de petits pains et étaient situés dans les bourgs intégrés à la ville proprement dite, lors de son extension ; les boulangers forains étaient étrangers à la localité et n'avaient le droit de vendre leurs pains en ville que le samedi, jour de marché ; enfin, les boulangers privilégiés étaient attachés au service du roi.

La corporation se trouvait placée sous l'autorité du Grand Panetier, nommé par le roi et assisté par le Maître des boulangers et douze jurés chargés de veiller à l'exécution des règlements de la profession.

En raison de la rudesse de leur métier, les boulangers bénéficiaient à cette époque de privilèges : exemption du guet ou du service militaire. Ils étaient en revanche très contrôlés et lourdement pénalisés en cas de fraude sur le poids ou la qualité de leurs produits. La vente de pain corrompu, par exemple, entraînait une amende de 500 livres ; la boulangerie pouvait être fermée pendant six mois et le four démoli. Le professionnel pouvait encourir des peines corporelles sur la place publique (carcan, etc.). Parfois même, ils avaient à répondre devant la justice populaire, le peuple rendant souvent le boulanger responsable de la cherté ou du manque de pain.

Faut-il rappeler que les premier troubles du 28 avril 1789 qui devaient déclencher la Révolution française, trouvèrent leur origine dans le manque de pain ? Et le 5 octobre 1789, les parisiennes ayant en vain réclamé du pain devant l'Hôtel de Ville, marchèrent sur Versailles pour ramener à Paris " le boulanger, la boulangère et le mitron ".

Si la Révolution française a entraîné la suppression des corporations et proclamé la liberté du commerce et de l'industrie, ce fut pour une courte durée car une réglementation soumettant l'exercice de la profession de boulanger à l'autorisation du préfet fut prise dès le Consulat et resta en vigueur jusqu'au décret du 22 juin 1863 qui, à nouveau, accorda une liberté relative au commerce. Jusque là, les boulangers étaient obligés de constituer des réserves pour éviter les disettes et la cherté du pain. Le nombre de boulangers se trouvait limité. Une caisse de service de la boulangerie parisienne fut créée pour, en quelque sorte, " subventionner " le prix du pain. Ce prix fut ensuite taxé. Un décret de 1863 supprima ces obligations, mais une taxe officieuse se substitué à la taxe officielle. Pour finir, le prix du pain resta taxé jusqu'en 1960.

De nos jours, l'essentiel de la réglementation applicable à la boulangerie est constitué par les lois et règlements applicables à la vente, la consommation et la qualité des produits alimentaires, à la sécurité des denrées et de leurs lieux de vente et de production, à la publicité des produits et des services de consommation courante. Quelques règlements spécifiques existent. Il s'agit5(*) :

des règles de publicité des prix : en application de l'article L. 113-3 du code de la consommation, un arrêté du 9 août 1978 a ainsi défini les modalités de publicité des prix du pain sur les lieux de vente.

de la protection de certaines appellations comme les dénominations " pain maison ", " pain de tradition française ", " pain traditionnel de France " et " pain au levain " ou sous une dénomination équivalente ;

des règles de construction et d'aménagement des boulangeries : un arrêté interministériel du 23 octobre 1967 relatif aux règles de construction des locaux affectés à la fabrication du pain.

En matière de fermeture hebdomadaire des boulangeries, une circulaire DRT 95-12 du 19 septembre 1995 a été adressée aux préfets par le ministre des PME, du commerce et de l'artisanat et le ministre du travail et des affaires sociales afin de leur rappeler l'obligation de faire respecter la réglementation en vigueur.

Celle-ci (articles L.221-9 et R.221-4 du code du travail) permet aux magasins fabriquant des produits alimentaires destinés à la consommation immédiate de bénéficier de dérogations permanentes pour ouvrir les dimanches en entier dès lors qu'ils accordent à leurs employés un repos hebdomadaire de 24 heures consécutives par roulement ou collectivement. Pour les magasins dont l'activité principale est la vente au détail de denrées alimentaires (ce qui exclut les hypermarchés, mais pas de nombreux supermarchés), des dérogations de plein droit sont accordées par la loi pour ouvrir le dimanche matin jusqu'à midi, les personnels pouvant prendre leur repos hebdomadaire le dimanche à partir de 12 heures avec un repos compensateur d'une journée entière pris tous les quinze jours par roulement.

Il convient, en outre, de signaler l'impact de la directive cadre 93/43 CEE du 14 juin 1993 relative à l'hygiène des aliments remis directement aux consommateurs des denrées alimentaires.

Deux réglementations qui ne sont pas spécifiques à la boulangerie méritent cependant d'être évoquées en raison de leur impact particulier sur le secteur : il s'agit de l'interdiction des prix de vente abusivement bas et de l'obligation de qualification professionnelle.

L'interdiction des prix de vente abusivement bas

La loi n° 96-588 du 1er juillet 1996 relative à la loyauté et l'équilibre des relations commerciales a interdit les offres de prix ou les pratiques de prix de vente aux consommateurs abusivement bas par rapport aux coûts de production, de transformation et de commercialisation. Cette interdiction est entrée en vigueur le 3 juillet 1996, mais elle ne vise que les offres ou pratiques qui " ont ou peuvent avoir pour effet d'éliminer d'un marché ou d'empêcher d'accéder à un marché une entreprise ou l'un de ses produits ", c'est-à-dire qu'elle ne prohibe que les prix " prédateurs ".

La mise en place de cette prohibition a été motivée par des pratiques agressives de certaines grandes ou moyennes surfaces de vente touchant quelques produits de consommation courante ciblés, parmi lesquels a d'ailleurs été citée, tout au long des débats parlementaires, la baguette de pain à 1 franc, voire à soixante centimes... ou même gratuite comme cela a été relevé.

Selon les enquêtes de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, les pratiques de prix abusives prédateurs sur le pain auraient largement cessé dans les grandes surfaces françaises, mais il convient de rester attentif.

 L'obligation de qualification professionnelle dans la boulangerie

L'article 16 de la loi n° 96-603 du 5 juillet 1996 relative au développement et à la promotion du commerce et de l'artisanat a imposé qu'un certain nombre d'activités limitativement énumérées par cet article, parmi lesquelles figurent " la préparation ou la fabrication de produits frais de boulangerie ", soient exercées soit par une personne qualifiée, soit sous le contrôle d'une personne qualifiée lorsque les tâches sont effectuées par du personnel non qualifié.

La loi ne crée donc aucune obligation de qualification pour le chef d'entreprise ; elle exige seulement que les tâches soient effectuées en présence d'une personne détenant les qualifications requises.

Aux termes du II de cet article, chacune des activités visées doit faire l'objet d'un décret en Conseil d'Etat pour régler la mise en oeuvre de l'obligation de qualification professionnelle. Ce texte a été publié le 3 avril dernier.

Le décret d'application n° 98-246 concernant la qualification professionnelle exigée pour l'exercice de certains métiers, dont celui de boulanger, a été publié au Journal Officiel du 3 avril 1998
(reproduit en annexe du rapport). Désormais, seules les personnes titulaires d'un CAP ou d'un BEP ou d'un diplôme ou d'un titre homologué de niveau égal ou supérieur au CAP peut exercer l'activité de boulanger. A défaut de diplôme ou de titre homologué, les personnes doivent justifier d'une expérience de trois ans dans le métier.

L'article 4 de ce décret précise que les personnes qui ont commencé à exercer entre le 5 juillet 1996 et le 3 avril 1998, un des métiers visés par la loi du 5 juillet 1996, disposent d'un délai de trois ans, à compter du début de leur activité, pour satisfaire aux dispositions dudit décret.

En outre, l'article 1er du décret n° 98-247 du 2 avril 1998 relatif à la qualification artisanale et au répertoire des métiers (reproduit en annexe du rapport) précise quela qualité d'artisan est reconnue de droit par le président de la chambre de métiers compétente du département aux personnes physiques, y compris les dirigeants sociaux des personnes morales, qui justifient soit d'un certificat d'aptitude professionnelle ou d'un brevet d'études professionnelles délivré par le ministre de l'éducation nationale, soit d'un titre homologué d'un niveau au moins équivalent dans le métier exercé ou un métier connexe, soit d'une immatriculation dans le métier d'une durée de six années au moins ". Ainsi, ce texte indique, d'une part, les conditions d'utilisation de la qualité d'artisan et du titre " maître-artisan ", d'autre par, les conditions d'immatriculation au répertoire des métiers.

b) ... qui demeure lacunaire

Le ministre des PME, du commerce et de l'artisanat a pris le 12 septembre 1995 un arrêté réglementant l'appellation et l'enseigne de boulangerie (reproduit en annexe du rapport).

Cet arrêté réserve l'appellation et l'enseigne de boulangerie aux établissements tenus par " un professionnel assurant lui-même, à partir de farines choisies, les différentes phases de fabrication de pains : pétrissage, façonnage de la pâte, fermentation et cuisson sur le lieu de vente consommateur final ". Il permet au professionnel itinérant assurant sur un même lieu les opérations de pétrissage, de façonnage et de cuisson d'utiliser la dénomination. Les établissements devaient se mettre en conformité avec les dispositions de l'arrêté avant le 22 décembre 1996.

Ce texte permettait donc d'identifier le pain fabriqué sur place par un professionnel responsable de toutes les phases de la fabrication.

Sur recours du syndicat national des industries de la boulangerie-pâtisserie et du groupement indépendant des terminaux de cuisson, le Conseil d'Etat a, par un arrêt du 29 décembre 1997, annulé l'arrêté du ministre
des PME, du commerce et de l'artisanat au motif que ce dernier ne disposait d'aucune habilitation, ni législative ni par décret, pour réglementer les conditions d'exercice de la boulangerie, cette activité étant régie par le principe de liberté du commerce et de l'industrie.

Anticipant les difficultés contentieuses, le gouvernement de M. Alain Juppé inséra dans le projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier (n° 3492), déposé à l'Assemblée nationale le 2 avril 1997, un article 26 reprenant le dispositif de l'arrêté du 12 septembre 1995 et le complétant par une disposition permettant aux établissements secondaires d'une boulangerie d'utiliser la dénomination à condition que ceux-ci soient situés sur le territoire de la commune d'implantation de la boulangerie ou des communes limitrophes et qu'ils soient fournis en pain frais cuit par celle-ci. La dissolution de l'assemblée nationale a rendu caduc ce projet de loi.

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